Miejsce i znaczenie teorii w badaniu administracji publicznej
Praktyka administracji publicznej jest tak stara jak stara jest cywilizacja, a jednocze艣nie warunkuje jej rozw贸j. Ka偶da wielka epoka w historii ludzko艣ci nie mog艂a si臋 obej艣膰 bez okre艣lonych rozwi膮za艅 organizacyjnych, w kt贸rych dzisiaj widzimy podstawowe cechy administracji publicznej. W uj臋ciu M. Webera s膮 to:
1) formalna w艂adza prawomocna, kt贸rej nast臋pstwem jest pos艂usze艅stwo,
2) ustanowione w spos贸b zamierzony generalne przepisy i regu艂y,
3) wyodr臋bnione sfery indywidualnych kompetencji wymagaj膮ce zr贸偶nicowania zada艅, specjalizacji oraz do艣wiadczenia i/lub przygotowania zawodowego,
4) pogrupowanie os贸b w zespo艂y lub kategorie odpowiednio do specjalizacji,
5) koordynacja przez hierarchi臋,
6) ci膮g艂o艣膰 przez regu艂y i dokumenty,
7) organizacja odr臋bna od os贸b zajmuj膮cych stanowiska czy urz臋dy,
8) rozw贸j szczeg贸lnych i specyficznych technologii organizacyjnych.
Inaczej przedstawia si臋 sytuacja, je偶eli chodzi o teori臋 administracji publicznej. Formalne badanie administracji publicznej i opracowanie jej teorii jest stosunkowo nowe. W efekcie nauka administracji publicznej, jako odr臋bna, 艣wiadoma swojej to偶samo艣ci dyscyplina akademicka, jest ci膮gle m艂oda. Licz膮c od prze艂omowych prac swoich ojc贸w za艂o偶ycieli: L.von Steina w Europie i W. Wilsona w Stanach Zjednoczonych, nauka administracji ma dwana艣cie dekad, czy 鈥 inaczej 鈥 cztery generacje. W kategoriach 偶ycia cz艂owieka dopiero osi膮ga wiek dojrza艂y.
Podstaw膮 rozumienia administracji publicznej jest teoria (tak naprawd臋 nie jedna, ale wiele). Pojawia si臋 pewna w膮tpliwo艣膰 czy w dziedzinie tak obszernej, praktycznej (stosowanej), wielowymiarowej i interdyscyplinarnej, jak膮 jest administracja publiczna, teoria mo偶e mie膰 znaczenie? Na tak sformu艂owane pytanie nale偶y odpowiedzie膰 pozytywnie, i to w spos贸b jednoznaczny i stanowczy, jako 偶e potrzeba wi臋kszej koncepcyjnej jasno艣ci i teoretycznej niezawodno艣ci w badaniu administracji publicznej jest a偶 nadto oczywista. Rzecz jasna, w dziedzinie stosowanej, a tak膮 jest administracja publiczna, zawsze istnieje pokusa, aby uzna膰, 偶e do wdro偶enia polityki publicznej wystarcz膮 zdrowy rozsadek i m膮dro艣膰 偶yciowa. Nie ulega w膮tpliwo艣ci, 偶e zdrowy rozsadek i m膮dro艣膰 偶yciowa s膮 niezb臋dne do prowadzenia skutecznej polityki. Nie mo偶na jednak przyj膮膰, 偶e s膮 wystarczaj膮ce, zw艂aszcza wtedy, kiedy s膮 s艂abo zdefiniowane, a czasami nawet w og贸le niezdefiniowane. Mo偶na te偶 wskaza膰, 偶e kilkadziesi膮t lat temu zdrowy rozs膮dek podpowiada艂 centralizacj臋 i scentralizowan膮 administracj臋 publiczn膮, traktuj膮c to jako skuteczne rozwi膮zanie r贸偶nych problem贸w spo艂ecznogospodarczych, natomiast dzisiaj zdrowy rozs膮dek podpowiada jako w艂a艣ciwy spos贸b radzenia sobie z r贸偶nymi problemami decentralizacj臋 (deregulacj臋, prywatyzacj臋, outsourcing, podejmowanie ryzyka, innowacyjno艣膰 itd.).
Poza tym w ostatnich kilkudziesi臋ciu latach nauka administracji rozwin臋艂a bardziej
systematyczne sposoby badania istoty funkcjonowania organizacji publicznych, zarz膮dzania
publicznego i realizacji polityk publicznych, co przyczyni艂o si臋 do zwi臋kszenia pewno艣ci
(niezawodno艣ci) wiedzy administracyjnej. Funkcjonowanie administracji publicznej jest
badane za pomoc膮 ulepszonych koncepcyjnych, metodologicznych i teoretycznych narz臋dzi
analitycznych. Narz臋dzia te pozwalaj膮 uzyska膰 wiedz臋, kt贸ra jest dost臋pna, narastaj膮ca i 鈥
przynajmniej w pewnym stopniu 鈥 powtarzalna. Badania aspiruj膮 do naukowo艣ci w znaczeniu formalnej racjonalno艣ci, dzi臋ki kt贸rej ustalenia i odkrycia jednej generacji stanowi膮 fundament dla bada艅 nast臋pnej generacji. Wiedza staje si臋 w efekcie zbiorowa i
kumulatywna. Powy偶sze nie znaczy, 偶e rzeczywisto艣膰 spo艂eczna, kt贸rej administracja
publiczna jest cz臋艣ci膮, nadaje si臋 do formalnych naukowych aplikacji, jak to jest w przypadku 艣wiata fizycznego. Tak nie jest. Ale mo偶na twierdzi膰, 偶e sztuka i nauka administracji publicznej powinny by膰 postrzegane w艂a艣nie tak: jako sztuka i nauka. A zatem nauka (i sztuka) administracji jest definiowalna, opisywalna, powtarzalna i kumulatywna.
Zatrzymajmy si臋 teraz nad warunkami u偶yteczno艣ci teorii administracji publicznej.
Ot贸偶 u偶yteczno艣膰 teorii administracji publicznej, tak jak ka偶dej teorii, zale偶y od jej
mo偶liwo艣ci opisywania, wyja艣niania i przewidywania, czyli od realizacji wewn臋trznych i
zewn臋trznych cel贸w teorii.
Teoria, aby by膰 u偶yteczna, powinna dok艂adnie opisywa膰 zdarzenia czy zjawiska
rzeczywistego 艣wiata, co nast臋puje na pewnym poziomie abstrakcji (poniewa偶 wi臋kszo艣膰
wa偶nych zjawisk administracji publicznej jest z艂o偶ona, ich teoretyczny opis jest najcz臋艣ciej
do艣膰 abstrakcyjny). Ka偶dy opis wymaga od teoretyka podj臋cia decyzji, kt贸re elementy w
danym zjawisku nale偶y wyr贸偶ni膰 i uwzgl臋dni膰, a kt贸re pomin膮膰. W efekcie ka偶dy opis
(model) jest zale偶ny od okoliczno艣ci przewa偶aj膮cych w czasie opisu i jest zniekszta艂ceniem
rzeczywisto艣ci.
Bior膮c pod uwag臋 ograniczenia opisu, u偶yteczna teoria powinna wyja艣nia膰 opisywane
zjawiska. Wyja艣nienie mo偶e usprawiedliwi膰 zniekszta艂cenia rzeczywisto艣ci zawarte w opisie.
Wyja艣nienie mo偶e uzasadni膰, dlaczego teoretyk postrzega pewne czynniki w zdarzeniu czy
zjawisku jako wa偶niejsze od pozosta艂ych. Opis odpowiada na pytania, co si臋 wydarzy艂o lub
co si臋 dzieje, ale nawet najlepszy opis tego, co si臋 dzieje, mo偶e nie odpowiedzie膰 na r贸wnie
wa偶ne pytania: dlaczego co艣 si臋 wydarzy艂o lub dlaczego co艣 si臋 dzieje? Dlatego te偶 w teorii administracji dope艂nieniem element贸w deskryptywnych powinny by膰 elementy wyja艣niaj膮ce: elementy deskryptywne (opisowe, charakterystyczne) pomagaj膮 nam widzie膰, a elementy wyja艣niaj膮ce pomagaj膮 nam rozumie膰.
U偶yteczna teoria powinna pomaga膰 nam nie tylko widzie膰 i rozumie膰 zjawiska, ale tak偶e powinna nam pomaga膰 je przewidywa膰. Chocia偶 w tym zakresie mo偶na zaobserwowa膰
zbyt daleko id膮ce oczekiwania od teorii administracji publicznej. Jak wiadomo, administracja
publiczna jest dziedzin膮 praktyczn膮 i stosowan膮, a jednak niekt贸rzy oczekuj膮 teorii, kt贸rej
zastosowanie niezawodnie przyniesie oczekiwany rezultat. Przewidywanie nale偶y tymczasem
z zasady rozumie膰 jako ukazanie prawid艂owo艣ci, prawdopodobie艅stwa i mo偶liwych
rezultat贸w, a nie konkretnych i nieuniknionych nast臋pstw zastosowania okre艣lonej teorii. I nie jest to wcale ma艂o. Mo偶liwo艣ci przewidywania w odniesieniu do zjawisk o szerokim zasi臋gu, zachodz膮cych w d艂u偶szym przedziale czasu, mog膮 by膰 naprawd臋 imponuj膮ce.
Jeszcze s艂owo o wspomnianej ju偶 wa偶nej kwestii szczeg贸艂owo艣ci (dok艂adno艣ci) i
og贸lno艣ci teorii administracji publicznej. Niew膮tpliwie wi臋ksza szczeg贸艂owo艣膰 w opisie i
wyja艣nieniu zjawiska administracji publicznej zawsze dokonuje si臋 kosztem og贸lno艣ci. Im
bardziej teoria jest dok艂adna czy kontekstualna, tym bardziej zmniejszaj膮 si臋 jej mo偶liwo艣ci
wyja艣nienia szerokiego zakresu zdarze艅 i 鈥 w konsekwencji 鈥 mo偶liwo艣ci predykcji podobnych zjawisk. Z kolei wielka teoria o szerokim zasi臋gu jest z regu艂y tak og贸lna przez
uproszczenia i za艂o偶enia, 偶e nie jest w stanie wyja艣ni膰 niczego poza najbardziej oczywistymi
zjawiskami (przychodzi tu na my艣l og贸lna teoria system贸w). Teoria administracji publicznej
powinna si臋 zatem charakteryzowa膰 zar贸wno dok艂adno艣ci膮 i empirycznym bogactwem, jak i og贸lno艣ci膮.
U偶yteczna teoria powinna dawa膰 mo偶liwo艣膰 opisywania, wyja艣niania i przewidywania, ale co w艂a艣ciwie znaczy teoria, gdy m贸wimy o teorii administracji publicznej?
Pomijaj膮c mo偶liwe tutaj swobodne rozumienia tego terminu (chocia偶by teorii w znaczeniu osobistej opinii), mo偶na wskaza膰 trzy bardziej formalne rozumienia terminu 鈥瀟eoria鈥.
-Po pierwsze, tak jak w naukach przyrodniczych i fizycznych teoria oznacza rygorystyczne testowanie predyktywnych twierdze艅 czy hipotez na podstawie obserwowalnych i por贸wnywalnych danych. Po przetestowaniu i sprawdzeniu hipotezy te stanowi膮 podstaw臋 teorii, praw czy wyobra偶e艅 rzeczywisto艣ci. W naukach przyrodniczych czy fizycznych teoria aspiruje do znacznej dok艂adno艣ci w przedstawianiu rzeczywisto艣ci, poniewa偶 klasyfikacja porz膮dku w 艣wiecie fizycznym jest zaawansowana, podobnie jak mo偶liwo艣ci poznawania i mierzenia zjawisk przyrodniczych. Dlatego pozytywistyczna, w艂a艣ciwa naukom przyrodniczym i fizycznym teoria cz臋sto s艂u偶y jako wysoce niezawodna wskaz贸wka dzia艂ania. W 艣wiecie spo艂ecznym, kt贸rego administracja publiczna jest cz臋艣ci膮, problemy rozpoznawania prawid艂owo艣ci, obmy艣lania kategorii oraz mierzenia i por贸wnywania zjawisk s膮 du偶o trudniejsze. Dlatego te偶 cele teorii administracji publicznej s膮 odmienne (trudno oczekiwa膰 od niej do艣wiadczalnie potwierdzonych uniwersalnych aksjomat贸w), a niekt贸rzy powiedzieliby, 偶e 艂atwiejsze.
-Po drugie, teoria w naukach spo艂ecznych (i administracji publicznej) oznacza porz膮dkowanie materia艂u faktycznego tak, aby uzyska膰 jasno艣膰 przez definicje, poj臋cia i metafory, kt贸re sprzyjaj膮 rozumieniu. Rozumienie to jest, przynajmniej w cz臋艣ci, subiektywne, jako 偶e zosta艂o skonstruowane przez teoretyka. Teoria w tym znaczeniu jest oparta na rygorystycznej i intuicyjnej obserwacji zachowania spo艂ecznego, zachowania
organizacyjnego, dynamiki instytucjonalnej, system贸w i zachowa艅 politycznych, wzor贸w
komunikowania si臋, kultury organizacyjnej i narodowej itd. Teoria oparta na takiej obserwacji
le偶y u podstaw wszystkich dzia艂a艅 administracji publicznej, chocia偶 wi臋kszo艣膰 z nich nie
wskazuje wyra藕nie jakiej艣 konkretnej teorii jako swojej podstawy. Nie ulega jednak
w膮tpliwo艣ci, 偶e decyzje i dzia艂ania administracji publicznej s膮 oparte na fundamentalnych
za艂o偶eniach co do zachowania spo艂ecznego, prawid艂owo艣ci ludzkiej wsp贸艂pracy, motyw贸w
dzia艂ania itp. Z tego w艂a艣nie powodu jednym z podstawowych zada艅 teorii administracji
publicznej jest wyja艣nianie i opisywanie za艂o偶e艅 kieruj膮cych dzia艂aniem oraz wypracowanie
kategorii, poj臋膰, definicji i metafor, kt贸re u艂atwiaj膮 zrozumienie tych za艂o偶e艅.
-Po trzecie, teori臋 administracji publicznej mo偶na postrzega膰 normatywnie, jako
argument normatywny wskazuj膮cy, co powinno nast膮pi膰, co jest dobre, najlepsze czy s艂uszne
w praktyce dzia艂ania administracji7. Tak rozumiana teoria tworzy pomost pomi臋dzy nauk膮
administracji, naukami politycznymi i filozofi膮. Jak podkre艣la D. Waldo, ka偶da teoria
administracji publicznej jest teori膮 polityki. Praktyka administracyjna jest bowiem 艣wiatem,
w kt贸rym koszty i korzy艣ci s膮 alokowane mi臋dzy obywateli za po艣rednictwem autorytetu
(w艂adzy) pa艅stwa i teoria administracji publicznej powinna 鈥瀔ierowa膰鈥 autorytatywn膮
alokacj膮 d贸br publicznych. Nota bene trzecie rozumienie teorii pozwala powiedzie膰, 偶e
zadaniem teoretyka jest sformu艂owanie teorii, kt贸ra opisuje i wyja艣nia obserwowane prawid艂owo艣ci w zachowaniu, ale i ocenia normatywne implikacje zachowania.
Spo艣r贸d tych trzech rozumie艅 teorii przedstawiciele nauki administracji najcz臋艣ciej
przyjmuj膮 te, kt贸re le偶y na pograniczu drugiego i trzeciego. Odno艣nie do pierwszego, czyli
teorii do艣wiadczalnej, toczy si臋 w istocie sp贸r dotycz膮cy tego, czy w og贸le jest mo偶liwa
empiryczna niezawodna teoria administracji publicznej. W sporze tym mo偶na wyr贸偶ni膰 dwa
stanowiska: klasyczne czy tradycyjne oraz naukowe czy behawioralne. Istota stanowiska
tradycyjnego sprowadza si臋 do tego, 偶e administracja publiczna dotyczy cel贸w i w艂adzy w
spos贸b odbiegaj膮cy od tego, kt贸ry jest w艂a艣ciwy naukom przyrodniczym. W 艣wiecie
spo艂ecznym fakty mog膮 by膰 wprawdzie mierzone, ale s膮 one przej艣ciowe. Dalej, w kwestiach zbiorowych cel贸w i dzia艂a艅 ludzkich, m膮dro艣膰, intuicja i s膮dy (oceny) s膮 wyj膮tkowo wa偶ne, ale trudne do zmierzenia i zakwalifikowania i w konsekwencji wiele element贸w administracji publicznej jest w istocie subiektywnych. Przedstawiciele stanowiska tradycyjnego podnosz膮 r贸wnie偶, 偶e zwolennicy stanowiska behawioralnego, w zakresie, w jakim ograniczaj膮 si臋 do analizy tych zjawisk, kt贸re mog膮 by膰 weryfikowane za pomoc膮 znanych technik mierzenia, pozbawiaj膮 si臋 niekt贸rych z najwa偶niejszych dost臋pnych obecnie narz臋dzi pozwalaj膮cych bada膰 istot臋 administracji publicznej. Kwestionuj膮c walor intuicyjnych przypuszcze艅, s膮d贸w i m膮dro艣ci, teoretycy przyjmuj膮cy wy艂膮cznie behawioraln膮 perspektyw臋 mog膮 oddala膰 si臋 od tego, co jest wa偶ne w administracji publicznej. Argument ten zas艂uguje na szczeg贸ln膮 uwag臋, kiedy przychodzi do etyki i moralno艣ci w administracji publicznej. Tradycjonali艣ci twierdz膮, 偶e staj膮c si臋 bardziej naukowa (w pozytywistycznym sensie), nauka administracji publicznej uchyla si臋 od wielkiej kwestii dobra i z艂a. Ich zdaniem uporz膮dkowane modele behawioryst贸w s膮 s艂uszne tylko pozornie.
Dla odmiany podej艣cie behawioralne przyjmuje stanowisko pozytywist贸w, zgodnie z kt贸rym dzia艂anie ludzkie ujawnia wystarczaj膮co du偶o prawid艂owo艣ci i porz膮dku, aby usprawiedliwi膰 rygorystyczne badanie, mierzenie, klasyfikacj臋 i opis tego porz膮dku. Mo偶na to uzyska膰 albo przez oddzielenie fakt贸w od warto艣ci i budowanie teorii na faktach (pozytywizm logiczny), albo przez wyra藕ne zajmowanie si臋 warto艣ciami jako implikacjami teorii opartej na faktach. Zdaniem behawioryst贸w ich uproszczone modele oparte na jasnych za艂o偶eniach s艂u偶膮 rozwojowi eksperymentowania i uzyskiwaniu niezawodnych ustale艅.
Odno艣nie do sporu dotycz膮cego przyjmowanych przez nich za艂o偶e艅 uwa偶aj膮, 偶e mo偶e on
tylko dobrze s艂u偶y膰 teorii w d艂u偶szym czasie. A je偶eli chodzi o kwestie etyki, moralno艣ci,
m膮dro艣ci i innych 鈥瀗iejasnych鈥 poj臋膰, stanowisko behawioryst贸w jest takie, 偶e te zmienne nie s膮 poza zasi臋giem do艣wiadczalnie skonstruowanej teorii.
Sp贸r pomi臋dzy podej艣ciami tradycyjnym i behawioralnym do administracji publicznej jest dzisiaj pod wieloma wzgl臋dami za偶egnany. Obydwa stanowiska niew膮tpliwie trafnie uznaj膮 znaczenie obserwacji i kategoryzacji oraz centralne miejsce teorii jako odpowiedniego
艣rodka wyra偶ania rzeczywisto艣ci i 鈥瀔ierowania鈥 dzia艂aniem. Teoria administracji publicznej
oparta na analizie historycznej, badaniu instytucjonalnym i filozofii oraz teoria administracji
publicznej oparta na analizie statystycznej i matematycznych modelach s膮 postrzegane jako
r贸wnie prawomocne. A takie 鈥瀗iejasne鈥 zjawiska jak przyw贸dztwo czy zasady administracji
publicznej s膮 dzisiaj przedmiotem do艣wiadczalnej analizy i do艣wiadczalnie budowanej teorii.
Nauka administracji, w por贸wnaniu z dorobkiem sprzed kilkudziesi臋ciu lat w艂a艣ciwym
czy to podej艣ciu tradycyjnemu, czy to podej艣ciu behawioralnemu, sta艂a si臋 dzisiaj dyscyplin膮 bez por贸wnania teoretycznie bogatsz膮. Poniewa偶 jedna dominuj膮ca teoria, intelektualna hegemonia, po prostu zubo偶y艂aby nauk臋 administracji, dzisiaj w obr臋bie nauki administracji mamy wiele silnych i wa偶nych teorii oraz wielu wa偶nych teoretyk贸w, co mo偶na uzna膰 za warunek sine qua non dla dziedziny tak stosowanej i interdyscyplinarnej, jak膮 jest administracja publiczna. Wyb贸r teorii, kt贸re najbardziej przyczyni艂y si臋 do rozwoju nauki administracji lub mog膮 ten rozw贸j wesprze膰 w najbli偶szej przysz艂o艣ci z racji ich heurystycznego potencja艂u, nie jest bezsporny, ale wydaje si臋, 偶e na wyr贸偶nienie i zwi臋z艂膮 charakterystyk臋 zas艂uguj膮 nast臋puj膮ce teorie:
1) politycznej kontroli biurokracji,
2) polityki biurokratycznej,
3) instytucjonalna,
4) zarz膮dzania publicznego,
5) postmodernistyczna,
6) decyzyjna,
7) wyboru racjonalnego oraz
8) governance.
1. Teoria (teorie) politycznej kontroli biurokracji dotyczy prostego pytania: czy
biurokracja dzia艂a zgodnie z prawem i oczekiwaniami ustawodawcy? Pytanie to wyra偶a brak
zaufania do koncentracji w艂adzy le偶膮cy u podstaw filozofii rz膮dzenia, w szczeg贸lno艣ci
filozofii ameryka艅skiej. Filozofia ta, nie m贸wi膮c ju偶 o bardziej og贸lnych zasadach demokratycznych rz膮d贸w, ulega zakwestionowaniu, je偶eli izolowanemu od urny wyborczej
(niepochodz膮cemu z wybor贸w) i chronionemu przez mechanizmy s艂u偶by cywilnej
elementowi w艂adzy wykonawczej pozwala si臋 na samodzieln膮 akumulacj臋 w艂adzy politycznej i samodzielne korzystanie z niej. W konsekwencji teoria politycznej kontroli biurokracji przyjmuje za sw贸j g艂贸wny cel wyja艣nienie i pokazanie, jak mo偶na zagwarantowa膰 odpowiedzialno艣膰 administracji i jej podporz膮dkowanie instytucjom wy艂onionym formalnie w demokratycznym procesie decyzyjnym. Cel ten wskazuje na g艂贸wn膮 trudno艣膰, wobec kt贸rej stoj膮 przedstawiciele teorii politycznej kontroli biurokracji: koncepcyjne i empiryczne rozdzielenie administracji od polityki.
Przyj臋cie dychotomii: administracja鈥損olityka daje teorii politycznej kontroli biurokracji, przynajmniej w jej tradycyjnej formie, znaczn膮 ekonomi臋 i elegancj臋. Uzyskuje si臋 to przez ignorowanie k艂opotliwych implikacji polityki dla administracji i oczyszczenie drogi dla konceptualizacji administracji w kategoriach technicznych, pozostawiaj膮c na uboczu kwesti臋 ich zgodno艣ci z ustrojem demokratycznym. Tak d艂ugo, jak d艂ugo dychotomia ta zachowuje aktualno艣膰 omawiana teoria ma du偶膮 warto艣膰 eksplanacyjn膮: dostarcza wyczerpuj膮cych i dobrze uporz膮dkowanych wyja艣nie艅 administracji, kt贸re s艂u偶膮 jako solidna podstawa dzia艂ania. Problem polega oczywi艣cie na tym, 偶e od samego pocz膮tku ten organizacyjny konstrukt administracji publicznej (dychotomia administracja鈥損olityka) pozostaje w sprzeczno艣ci z rzeczywisto艣ci膮. Z czysto teoretycznego punktu widzenia trzymanie si臋 dychotomii administracja鈥
polityka bardzo powa偶nie u艂atwia systematyczne my艣lenie o administracji publicznej. Takie
stanowisko ma jednak swoj膮 cen臋: niedok艂adne przedstawianie rzeczywisto艣ci w tej
dychotomii pomniejsza opisowe, eksplikacyjne i predyktywne w艂a艣ciwo艣ci teorii politycznej
kontroli biurokracji. Od czasu ukazania si臋 prac D. Waldo10 i H.A. Simona11 pomijanie
znaczenia polityki sta艂o si臋 w istocie niemo偶liwe dla ka偶dego zaanga偶owanego w powa偶ne
badanie administracji. W szczeg贸lno艣ci D. Waldo przedstawi艂 przekonuj膮c膮 argumentacj臋, 偶e na podstawowym poziomie administracja jest siln膮 form膮 polityki i 偶e ka偶da pr贸ba
rozdzielenia administracji od polityki jest skazana na niepowodzenie. Odbudowa muru
granicznego mi臋dzy administracj膮 i polityk膮, kt贸ra mog艂aby wytrzyma膰 krytyk臋 D. Waldo,
jest nadzwyczaj trudnym wyzwaniem.
Odpowiadaj膮c na to wyzwanie, doktryna unika ortodoksyjnej pomy艂ki przyjmowania
prostego czystego rozdzia艂u mi臋dzy administracj膮 i polityk膮, d膮偶膮c w zamian do realistycznego wyja艣nienia faktycznych relacji pomi臋dzy administracj膮 i polityk膮. Teoretycy
tacy jak J. Svara12 przekonuj膮co pokazuj膮, 偶e administracja wkracza na obszar polityki i na
odwr贸t. Chocia偶 jednocze艣nie J. Svara wskazuje na obszary decyzyjne zdeterminowane przez administracj臋 lub przez polityk臋. Ten z艂o偶ony stosunek i relatywny wp艂yw sfery
administracyjnej lub sfery politycznej wydaje si臋 zdeterminowany, przynajmniej w cz臋艣ci,
przez struktur臋 organizacyjn膮 oraz przewidziane w niej formalne (i nieformalne) role dla
administracyjnych aktor贸w.
2. Teoria (teorie) polityki biurokratycznej ro艣ci swoje prawo do u偶yteczno艣ci przez
przekonuj膮ce pokazanie intelektualnego ub贸stwa dychotomii administracja鈥損olityka.
Odrzucaj膮c t臋 dychotomi臋, zwolennicy teorii polityki biurokratycznej 艣wiadomie usun臋li
zwornik wspieraj膮cy intelektualn膮 budowl臋 tradycyjnej nauki administracji, co doprowadzi艂o do jej zawalenia si臋, w tym do upadku jej unifikuj膮cego paradygmatu. Pozostawi艂o to nauk臋 administracji w sytuacji konieczno艣ci poszukiwania koncepcji w艂asnego zdefiniowania i otworzy艂o drog臋 na jej teoretyczne skolonizowanie przez inne dyscypliny naukowe.
Zachwianie intelektualnymi fundamentami nauki administracji mia艂o swoj膮 korzy艣膰:
polityka zosta艂a uznana za podstawowy sk艂adnik administracji i vice versa. Uznanie to mog艂o
brzmie膰 jak dzwon pogrzebowy teoretycznej hegemonii w nauce administracji, ale
jednocze艣nie przynios艂o akceptacj臋 niekt贸rych element贸w, wcze艣niej przez d艂ugi czas
ignorowanych (przynajmniej w teorii), administracyjnej rzeczywisto艣ci. Architektem ruchu
polityki biurokratycznej by艂 oczywi艣cie D. Waldo. Jego mia偶d偶膮ca krytyka nauki
administracji pierwszej po艂owy XX wieku nie tylko ukaza艂a podejrzane za艂o偶enia wspieraj膮ce
teori臋 administracji publicznej, ale tak偶e przekonuj膮co ukaza艂a fundamentalnie polityczn膮
rol臋 administracji. W istocie D. Waldo sformu艂owa艂 twierdzenie, 偶e intelektualn膮 struktur臋
nauki administracji stanowi normatywna filozofia polityczna. Twierdzenie to sprawi艂o, 偶e
przedstawiciele nauki administracji nie mogli ju偶 d艂u偶ej pomija膰 zadziwiaj膮cych z艂o偶ono艣ci
polityki. Po D. Waldo g艂贸wnym wyzwaniem dla nauki administracji sta艂o si臋 poszukiwanie
sposob贸w pogodzenia autorytatywnej i hierarchicznej natury biurokracji z egalitarnymi
warto艣ciami demokracji. Ka偶da teoria administracji, jak powiedzia艂 D. Waldo, musi by膰
teori膮 polityki.
Teoretyczne zintegrowanie politycznej roli biurokracji okaza艂o si臋 nadzwyczaj
trudnym zadaniem. G艂贸wny spos贸b jego realizacji polega na traktowaniu biurokracji i
biurokrat贸w jako politycznych samodzielnych aktor贸w z wyra藕nymi programami, kt贸rzy
anga偶uj膮 si臋 w przetargi i kompromisy prowadz膮ce do politycznych decyzji. W艂a艣ciwy jest on zar贸wno modelowi polityki biurokratycznej G. Allisona, jak i teorii biurokracji przedstawicielskiej. Niestety, obydwa te podej艣cia tylko cz臋艣ciowo realizuj膮 w艂a艣ciwe teorii
cele: opisywania, wyja艣niania i przewidywania.
3. Teoria (teorie) instytucjonalna dotyczy organizacji i zarz膮dzania wyodr臋bnionymi
instytucjami publicznymi. Jej eksplanacyjny cel obejmuje stosunki mi臋dzy struktur膮
organizacyjn膮, powi膮zanymi z ni膮 normami i regu艂ami, procesem organizacyjnym,
zachowaniami, wynikami i odpowiedzialno艣ci膮 organ贸w publicznych. W nauce administracji
termin 鈥瀒nstytucja鈥 odnosi si臋 na og贸艂 do organizacji publicznej, kt贸ra mo偶e si臋 odwo艂a膰 do
autorytetu (w艂adzy) pa艅stwa, aby wymusi膰 wykonanie swoich decyzji. W tym kontek艣cie
instytucje s膮 rodzajowo definiowane jako spo艂eczne konstrukty norm i regu艂, kt贸re
ograniczaj膮 zachowania jednostki i grupy. Instytucjonalizm obejmuje tak偶e idee wykonania,
wynik贸w i celowo艣ci.
W ramach tej og贸lnej orientacji intelektualnej mieszcz膮 si臋 wielkie tematy teorii
instytucjonalnej zorientowane na ustalenie tego, jak organizacja i jej struktura kszta艂tuj膮
zachowania aktor贸w publicznych, a w szczeg贸lno艣ci jak zmiany strukturalne wp艂ywaj膮 na
podejmowanie decyzji, wdra偶anie program贸w i wyniki. Je偶eli mo偶na m贸wi膰 o czym艣 takim
jak og贸lna konkluzja bada艅 instytucjonalnych, to jest ona nast臋puj膮ca: wystarczy zmieni膰
instytucj臋, jej normy i regu艂y, a nast膮pi zmiana behawioralnych predyspozycji i wynik贸w
organu.
Teoria instytucjonalna jest oparta na za艂o偶eniu, 偶e zbiorowe wyniki i indywidualne
zachowania s膮 strukturalizowane przez instytucje. Jej dorobek jest interdyscyplinarny i
obejmuje takie dziedziny, jak ekonomia, socjologia i nauki polityczne. Wsp贸艂czesny ton i
og贸lna orientacja teorii instytucjonalnej zosta艂y sformu艂owane w dw贸ch pracach z 1989 roku
autorstwa J.Q. Wilsona oraz J. Marcha i J. Olsena. G艂贸wny wk艂ad obu tych prac polega na
przekonuj膮cym pokazaniu ogranicze艅 teorii ekonomicznej i rynkowej w wyja艣nianiu
zachowania instytucjonalnego. Chocia偶 wskazani autorzy nie odrzucili wprost wszystkich
element贸w teorii ekonomicznej i rynkowej, to wskrzesili tradycyjn膮 dla nauki administracji
problematyk臋 hierarchii i zaszczepili w 艣rodowisku naukowym zainteresowanie kultur膮
organizacyjn膮. W efekcie stworzyli bardziej realistyczny obraz tego, jak instytucje publiczne
kszta艂tuj膮 interakcje jednostek i organizacji w ich politycznym, ekonomicznym, spo艂ecznym i
technicznym otoczeniu.
Teoria instytucjonalna w r贸偶nych formach nadaje ton badaniom i studiom wa偶nym dla
administracji publicznej. Mi臋dzy innymi w szczeg贸lny spos贸b wyznacza kierunki bada艅 nad
decentralizacj膮 pa艅stwa. Dzieje si臋 tak dlatego, 偶e teoria instytucjonalna nie jest oparta na
za艂o偶eniach suwerenno艣ci i jurysdykcji i w miar臋 utraty ich znaczenia mo偶e pe艂ni膰 funkcj臋
u偶ytecznego sposobu organizacji my艣lenia o aktorach publicznych. Innymi s艂owy, jak
znaczenie suwerenno艣ci i jurysdykcji ulega erozji w coraz bardziej podzielonym pa艅stwie, tak teoria instytucjonalna zachowuje zdolno艣膰 wyja艣niania stosunk贸w pomi臋dzy i w obr臋bie
r贸偶nych jednostek administracyjnych, kt贸re tworz膮 zdecentralizowan膮 ca艂o艣膰. W ten spos贸b
daje sp贸jne rozumienie ich powodzenia i skuteczno艣ci (lub ich braku) jako dostawc贸w
publicznych d贸br i us艂ug.
4. Teoria (teorie) zarz膮dzania publicznego ma u swych podstaw ruch naukowego
zarz膮dzania zapocz膮tkowany przez F.W. Taylora17 ponad sto lat temu. Celem F.W. Taylora
by艂o zastosowanie nauki w (naukowym) zarz膮dzaniu w spos贸b dos艂owny, to znaczy
roz艂o偶enie zarz膮dzania na jego najbardziej elementarne operacje i nast臋pnie ponowne ich
z艂o偶enie na podstawie uniwersalnych zasad odkrytych i potwierdzonych przez metody
naukowe. Odkrycie tych uniwersalnych zasad zarz膮dzania by艂o zadaniem, kt贸remu nauka
administracji po艣wi臋ci艂a znaczn膮 cz臋艣膰 wysi艂k贸w w pierwszych pi臋膰dziesi臋ciu latach swojego rozwoju.
Zasady zarz膮dzania zosta艂y uznane za przys艂owia przez H.A. Simona, kt贸ry w ten
spos贸b pozbawi艂 naukowe zarz膮dzanie jego tytu艂u do naukowo艣ci (nota bene wprawdzie H.A. Simon zakwestionowa艂 podej艣cie oparte na zasadach, to jednak podziela艂 jego podstawowy cel: po艂o偶y膰 fundamenty pod nauk臋 administracji w ramach struktury pozytywistycznej).
Niszcz膮ca krytyka H.A. Simona nie tylko zdyskredytowa艂a podej艣cie oparte na zasadach, ale
doprowadzi艂a do generalnej utraty zainteresowania teori膮 zarz膮dzania publicznego.
Poszukuj膮c pozytywistycznego Graala, H.A. Simon i inni przedstawiciele nauki administracji
pod膮偶ali w latach pi臋膰dziesi膮tych ubieg艂ego wieku w kierunku teorii wyboru racjonalnego i
teorii decyzyjnej. Pozostawi艂o to obszar zarz膮dzania publicznego otwarty na kolonizacj臋
przez socjolog贸w, kt贸rzy korzystali ze sposobno艣ci, konstruuj膮c r贸偶ne bardziej lub mniej
tw贸rcze struktury intelektualne dla studiowania zarz膮dzania.
Zrz膮dzeniem losu, pozytywistyczny program H.A. Simona spotka艂 los podobny nieco
do losu Taylorowskiego ruchu naukowego zarz膮dzania. Chodzi o to, 偶e ani agenda F.W.
Taylora, ani H.A. Simona nie rozporz膮dza przekonuj膮cymi danymi wspieraj膮cymi aspiracj臋
do teorii w pozytywistycznym sensie: uniwersalne aksjomaty niezb臋dne dla prawdziwej nauki
administracji wci膮偶 wydaj膮 si臋 by膰 poza naszym zasi臋giem. Niemniej jednak podej艣cie oparte
na zasadach jest w spos贸b godny uwagi u偶yteczne w realizacji drugiego i trzeciego z cel贸w
stawianych przed teori膮. H. Fayolowi, L. Gulickowi czy D. McGregorowi nie uda艂o si臋
wprawdzie sformu艂owa膰 uniwersalnych aksjomat贸w zarz膮dzania, ale ich teoretyczne
struktury okaza艂y si臋 praktyczne w sensie aplikacyjnym. Podej艣cie oparte na zasadach
wielokrotnie jest u偶yteczn膮 heurystyk膮 dla formu艂owania cel贸w zarz膮dzania i kierowania
dzia艂aniem.
Wk艂adu teorii publicznego zarz膮dzania nie nale偶y zatem niedocenia膰. Mo偶na twierdzi膰, 偶e prace naukowe z zakresu administracji publicznej znalaz艂y najwi臋kszy stosowany wp艂yw w艂a艣nie w tej teorii. A poza tym w ostatnich dw贸ch dekadach podej艣cie oparte na zasadach wkroczy艂o w now膮 z艂ot膮 er臋. Znaczna cz臋艣膰 tej ostatniej adoracji jest zwi膮zana z pojawieniem si臋 koncepcji nowego publicznego zarz膮dzania (New Public Management 鈥 NPM), kt贸ra skutecznie ponawia projekt sformu艂owania zasad w nowym atrakcyjnym opakowaniu filozofii politycznej. Normatywne elementy NPM mog膮 oczywi艣cie
rodzi膰 pewne w膮tpliwo艣ci: NPM jest blisko powi膮zana z konserwatywn膮 ideologi膮 polityczn膮 i ma tendencj臋 do zr贸wnywania warto艣ci korporacyjnych z warto艣ciami demokratycznymi.
Jednak nawet je艣li uznamy te w膮tpliwo艣ci, to nale偶y przyzna膰, 偶e podej艣cie oparte na
zasadach stale powraca pod nowymi nazwami i jest wykorzystywane w administracji
publicznej jako wa偶na wskaz贸wka dzia艂ania. Samo to trwanie mo偶e sugerowa膰, 偶e teoria
publicznego zarz膮dzania zdaje ostateczny test stawiany teorii: jest (przynajmniej dla wielu)
u偶yteczna.
5. Teoria (teorie) postmodernistyczna stanowi pod wieloma wzgl臋dami kulminacj臋
teoretycznej fragmentyzacji w nauce administracji, kt贸ra rozpocz臋艂a si臋 wraz z atakiem na
dychotomi臋 administracja鈥損olityka. Niew膮tpliwie zba艂kanizowane struktury, jakie pojawi艂y
si臋 po z艂otej erze teoretycznej hegemonii (pomijaj膮c kwesti臋 jej realno艣ci), da艂y fundamentom postmodernizmu w nauce administracji wra艤enie wa艤no艣ci. Jest tak dlatego, 艤e teoria postmodernistyczna odrzuca mo偶liwo艣膰, 偶e jakikolwiek paradygmat jest w stanie przynie艣膰 uniwersalne prawdy o jakimkolwiek zjawisku spo艂ecznym. Postmoderni艣ci nie s膮 zaskoczeni, 偶e po ostatecznym odrzuceniu przez nauk臋 administracji dychotomii administracja鈥損olityka jako kamienia probierczego nauka administracji nie by艂a w stanie zaproponowa膰 w zast臋pstwie czego艣 r贸wnie uniwersalnego. Dla postmodernist贸w 偶adne uniwersalne zast臋pstwo, przynajmniej w pozytywistycznym sensie, nie jest tak naprawd臋 mo偶liwe.
Teoria postmodernistyczna stanowi subiektywne podej艣cie do badania zjawisk
spo艂ecznych, kt贸re koncentruje si臋 silnie na j臋zyku, kontek艣cie interakcji ludzkich i
spo艂ecznej konstrukcji rzeczywisto艣ci. Postmoderni艣ci s膮 przekonani, 偶e nie ma
uniwersalnych prawd, a zatem ka偶de pytanie ma kilka mo偶liwych odpowiedzi, z kt贸rych
ka偶da jest r贸wnie wa偶na. Kiedy autorzy, tacy jak D.J. Farmer oraz C.J. Fox i H.T. Miller,
przyjmuj膮 postmodernistyczny punkt widzenia do badania administracji publicznej, wy艂ania
si臋 przekonanie, 偶e nie ma najlepszych czy uniwersalnych metod organizacji czy rozumienia
proces贸w administracyjnych. Co wi臋cej, pomimo teoretycznego pluralizmu nauki
administracji, dost臋pne w niej struktury intelektualne s膮 dla postmodernist贸w zbyt
ograniczone, tak偶e z powodu ograniczonych mo偶liwo艣ci metody naukowej. Postmoderni艣ci
kwestionuj膮 aspiracje metody naukowej do sta艂ej akumulacji wiedzy, a wraz z tymi
w膮tpliwo艣ciami pojawiaj膮 si臋 pytania o sposoby empirycznego badania administracji
publicznej.
Perspektywa teorii postmodernistycznej niew膮tpliwie nie wzmacnia tradycyjnych
kamieni w臋gielnych stosowanej nauki administracji, a w szczeg贸lno艣ci znaczenia autorytetu
(w艂adzy) i prawomocno艣ci hierarchicznych organizacji biurokratycznych z ich
technokratycznymi ekspertami. Kwestionowanie przez postmodernist贸w tradycyjnego
podej艣cia ma tak膮 zalet臋, 偶e w nauce administracji pojawi艂y si臋 nowe kierunki badawcze,
w艣r贸d kt贸rych feminizm i ruch w stron臋 bardziej interaktywnych form administracji s膮
najbardziej znacz膮ce.
7. Teoria (teorie) decyzyjna jest prawdopodobnie najbardziej dojrza艂膮 i empirycznie potwierdzon膮 formaln膮 teori膮 w nauce administracji. Mo偶e to by膰 nast臋pstwem jej pocz膮tk贸w, kt贸re 鈥 podobnie jak pocz膮tki teorii wyboru racjonalnego 鈥 wyra藕nie wyrastaj膮 z
dobrze rozwini臋tych koncepcji racjonalno艣ci powi膮zanych z ekonomi膮 neoklasyczn膮. Teoria
decyzyjna nie jest jednak偶e po prostu koncepcj膮 ekonomiczn膮 zastosowan膮 w sektorze
publicznym, lecz odr臋bnym modelem w艂a艣ciwym administracji publicznej.
Ojcem teorii decyzyjnej jest H.A. Simon, kt贸ry sformu艂owa艂 jej podstawowe koncepcje i logik臋 w swojej klasycznej pracy Administrative Behavior z 1947 roku. W centrum argumentacji H.A. Simona znalaz艂a si臋 propozycja, zgodnie z kt贸r膮 podstawowym
zadaniem ka偶dej celowej organizacji jest odkrycie lub zdefiniowanie cel贸w i podj臋cie
niezb臋dnych dzia艂a艅 do ich realizacji. A poniewa偶 podejmowanie decyzji opisuje proces,
kt贸ry 艂膮czy 艣rodki organizacyjne z celami organizacji, wi臋c podejmowanie decyzji jawi si臋
jako j膮dro dzia艂alno艣ci administracyjnej i jego wyja艣nienie powinno by膰 celem ka偶dej
prawdziwie naukowej teorii administracji.
8. Teoria (teorie) wyboru racjonalnego (wyboru publicznego) jest oparta na
przekonaniu, 偶e podstawowe behawioralne za艂o偶enie ekonomii neoklasycznej jest
uniwersalne, czyli 偶e racjonalny interes w艂asny jest podstawowym motywem celowego
dzia艂ania. Na poziomie bardziej szczeg贸艂owym teoria wyboru racjonalnego ma dwa
podstawowe za艂o偶enia:
1) przeci臋tna jednostka kieruje si臋 w艂asnym interesem i d膮偶y do maksymalizacji u偶yteczno艣ci. Oznacza to, 偶e zna ona swoje preferencje (cele), mo偶e je uporz膮dkowa膰 wed艂ug wa偶no艣ci, a stoj膮c wobec zbioru dost臋pnych kierunk贸w dzia艂ania, stara si臋 osi膮gn膮膰 swoje cele i wybiera te kierunki dzia艂ania, kt贸re maksymalizuj膮 jej indywidualne korzy艣ci i minimalizuj膮 jej indywidualne koszty. To preferowane po艂膮czenie korzy艣ci i koszt贸w nazywa si臋 funkcj膮 u偶yteczno艣ci jednostki (an individual鈥檚 utility function) i jednostka dzia艂a tak, aby maksymalizowa膰 u偶yteczno艣膰, chc膮c zrealizowa膰 raczej wi臋cej ni偶 mniej swoich preferencji;
2) decyzje podejmuj膮 tylko jednostki, a nie grupy. W my艣l tego za艂o偶enia, znanego jako indywidualizm metodologiczny, wszystkie decyzje i dzia艂ania grupowe s膮 zbiorem decyzji i dzia艂a艅 indywidualnych, a grupy nie maj膮 偶adnych w艂asnych unikalnych w艂a艣ciwo艣ci.
Z tych prostych za艂o偶e艅 przedstawiciele teorii wyboru racjonalnego sformu艂owali dedukcyjne obrazy zachowania biurokracyjnego, kt贸re nie maj膮 sobie r贸wnych w nauce
administracji z punktu widzenia ich wewn臋trznej logicznej sp贸jno艣ci i formalnej teoretycznej
elegancji. Dzi臋ki swoim preskryptywnym implikacjom teoria wyboru racjonalnego ma
r贸wnie偶 wielki stosowany wp艂yw na praktyk臋 administracji publicznej.
9. Governance. W ostatnich czterech dekadach rz膮dy przemys艂owych pa艅stw
demokratycznych podda艂y si臋 rygorystycznej, a czasami bolesnej (samo)analizie,
kwestionuj膮c swoje cele i sposoby ich osi膮gania. W efekcie administracja sta艂a si臋 mniej
hierarchiczna, mniej scentralizowana i bardziej gotowa do delegowania znacz膮cej cz臋艣ci
w艂adzy sektorowi prywatnemu. Zmiany te zmusi艂y nauk臋 administracji do przemy艣lenia i
przebudowy swoich intelektualnych fundament贸w. W rozcz艂onkowanym pa艅stwie, w kt贸rym
艣wiadczenie us艂ug publicznych jest w coraz wi臋kszym stopniu wykonywane przez sieci z
niewielkim centralnym kierownictwem, intelektualne zasady, na kt贸rych nauka administracji
tradycyjnie polega 鈥 w szczeg贸lno艣ci nawi膮zuj膮ce do M. Webera modele biurokracji i
zarz膮dzania 鈥 trac膮 du艤o ze swojej zdolno艣ci zbudowania sp贸jnego eksplanacyjnego obrazu
艣wiata. Pojawienie si臋 rozcz艂onkowanego czy pustego pa艅stwa stworzy艂o potrzeb臋 nowych
intelektualnych narz臋dzi w nauce administracji. Governance ukradkiem wkrad艂o si臋 do j臋zyka nauki administracji i utrwali艂o sw膮 pozycj臋 synonimu administracji publicznej. Stoj膮c wobec nowej rzeczywisto艣ci administracyjnej, w kt贸rej sieci wsp贸艂pracuj膮cych podmiot贸w i konkurencyjne si艂y rynkowe opisuj膮 sposoby 艣wiadczenia us艂ug publicznych r贸wnie dobrze jak biurokracja i hierarchia, nauka administracji zdaje si臋 stawa膰 nauk膮, kt贸ra ma za sw贸j przedmiot governance. Nale偶y jednak pami臋ta膰, 偶e governance zak艂ada definicj臋
administracji publicznej odbiegaj膮c膮 od jej tradycyjnego rozumienia, mianowicie tak膮, kt贸ra
obejmuje r贸偶norodno艣膰 nietradycyjnych proces贸w i aktor贸w. Dzisiaj governance jest bardziej terminem opisuj膮cym zmieniaj膮c膮 si臋 administracj臋 publiczn膮 ni偶 sp贸jn膮 odr臋bn膮 teori膮. W ka偶dym razie, stoj膮c wobec znacz膮cej zmiany przedmiotu swojego badania, nauka administracji musi stworzy膰 now膮 intelektualn膮 struktur臋, aby wyja艣ni膰 i zrozumie膰 t臋 zmian臋 i pom贸c oceni膰, jak te zmiany wp艂ywaj膮 na 艣wiadczenie us艂ug publicznych. Governance jest w pewnym sensie etykiet膮 u偶ywan膮 do zrozumienia tych zmian i opisania rodz膮cych si臋 struktur teoretycznych.
* * *
Przegl膮d wybranych wsp贸艂czesnych teorii administracji publicznej pozwala stwierdzi膰, 偶e teoria administracji publicznej realizuje przede wszystkim dwa cele. Po pierwsze, pozwala zgromadzi膰 fakty w sp贸jn膮 i eksplanacyjn膮 ca艂o艣膰. A po drugie, dostarcza perspektywy odno艣nie do tego, co powinno zosta膰 zrobione i formu艂uje wskaz贸wki kieruj膮ce dzia艂aniem. O wszystkich zarysowanych teoriach mo偶na powiedzie膰, 偶e pomagaj膮 lepiej zrozumie膰 z艂o偶ony 艣wiat administracji publicznej, wyja艣niaj膮c nie tylko co, ale i dlaczego administracja robi to, co robi. A niekt贸re z nich w znacz膮cy spos贸b przyczyni艂y si臋 do ukszta艂towania stosowanej praktyki administracji publicznej.
Mniej udane okaza艂y si臋 natomiast pr贸by stworzenia teorii administracji publicznej w
pozytywistycznym, naukowym sensie. Pomimo podejmowanych wysi艂k贸w, kt贸rych
najlepszym przyk艂adem s膮 teorie decyzyjna i wyboru racjonalnego, ci膮gle nie mamy
administracyjnych odpowiednik贸w prawa ostygania czy prawa powszechnego ci膮偶enia (czyli
ci膮gle nie mamy nauki administracji w pozytywistycznym rozumieniu). Przypomnijmy, 偶e
zdaniem przedstawicieli teorii postmodernistycznej takie uniwersalne prawa znajduj膮 si臋 poza zasi臋giem ka偶dego wyja艣nienia zjawisk spo艂ecznych, co oznacza, 偶e budowa teorii o
pozytywistycznych aspiracjach jest skazana na niepowodzenie.
Maj膮c w pami臋ci wcze艣niejsze uwagi, mo偶na sformu艂owa膰 dwa pogl膮dy na teori臋
(teorie) w nauce administracji publicznej. Zgodnie z pierwszym, kt贸ry utrwali艂
postmodernizm, nauka administracji prze偶ywa trudno艣ci, d膮偶膮c do okre艣lenia siebie i ci膮gle
nie znajduj膮c odpowiedniej 鈥瀞i艂y nap臋dowej鈥. Brak ruchu naprz贸d wyst臋puje pomimo
(czasami desperackich) pr贸b skorzystania z jakiej艣 aktualnie modnej koncepcji intelektualnej
w innych naukach spo艂ecznych. Natomiast zgodnie z drugim, kt贸ry wydaje si臋 bardziej
wywa偶ony i do przyj臋cia, nauka administracji jest dziedzin膮 intelektualn膮 zaanga偶owan膮 w
zdrow膮 introspekcj臋, nieprzywi膮zan膮 do 偶adnych paradygmatycznych dogmat贸w, stale
eksperymentuj膮c膮 z nowymi podej艣ciami i zaczynaj膮c膮 formu艂owa膰 oryginalne sposoby
my艣lenia o swoim przedmiocie bada艅. Podkre艣li膰 te偶 nale偶y, 偶e teorie nauki administracji
znajduj膮 praktyczne zastosowanie, co oznacza zdawanie przez nauk臋 testu u偶yteczno艣ci.
W ostatnim zdaniu nale偶y powiedzie膰, 偶e teorie administracji publicznej nie s膮 tak
fragmentaryczne czy roz艂膮czne, jak by si臋 to mog艂o wydawa膰. Wiele zagadnie艅 jest
wsp贸lnych dla co najmniej kilku teorii, co oznacza, 偶e mi臋dzy teoriami administracji
publicznej istniej膮 r贸偶norodne powi膮zania.
1 W kategoriach instytucjonalnych o administracji publicznej mo艤na m贸wi膰 dopiero od epoki O艣wiecenia. Tak
H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 11-12.
2 Zob. M. Weber, Gospodarka i spo艂ecze艅stwo. Zarys socjologii rozumiej膮cej, przek艂. D. Lachowska,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 161 i n.
3 L. von Stein, Verwaltungslehre, Stuttgart 1865-1884.
4 W. Wilson, The Study of Public Administration, 鈥濸olitical Science Quarterly鈥 1941, nr 56, s. 197 i n. Praca po
raz pierwszy zosta艂a opublikowana w 1887 r.
5 J.Q. Wilson, Bureaucracy. What Government Agencies Do and Why They Do It, Basic Books, New York 1989,
s. XI-XII.
6 Zgodnie z cz臋sto cytowanym, przypisywanym angielskiemu statystykowi G.E.P. Boxowi powiedzeniem:
鈥瀂asadniczo wszystkie modele s膮 b艂臋dne, ale niekt贸re s膮 u艤yteczne鈥.
7 Na temat normatywnej (preskryptywnej) funkcji nauki administracji zob. E. Knosala, Rozwa艤ania z teorii nauki
administracji, 艢l膮skie Wydawnictwa Naukowe Wy艤szej Szko艂y Zarz膮dzania i Nauk Spo艂ecznych, Tychy 2004,
s. 18 i n. oraz 23 i n.
8 Zob. D. Waldo, The Administrative State, Chandler, San Francisco 1946.
9 Celowo艣膰 pogodzenie tych dw贸ch perspektyw dobrze ujmuje nast臋puj膮cy pogl膮d D.J. Singera: 鈥濶auka nie
zast膮pi intuicji, a metodologiczny rygor nie zast膮pi m膮dro艣ci. Badanie, kt贸re jest tylko rygorystyczne mo艤e by膰
rutynowe, mechaniczne, trywialne i o niewielkiej warto艣ci teoretycznej. Z drugiej strony [鈥 brak
rygorystycznej analizy powoduje, 艤e nawet najbardziej operacyjne dane przedstawiaj膮 tylko niewielk膮 warto艣膰鈥,
idem, The Level of Analysis Problem in International Relations, [w:] The International System. Theoretical
Essays, ed. by K. Knorr, S. Verba, Princeton University Press 1961.
10 Zob. D. Waldo, op. cit.
11 Zob. H.A. Simon, Administrative Behavior. A Study of Decision-Making Processes in Administrative
Organization, The Free Press, New York 1947.
12 Zob. J. Svara, Dichotomy and Duality. Reconceptualizing the Relationships Between Policy and
Administration in Council-Manager Cities, [w:] Ideal and Practice in Council-Manager Government, ed. by G.
Frederickson, International City/County Management Association 1994.
13 Zob. D. Waldo, op. cit.
14 Zob. G. Allison, Essence of Decision, Little, Brown and Company, Boston 1971.
15 Zob. J.Q. Wilson, op. cit.
16 J. March, J. Olsen, Rediscovering Institutions, The Free Press, New York 1989.
17 Zob. F.W. Taylor, Shop Management, Transactions American Society of Mechanical Engineers 1903 oraz
idem, The Principles of Scientific Management, Harper and Brothers Publishers, New York 1911.
18 Zob. H.A. Simon, op. cit.
19 Zob. H. Fayol, Administracja przemys艂owa i og贸lna, przek艂. J.A. Teslar, Wydawnictwo Instytutu Naukowego
Organizacji i Kierownictwa, Pozna艅 1947.
20 Zob. L. Gulick, Papers on the Science of Administration, Institute of Public Administration, New York 1937.
21 Zob. D. McGregor, The Human Side of Enterprise, McGrow-Hill, New York 1961.
22 Zob. D. Osborne, T. Gaebler, Reinventing Government, Addison-Wesley, Reading 1992. Polskie wydanie:
Rz膮dzi膰 inaczej. Jak duch przedsi臋biorczo艣ci przenika i przekszta艂ca administracj臋 publiczn膮, prze艂. A.
Jankowski, Wydawnictwo Media Rodzina, Pozna艅 1994.
23 Zob. D.J. Farmer, The Language of Public Administration. Bureaucracy, Modernity and Postmodernity,
University of Alabama Press, Tuscaloosa 1995.
24 Zob. C.J. Fox, H.T. Miller, Postmodern Public Administration. Toward Discourse, Sage Publications,
Thousand Oaks 1995.
25 Wi臋cej J. Supernat, Racjonalno艣膰 i logika decyzji administracji, [w:] Ewolucja prawnych form administracji
publicznej. Ksi臋ga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko,
A. Matana i G. 艁aszczycy, Wolters Kluwer, Warszawa 2008, s. 271 i n.
16
26 Wi臋cej J. Supernat, Polityka administracyjna w 艣wietle teorii wyboru racjonalnego, [w:] Polityka
administracyjna. IV Mi臋dzynarodowa Konferencja Naukowa Stryk贸w 7-9 wrze艣nia 2008 r., Towarzystwo
Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Rzesz贸w 2008, s. 653 i n.
27 Wi臋cej J. Supernat, Administracja publiczna, governance i nowe publiczne zarz膮dzanie, 鈥濧dministracja.
Teoria 鈥 Dydaktyka 鈥 Praktyka鈥 2008, nr 1 (10), s. 5 i n.