Temat: Pojęcie organu administracyjnego, organu administrującego, urzędu i samorządu w teorii i prawie.

Zgodnie z nauką niemiecką prawa administracyjnego do podmiotów administracji zalicza się organy administracji państwowej, osoby prawa publicznego, a także pozostałe podmioty, np. spółki prawa handlowego wykonujące administrację publiczną. Klasyfikacja ta uwzględnia również podmioty stworzone do wykonywania administracji publicznej jak i podmioty, które wykonują tę funkcję dodatkowo. Wobec podmiotów prawa administracyjnego obowiązują ogólne reguły systemu prawa cywilnego, dotyczące podmiotowości prawnej, zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej. Zarówno państwo, jak i inne podmioty, którym państwo odstąpiło część swoich funkcji, muszą działać za pośrednictwem kogoś, kto faktycznie realizuje określone zadania i reprezentuje dany podmiot na zewnątrz.

ORGAN ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

To pojęcie jest zarezerwowane dla tych podmiotów, które działają za państwo bezpośrednio lub za pośrednictwem samorządu i z tego tytułu mogą w określonym przez prawo zakresie korzystać z władztwa państwowego. Jednak, aby w pełni zrozumieć istotę organu administracyjnego, trzeba przedstawić cały zespół jego cech.

Najpierw należy uzmysłowić sobie, że organem administracyjnym jest po prostu człowiek lub grupa ludzi, wykonujących określoną funkcję. Jednak sam organ istnieje niezależnie od swojej obsady personalnej jako abstrakcyjna konstrukcja strukturalno – organizacyjna. Organ jest podmiotem znajdującym się w strukturze państwa lub samorządu terytorialnego, ale wyodrębnionym organizacyjnie, co oznacza, że istnieją kryteria, wg których można go odróżnić od innego organu lub innego podmiotu administracji publicznej. Aby organ administracji istniał, niezbędne jest prawne umocowanie go do działania, a skoro jego działanie ma być wykonywane w imieniu państwa, to prawne umocowanie powinno mieć rangę ustawową. Organ działa w imieniu państwa i na jego rachunek. Nie należy zapominać, że został także wyposażony we władztwo państwowe, co oznacza, że konsekwentnie działa w imieniu państwa. Została mu przyznana kompetencja, przez co jego istota jest wyodrębniona i podstawą działania w granicach prawa.

Jego podstawowym i w zasadzie jedynym zadaniem jest wykonywanie, sprawowanie administracji publicznej. A mówiąc najogólniej została mu przyznana kompetencja. Reguła słowa kompetencja mówi, że jest to zdolność organu do skonkretyzowanego aktualizowania potencjalnego, sformułowanego przez prawo obowiązku działania. Jest to jednocześnie możność i obowiązek korzystania z określonej formy działania. Inaczej można mówić o bezczynności organu. Przykładem może być skarga na bezczynność ZUS-s. W przedstawionym wniosku, skarga została odrzucona, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów powszechnych. Analizując przebieg protokołu należy stwierdzić, że brak jest podstaw do wprowadzania zróżnicowania kognicji sądów w zależności od trybu postępowania. Sądy administracyjne są właściwe w rozpatrywaniu skarg dotyczących bezczynności organu. Sprawa musi mieć znaczenie co najmniej procesowe. Mając na uwadze, że rozstrzygnięcia organów w sprawach ubezpieczeniowych, niezależnie od tego, czy kończą postępowanie w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym, podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania do sądu powszechnego, podobnie jak niedziałanie organu w tych sprawach - przedmiotową skargę na bezczynność należało odrzucić jako wniesioną w sprawie, w której wyłączono kognicję sądów administracyjnych.

Kolejną kwestią będzie analizowanie kompetencji organu administracyjnego. Możliwe są dwa punkty widzenia, z jakich może być analizowane pojęcie kompetencji organu administracji publicznej. Pierwszy punkt widzenia, nazywany „kontekstem relacji poziomej” ma charakter statyczny. Następuje analiza sytuacji organu administracji publicznej w odniesieniu do innych organów niepodporządkowanych mu hierarchicznie. Drugi punkt widzenia, nazywany „kontekst relacji pionowej” służy do analizy konsekwencji naruszania kompetencji przez organ podporządkowany w relacji organów sobie podporządkowanych. Ma ono charakter dynamiczny.

Jeżeli realizacji kompetencji ma polegać na rozpoznawaniu i rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym, wtedy kompetencję tę nazywamy właściwością organu. Jest ona procesowym i praktycznym wymiarem kompetencji. Wyróżniamy tu trzy typy właściwości. Pierwszą z nich jest właściwość rzeczowa, która ma kompetencje ze względu na treść. Może wydawać rozstrzygnięcia. Kolejną jest właściwość miejscowa – kompetencja rozciągająca się na danym terytorium. Odrębną kategorią jest właściwość instancyjna, która jest nieco zbliżona do właściwości rzeczowe. Polega ona na rozstrzyganiu spraw w danej instancji. .

Kompetencja organów jest wyznaczona ustawowo i należy do tzn. materii ustawowej. Wynika stąd zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez upoważnienia ustawowego. Tą regułę nazywamy zakazem subdelegacji. Obowiązujące prawo przewiduje pewne formy, za pomocą których może nastąpić przekazanie kompetencji innemu podmiotowi. Są one spotykane zwłaszcza w ustawach samorządowych. Ustawy te wprowadzają podział zadań samorządu na zadania własne i zadania zlecone, przy czym podstawowym sposobem zlecenia jest zlecenie ustawowe(np. art.8 ust.1 u.s.g.). Może także nastąpić w drodze porozumienia jednostki samorządu terytorialnego z organem administracji rządowej(np. art.8 ust.2 u.s.g.). Przejęcie kompetencji może nastąpić także w sytuacji, kiedy mówimy o „upoważnieniu” lub „powierzeniu” przez organ administracyjny do prowadzenia sprawy „w jego imieniu”. Zwrot ten może być dwojako interpretowany. W pierwszym ujęciu oznacz, że odpowiedzialność ponosi organ upoważniający. Kompetencje pozostają w całości w jego ręku, a organ upoważniony tylko pomaga jego realizacji. Innym interpretacja można oznaczać, że podmiot upoważniony nabywa kompetencje po ich przekazaniu przez organ upoważniający do prowadzenia spraw za niego.

ORGAN ADMINISTRUJĄCY

Podmiot niebędący organem administracyjnym posiadający przyznaną kompetencję administracyjną lub faktycznie ją wykonujący. Zasadniczo przekazanie kompetencji odbywa się w formie ustawowej. Tak można byłoby najkrócej określić czym jest i na jakiej zasadzie działa. Do organów administrujących można zaliczyć kierowników państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych(np. rektor uniwersytetu), agencje rządowe, banki państwowe, kierowników jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego i organy jednostek, organy wykonawcze pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego(np. sołtys), spółki prawa publicznego, fundacja prawa publicznego, organy organizacji społecznych i innych społecznych podmiotów organizacyjnych oraz podmioty prywatne.

Dzięki transformacji ustrojowej w Polsce liczba podmiotów prawa publicznego nagle wzrosła. Liczbę tę można przyjąć za nadmierną, gdyż pociąga to za sobą skomplikowanie podstaw prawnych ich działania, układów organizacyjnych między nimi oraz form, w jakich te podmioty działają. Wszystkie podmioty, które wymieniłam mogą być uznane za organy administrujące, jeżeli przyznano im odpowiedni wycinek kompetencji. Wymaga to oczywiście formy ustawowej, co stanowi również materię ustawową.

URZĄD

Pojęcie urzędu jest wieloznaczne. Może oznaczać stanowisko zajmowane przez urzędnika administracji publicznej lub innego urzędnika. W najprostszy sposób może powiedzieć, że urząd jest zorganizowanym zespołem osób związanych z organem administracji publicznej i przydzielony mu do pomocy w rywalizacji jego funkcji i zadań. Jest to znaczenie strukturalno organizacyjne. Przykładem może być Urząd Rady Ministrów.

Rada Ministrów jest podstawowym ośrodkiem rządzenia, naczelnym kolegialnym organem państwa, będący władzą wykonawczą o kompetencji ogólnej, które wykraczają poza kategorię administrowania. Działa on pod kierunkiem Prezesa Rady Ministrów, obradujących na posiedzeniach pod jego przewodnictwem. Wykonują zadania z zakresu budżetu państwa, dotyczące bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa, porządku publicznego. Rada Ministrów działa także na płaszczyźnie zadań dotyczących polityki zagranicznej. Mają możliwość określenia trybu i organizacji własnej pracy.

SAMORZĄD

Samorząd jest korporacją prawa publicznego lub inaczej jest to związek publicznoprawny, który definiowany jest jak podmiot administracji publicznej wyposażony we władztwo administracyjne, ukonstytuowany według zasady członkostwa i istniejący niezależnie od liczby lub zmian członków. Można tu wyróżnić trzy typy korporacji, które występują według zależności od podstaw lub więzi między członkami. Pierwszą z nich jest korporacja terytorialna. Wynika ona z faktu zamieszkiwania na danym terytorium, który determinuje niezależnie od wspólnoty terytorialnej. Przykładem może być gmina lub powiat. Drugą jest korporacja realna związana z własnością nieruchomości Lub siedzibą przedsiębiorstwa. Ostatnią jest korporacja personalna, która zależy od wykonywanego zawodu lub z woli samego podmiotu. Podstawową kategorią korporacji jest samorząd, któremu państwo przekazuje część funkcji administracyjnej i wyposaża do w osobowość prawną. Definiowanie samorządu odbywa się na dwóch płaszczyznach. W pierwszej z nich samorząd możemy rozumieć w sensie przedmiotowym, gdzie jest określony jako forma wykonywania administracji publicznej. W sensie podmiotowym, która jest istotą samorządu – administrację publiczną wykonują zainteresowani obywatele. Ich udział jest obligatoryjny. Nie są to jedyne definicje samorządu. Jest także definicja w szerszym znaczeniu mówiąca, że jest to zrzeszenie obywateli, skupiające osoby wykonujące określone działania. Przykładami są izby gospodarcze lub cechy rzemieślnicze.

Teraz pragnę się skupić na samorządzie gminnym. Zostały tam wyznaczone zadania, które gmina ma obowiązek wykonywać. Podzielono je na dwie grupy – zadania własne i zadania zlecone.

W zadaniach własnych możemy wyróżnić kategorię zadań obowiązkowych, czyli takich które musze być wykonane, gwarantując obywatelom pomoc w dziedzinach istotnych dla nich życiowo. Nie wynika z tego istnienie zadań fakultatywnych – ponieważ każda kompetencja do wykonania zadań łączy się nie tylko z uprawnienie, ale z obowiązkiem jego realizacji. Do takich zadań możemy m.in. zaliczyć zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, sprawy infrastruktury technicznej i sprawy bezpieczeństwa publicznego. Jeżeli chodzi o zadania zlecona i powierzone, to można tu wyróżnić zadania sensu stricto, które określają nałożone na gminę obowiązki wykonywania zadań z administracji rządowej oraz organizacji przygotowań i przeprowadzania wyborów powszechnych i referendum. Mogą one występować tylko i wyłącznie w drodze ustawowej. Zadania powierzone, które można uważać za również zadania zlecone, mają za zadanie porozumienie z organami administracji rządowej o powierzeniu innych zadań z zakresu administracji rządowej – gmina musi wyrazić zgodę. Ponadto organ przekazujący może przekazać tylko i wyłącznie zadania do których wykonywania jest kompetentny. Wystąpić mogą także umowy cywilnoprawne i formy porozumienia.

Struktura administracji publicznej powinna być jasna i przejrzysta, a podział kompetencji pomiędzy jej poszczególnymi członami przemyślany i stabilny. Niestety, ustawodawstwo zbyt dowolnie tworzy nowe rodzaje organów administracji publicznej. Ustawodawstwo toleruje też, a nawet rozwija, nieład kompetencyjny wśród organów administracji publicznej i innych podmiotów, realizujących funkcję administracyjne. Istnieje również bardzo skomplikowany system upoważnień i delegacji, trudny do praktycznego uchwycenia.