Rozdział I

1. Konteksty wyróżniania administracji publicznej

1. Socjologiczny :

• Administracja pojawia się wcześnie – organizmy mające zapewnić sprawne działanie grupom, plemionom, państwom, imperiom pojawiły się bardzo wcześnie – w ślad za rozwojem cywilizacji

• Początkowo organizmy te nie były nazywane, badane i opisywane. Badania, opisy i nazwę administracji zawdzięczamy czasom niedawnym

1. Sposób badań:

• Należałoby pokazywać i badać administrację tak, jak się ona kształtowała i kształtuje, ale jest to o tyle trudne, że historyczne materiały nie zawsze to pokazują, a także zacierają istotę zjawiska

• Obecnie należy tak badać administrację, aby pokazywać i opisywać jej cechy przedmiotowe, które łącznie czynią z administracji zjawisko osobne, całościowe i swoiste, a zarazem zjawisko trwałe (podlegające tylko niewielkim modyfikacjom z biegiem czasu)

• Badania muszą być na tyle szerokie, aby objąć całe zjawisko administracji

• Określenie administracji musi odpowiadać (całościowo lub wybiórczo) na pytania o podmiot działania, cel działania, przedmiot, cechy, a także adresata działania.

1. Pojęcie administracji publicznej :

• Adm. Publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego niezawisłe organy, a także organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach.

1. Polityczny :

• Przedstawia się myśl, że administracja publiczna jest jednym z 4 podstawowych segmentów politologii, jednak jest to założenie często kwestionowane (np. nie wiadomo, czy w tym kontekście badać część, czy całość stosunków nawiązywanych przez administrację)

• Łatwo można oddzielić politykę od administracji – np. dobrze prowadzić politykę, a źle administrację lub vice versa

• Zmiana administracji następuje wtedy, gdy rządzący uznają, że w ich przekonaniu działa ona źle

1. Pola, w których można badać, oglądać, wydzielać administrację w kontekście analizy politycznej :

1. Obszar wszystkich stosunków przedwyborczych obejmujących ustalenia zmierzające do osobowej obsady stanowisk w adm. Publicznej, a także formowanie programów wyborczych

2. Wyszukiwanie, obsadzanie i odwoływanie ludzi ze stanowisk publicznych w zakresie, gdzie nie jest to jednoznacznie uregulowane w prawie

3. Sposoby i treści wpływów, które mogą być wywierane na organy publiczne i pracowników urzędów, gdy nie jest to uregulowane prawem

4. Merytoryczny wpływ na działania regulujące zadania adm. Publicznej

5. Zakres wszystkich nieregulowanych prawem zachowań wpływających na ustanowienie aktów normatywnych

6. Sposoby, drogi i procedury przekształcania cząstkowych i całościowych wymagań społecznych na sposób funkcjonowania państwa i jego struktury

7. Sposób wyrażania, motywowania i propagowania celów publicznych

8. Ustalenia decyzyjne opartych na nieobowiązujących bezwzględnie formach kolektywnego wyrazu społecznego (referendum i konsultacji)

9. Ustalenia w sprawie przyspieszania czy opóźniania decyzji

10. Ustalenia co do reform w państwie

1. Językowy :

• Wyrażenia administracja i pochodne nawiązują do łaciny

• Łac. Ministrare – oznaczenie działalności służebnej wykonawczej w celu spełnienia cudzej woli albo przynajmniej według wcześniej przyjętych założeń lub dyrektyw.

• Administrare – działalność wielce zróżnicowana, a także rozciągnięta w czasie

1. Prawny :

• Administracja powołana do kształtowania zewnętrznych wobec niej stosunków społecznych

• Badania dot. administracji muszą odnosić się do obowiązującego prawa, ponieważ na jego podstawie ta administracja działa. W przeciwnym wypadku efekty badań nie będą trwałe i globalne.

• Działania administracji mogą być zakwestionowane przed sądem, który bada je pod względem istniejącego prawa

• Całość administracji musi być sformalizowana – inaczej nie utrzyma się w całości i/lub nie będzie mogła powtarzalnie realizować stawianych jej zadań. Sformalizowanie obejmuje całość organizacji, poszczególne jej części i stosunki między nimi.

• Problematyka formalizacji wiąże się z 1) wyznaczeniem zewnętrznych celów organizacji 2)wyznaczeniem relacji między celami wewnętrznymi 3) określeniem całości, a także poszczególnych części struktury organizacyjnej i relacji między nimi 4) określeniem niezbędnych elementów organizacji i funkcjonowania, niezbędnych do realizacji celów administracji

• Relacje między administracją a prawem muszą uwzględniać okoliczności, że administracja jest przedmiotem normowania (rozwija się jakaś potrzeba społeczna, której uzależnienie od innych regulowanych prawem elementów jest tak duże, że bez regulacji prawnej zaspokajanie tej potrzeby jest niemożliwe lub możliwe, ale marnej jakości)

2. Rodowód i ewolucja administracji

1. W sprawie kształtowania się administracji publicznej:

1. Ustalenia generalne:

• Cele administracji, jej zadania, formy i metody działania, struktury organizacyjne, zasięg, ludzie, nazwy zmieniają się, stała jest jedynie administracja „sama w sobie”

• To, co obecnie nazywamy administracją, towarzyszyło ludzkości od samego początku, jednakże administracją można to nazywać dopiero w czasach nowożytnych, ponieważ w dopiero wtedy pojawiało się prawo pochodzące od przedstawicieli narodu, a nie od panującego

• W wyniku ewolucji ludzkiej cywilizacji administracja poszerzyła swoje wpływy i obecnie zajmuje się zdecydowanie większą liczbą spraw niż w historii, wprowadza też ciągle nowe rozwiązania

• Administracja niechętnie rezygnuje z już „zdobytych” obszarów wpływów

• Administracja w państwie socjalistycznym jest zdecydowanie bardziej rozwinięta, niż w kapitalistycznym – z powodu idei państwa socjalistycznego

• Znaczne oczekiwania „postsocjalistyczne” – np. odgórnego zlikwidowania bezrobocia, darmowych świadczeń itd. dalej obecne w polskim społeczeństwie. Argumenty, że w państwie kapitalistycznym administracja działa inaczej, są raczej nieskuteczne.

• Administracja w obecnym brzmieniu – wzięła się z przełomu XVIII i XIX wieku, w chwili przekształceń państw policyjnych na konstytucyjne – kameralistyka i policystyka, a także związanie obustronne (obywatel i administracja) prawem administracyjnym, związanie administracji prawem, powoływanie sądów administracyjnych itd.

• Zadania administracji państwowej w okresie socjalizmu :

• Tradycyjne zadania reglamentacyjno-porządkowe (nakazy i zakazy, zezwolenia np. na działalność gospodarczą, handlową itd)

• Zadania w sferze gospodarki uspołecznionej – kierowanie procesami gospodarczymi w sposób planowany (efekt – gospodarka centralnie planowana)

• Zadania wyrażające się w świadczeniu przez państwo usług w skali masowej w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych ludności

• Zadania, funkcja i rola administracji państwowej po przekształceniu się z socjalistycznego na kapitalistyczne państwo prawa:

• Odejście od planowania centralnego i nakazowo-rozdzielczego systemu zarządzania gospodarką

• Proces prywatyzacji i reprywatyzacji

• Ograniczenie funkcji administracji rządowej

• Powołanie i funkcjonowanie administracji samorządowej

• Szersze korzystanie z form prawa cywilnego

• Utrzymanie sfery oddziaływania władczego, częściowe odchodzenie od utrzymywanych z kasy państwa usług publicznych

• Nowe podejście do zarządzania sprawami publicznymi.

1. Obrazy z historii polskiej administracji z XIX wieku :

• Dekret Napoleona z 14.01.1807 – ustanawia Komisje rządzącej, w skład Rady Stanu wchodzi minister sprawiedliwości, spraw wewnętrznych i religii, wojny, przychodów i skarbu, policji, sekretarz stanu.

• Kraj podzielony na 6 departamentów z prefektami na czele, radami interesów spornych (3-5 osób), ogólnymi radami departamentowymi (16-24 osoby). W powiatach administrację prowadzą podprefekci. Rady powiatowe – 9 do 12 osób. W miastach – burmistrzowie (prezydenci). Rady municypalne liczą 10, 20 lub 30 osób (dla miast powyżej 5000 osób)

• Najniższym stopniem podziału administracyjnego jest gmina

• Z wyjątkiem prezydentów wszystkie organy i wszyscy członkowie rad mianowani są przez króla

• W podziale administracyjnym rosyjski zaborca wprowadził na stopniu najwyższym 8 województw dzielących się na obwody, które dzieliły się na gminy, a w miastach – urzędy municypalne

• Gmina zarządzana była przez wójta.

• Powiat został utrzymany głównie na potrzeby doboru na stanowiska polityczne, reprezentacji narodowej i naboru na urzędy

• Statut Organiczny z lutego 1832 ogranicza ostatnie elementy polskiej suwerenności – przyłączenie Królestwa Polskiego do Rosji

1. Przykład rozwoju administracji we Francji:

*nie chciało mi się tego robić

1. Administracja publiczna w państwie policyjnym :

• Państwo policyjne poprzedza państwo prawne, jest to konstrukcja modelowa, ukształtowana głównie przez naukę administracji i naukę prawa administracyjnego w oparciu o realia ustrojowo-polityczne państw europejskich na przełomie XVII i XVIII wieku.

• Cała działalność państwa, w tym zarząd, w tamtym okresie nazywano mianem policji

• Administracja publiczna w państwie policyjnym = administracja państwowa

• Samorząd terytorialny i zarząd wykonywany przez zbiorowości ludzkie – pojmowano w kategoriach praw politycznych członków danej wspólnoty

• Cechy administracji państwowej w państwie policyjnym :

• Stanowiła funkcję zarządu wewnętrznego państwem oraz sprawowania i umacniania władzy politycznej panującego

• Do panującego należało decydowanie o sposobie zarządzania wewnętrznego państwem i o sposobie sprawowania i umacniania władzy politycznej

• Zarząd wewnętrzny państwem i sprawowanie władzy politycznej pozostawały w luźnym związku z prawem i nie były ujmowane z punktu widzenia prawa

• Zarząd wewnętrzny państwem stanowił działalność z istoty swej swobodną i twórczą

• Prawo było wyrazem woli panującego i stanowiło instrument w wykonywaniu zarządu wewnętrznego oraz w sprawowaniu władzy panującego

• Panujący – opiekun poddanych, może wkraczać we wszystkie dziedziny życia dla dobra ich i dla dobra powszechnego

• Akty władzy panującego nie podlegały kontroli sądów

• Panujący, zarządzając sprawami państwa wedle własnego zamysłu, skupiał władzę stanowienia prawa, wykonywania go i władzę sądowniczą

• O zadaniach państwa stanowił panujący. Zadania państwa mogły obejmować wszystkie sfery życia społecznego (o co postulowali policyści)

• Panujący zmierzał do zapewnienia szczęścia i bezpieczeństwa poddanych

• Uznanie prawa panującego do wkraczania we wszystkie dziedziny życia poddanych w celu odwrócenia szkód grożących państwu, przyznanie mu pierwszeństwa nad interesem prywatnym jednostki

• Idea, wg której jednostka nie jest w stanie swoimi siłami i środkami zapewnić sobie wszechstronnego rozwoju, więc państwo musi dbać o dobrobyt i pomyślność społeczeństwa

• Zadania państwa policyjnego nie są pojmowane jako obowiązki prawne organów państwa, lecz ich uprawnienia

• Działalność państwa nie jest oparta na prymacie prawa, a wykonywanie prawa nie podlegało sądowej kontroli

• Prawo policyjne :

• Nie było pochodzenia parlamentarnego

• Nie obowiązywało dwustronnie, tzn. zarówno jednostki jak i administracji we wzajemnych stosunkach

• Stosowanie tego prawa nie było kontrolowane przez sądy

• Nie zawsze nosiło ono przymiot powszechności (ogólności) wypowiedzi

• Administracja w państwie policyjnym stworzyła przepisy prawa wewnętrznego – to nim organy państwa czuły się związane i uznawały jego prymat nad prawem adresowanym do obywateli

• Jednostka była bezbronna wobec nadużyć administracji

• Prawo stanowione dla poddanych w każdej chwili mogło zostać uchylone, zmienione, wyłączone, zniesione, obchodzone lub w inny sposób przełamywane aktami absolutnej władzy administracyjnej, która nie była kontrolowana ani przez obywateli, ani przez sądy

• Prawodawstwo i całość administracji zaliczane było do strefy uznaniowej – uprawnień dyskrecjonalnych. Uprawnienia organu administracyjnego mają charakter dyskrecjonalny wtedy, gdy w dwóch sprawach, które są takie same lub podobne stanem faktycznym, organ może wydać dwie różne decyzje. Uznanie przez organ = jego naturalne uprawnienie w państwie policyjnym.

• Struktury organizacyjne administracji państwa policyjnego :

• Głównie struktury panującego monarchy, władcy absolutnego

• Nie były tworzone ze względu na potrzeby społeczeństwa, lecz utwierdzenie władzy panującego

• Były to struktury scentralizowane, oparte na hierarchii i służbowym pionowym podporządkowaniu panującemu

• Urzędnicy wszystkich szczebli zależni byli od panującego

• Panujący w każdej chwili mógł przejąć sprawę prowadzoną przez każdy organ, bez podania przyczyn

• Cały aparat działał w imieniu panującego, a nie państwa

• W stosunkach z obywatelami urzędnicy nie byli związani żadną procedurą prawną, która chroniłaby pozycję jednostki, a jednocześnie porządkowała postępowanie administracyjne, określała termin załatwiania sprawy itd.

• Policyści przedstawiali administrację jako organizację skierowaną ku urzeczywistnieniu celów państwowych w obrębie ustawowych ram prawnych.

1. Administracja publiczna w państwie prawa:

• Pojmowana jako ustrojowa funkcja państwa i samorządu terytorialnego polegająca na wykonywaniu zadań publicznych określonych w prawie

• Organy realizujące w/w funkcję mieszczą się w konstytucyjnej formule władzy wykonawczej

• Pojęcie administracji publicznej związane jedynie z organami państwa i samorządu terytorialnego – dzięki temu pojęcie nie ulega zatarciu w drodze np. obejmowania nim różnych podmiotów prawa wykonujących zadania publiczne

• Zadania publiczne mogą być wykonywane przez osoby fizyczne, osoby prawne – spółki, zrzeszenia, stowarzyszenia, organizacje pozarządowe (np. fundacje), lecz te podmioty nie dysponują władztwem administracyjnym, właściwym dla administracji publicznej

• Administracja publiczna = atrybut władzy państwowej (wykonawczej)

• Liberalne państwo prawa – państwo pełni rolę „nocnego stróża”, tzn. jego rola to zapewnienie obrony, bezpieczeństwa i porządku publicznego, zabezpieczeniu działalności wolnorynkowej gospodarki kapitalistycznej, prowadzeniu ograniczonej działalności uzupełniającej, ale zrezygnowanie z pomocy socjalnej itp.

• Administracja publiczna w państwie prawa opiera się na 4 zasadach :

• Związaniu prawem powszechnie obowiązującym całej działalności wszystkich jej organów

• Wykonawczym charakterze jej działalności

• Poddaniu całej działalności administracji publicznej kontroli niezawisłego sądu

• Odpowiedzialności prawnej organów i osób wykonujących administrację za podejmowane działania

• Związanie prawem:

• Wszystkie działania administracji muszą mieć podstawę prawną i mogą być podejmowane wyłącznie dla wykonania zadań publicznych określonych prawem

• Prawo określa formy działania organów administracyjnych oraz procedury działania

• Związanie prawem gwarantuje brak swobody działania administracji, a więc także dowolności i dyskrecjonalności, a także inne postacie samodzielności – przedsiębiorczość, twórczość, luz.

• Działania organów administracji publicznej nie mogą być interpretowane za pomocą konstrukcji prawnych wolności (np. wolności słowa)

• Takie ograniczenia spowodowane są tym, że bez nich administracja dąży do swobody, poszerzania władzy, co w efekcie może doprowadzić do odejścia od zadań – tzn. wykonywania zadań publicznych

• Wzmacnia ochronę praw, wolności i konstytucyjnie określonych obowiązków obywatela

• Charakter wykonawczy administracji:

• Wyrasta z konstytucyjnego trójpodziału władz publicznych

• Organy administracji sytuowane w zakresie władzy wykonawczej

• Pomimo należenia do władzy wykonawczej, administracja zależna jest od władzy ustawodawczej i praw, które owa władza stanowi

• Nie ma innych funkcji administracja publiczna, jak wykonywanie zadań publicznych, przypisanych jej prawem powszechnie obowiązującym, stanowionym w sposób niesprzeczny z konstytucją przez władzę ustawodawczą

• Organy ograniczają swoje działania jedynie do konkretyzowania prawa powszechnie obowiązującego, do wykonywania go

• Poddanie kontroli sądowej:

• Jest to skuteczny środek ochrony praw i wolności obywatela przed każdym nielegalnym i niekonstytucyjnym działaniem organu administracji

• Kontrola całej administracji ma także za zadanie obronę obywateli przed nakładaniem niekonstytucyjnych obowiązków na nich, a także przed niekonstytucyjną ingerencją administracji

• Znaczenie kontroli rośnie, gdy rośnie możliwość dyskrecjonalnego działania administracji (co spotykamy obecnie, np. poprzez normy blankietowe wystawiane przez ustawodawcę, wprowadzany jest też model administracji twórczej)

• Odpowiedzialność prawna:

• Za podejmowane działania – odpowiedzialność karna, cywilna i/lub dyscyplinarna

• Odpowiedzialność za działania niezgodne z prawem, naruszające prawo oraz za szkody wyrządzone takimi działaniami

• Dopiero państwo prawa personifikuje organy i urzędy, dzięki czemu możliwe jest ustalenie, kto jest winny danego stanu

• Obecnie występuje także odpowiedzialność polityczna za działania

• Inne zasady:

• Zadania publiczne wykonywane przez organy administracji publicznej są określane normami prawa powszechnie obowiązującego

• Struktura organizacyjna organów administracji publicznej jest pochodną zadań publicznych

• Administracja nie tworzy prawa powszechnie obowiązującego

• Administracja nie stanowi sfery wewnętrznej, która nie podlegałaby kontroli

• Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli

• Zadania publiczne wykonywane przez organy administracji interpretowane są zawsze jako obowiązki organów, a nie uprawnienia

• Organy administracji w postępowaniach zawsze związane są przepisami prawa regulującymi postępowanie wykonywania zadań

• W wykonywaniu zadań publicznych administracja publiczna zobowiązana jest respektować konstytucyjnie określone zasady materialne (np. kierowanie się dobrem wspólnym itd.)

1. Administracja publiczna w dobie globalizacji:

• Globalizacja to proces umiędzynarodowienia finansów, rynków, technologii, istniejących modeli kultury, modeli konsumpcji, instytucji ustrojowo prawnych, politycznego ujednolicenia świata.

• Globalizacja w administracji inspirowana 3 czynnikami:

• Liberalizacja – przynosi osłabienie interwencji administracji państwa w sferze gospodarki, w konsekwencji ograniczenie funkcji regulacyjnych wykonywanych przez organy administracji publicznej

• Prywatyzacja – redukcja zadań publicznych wykonywanych przez organy administracji publicznej, co oznacza redukcję struktur organizacyjnych.

• Sprywatyzowane zadania publiczne zostają przekształcone w usługi publiczne świadczone przez podmioty prywatne (np. osoby fizyczne, organizacje samorządowe, korporacje itd.)

• Prywatyzacja przynosi zasadnicze konsekwencje w sferze sytuacji obywatela, takie jak:

• Podmioty prywatne, świadczące usługi publiczne, na zasadach komercyjnych przekształcają sytuację obywatela ukształtowaną konstytucyjnie, w sytuację obywatela-konsumenta, kształtowaną prawem prywatnym

• Bezpłatność przekształcana w odpłatność, równość i powszechność korzystania zostaje przekształcona w nierówność, zróżnicowanie, a nawet elitarność

• Prawa podmiotowe, przyznane obywatelom konstytucyjnie, realizowane przez podmioty prywatne, a nie państwo, mogą zostać zinterpretowane jako prawa nierówne i niejednakowe, jeśli chodzi o korzystanie z tych praw przez obywateli

• Sytuacje obywateli różnicuje głównie odpłatność za świadczenia, na które nie każdy może sobie pozwolić, a co nie występuje w administracji państwowej

• Reguły wolnego rynku osłabiają chronione wartości przez administrację państwową, tj. równość dostępu do usług publicznych, powszechność, ciągłość tych usług

• Obywatel chroniony jest praktycznie tylko jako konsument, nie jest chroniony prawem publicznym

• Administracja prywatna może zaprzestać świadczenia usług, gdy nie będą one rentowne

• Administracja prywatna może ograniczać zakres usług, świadczyć tylko te wysoko opłacalne, nakładać na świadczeniobiorców niekonstytucyjne obowiązki, specjalne zasady i procedury

• Deregulacja

• Funkcją państwa i administracji jest:

• Interweniowanie w czasach kryzysu (ważne w czasach globalizacji)

• Walka z klęskami żywiołowymi i technicznymi o dużej skali

• Walka z przestępczością zorganizowaną

• Interweniowanie w czasie kryzysu społecznego, w sytuacjach zagrożeń jako stany nadzwyczajne (wojny/klęski żywiołowej/wojenny/wyjątkowy) – np. gwałtowny wzrost bezrobocia, załamanie rynku finansowego, upadek firm prywatnych, duża inflacja, niepokoje społeczne, rozwój organizacji komunistycznych/faszystowskich/nazistowskich, konflikty rasowe i narodowościowe, zagrożenia dialogu społecznego, zagrożenie bezpieczeństwa i spokoju publicznego, zagrożenie bezpieczeństwa zewnętrznego, zanieczyszczenie środowiska, zagrożenia zdrowia, mienia, moralności obywateli

• Tylko państwo i administracja może interweniować w sytuacji trzęsień ziemi, wybuchów wulkanów, huraganów, powodzi, susz, pożarów lasów, erozji itd.

• Państwo i administracja dysponuje odpowiednim władztwem, by zapobiegać patologiom społecznym, chronić obywateli przed nimi, zwalczać je. Tzn. walka ze zorganizowaną przestępczością, korupcją, narkomanią, alkoholizmem, pornografią ,handlem ludźmi, przemocą, gwałtem, brutalizacją życia publicznego, przestępczością małoletnich, patologią rodzin, z naruszeniami moralności społecznej.

• W warunkach globalizacji szczególnie ważna są funkcje administracji, takie jak czuwanie nad bezpieczeństwem sanitarnym państwa, planowaniem przestrzennym, pomocą socjalną (minimum na poziomie podstawowym), walką z analfabetyzmem, troska o rozwój oświaty, ochrona zdrowia, wspieranie kultury, utrzymanie dróg i łączności.

• Należy przyjąć, że złudne są koncepcje, jakby administracja miała wycofać się ze wspierania rolnictwa, nadzoru nad żywnością, nad eksperymentami medycznymi, nad produkcją leków.

• W dobie globalizacji ujednoliceniu ulegną zasady doboru kadr do urzędów administracji publicznej, a także zasady szkolenia urzędników, a także system wyższego szkolnictwa administracyjnego. Zostaną także przyjęte jednolite standardy kontroli sądowej nad administracją publiczną

• Globalizacja wymusza pewne ograniczenia na państwach w sferach prowadzenia suwerennych polityk, takich jak polityka gospodarcza, finansowa, zagraniczna, kulturalna, oświatowa, socjalna, etniczna, rodzinna.

• Obawy przed wprowadzeniem idei, jakoby gospodarka miała prymat nad polityką, polityka > prawem, prawo > moralnością, skuteczność > tradycyjnymi wartościami (godność, solidarność społeczna, sprawiedliwość społeczna, dobro wspólne itp. Pierdoły)

• Wydaje się, ze nieunikniona jest unifikacja podstawowych urządzeń administracji publicznej, takich jak przyjmowanie jednolitych standardów zapewniania obywatelom praw i wolności (głównie bezpieczeństwo wewnętrzne, socjalne, zewnętrzne), przyjęcie ujednoliconych procedur administracyjnych

• W zglobalizowanym świecie doniosłą funkcją administracji jest rozwiązywanie sporów z obywatelem i konfliktów z grupami obywateli

• Pojawiają się koncepcje, jakoby należało odejść od trójpodziału władz do nowego podziału trójsektorowości – sektor 1 to państwo, 2 to rynek, 3 to samoorganizacja społeczna.

3. Administracja publiczna w Polsce

1. Administracja państwowa:

1. Zakres:

• Wyodrębniania ze względu na stabilność, trwałość, zasięg historyczny.

• W płaszczyźnie przedmiotowej – wszelkie organy, które są państwowe, w podmiotowej – wszelkie działania organów państwowych.

• Obejmuje też administrację rządową, ale oddzielenie tychże (tzn. państwowej i rządowej) od siebie pozwala na uwidocznienie relacji między administracją rządową i samorządową

• W obecnym stanie państwa do adm. państwowej należą:

• Prezydent RP

• Organy NIK

• KRRiTV

• Rzecznik Praw Obywatelskich

• Krajowa Rada Sądownictwa

• Organy NBP, w tym Krajowa Rada Polityki Pieniężnej

• Centralne organy administracji podległe Sejmowi

• Ambasadorzy i konsulowie RP (jako administracja działająca poza granicami państwa)

1. Wyróżnienie administracji władzy ustawodawczej:

• Jest to administracja Sejmu i Senatu

• Wcześniej organy te nie były zaliczane do administracji państwowej, ale przez rozwój i niemożność zaliczenia ich do władzy prawodawczej „trafiły” do administracji państwowej

• Cechuje się zwartą strukturą organizacyjną, pierwiastkiem hierarchiczności, znacznym obszarem działania i udziałem w wydatkach państwa

• Organy te są analogiczne do tej części Kancelarii Prezydenta RP, która służy procesowi prawodawczemu lub realizacji tych uprawnień prezydenta, które są paralelne do kompetencji Sejmu

• Działalność administracji sejmowej i senackiej nie jest regulowana prawem administracyjnym – bo nie obejmuje kompetencji w rozumieniu nauk administracyjnych. Kompetencje ma wyłącznie Sejm i jego organy, a ta administracja służy jedynie do organizacji i świadczenia pracy niezbędnej do realizacji tych kompetencji. Czyli jest to coś w rodzaju organu pomocniczego.

1. Wyróżnienie administracji wymiaru sprawiedliwości:

• Konstrukcyjnie odpowiada wyróżnieniu administracji władzy ustawodawczej

• Jest oddzielona w prawie cezurą od działalności orzeczniczej sądów, ma osobne (także konstytucyjne) organy, oparta jest na wyróżnianym prawie organizacyjnym, materialnym i procesowym

• Nie sprawuje działalności orzeczniczej, lecz zajmuje się normowaniem organizowania i organizowaniem pracy sądów i trybunałów.

• Do organów należą:

• Prezydent RP

• Rada Ministrów

• Minister Sprawiedliwości i Prokurator Generalny RP

• Krajowa Rada Sądownictwa

• Prezesi wszystkich trybunałów i sądów

• Zakres regulowanych spraw przez administrację WS - sektory:

• Sektor 1 – obejmuje sprawy określone w prawie expressis verbis, np. sprawy organizowania pracy sądów, powoływania i odwoływania sędziów, odpowiedzialności dyscyplinarnej

• Sektor 2 – obejmuje sprawy wyrażone w prawie ogólne, które można określić przez kryteria związane z nakazem realizacji postanowień konstytucji i ustaw, czy ogólnego katalogu wymogów państwa prawa.

1. Administracja rządowa:

1. W sensie cywilizacyjnym – wyodrębniona i zorganizowana całość, choć nierzadko o znaczeniu wyraźnie lokalnym, była budowana i funkcjonowała jako pierwsza. Znaczenie koncepcyjne, wyrażające idee zwierzchności panującego niezależnie od charakteru i typu ustroju. W takim znaczeniu do niej można zaliczyć np. Senat Rzymu lub administracje państw feudalnych.

2. Jako zjawisko w rejestrowanej historii organizacji i państw – ma przebieg trwały, tzn. ze istniała zawsze, aż do momentu, w którym zanikało państwo – co jednak nie zawsze znaczyło zanik fizyczny, ponieważ często struktury przejmowało państwo zaborcze. Oznacza to, że każde państw obecnie ma administrację rządową, ale już samorządową – niekoniecznie.

3. W sensie podstawy prawnej – w rozumieniu doktryny wielkiej rewolucji francuskiej, podstawy uzyskała dość późno, ale w rozumieniu przedrewolucyjnym – podstawy prawne miała zawsze.

4. W czasie nowożytnym – administracja rządowa funkcjonuje obok administracji samorządu terytorialnego, która jest o tyle ważna, w zależności od tego, jakie ma zadania, i o tyle wtórna, ile jej uprawnień i zasad pochodzi od państwa, a także czy (i jak) państwo sprawuje nad nią kontrolę. Relacja między administracjami zależy też od tego, czy już od długiego czasu działają obok siebie, czy zostały dopiero niedawno wprowadzone (np. samorząd terytorialny w Polsce od 1990 roku).

5. Utrzymanie administracji rządowej zapewnia całościowe traktowanie określonego państwa zarówno wtedy, gdy chodzi o przedsięwzięcie międzynarodowe o charakterze doktrynalnym, militarnym, handlowym, przemysłowym itd. Tylko administracja państwowa może zapewnić szybkie postępowanie, zdecydować co do wyboru rozstrzygnięcia, zabezpieczyć skutki i ponieść konsekwencje określonego przystąpienia. Funkcji tych nie wypełni organizacja samorządowa.

6. Administracja rządowa cechuje się właściwościami organizacyjnymi nie znanymi administracji samorządowej lub zawodowej. Najważniejsza cecha – scentralizowanie, które zapewnia wartości pozwalające na sprawne działanie. Wartości te to:

• Szybkość postępowania

• Zdyscyplinowanie w zakresie realizacji określonego i konkretnego zadania

• Jednolitość decyzji, która może być podbudowana elementem dyskusji

• Kompetencje administracji rządowej w najważniejszych sprawach państwowych i społecznych

• Skuteczność decyzji podejmowanych w obrębie układu scentralizowania.

1. Centralne organy administracji rządowej – nie wchodzą w skład rządu (z wyjątkami), nie są też organami terenowymi (bo rozciągają się na obszar całego kraju). Podlegają organom naczelnym – Prezesowi RM, całej RM, bądź określonemu ministrowi. Rzadko kolegialne, najczęściej monokratyczne. Jeśli nazwa zawiera słowo „urząd” – jest to organ jednoosobowy. Jeśli nosi nazwę komitetu lub komisji, to jest to organ kolegialny. Wykaz – książka strona 54 – 57.

1. Samorząd terytorialny:

1. Teoria:

• Ważne są pytania, czy potrzebna jest decentralizacja, czy raczej centralizacja, czy w sprawach wyłącznych części ma decydować sama ta część (w sensie – społeczeństwa), czy powinno się wprowadzać autonomię czy zwierzchność państwa

• Rozwój samorządu postępował zależnie od państwa – np. w Anglii hrabstwa dawały wzór samorządowi, we Francji gminy wzmocniła rewolucja.

1. Podstawy:

• Samorząd terytorialny skasowany w Polsce w 1950 roku pod wpływem ZSRR

• W tym czasie funkcję samorządu pełniły rady narodowe – organ państwowy

• Przywrócony w 1990 roku w stopniu gminy i 1998 w stopniu powiatu i województwa

• Obecnie samorząd działa obok administracji rządowej i państwowej

• Ma wydzieloną ustawami dużą część kompetencji całej administracji publicznej, a dodatkowo może wystąpić sytuacja poszerzania kompetencji kosztem administracji rządowej (odwrotnie nie jest to możliwe)

• Całość kompetencji samorządowych podzielono na organy gminne, powiatowe, wojewódzkie

• Organy realizują zadania na obszarze własnego terytorium, wykonują zadania niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla innych organów władz publicznych

• Domniemanie kompetencji – jeśli na obszarze samorządu jakieś zadania publiczne nie zastrzeżono dla innych organów administracji, to zadania te wykonują organy gminy

• Administracja samorządowa od rządowej i państwowej różni się tym, że jest sprawowana przez chronione przez sąd samodzielne i niezależne (zdecentralizowane) organy jednostek samorządu terytorialnego, i że zadania poruszone jej ustawą są zadaniami publicznymi służącymi zaspokojeniu potrzebom lokalnej ludności (wspólnoty samorządowej)

• Organy administracji samorządowej:

• Gmina. Organ stanowiący – rada gminy, wykonawczy – wójt (burmistrz, prezydent)

• Powiat. Organ stanowiący – rada powiatu, wykonawczy – starosta, zarząd powiatu)

• Województwo. Organ stanowiący – sejmik, wykonawczy – marszałek województwa, zarząd województwa.

• Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego na wszystkich poziomach podziału administracyjnego państwa są objęte nadzorem weryfikacyjnym ze strony państwowej władzy wykonawczej, opartym na kryterium kolegialności. Te organy to : Sejm, prezes RM, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa.

• RP jest państwem jednolitym – co daje podstawę nadzorowi weryfikującemu.

1. Relacje między administracją państwową i samorządową:

• Obie administracje działają w ramach państwa, obie należą do wykonawczej, obydwie respektują jedno prawo, obydwie mają legitymacje do tworzenia prawa, obydwie mają te same władczości, obydwie funkcjonują w oddzielnych strukturach, z czego jedna zbudowana jest hierarchicznie, a druga decentralizacyjnie (co wyznacza im różne miejsca i daje początek rozbieżności).

• Teoria, wg której cele państwa i samorządu są wspólne, a samorząd jest jedną z podstawowych instytucji ustrojowych i prawnych współczesnego państwa. Zadania samorządu wypływają z woli państwa, jak i z woli społeczeństwa.

1. Zagrożenia administracji samorządowej:

• Stanowcza (zarówno prawna jak i faktyczna) oddzielność gminy, powiatu, województwa prowadzi bezpośrednio do zaniku kontroli społecznej – konieczna jest dodatkowa kontrola społeczna, pomimo tego, że wydaje się to być dziwne

• Problem centralizowania się struktur zdecentralizowanych – lobbyzm, nieprzestrzeganie ustawowo sformułowanych zasad, siła praktycznego oddziaływania rady, zarządu i organu jednoosobowego oraz zasięg i treść wewnętrznego wynaturzenia utrwalającego inne ośrodki władzy niż te wymienione w konstytucji i ustawach, degenerująco centralizują samorządność. Najbardziej „niebezpieczne” w gminie, gdzie wójt jest wybierany bezpośrednio przez uprawnionych obywateli. Pojawia się też w całej administracji zespolonej.

1. Administracja samorządu zawodowego:

• Wynika z postanowień konstytucji i postanowień ustawowych

• Samorząd zawodowy – korporacja wyłaniana w oparciu o kryteria więzi interesów zawodowych określonej grupy obywateli.

• Interes zawodowy oraz więź pracy zawodowej uzasadniają prawne wyodrębnienie korporacji jako samorządu zawodowego

• Może on reprezentować osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (np. lekarz, adwokat, notariusz, architekt, pielęgniarka) oraz osoby wykonujące określony rodzaj pracy zawodowej (rzemieślnicy, marynarze, stoczniowcy, górnicy itd.)

• Istota samorządu – udzielona mu przez ustawodawcę samodzielność w zakresie organizacji wykonywania zawodu, określenie warunków jego wykonywania oraz kontroli należytego wykonywania zawodu

• Gdy państw tworzy/znosi/modyfikuje samorząd zawodowy, zrzeka się na niego część ze swojej funkcji regulacyjnej na rzecz form organizacyjnych (organów) danego samorządu

• W takim wypadku administracja określa pole, zakres działania samorządu zawodowego, ale także formy i kryteria możliwej interwencji przez samą siebie

• W myśl konstytucji samorząd zawodowy reprezentujący osoby wykonujące zawody zaufania publicznego czy inne zawody poza zawodami zaufania publicznego:

• Chroniąc interes publiczny, sprawuje piecze nad należytym wykonaniem zawodu zaufania publicznego

• Nie może naruszać wolności wykonywania zawodu

• Nie może ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej.

1. Podmioty prywatne pełniące funkcje administracji publicznej:

• W Polsce zakres zlecania funkcji administracji publicznej podmiotom prywatnym w zakresie przedmiotowym administracji jest nadal wąski

• Poszerzenie nastąpi najprawdopodobniej w przyszłości

• Podmioty prywatne – te podmioty, które nie wchodzą w zakres pojęciowy podmiotów państwowych, w tym rządowych, podmiotów samorządowych i podmiotów społecznych

• Kategorii podmiotów nie wyczerpuje kategoria osób fizycznych – poza w/w kategoriami może istnieć też kategoria organizacji, które uzyskują status podmiotu realizującego funkcje administracji publicznej (np. niektóre agencje, kościół, związki wyznaniowe)

• Jednak najczęstszy podmiot to osoba fizyczna, która w granicach prawa może zachowywać się jak jednostka organizacji państwowej (np. osoba fizyczna może założyć i utrzymywać zakład opieki zdrowotnej) i przysługują jej wszelkie z tego tytułu uprawnienia

• Kwalifikowanie osoby fizycznej jako podmiotu realizującego funkcje administracji publicznej odbywa się w dwojaki sposób:

• Za pomocą ustanowień ustawowych lub

• Mocą zindywidualizowanych aktów administracyjnych opartych na właściwych podstawach ustawowych

• Dotychczas odbywa się to w obrębie usług publicznych a nie decyzji administracyjnych

• Przekazanie realizacji zadań publicznych podmiotowi prywatnemu odbywa się w drodze umowy.

1. Administracja prywatna a administracja publiczna:

• Administracja prywatna różni się od publicznej tym, że:

• Jej cele działania są wąskie, publicznej – szerokie

• Zadania – wewnętrzne, administracji publicznej – zewnętrzne

• Główna motywacja do działania administracji prywatnej – interes podmiotu indywidualnego, administracji publicznej – ochrona interesu publicznego

• Cele administracji prywatnej wyznacza rynek, publicznej – państwo

• Działalność adm. prywatnej oparta na prawie cywilnym i handlowym, publicznej na prawie administracyjnym, dzięki czemu może stosować środki władcze

• Administracja prywatna prowadzona w imieniu właściciela, publiczna – państwa

• Administracja prywatna ma charakter przejściowy, publiczna – trwały.

1. Administracja publiczna prowadzona przez Kościół Katolicki:

• Stosunki między kościołem a RP określa konkordat

• 4 najbardziej znaczące obszary aktywności kościoła w RP, poddane administracyjnoprawnemu reżimowi:

• Oświata i szkolnictwo wyższe (może zakładać i prowadzić ośrodki edukacyjne, podlegające władzy kościelnej – tzw. uczelnie katolickie)

• Opieka zdrowotna i społeczna (może przeprowadzać zbiórki publiczne, prowadzenie zakładów opieki społecznej, aptek, żłobków, pomoc dla ofiar itd.)

• Środki przekazu i kultura (dostęp do środków masowego przekazu – radio, TV, gazety)

• Wolności obywatelskie (wolność sprawowania kultu publicznego)

4. Administracja publiczna jako część działalności państwa

1. Podstawę budowy struktur organizacyjnych tworzą postanowienia konstytucji z 1997r.

2. Art. 10 konstytucji – ustrój RP opiera się na trójpodziale władz, równowadze władz. Władza ustawodawcza – Sejm i senat, wykonawcza – Prezydent i RM, sądownicza – sądy i trybunały.

3. Rozdział 6 o RM – poszerzony o administrację rządową.

4. Osobne wyrażenia w konstytucji zyskują KRRiTV, RPO, NIK.

5. Rozdział 7 – mówi o samorządzie terytorialnym.

6. Rozdział 6 + 7 + osobne wyrażenia = całość władzy wykonawczej.

7. Najniżej położona struktura samorządu terytorialnego – gmina. Podstawy powiat znajduje w konstytucji, ale głównie opiera się na podstawach ustawowych. Twierdzi się, że jest bardziej potrzebny niż województwo, które bardziej zbliża się do zagranicy i państwa, niż do obywateli, z którymi utrzymuje luźny lub żaden związek. W konstytucji nazywana jest jednostką samorządu regionalnego. Wniosek – powiat i województwo nie wywodzą nazw z konstytucji.

8. Obywatel – podmiot 3 samorządów.

9. Podział na zadania własne i zlecone. Daje możliwość zlecania zadań na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Daje możliwość odejmowania zadań i kompetencji administracji rządowej, ale nie samorządowej. Czyli de facto konstytucja daje możliwość osłabiania władzy państwowej.

10. Art. 15 – decentralizacja władzy publicznej.

Rozdział II

1. od -doktryny a administracja-

B. Doktryny a administracja:

a) Doktryna trójpodziału władz:

• Oparta na ustaleniach Arystotelesa i Monteskiusza

• Wg Arystotelesa każdy ustrój ma 3 czynniki – obradujący, rządzący, sądzący.

• John Locke – istnieje tylko jedna najwyższa władza – legislatywa, wszystkie inne są jej podporządkowane. Sprawowana jest w sposób nieprzerwany, ale nie ma władzy absolutnej nad ludem. Prawa ustalane przez nią muszą być znane przez ludzi, ale także mają ludowi zapewnić ochronę i bezpieczeństwo. Władza wykonawcza ma prerogatywy do uznaniowego działania na rzecz dobra publicznego, nawet poza nakazami prawa – bo legislatywa nie przewidzi wszystkiego.

• Monteskiusz – lud jest niezdolny do stanowienia prawa, wyręcza go z tego parlament – który jest przedstawicielem ludu. Prawo stanowione przez legislatywę wykonywane jest przez monarszych ministrów, czyli egzekutywę, prowadzącą nawet egzekucję wyroków sądowych.

• Teoria monteskiuszowska ugruntowuje historycznie, koncepcyjnie, funkcjonalnie, normatywnie administrację – dała podstawy umocnienia, objęcia całości pola publicznego poza ustawodawstwem i sądownictwem, trwałości i rozwoju.

• Teoria trójpodziału władzy stała się podstawą nowożytnych państw prawnych.

• Art. 10 konstytucji RP wprowadza trójpodział władzy i jest to jedna z najważniejszych gwarancji, chroniących przed silną koncentracją władzy publicznej.

• Podzielona w ten sposób władza jest nadal władzą jednego suwerena, którym jest naród, dlatego mówi się o podziale władzy publicznej, a nie władz publicznych.

• Trójpodział odpowiada trzem głównym funkcjom państwa.

• Każda z władz jest autonomiczna względem pozostałych, władze te są równoważne, ale nie istnieje całkowita oddzielność – każda z nich w pewien sposób wpływa na siebie.

b) Doktryna państwa prawnego:

• Relacja między państwem a prawem w państwie prawnym to tak naprawdę stosunek między obywatelami a prawem

• Idea praworządności i legalności działania organów państwowych

• Idea państwa prawnego kształtowała się powoli i sukcesywnie – od 1798 roku, w którym w Niemczech użyto zwrotu „państwo prawa” – rechtsstaat, przez cały XIX wiek, aż do wieku XX

• W Polsce państwo prawa wprowadzone w 1989 roku

• Państwo prawa to inaczej państwo, w którym istnieje prymat prawa w działaniach organów państwowych itd. itp.

c) Władza państwowa i administracyjna w doktrynie papieża Leona XIII:

• Poglądy Leona XIII stanowią podstawę nauki społecznej kościoła rzymskokatolickiego

• Jest to rozwinięcie katolickiej doktryny suwerenności, która oparta jest na założeniu, że wszelka władza pochodzi od Boga i tylko On jest jedynym i prawdziwym suwerenem

• Tym rozwinięciem jest zaakceptowanie każdej władzy politycznej czy ustrojowej państwa.

• Kościół nie powinien ingerować w spory o to, kto ma sprawować władzę

• Odróżnienie sprawowania władzy od władzy zwierzchniej – czyli częściowo zaakceptowana doktryna suwerenności ludu

• Zadania państwa w doktrynie Leona XIII:

• Bonum commune – dobro wspólne realizowane z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości

• Podział dobra wspólnego powinna stanowić zasada proporcjonalności, której stosowaniem zajmuje się państwo

• Aby państwo mogło realizować w/w zadanie, powinno realizować dodatkowe zasady – subsydiarności i solidaryzmu społecznego

• Państwo powinno dbać o dobro wszystkich klas społecznych, a szczególnie najuboższych (->solidaryzm społeczny)

• Państwo powinno tworzyć warunki do osiągnięcia dobrobytu przez wszystkie jednostki (->subsydiarność)

• Społeczeństwo obywatelskie – takie, które opierając się na religii i prawach moralnych stara się stworzyć doczesny dobrobyt i wszystko, co życie może uczynić pięknym i miłym

• Władze państwowe powinny kierować się naturalnym rozumem, wtedy słuszne i sprawiedliwe prawo tworzone przez władze zyska moc prawa obowiązującego, gdyż będzie zgodne z prawem objawionym

• Zasada hierarchii wprowadzona przez państwo służy poszanowaniu istniejącego ładu i porządku społecznego

C. Rewolucje a administracja

a) Trzy uwagi podstawowe:

• Wprawdzie rewolucji było mało, ale dają nam wystarczające materiały do ustalenia losów (starej) i celów (nowej) administracji

• Rewolucja nie zachowuje dotychczasowej administracji, lecz ją znosi

• Rewolucja jest zawsze wygrana (nie ma przegranej rewolucji, przegrane jest powstanie), więc los poprzedniej administracji jest przesądzony

b) Rewolucja francuska wobec administracji terenowej:

• Nowa organizacja administracji terenowej miała być prosta i jednolita, bez zachowania jakichkolwiek przywilejów i partykularyzmów lokalnych

• Miała być oparta na podstawach racjonalnych

• Zerwanie ze starym podziałem administracyjnym

• Nowa administracja – formalnie czterostopniowa. Departament dzielił się na dystrykt, kanton, gminę. Kanton ostatecznie był okręgiem administracji sądowej i skarbowej, więc podział „właściwy” Francji był 3-stopniowy – departament dzielił się na dystrykty, a te na gminy.

• Zrównanie gmin wiejskich i miejskich, zniesienie przywilejów miejskich.

• Teoria „czwartej władzy” – oprócz władz monteskiuszowskich dodano „wolną gminę”

• Władza terenowa miała być odwoływana, powoływana itd. przez władzę ludu, a nie administrację centralną

• w/w to podwaliny pod administrację samorządową, jako organ kolegialny

• po około 200 latach absolutyzmu mieszczanie i chłopi słabo kierowali samorządem, więc administracja w gminie była niesprawna

c) Szczególny przykład rewolucji belgijskiej:

• administracja centrala była gwarantem utrzymania suwerenności Belgii po odłączeniu się od Holandii w 1830roku

• problemy z ustaleniem języka, między francuskojęzycznym południem i niderlandzką północą

• początkowo językiem państwowym był francuski, ale z powodu kłopotów w północnej części kraju, obok niego wprowadzono drugi – holenderski

• w drugiej połowie XX wieku ostatecznie ukształtował się podział językowy Belgii – 4 regiony:

• region języka niderlandzkiego – Flandria

• region języka francuskiego – Walonia

• region języka niemieckiego – wschód Walonii

• region dwujęzyczny – Bruksela

d) Skutki rewolucji językowej:

• likwidacja pojęcia administracji publicznej na rzecz „administracji państwowej”

• leninowska koncepcja administracji musiała zniszczyć wszystko, co było carskie – także administrację, ale też systemy wartości, idee, prawo, urzędników

• odrzucenie trójpodziału władz, wprowadzenie scentralizowanego systemu rad, skupienie władzy w rękach partii bolszewickiej

• upaństwowienie wszystkiego zlikwidowało prywatyzację, usunięto prywatne grunty i przekazano je na rzecz państwa

• odrzucenie wszystkich, wypracowanych przez Europę ogólnie, standardów i zasad

D. Wojny a administracja:

• przed i podczas wojny państwo wymaga sprawnego i konkretnego działania, ponosi wysiłek gospodarczy, w czym ważną rolę pełni sprawna administracja, która w takim okresie bardzo zyskuje na znaczeniu

• administracja państwowa rozszerza swoje kompetencje

• administracja rozpoczyna większą ingerencję w gospodarkę, podnosi podatki, nakłada świadczenia itd.

• często wprowadzany jest stan specjalny

• dość często administracja przechodzi pod zarząd wojska

• może zmieniać status prawny obywateli – np. przez pobór

• wzmocniona reglamentacja

• po wojnie – administracja skupia się na odbudowie państwa, ewentualnie dodatkowo nad zarządzaniem nowym terytorium

• w razie przegranej – administracja przechodzi pod władztwo okupanta lub najeźdźcy

E. Przyczyny upartyjnienia państwa:

• gdy partia (partie) przejmują całość lub część rządzenia, określona część administracji dostaje się pod wpływ aparatów partyjnych

• ma to miejsce nie tylko w procesie wyborów, ale także w procesie ich funkcjonowania

• Przyczyny upartyjnienia państwa:

• Telewizja, zapraszając do swoich programów przedstawicieli ludzi partyjnych, najefektywniej umacnia osoby partyjne, a ludzie myślą, że nie ma bezpartyjnych, lub nie są oni warci wysłuchania

• Wyborcy prawie nigdy nie znają imiennie kandydatów, nie wiedzą, kim dany kandydat w wyborach jest i co osiągnął, głosowanie przebiega wyłącznie w oparciu o kryterium partyjne. Sposobem na przełamanie tegoż jest wprowadzenie wyborów jednomandatowych. Ale o tym muszą zdecydować partie, którym wybory jednomandatowe nie są na rękę…

• Poza partiami politycznymi nie ma w zasadzie ośrodków publicznego i instytucjonalnego scalania idei i koncepcji szczegółowych – mówiąc prościej, nie ma innych możliwości wpływu na samorząd i państwo niż poprzez partie

• Mała jest obsada stanowisk o kryterium służby cywilnej, gdzie partyjność nie ma znaczenia

• Brak konkurencji w administracji nie wymusza na niej samej rzetelności i podwyższania fachowości – więc np. nie musi brać fachowców bezpartyjnych, a może wziąć miernych partyjniaków

• Obywatel ma wpływ (w pewnym stopniu) na administrację, ale nie ma wpływu na partie, które tą administracją rządzą

1. podstawowe uwarunkowania społeczne

1. Uwarunkowania ekonomiczne:

• Osiągnięcie jakiegoś stopnia zaspokojenia potrzeb społecznych nie oznacza, ze stan ten będzie trwał zawsze – może się okazać, że tak nie będzie.

• To, jak bardzo rozbudowana jest administracja, zależy od tego, czy państwo na to stać

• Wprowadzenie nowych rozwiązań ekonomicznych wpływa na stan administracji w państwie

• Brak przesłanek ekonomicznych warunkuje niemożność lub nieskuteczność działań administracji

• Wpływ na to mają także możliwości materialne państwa i samorządów, a także podmiotów prywatnych

1. Cele działalności administracyjnej (interes publiczny i interes społeczny) jako jej warunki:

• Cele = takie wartości podstawowe, których realizacja leży w ostatecznym zamierzeniu podmiotów administrujących

• Wartości te mają dwojaki charakter – są celem działań administracji, jak też jej warunkiem

• Wartości te to np. :

• Interes publiczny (społeczny)

• Rodzi się z faktu życia w grupie społecznej

• Bez organizacji wewnętrznej grupy i poszanowania praw i celów tej grupy, nie ma grupy społecznej, a tylko zbiór jednostek

• Jest to narzędzie kształtowania sytuacji jednostki

• Interes dający się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów traktowanych jako wspólny podmiot

• Ma sprzyjać realizacji interesu indywidualnego, a nie odwrotnie

• Interes indywidualny

• Nad interesem indywidualnym dominuje interes społeczny

• Interes państwowy

• Interes = określona wartość motywacyjna ujawniana lub ujawniająca się w razie kontrowersyjnego zbiegu dwóch zachowań przejawianych zależnie co najmniej przez dwa podmioty czy grupy podmiotów.

• Interesy są formułowane na zewnątrz administracji, np. przez:

• Organy władzy ustawodawczej

• Organy partii politycznych

• Określone jednostki organizacyjny (np. banki, przedsiębiorstwa)

• Związki zawodowe

• Lobby przedsiębiorców prywatnych

• Grupy społeczne itd.

• Interesy jako przesłanki ingerencji administracji są zawsze zewnętrzne wobec organów administracji – tzn. organy te mają wyłącznie zadania i kompetencje, lecz nie mają własnych interesów. W obrębie tych zadań i kompetencji realizują określone interesy, ale zawsze są one cudze (pełnią one rolę arbitra)

1. Uwarunkowania polityczne:

• Polityka – aprobowany przez organy państwowe i samorządowe system pozaprawnych i postulowanych wypowiedzi o tym gdzie, jak i kiedy korzystać z materialnych i organizacyjnych możliwości państwa i samorządów.

• Polityka wobec administracji może mieć wpływ na przedmiotowy zasięg i treść jej ingerencji wszędzie tam, gdzie administracja jest prawodawcą.

• Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnymi warunkami:

• Porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ

• Wpływ ten nie może odbywać się wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np.. norm uznaniowych, kierunkowych.

• Polityka w administracji jest to:

• Albo polityka wobec administracji przetwarzana poziomo lub pionowo zgodnie z systemem podporządkowania organizacyjnego

• Albo polityka, której źródła leżą wyłącznie w administracji

• W ogólnej sferze administracji polityka:

• Wpływa na określony stan ingerencji w obrębie tego samego prawa

• Decyduje o treści prawa

• Wpływa na określony stan ingerencji w graniach nowego prawa

• Polityka może decydować np. o uruchomieniu określonych prawnie procedur

1. Uwarunkowania techniczne:

• Wprowadzanie nowinek technicznych wprowadza różnice zarówno w samej administracji, jak też w stosunkach administracji z podmiotami objętymi administrowaniem

• Przy wprowadzaniu nowinek technicznych zawsze najważniejszym jest ochrona obywatela (głównie jego praw, jak też jego położenia względem administracji)

• Wprowadzanie nowinek technicznych pozwala na zastępowanie dotychczasowych czynności np. przez urządzenia elektroniczne

• Z jednej strony zmiany techniczne umożliwiają przyspieszenie prac administracji, jej większą dostępność (np. przez Internet), ułatwienia dla petentów, z drugiej – np. uniemożliwiają podjęcia indywidualnych decyzji, decyzje też nie mogą być przystosowane do każdego z petentów z osobna (zindywidualizowanie oceny).

• Zasięg wprowadzania postępu technicznego ograniczony jest przedmiotowym rozumieniem administracji – jego możliwe i istniejące przejawy nie zawsze muszą służyć celom wyraźnie związanym z obywatelem (obywatelami) – np. usprawnienie wydawania decyzji lokalizacyjnych nie od razu ma wpływ na sytuację obywatela.

• Ograniczenia wprowadzania postępu technicznego do administracji:

• Uwarunkowania koncepcyjne, a zarazem też finansowo materialne. Jeśli nie ma określonej koncepcji, nie wydaje się siana na utechnicznienie administracji. Niektóre koncepcje są nowatorskie, inne wyłącznie funkcjonalne itd. Proste.

• Uwarunkowania polityczne. Przyzwolenie polityczne lub polityczny nacisk na wprowadzenie postępu technicznego (co jest np. w planie wyborczym partii) jest nie bez znaczenia.

• Uwarunkowania merytoryczne. Obrazują możliwość i celowość wprowadzania określonych rozwiązań ze względu na dziedzinę i materię spraw oraz zadań administracji znajdujących się w zasięgu takich rozwiązań.

• Uwarunkowania związane ze sposobem powstawania sytuacji prawnych wynikają z faktu pominięcia administracji w razie, gdy obowiązki czy uprawnienia obywateli powstają z mocy samego prawa. Utechnicznienie może tą strefę rozszerzyć.

• Skutki wprowadzenia nowych rozwiązań technicznych:

• Najczęściej powstają zazwyczaj po stronie i administracji, i obywatela

• Urządzenia ułatwiają podejmowanie czynności materialno-technicznych -> a

• Urządzenia zapewniają szybki dostęp do informacji -> b

• Urządzenia gromadzą i przetwarzają informacje, co prowadzi do zastąpienia procesu decydowania -> c

• Stosowanie urządzeń z pkt. A i b nie wywołuje skutków prawnych innych niż te, które powstają w sytuacji niekorzystania z takich urządzeń. Wywołują za to skutki fizyczne, takie jak udogodnienia, szybsze rozpatrywanie spraw itd.

• Skutki urządzeń z pkt. C mogą wywoływać inne skutki prawne, ponieważ inny jest proces podejmowania decyzji administracyjnych.

• Skutki wprowadzania urządzeń z pkt. C:

• Likwiduje się możliwość prowadzenia określonej polityki wobec administracji i w administracji

• Ograniczenie możliwości kwestionowania decyzji

• Zmniejszenie pola niekontrowersyjnego stosowania procedury administracyjnej

• Problemy humanistyczne, takie jak podejście do obywatela, które nie może być zwężane do wydawania decyzji, ale też ich wykonywania.

1. Organizacja i zarządzanie a administracja publiczna:

• Jeśli administracja jest odpowiedzialna za jakość życia obywatela i społeczeństwa, to potrzebne jest jej sprawne działanie. Jednocześnie obywatelom trzeba zapewnić maksimum ochrony i równowagi z administracją (np. ochrona godności człowieka)

• Raporty Komisji Europejskiej oceniają, że polska administracja jest niesprawna, ma niedostateczne zasoby ludzkie i techniczne, występują patologie takie jak korupcja.

• Administracja musi być zarówno otwarta na obywateli, jak i na teorię organizacji i zarządzania.

• W imię sprawności nie można poświęcić ochrony praw jednostki

• M. Weber – teoria organizacji – zakłada, że biurokracja jest niezbędna dla każdej organizacji (zarówno państwowej, jak i np. przedsiębiorstw). Albo biurokracja, albo dyletantyzm.

• F.Taylor – ruch naukowego zarządzania – badanie czasu i ruchów czynnościowych w celu zaprojektowania najbardziej wydajnych sposobów realizacji zadań przez pracowników.

• Szkoła zarządzania administracyjnego jest zwolenniczką uniwersalizmu teorii organizacji i zarządzania. Propagowanie pozycji kierownika, jasnej drogi służbowej, ograniczona rozpiętość kierowania, precyzyjne opisy stanowisk pracy.

• Działanie administracji publicznej jest przedmiotem nacisków ze strony grup interesów, mediów, opinii publicznej.

• Problemy wymagające regulującej działalności administracji publicznej:

• Dobra publiczne – jednostka dąży do wolności i woli, gdy za dobra publiczne płacą wszyscy, tylko nie ona, dlatego państwo musi sprawić, aby każdy płacił za te dobra każdy w formie podatków. Dobra publiczne mogą być dostarczane przed podmioty prywatne, ale gros z tych dóbr dostarcza państwo dla całego społeczeństwa.

• Jednostkowa niekompetencja – społeczeństwo często nie ma wystarczającej wiedzy i kompetencji do dokonywania indywidualnych wyborów w określonych obszarach, dlatego państwo musi dokonywać kontroli i dystrybucji, np. zezwalać na produkcję i dystrybucję leków.

• Uboczne negatywne skutki działalności przedsiębiorstw – niekiedy działalność przedsiębiorstw dotyka osób, które nie są stronami wymiany rynkowej. Np. fabryka wytwarza hałas/smród, który dotyka wszystkich mieszkańców. Taka sytuacja jest przedmiotem regulacji i kontroli administracji publicznej.

• Administracja działa też naprawczo wobec rynku, wobec problemów które tworzy sam rynek – np. działa w sytuacji monopolu, bezrobocia, kryzysu gospodarczego.

• W tych kwestiach osiągnięcie sprawności wymaga dobrego zarządzania i dobrego zorganizowania. Chodzi tu głównie o przewidywanie, planowanie, zarządzanie strategiczne, podejmowanie decyzji, koordynowanie, kontrolowanie, organizacja stanowisk pracy itp., motywowanie ludzi i kierowanie nimi, delegowanie, decentralizacja.

1. zasięg ingerencji administracji publicznej

• Ciężko wyznaczyć granice ingerencji administracji

• Zakres ingerencji można uznać za efekt jakby kompromisu między granicą, do jakiej jest ona potrzebna, ą granicą do jakiej jest możliwa.

• Samo badanie rozrostu czy kurczenia się administracji daje obraz niepełny.

• W pewnym sensie granicę może wyznaczać konstytucja i ustawy, ale najlepszą granicę zasięgu ingerencji wyznaczają zdolności organizacyjne administracji, jej zasoby finansowe, treść realizowanej polityki.

• Zasięg rozpatrywany z perspektywy obywatela lub administracji. W różnych sferach zasięg administracji dostrzegany przez obywateli jest różnie.

• W relacji między rzeczowym zasięgiem obowiązków i zasięgiem uprawnień obywateli nie ma ustalonej miary ani równowagi. Możliwe jest rozszerzanie obowiązków i uprawnień, bądź tylko jednych z nich, a także przemiana określonych obowiązków w określone uprawnienia i na odwrót. Takie działania mogą być różnie oceniane – np. przemiana uprawnień w obowiązek w dziedzinie ubezpieczeń społecznych uznawana jest za postęp, natomiast w innych za cofanie się (np. nakładanie regulacji przepisowych na przedsiębiorców)

• Znaczna część ingerencji administracji, a zwłaszcza takiej, która polegała na reglamentacji obrotu majątkowego, a obejmująca także działania z obrębu tej reglamentacji, które:

• Warunkują czynność cywilnoprawną prawem administracyjnym, a nie cywilnym

• Zastępują czynność cywilnoprawną

• Ograniczają skutki prawa cywilnego

• Uwarunkowane są określonym cywilnym prawem podmiotowym lub określoną czynnością cywilnoprawną

nie została skasowana w nowym ustroju w Polsce (czyli po 1989 roku)

• Po 1990 roku przywraca się idee wolności gospodarczej i kasuje podstawowe narzędzia i środki jej ograniczania, a także część ingerencji administracji przenosi się do sfery działań policyjnych pomyślanych jako narzędzie pilnowania bezpieczeństwa, spokoju i zdrowia publicznego.

• Czasami, wraz ze zmianą ustroju, ingerencja administracji nie słabnie, a intensywnieje (np. ochrona żywności jest teraz większa niż w PRLu)

• Zasięg i treść ingerencji administracji musi odpowiadać poszanowaniu norm moralnych i dbałości o przestrzeganie warunków ich powodzenia, bowiem norma moralna jest bardziej respektowana niż norma prawna i nieprzestrzeganie tej zasady powoduje spadek autorytetu normy prawnej i nadszarpnięcie autorytetu administracji jako takiej.

Rozdział III

1. Zadania adm w panstwie stanowym i policyjnym

• W przedkonstytucyjnych państwach (stanowych i policyjnych) zadania administracji publicznej były podobne do zadań wyznaczanych współcześnie

• Zadania administracji – troska o bezpieczeństwo, ład społeczny i gospodarczy, obrona przed wrogiem. Są to zadania uniwersalne.

1. Różnice między zadaniami w państwach przed~ i konstytucyjnych :

• W państwie prawa zadania administracji publicznej mają charakter obowiązków prawnych

• W państwie stanowym i policyjnym zadania administracji publicznej – postrzegane jako uprawnienia (prerogatywy) władz administracyjnych.

• Zadania władz administracyjnych w państwie przedkonstytucyjnym określane były przez prawo, ale nie zawsze było to prawo pochodzenia parlamentarnego, często nie obowiązywało dwustronnie (tzn. obywatela i organów administracji, lecz wyłącznie obywatela), władca mógł swobodnie zmieniać to prawo, a na koniec – prawo nie było kontrolowane przez sądy.

• O zadaniach decydowały organy władzy wykonawczej, poprzez normy prawne stanowione przez siebie. Mogły dowolnie rozszerzać, ograniczać, uchylać, przekształcać to prawo, zależnie od uwarunkowań społecznych, ekonomicznych, politycznych.

• Przykład – monarcha w monarchii absolutnej mógł uchylić się od każdej normy prawnej, zrobić w niej wyjątki, mógł zmienić lub znieść normy nie zmieniając prawa itd.

• W wieku XVII i XVIII w pracach na temat administracji publicznej często wymieniano jej zadania:

• Nadzór nad bezpieczeństwem i spokojem publicznym, handlem, opieka nad ubogimi i chorymi, likwidacja żebractwa, nadzór nad architekturą miast, nadzór nad widowiskami, loterią, walka z prostytucją, opieka zdrowotna (francuski publicysta Dellamarre w „Traite de la Police”)

• Prowadzenie szkół, przytulisk, dbanie o drogi, troska o zachowanie zdrowia publicznego (niemiecki filozof Christian Wolf w „Jus naturae et Pentium metodo scientific pertactatum”)

• Krzewienie cnót obywatelskich, zakładanie szpitali, szkół, rozwój szkolnictwa wyższego (niemiecki policysta Johann von Justi w „Staatswirtshaft”)

• Zabezpieczanie osób i majątków, wspieranie obywateli w samorozwoju, polepszanie ich bytu, walka z ubóstwem (polski policysta i merkantylista Fryderyk Skarbek)

• Rozkazywanie i zarządzanie środków właściwych i użytecznych, na mocy bronienia kraju i ludu od niebezpieczeństwa i napadów, chronienie od nieszczęść publicznych (Franciszek Kasparek). Wg niego zarząd obejmuje 5 działów :

• Zarząd spraw zagranicznych

• Zarząd sprawiedliwości

• Zarząd spraw wewnętrznych (popierający rozwój ludności)

• Zarząd siły zbrojnej

• Zarząd skarbowości

• Zapewnienie państwu bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego (Józef Oczapowski)

• Prowadzenie statystyki państwowej, zapewnienie bezpieczeństwa, piecza nad zdrowiem obywateli, ochrona rolnictwa i przemysłu, leśnictwo, rybołówstwo – zapewnienie ogólnego rozwoju gospodarczego oraz zabezpieczenie dóbr przed wypadkami losowymi (Antoni Okolski)

• W zależności od panującej doktryny politycznej (np. merkantylizm, prawo natury, liberalizm itd.) zadania administracji publicznej rozszerzano bądź ograniczano bez większych rygorów prawnych. Zadania nie znajdywały precyzyjnych określeń w przepisach prawnych, a także nie były jednoznacznie określone w prawnych kompetencjach organów administracji.

• Punkt ciężkości położony nie na zadaniach administracji, lecz na jej ustroju i organizacji. Wynika to z obowiązującej zasady, że głównym zadaniem administracji jest dzierżenie władzy publicznej, bowiem administracja służy do wykonywania tej władzy i jej umacniania.

• Wyjątek od tej zasady – samorząd, głównie gminny. Alexis de Tocqueville pisał, że gmina ma bardzo naturalny charakter i powstaje tam, gdzie są ludzie. Jednak swobody gminne są rzadkie i kruche. Pomimo to gminy bardzo długo zachowywały swój apolityczny charakter i tam dominowały zadania związane z wykonywaniem bieżącego zarządu sprawami lokalnymi.

• Wraz z biegiem czasu zakres zadań administracji rozszerzały się – przykładowo w XIV wieku był wąski i ograniczał się do zapewnienia porządku wewnętrznego i zewnętrznego, ale już w na przełomie XIV i XV wieku dochodziło do tego zapewnienie dobrobytu i szczęśliwości obywatelom.

1. Trzy wyraźne zakresy przedmiotowe zadań administracji publicznej w państwie przedkonstytucyjnym :

1. Zadania w sferze życia fizycznego narodu

2. Zadania w sferze życia duchowego narodu

3. Zadania w sferze życia ekonomicznego narodu

Ad a) jest to szeroko rozumiane bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne (organizacja terytorialna państwa, ochrona granic, ochrona ludności przed zagrożeniami – np. ochrona sanitarna, zdrowotna, klęskami żywiołowymi itd.)

Ad b) w zakres tego pojęcia zalicza się stwarzanie warunków do korzystania z podstawowych wolności (słowa, druku, wyznania, zrzeszania się), a także do korzystania z zabezpieczenia społecznego, prawa do oświaty, kultury.

Ad c) jest to tworzenie warunków do rozwoju handlu, przemysł, rolnictwa, a także prowadzenie gospodarki przestrzennej i polityki wywłaszczeń.

1. Zadania administracji publicznej w państwie przedkonstytucyjnym charakteryzują nie tylko ich zakres i zasięg, ale głównie to, że :

• nie były stanowione przez parlament

• Nie były określone wyczerpująco w prawie stanowionym przez władzę administracyjną

• Administracja posiadała wiele uprawnień w określaniu zadań i ich wykonywaniu

• Wykonywanie zadań nie stanowiło obowiązku, lecz uprawnienie administracji

• Administracja dowolnie określała kompetencje swoich organów

• Swobodnie decydowała o organizacji wykonywania zadań (centralizacja, decentralizacja, dekoncentracja)

• Zadania wykonywane przez administrację nie rodziły żadnych uprawnień

• Niewykonywanie zadań przez administrację nie powodowało po jej stronie żadnych konsekwencji

• Nie podlegało kontroli sądowej

• Brak pewności obywatela i brak ochrony jego pozycji

• Nadmierna opiekuńczość państwa względem jednostki

1. zadania administracji publicznej w państwie prawa

• Zadania administracyjne określone są w konstytucji i ustawach stanowionych przez parlament

• Przestają być prerogatywą władzy administracyjnej, stają się jej obowiązkiem

• Muszą współbrzmieć z konstytucyjnie chronionymi prawami i wolnościami obywatelskimi

• Działa w systemie trójpodziału władzy, należy do władzy wykonawczej – wykonuje zadania publiczne określone w ustawach i konstytucji, a podczas tego związana jest prawem stanowionym przez parlament

• Akty prawa rangi ustawowej określają organizację wykonywania zadań, kompetencje i właściwości określonych jednostek organizacyjnych administracji publicznej, a także procedury wykonywania zadań

• Administracja w wykonywaniu zadań nie jest stróżem interesu publicznego

• Administracja w wykonywaniu zadań nie może ograniczać praw i wolności przyznanych obywatelowi w konstytucji (mogą być one ograniczone tylko przez ustawę i tylko wtedy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego itd. I nie mogą naruszać istoty wolności i praw)

• Normy określające zadania administracji – normy prawa administracyjnego (sprowadzają się zwykle do obowiązku konkretnego zachowania w indywidualnym przypadku, czynienia czegoś lub nieczynienia, objawienia woli)

• Organy administracji mogą konkretyzować normy prawne określające ich zadania, ale same nie mogą ich stanowić

• Administracja nie posiada swobody w decydowaniu, co jest jej zadaniami (ale też nie jest to sytuacja, że administracja nie ma wpływu na kształt i zakres zadań – np. rząd może wystąpić z inicjatywą legislacyjną)

• Zakres realizacji zadania administracji publicznej określony jest aktami rangi ustawowej

• Zadania administracji w państwie prawa mogą wynikać pośrednio lub bezpośrednio z konstytucji :

• Bezpośrednio – art. 146 – Rada Ministrów ma zapewniać bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny

• Pośrednio – ar. 72 – dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z takiej konstrukcji podmiotowego prawa dziecka wynika obowiązek państwa do zapewnienia pomocy.

• W RP do zadań publicznych określonych w konstytucji należy:

• Zapewnienie bezpieczeństwa obywateli

• Zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności granic państwa

• Udzielanie pomocy Polakom za granicą

• Opieka nad obywatelami podczas pobytu za granicą

• Opieka nad weteranami walk o niepodległość

• Prowadzenie polityki prowadzącej do pełnego zatrudnienia

• Pomoc ciężarnym, starszym i niepełnosprawnym

• Zapobieganie niszczeniu środowiska, ochrona tegoż

• Popieranie rozwoju kultury fizycznej, zapewnienie dostępu do wykształcenia

• Pomoc socjalna

• Ochrona konsumentów

• Konstytucja nie określa wszystkich zadań publicznych, robią to ustawy. Przykłady regulacji :

• Planowanie przestrzenne

• Gospodarka nieruchomościami państwowymi i jednostek samorządu terytorialnego

• Zapobieganie klęskom naturalnym

• Ochrona dóbr kultury

• Zapewnienie transportu i łączności

• Art. 163 konstytucji – domniemanie, że zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję i ustawy na rzecz innych władz publicznych, należą do samorządu

• Niewykonywanie zadań publicznych przez administrację rodzi odpowiedzialność polityczną i prawną

• W pierwszym rzędzie ponoszą ją ministrowie i rząd

• Odpowiedzialność polityczna – np. votum nieufności, votum zaufania

• Oprócz w/w odpowiedzialności, urzędnicy mogą ponosić odpowiedzialność karną (za przestępstwa na stanowisku) i cywilnoprawną (gdy organ administracji nie wykona zadania i rodzi to szkody w rozumieniu prawa cywilnego)

• W państwie prawa zadania administracji nie są prerogatywami, z których można skorzystać lub nie, nie jest to także instrument polityki

• Delegacja ustawodawcza – zezwala rządowi na samodzielne określenie zakresu i form realizacji zadań publicznych określonych w konstytucji i ustawach

1. wspolczesne tendencje przeobrazen w adm

• Punkt ciężkości w określaniu zadań administracji publicznej przesuwa się z konstytucji na ustawy, a delegacje ustawodawcze pozwalają coraz szerzej decydować samej administracji o sposobie wykonywania zadań publicznych

• Jeśli konstytucja nie określa wyraźnie zadań dla administracji, to granice w wyborze zadań, sposobie ich realizacji, tworzą konstytucyjnie określone cele państwa, a także zasady i wartości, jakie zawiera konstytucja

• Gdyby granic nie było – arbitralność władzy administracyjnej zastąpiłaby arbitralność ustawodawcy, który mógłby dowolnie kreować zadania i sposoby ich realizacji

• Zadania publiczne oderwane od norm zawartych w konstytucji stałyby się przedmiotem politycznych targów – prymat polityki nad prawem. Dlatego też nie są one (zadania) kreowane w oderwaniu od konstytucji

• Konstytucyjne określenie obowiązków państwa staje się podstawą ustawowego określania zadań publicznych dla administracji, a także stanowi gwarancję, że rząd nie uchyli się od wykonywania zadań publicznych

• Administracja rządowa i samorządowa nie może samodzielnie, kierując się względami ekonomicznymi lub politycznymi, redukować zadań jej stawianych, zawieszać wykonywanie tychże lub przenosić ten obowiązek na inne podmioty

• Problematyka prywatyzacji zadań publicznych – pochodzi od poglądów anglosaskich, przyjmujących, że administracja państwowa wykonuje zadania nieudolnie i nieefektywnie. Amerykanie natomiast uważają, że taka administracja trwoni zasoby, którymi zarządza, a także jest mniej wydajna i ma mniejszą sprawność działania.

• Prywatyzacja zadań publicznych – spowodowana fiaskiem wcześniejszych koncepcji, które zakładały, że kontrola kluczowych elementów gospodarki przez administrację przyniesie lepsze zaspokojenie potrzeb zbiorowych (rząd = monopol i socjalizm, powodowanie dziury budżetowej, przetargi polityczne itd. Itd.)

• Prywatyzacja w systemie anglosaskim – nie tylko wykonywanie zadań przez podmioty prywatne, ale także prywatyzacja mienia państwowego i samorządowego

• Prywatyzacja w systemie amerykańskim – prywatyzacja zadań publicznych jako przekazanie funkcji rządu w całości lub części w ręce sektora publicznego poprzez sprzedaż aktywów rządowych i powierzanie zadań publicznych prywatnym spółkom w drodze umów.

• Podsumowując – koncepcje ekonomiczne uzasadniające potrzebę prywatyzacji legły u podstaw koncepcji o charakterze ustrojowo prawnych redefiniujących funkcję państwa i samorządu lokalnego

• W myśl koncepcji amerykańskich, redukcja powinna obejmować powierzenie państwu i jego administracji jedynie następujących zadań :

• Ochrona praw własności

• Ochrona przed przestępstwami i wymierzanie sprawiedliwości

• Zapewnienie ochrony narodowej

• Zapewnienie powszechnej oświaty

• Ustanowienie stabilnego systemu pieniężnego

• Dopuszcza się też następujące zadania :

• Stabilizowanie gospodarki przez działania regulacyjne (np. dla ograniczenia bezrobocia)

• Kontrola wykorzystania środowiska naturalnego

• Wydawanie przepisów zapobiegających monopolowi produkcji i usług

• Prawna ochrona konsumentów przed nadużyciami procesu rynkowego

• Zapewnienie bezpieczeństwa dochodów i opieki zdrowotnej

• W istocie działalność państwa sprowadza się do działalności regulacyjnej (ochrona rynku, środowiska, bezpieczeństwa pracy itd.) i działalności nadzorującej nad podmiotami prywatnymi świadczącymi usługi oświatowe i zdrowotne. Spośród tradycyjnych funkcji państwa pozostają dwie – obrona narodowa i wymiar sprawiedliwości.

• Zadania publiczne mające charakter dóbr publicznych – wymiar sprawiedliwości i obrona narodowa.

• Przeciwieństwo powyższego – cele prywatne kwalifikowane jako dobra prywatne przynoszące korzyści tym, którzy je posiadają.

• Coś pomiędzy tymi dobrami – dobra komunalne, możliwe do sprywatyzowania, dostarczające korzyści tym, którzy ich poszukują i potrzebują (oświata, zdrowie, pomoc społeczna). Ich cecha – to, że każdy ich potrzebuje.

• Amerykańskie koncepcje zauważają, ze prywatyzacja zadań publicznych nie zawsze oznacza, że dalej są one dostępne dla wszystkich. Najbardziej optymalny wariant koniecznej redukcji administracji rządowej – przekazanie zadań do samorządów terytorialnych, a w pozostałym zakresie „sprzedaż” zadań podmiotom prywatnym.

• Polscy zwolennicy redukcji – np. Balcerowicz (bardziej radykalny) i Kołodko (mniej)

• Wg Banku Światowego państwo powinno wypełniać 5 funkcji, których nie wypełnią instytucje rynkowe i prywatne :

• Tworzenie podstaw prawnych

• Kierowanie polityką makroekonomiczną

• Inwestowanie w sektorach podstawowych usług socjalnych, kapitału ludzkiego i infrastruktury

• Zapewnienie najuboższym grupom społecznym pełnego zabezpieczenia

• Ochrona środowiska naturalnego

• Redukcja zadań publicznych nie powinna być gwałtowna i zaskakująca dla obywateli (S.Zawadzki)

• Wątpliwości, jakie niesie problematyka prywatyzacji w państwie prawa:

• Podmioty prywatne, wykonując zadania publiczne, kierują się zasadami rentowności, zysku, racjonalności, co może prowadzić do podjęcia decyzji o ograniczeniu zakresu świadczonych usług, nałożeniu dodatkowych obowiązków na obywateli, zaprzestaniu świadczenia nierentownych usług

• Należy, podczas przekazywania zadań do podmiotów prywatnych, zaznaczyć o konieczności wykonywania ich w sposób ciągły, uwzględniając zasady równości i powszechności, zakaz nakładania wygórowanych obowiązków na obywateli (w tym ponoszenia opłat nieuzasadnionych ekonomicznie)

• Uwalnianie zadań przez państwo i samorząd terytorialny powinno być uregulowane w konstytucji

• Transfer prawa publicznego (czyli obowiązków zawartych np. w konstytucji) w formach prawa prywatnego (np. umowa) – konstrukcja niepokojąca

• W demokratycznym państwie prawa zadania publiczne dla administracji publicznej powinny być w jak najszerszym zakresie określane w konstytucji

Rozdział IV

2. organy

1. Organy:

• Organ administracji publicznej jest zasadniczą jednostką składową administracji w sensie podmiotowym. W związku z tym należy do rzędu podstawowych pojęć w nauce administracji i nauce prawa administracyjnego

• Organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi, jeśli organ jest kolegialny):

• Znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego

• Powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu

• Działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji

• W w/w definicji organ utożsamiany jest z człowiekiem, co jest trafne, bo:

• Organ istnieje od czasu jego powołania

• Od momentu utworzenia urzędu (np. urzędu starosty, urzędu ministra) do momentu wyboru starosty czy powołania ministra można mówić jedynie o urzędzie organu w znaczeniu zbioru kompetencji z nim związanych

• Takie ujęcie pozwala uniknąć sformułowań typu „kolegialna lub monokratyczna jednostka”, „wyodrębniona prawem jednostka, podejmująca działanie za pośrednictwem określonych prawem osób”

• Zgodne jest z konstytucją, bo minister to osoba, a nie jednostka organizacyjna

• Nie wszyscy ludzie znajdujący się w strukturach państwowych i samorządowych, którym prawo przyznaje nazwy szczególne, są organami administracji – np. prodziekan nie jest organem administracji państwowej, a tylko pracownikiem dziekanatu

• Sposób budowania pojęcia organu administracyjnego zależy od tego, czy pojęcie to ma być narzędziem, czy celem badania:

• Jeśli ma być narzędziem, to:

• Należy wskazać niezbędne i w sumie swoiste elementy tego pojęcia

• Ważna jest teoria pozytywistyczna, wedle której organem administracji jest ten organ, który został uznany za administracyjny przez przepis prawa

• Główny zarzut przeciwko tej teorii – czy organ jest administracyjny czy nie, jeśli niedokładnie określony jest przez prawo – nie jest zbyt poważny, bo obecnie wszystkie organy administracyjne są w sposób wyraźny lub dorozumiany uznane przez prawo

• Jeśli ma być celem badania, to:

• Definicja może obrazować wszystkie możliwe do wyłonienia, tak w prawie jak i nauce, elementy składowe pojęcia, nie wyłączając elementów nieswoistych lub mało swoistych

1. Rodzaje organów:

1. Wprowadzenie:

• Wyróżnienie podstawowe będące skutkiem podziału całości administracji publicznej daje kategorie:

• Organów administracji państwowej

• Organów administracji rządowej

• Organów administracji samorządu terytorialnego

• Organów administracji samorządu zawodowego

• We wtórnym podziale musimy odnieść się jednocześnie do wszystkich wyżej wymienionych kategorii organów

1. Wyróżnienie organów kolegialnych:

• Występują wyraźnie rzadziej niż organy monokratyczne

• Ich miejsce w systemie, nazwy, funkcje są stabilne, zmiany zdarzają się rzadko (np. w 2002 roku zlikwidowano kolegialny zarząd gminy, aby wzmocnić pozycję wójta, a nie z powodu jakichś nowych rozwiązań ideologicznych czy systemowych)

• Podczas tworzenia organu kolegialnego, podaje się po prostu nazwę organu (a jeśli tworzony jest organ monokratyczny, mówi się np. o utworzeniu urzędu Ministra Infrastruktury)

• Rodzaje organów kolegialnych:

• Organy obsadzane bezpośrednio i organy obsadzane pośrednio

• Organy jednorodne (takie, w których wszyscy członkowie pochodzą z tego samego trybu wyłaniania) i organy mieszane

• Organy państwowe i niepaństwowe

• Organy o charakterze powszechnym (np. rada gminy) i organy o charakterze niepowszechnym (np. senat uniwersytecki)

• Organy pochodzące z wyborów i organy formowane w innym trybie

• Przyjmuje się, że obecnie kolegialne organy funkcjonują tam, gdzie podejmuje się:

• Makrodecyzje

• Podstawowe decyzje dla całego państwa lub jego części

• Decyzje wymagające uwzględnienia wyspecjalizowanej i dogłębnej wiedzy z różnych dziedzin

• Decyzje godzące wielokrotnie zróżnicowane interesy

• Decyzje podejmowane dla tego obszaru dobra publicznego, dla jakiego dany organ jest uformowany

• Natomiast organy jednoosobowe:

• Działają operatywnie

• Są zdolne do podejmowania decyzji ad hoc (tzn. doraźnie, dla zrealizowania określonego celu)

• Obciążone są wyraźniej zlokalizowaną odpowiedzialnością

• Cechy organu kolegialnego:

• Organ kolegialny decyduje dłużej i wolniej, ponieważ:

• Każdy z jego członków chce się wypowiedzieć

• Każdy z członków może zgłosić kwestię, wobec której każdy z pozostałych członków chce wyrazić swoje stanowisko

• Jeśli jedna osoba z organu kolegialnego zauważa, że reszta członków chce podjąć decyzję, która jest sprzeczna z poglądami tej pierwszej osoby, to ta pierwsza osoba stara się decyzję zablokować (całościowo, lub jak najdłużej „przetrzymywać” podejmowanie decyzji)

• Sama procedura podjęcia decyzji trwa dłużej niż w przypadku organu jednoosobowego

• Długo czeka się na ekspertyzy lub materiały potrzebne do podjęcia decyzji

• Organ kolegialny decyduje odważniej:

• Każda decyzja powoduje odpowiedzialność po stronie osoby, która ją wydaje, więc w przypadku organu monokratycznego taka decyzja jest podejmowana ostrożniej. W organie kolegialnym odpowiedzialność rozciąga się na wszystkich członków, więc u każdego z osobna jest mniejsza – więc jest mniejsza obawa przed podejmowaniem decyzji

• W organie kolegialnym (głównie o charakterze politycznym) zwiększają swoje oddziaływanie uzasadnienia społeczne:

• Szczególnie takie, które wiążą treść decyzji z pozytywną wartością publiczną, a także te, które znajdują źródła czy uzasadnienie w propozycjach wyborczych i propagandowych

• Decyzje podejmowane w organie kolegialnym korupcją dotykane są później:

• Wiadomo, łatwiej przekupić jedną osobę w organie monokratycznym niż kilka osób w organie kolegialnym

• Istnieje możliwość takiego zbudowania organu kolegialnego, w którym każdy z członków kontroluję pozostałych – wtedy bardzo ogranicza się patologie (ale nie eliminuje całkowicie)

• W celu wielokontekstowego ulepszania pracy organu kolegialnego zmierza się dzisiaj nierzadko do ograniczenia liczby jego członków

• Wiadomo, im mniej członków, tym mniej problemów wymienionych wyżej, mniejsze są też koszty takiego organu

• Niestety, czasami w celu polepszeniu pracy organu kolegialnego, zamiast ograniczania liczby jego członków, dąży się do wydzielenia każdemu z członków osobnej pracy i podejmowania w tej sferze indywidualnych decyzji – jest to złe rozwiązanie, bo organ kolegialny przestaje działać kolegialnie.

1. Organy naczelne, centralne, terenowe:

• Nauka porządkuje organy, ich cechy, funkcje itd., bo prawodawca sam sobie nie radzi – często jest też niekonsekwentny (np. wprowadził powiat, ale sąd w nim nazwał rejonowym)

• W strukturze organów administracji państwowej najwyższe miejsce zajmuje Prezydent RP, ale nie jest to organ naczelny – bo nikt mu nie podlega

• W administracji rządowej najwyżej usytuowane organy są nazywane organami naczelnymi. Te, które są ulokowane niżej, ale są organami jednostkowymi w skali całego kraju, nazywają się organami centralnymi.

• W samorządzie terytorialnym nie ma organów centralnych i naczelnych – bo organy samorządu terytorialnego poszczególnych jednostek nikomu nie podlegają. Dlatego też nazwa organów samorządów terytorialnych to „organy terenowe”

• 4 poprawne określenia naczelnych organów (na gruncie obowiązującego prawa), służące różnym celom:

• Naczelne organy administracji rządowej – te spośród organów administracji publicznej, które są powoływane przez Prezydenta bezpośrednio czy też po uprzednim wyborze przez Sejm

• Naczelne organy administracji rządowej – są to organy zwierzchnie wobec pozostałych organów (i innych podmiotów organizacyjnych państwa) w strukturze administracji rządowej

• Naczelne organy administracji rządowej – organy powoływane przez Prezydenta czy Sejm, i których właściwość terytorialna obejmuje całe państwo

• Naczelne organy administracji rządowej – są to organy zwierzchnie wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej, i których właściwość terytorialna obejmuje całe państwo.

• Określenia 1 i 2 – dają możliwość klasyfikacji organów na naczelne i pozostałe, a 3 i 4 – pozwalają na wyróżnienie centralnych organów administracji rządowej oraz organów administracji rządowej w terenie, ew. administracji publicznej w terenie

• W ujęciu strukturalnym i funkcjonalnym do organów naczelnych można zaliczyć Radę Ministrów i organy wchodzące w jej skład (wynika to z nowego ustawodawstwa)

1. Organy decydujące i podmioty doradcze:

• Organy decydujące – te, które podejmują decyzje w warunkach określonych w prawie i w granicach przydanych im przez prawo kompetencji

• Podmioty doradcze – określone w prawie (lub też nie) określone osoby, podmioty, jednostki, organy, które przyczyniają się w sposób sformalizowany przez swoją pracę, konsultację, opinię czy ekspertyzę do podjęcia decyzji przez organ kompetentny.

• Organ decydujący powinien ustalić, na czym polegają interesy poszczególnych jednostek lub ich grup, a także określić, które interesy należy brać pod uwagę.

• Często administracja jest zorientowana co do tego, z którymi interesami należy się liczyć, czy też brać pod uwagę, niekiedy jednak trzeba podjąć działanie w celu określenia interesów poszczególnych jednostek lub ich grup

• W tym momencie przychodzi administracji na pomoc doradztwo – podmiot doradzający lub pomocniczy organowi administracyjnemu, który w toku podejmowania decyzji może dostarczyć ekspertyzy.

• Oprócz doradztwa, podmioty doradcze powoływane są też w celu:

• Podniesieniu prestiżu organu, przy którym działają

• Dają naukowe uzasadnienie w przypadku podejmowania niepopularnych decyzji

• Nadają naukowy ‘szyld’ decyzjom

• Czyli ogólnie funkcje dekoracyjne

• Z tych pozytywnych – doradzają, koordynują prace, integrują organ wewnętrzne, a czasem także kontrolują go.

1. Organy pierwszej i drugiej instancji:

• W sferze procesowej na podstawie zdolności do rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych klasyfikacja obejmuje:

• Gdy można się odwołać od decyzji - organy I i organy II instancji

• W sytuacji braku odwołania – organy decydujące i organy stopnia wyższego

• Gdy brak organów stopnia wyższego – organy decydujące i organy kontrolne

1. Nowe wyróżnienia konstytucyjne:

• Wprowadzono nowe określenia:

• Centralny konstytucyjny organ państwa, który:

• Jest jednostkowy w skali państwa ->1

• Ma kompetencje rozciągające się na obszar całego kraju lub ściśle określone kompetencje związane z państwem jako takim ->2

• Ma określoną przez konstytucję własną niepowtarzalną nazwę bądź należy do wyróżnionej przez konstytucję niepowtarzalnej kategorii organów ->3

• Lista tych organów jest ruchoma, ponieważ wiele organów tworzonych jest w drodze aktów normatywnych pozaustawowych (np. ministrów w RM może być tylu, ile chce organ tworzący urząd ministra)

• Jeśli organ nie spełnia ptaszka nr 1, 2,3 łącznie, to nie jest centralnym konstytucyjnym organem państwa

• Centralny organ państwowy, to każdy organ, który:

• Jest jednostkowy w skali państwa

• Ma kompetencje rozciągające się na obszar całego kraju lub ściśle określone kompetencje związane z państwem jako takim

• Tymi organami są :

• Prezydent RP,

• Sejm, Senat i ich organy mające zewnętrzne kompetencje,

• powoływane lub nominowane przez Prezydenta RP, Sejm, Senat jednostkowe w skali kraju organy państwowe (rządowe),

• a także kreowane z mocy samego prawa z takich organów inne jednostkowe w skali kraju organy państwowe,

• centralne organy administracji rządowej.

• Organ państwowy to człowiek lub grupa ludzi znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa, powołany do tworzenia i realizacji norm prawa w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji.

1. Sposoby kreacji:

a)Z wyboru:

• Obsadzenie danego organu bądź urzędu następuje w wyniku wyborów

• W teorii jest to bardzo dobry sposób wyłaniania osób funkcyjnych, ale w praktyce sposób wyborów nie ma wpływu, jeśli wyborcy są niezadowoleni z niemoralnego, niesprawiedliwego i nieprawego działania wybranych funkcjonariuszy

• Społeczna ocena ma wartość dominującą

• Ocena wyborców nie ma znaczenia dla osobników cwanych, wykorzystujących swoją funkcję w zły sposób

• Organy administracji pochodzące z wyborów:

• W państwowej – tylko prezydent

• W rządowej – żaden organ decydujący władczo nie pochodzi z wyrobów

• W samorządowej – wszystkie (poza organami z mocy prawa) pochodzą z wyborów bezpośrednich lub pośrednich

b) Z powołania:

• Prawodawca terminu „powołanie” nie używa wobec wszystkich zatrudnionych w administracji publicznej czy służbie państwowej

• Termin ‘’powołanie’’ wykorzystywany jest do wykreowania organów o najważniejszym znaczeniu w państwie i tylko w znaczeniu, że jeden organ powoływany jest przez drugi np. prezes NIK powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na 6lat, prezes RM i pozostali członkowie RM przez Prezydenta itd.

• Czas trwania powołania ograniczony jest z góry lub w sposób, który jest związany z politycznym charakterem i publicznym funkcjonowaniem danego organu

• Powołanie jest zindywidualizowaną decyzją administracyjną o charakterze władczym, dającą jej prawną możliwość kształtowania zwierzchniego sytuacji prawnej innych podmiotów w drodze posiadanych kompetencji

• Trwałość stosunku powołania mocno jest uzależniona od czynnika politycznego, co jest okolicznością odwrotną wobec braku uzależnienia politycznego w stosunku nominacji

• Pracownicy samorządowi zatrudniani na podstawie aktu powołania:

• W gminie jest to kierownik urzędu stanu cywilnego, sekretarz gminy, skarbnik gminy

• W powiecie są to sekretarz powiatu i skarbnik powiatu

• W województwie na podstawie aktu powołania są zatrudniani skarbnik województwa, dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, dyrektorzy wojewódzkich instytucji kultury

• W ogólnej idei normatywnej powoływanie na stanowisko powinno się stosować, gdy ustawa tak stanowi. Jeśli nie jest to określone, powinno się stosować zwykłą umowę o pracę

c) Z nominacji:

• Cechy nominowania:

• Dobrowolność stosunku – mianowany wyraża zgodę na mianowanie. Akt administracyjny mianowania jest aktem dochodzącym do skutku za zgodą strony

• Trwałość stosunku odzwierciedlana w takim ujęciu jego zakończenia, które może nastąpić jedynie w warunkach i okolicznościach określonych ściśle w prawie (np. śmierć, dyscyplinarka, choroba itd.)

• Znaczne podporządkowanie organom zwierzchnim – zarówno w strukturze organizacyjnej (organy wyższe) lub zwierzchnikowi funkcjonalnemu, którym mogą być organy spoza organów administracji

• Specjalne korzyści wynikające z pełnienia funkcji urzędniczej (np. korzystna emerytura, nagrody itd.)

• Szczególna ochrona prawna – głownie prawno karna, lecz z drugiej – szczególna prawna odpowiedzialność.

• Aktualnie w Polsce mianowanie obejmuje:

• Nauczycieli na podstawie Karty Nauczyciela

• Pracowników urzędów państwowych na podstawie ustawy o pracownikach UP

• Urzędników administracji celnej

• Pracowników urzędów dyplomatycznych i konsularnych

• Prokuratorów

• Pracowników jednostek badawczo-rozwojowych

• Pracowników samorządowych

• Pracowników szkół wyższych

• Pracowników NIK

• Pracowników służby cywilnej

• Pracowników PAN

• Komorników

d) Z umowy:

• Umowna kreacja organu administracyjnego związana jest mocno ze stopniem personifikacji obsady stanowiska

• Występowanie umownego naboru:

• Byłoby częstsze, gdyby istniała znaczna lub bezwzględna trwałość obsady (co jest obecnie rzadkością)

• Zostało zastąpione pochodzeniem organów z wyboru, z nominacji, z powołania

• Niechęć do tej formy obsady, w której treść stosunku pracy i możliwości jego przerwania nie jest uzależniona od woli podmiotu kreującego, a w znacznym czy też wyłącznym stopniu od treści prawa regulującego ten stosunek

• Podstawą obsadzenia stanowiska jest umowa

e)Z mocy prawa:

• Mocą określonej regulacji prawnej możliwy do ostatecznie ścisłego wyodrębnienia podmiot uzyskujący w wyniku wyborów, nominacji czy powołania status organu administracji kwalifikowany jest z mocy samego prawa lub w określonych prawem warunkach jako jednocześnie inny, szczególnie nazwany w prawie, organ. Oznacza to, że organ taki jest w tym samym czasie i jednym i drugim organem

• Wybrany w wyborach powszechnych prezydent RP jest najwyższym, chociaż nie zwierzchnim, organem administracji państwowej. Jednocześnie może zwołać i poprowadzić Radę Ministrów jako Radę Gabinetową.

• Przykład drugi – starosta wybierany przez radę powiatu, ale już wybrany staje się z mocy prawa przewodniczącym zarządu powiatu, a nadto także z mocy prawa jest jednocześnie wyróżnionym prawnie i doktrynalnie zwierzchnikiem powiatowej administracji zespolonej.

• Przykład 3 – minister powołany przez prezesa RM staje się z mocy prawa członkiem Rady Ministrów

• Różnica między realizacją kompetencji a pełnieniem funkcji organu kreowanego z mocy prawa – w drugim wypadku mamy osobność podmiotową, co oznacza, że podmiot, którego kompetencje realizuje organ kreowany z mocy prawa, jest w porządku prawnym i organizacji publicznej państwa wyodrębniony jako osobny organ.

6. Z urodzenia:

• Obecnie bardzo rzadko występuje

• Istnieje w państwach, gdzie dziedziczny monarcha pełni funkcje z zakresu administracji publicznej

• Nie zalicza się do tego sytuacja, gdy np. na urząd prezydenta zostanie wybrany w wyborach jego syn

6. Z losowania:

• Stosowane w części krajów – np. w USA losuje się członków ławy przysięgłych, w Szwajcarii w kilku ustawach gminnych w razie uzyskania jednakowej liczby głosów dla obsadzenia określonych urzędów gminnych starosta okręgowy w obecności przewodniczącego i jego zastępcy ciągnie losy.

• Stanowisko wyłaniane jest w drodze losowania

6. Z rewolucji:

• Siły organizujące i przeprowadzające rewolucję traktują kompetencję do kreowania nowych organów jako swoją kompetencję pierwotną

• Dokonywana jest kasacja organów dotychczasowych (ale nie zawsze wszystkich) i w ich miejsce powoływane są organy nowe

• Przesłanką jest siła rewolucji

6. Z zamachu stanu:

• Organy obsadzane są w wyniku udanego zamachu stanu

• Zamach – gwałtowne działanie z użyciem siły militarnej, fizycznej, podstępu, ma za zadanie przejęcie władzy w państwie (niezależnie od tego, jak do władzy doszli obecnie rządzący), podjęty wbrew prawu.

• Dość częste, szczególnie w Afryce i Azji

3.organ a urząd

1. Pojęcie urzędu:

• Znaczenie pojęcia „urząd”:

• Wyodrębniony zespół kompetencji (praw i obowiązków związanych z określonym organem administracji publicznej).

• W tym znaczeniu mówimy o urzędzie ministra, rektora itp.

• W znaczeniu potocznym, a nawet urzędowym to pojęcie urzędu jest równoznaczne z pojęciem stanowiska (stanowisko ministra, rektora itp.)

• Utworzenie urzędu nie jest tożsame z powołaniem organu – utworzenie urzędu oznacza wprowadzenie do struktury organizacyjnej administracji publicznej nowej jednostki organizacyjnej, natomiast powołanie organu oznacza obsadzenie urzędu

• Urzędu w omawianym znaczeniu powoływane są w drodze aktów normatywnych rzędu ustawy, natomiast obsadzane w drodze decyzji zwierzchniego organu administracji, w drodze aktu organu władzy, w drodze wyborów.

• Jako szczególna nazwa organu administracyjnego, np. urząd celny, urząd morski. Jest to jednakże nazwa umowna – ponieważ organ administracji jest zazwyczaj jednoosobowy i nie może być utożsamiany z całym urzędem. Organem jest kierownik urzędu, któremu prawo przydaje różne nazwy.

• Jako zorganizowany zespół osób przydanych organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (np. ministerstwo, rektorat). Ostatnie przekształcenia systemu organizacyjnego struktur państwowych i samorządowych doprowadziły do sytuacji, w której potoczne, prawne i naukowe znaczenie urzędu zostały ujednolicone.

1. Przykłady urzędów:

• Ministerstwo – urząd naczelnego, jednoosobowego organu administracji państwowej zwanego ministrem.

• Prawo wiąże kompetencje naczelnego organu administracji państwowej wyłącznie z ministrem, w skład ministerstwa wchodzą też sekretarze i podsekretarze stanu.

• Pracownik ministerstwa, wydający decyzję administracyjną lub podejmujący inną czynność leżącą w sferze uprawnień ministra, realizuje kompetencje ministra, a nie własne. Dlatego stosunki między pracownikami ministerstwa a ministrem nie są stosunkami między organami administracji państwowej.

• Przydział czynności udzielany jest przez ministra w drodze decyzji wewnętrznej, regulaminów, statutów, zarządzeń organizacyjnych.

• W efekcie pracownik działa w graniach upoważnienia ministra

• W stosunkach zewnętrznych – decyzja pracownika uznawana jest jako decyzja ministra.

• Organizacja wewnętrzna ministerstw nie jest jednolita – jest zależna od tego, jakie kompetencje i zakres działania ma minister.

• Ustawowa regulacja budowy ministerstw mówi, że w ich skład wchodzą:

• Departamenty powołane do realizacji merytorycznej zadań ministerstwa

• Biura powołane do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa.

• Sekretariaty powołane do obsługi ministra oraz komitetów, rad, zespołów

• Wydziały jako komórki organizacyjne departamentów i biur

• Gabinet polityczny ministra

• Komórki organizacyjne, biura, wydziały, stanowiska do spraw – prawnych, informacji, budżetu i finansów, kadr, integracji europejskiej i współpracy z zagranicą, informatyki, zamówień publicznych, administracyjno-gospodarczych, obronnych, kontroli, skarg i wniosków, ochrony informacji niejawnych.

• Nad jednostkami organizacyjnymi nadzór sprawuje dyrektor generalny

• Urzędy terenowe administracji rządowej oraz urzędy samorządu terytorialnego mają podobną organizację do ministerstw i innych urzędów (w trzecim znaczeniu).

• Urzędy samorządowe są coraz bardziej zróżnicowane, natomiast administracji naczelnej – coraz bardziej unifikowane.

1. Dekoncentracja wewnętrzna:

• W obrębie dekoncentracji wewnętrznej treść i zakres uprawnień urzędu ustala organ, który może upoważniać tylko w obrębie kompetencji, które sam posiada.

• Przekazanie kompetencji może zostać cofnięte, ale jeśli nie jest- sam organ nie może korzystać z przekazanych kompetencji

• Pracownik, który otrzymał upoważnienie nie może przekazywać go do osób następnych, bo nie jest organem administracyjnym

• Nieobecność organu w sytuacji nieistnienia jakiegokolwiek upoważnienia oznacza, że uniemożliwione jest prawo materialne

• Decyzje wydane bez upoważnienia są nieważne

• Przykład regulacji dekoncentracji wewnętrznej w województwie:

• Art. 46 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa - 2. Marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1.

• Upoważnienie nie jest dekoncentracją, ponieważ w dekoncentracji mamy do czynienia z rozkładem kompetencji. Zjawisko upoważnienia to dekoncentracja wewnętrzna, to jest podział pracy między organ i pracowników jego urzędu, a nie podziału kompetencji, te bowiem należą do organu zawsze, nawet wtedy, gdy realizowane są przez pracownika urzędu.

• Brak upoważnienia = organ sam musi wydać decyzję

• Decyzji wydanej przez pracownika organ nie może anulować lub zastąpić decyzją wydaną przez siebie

• Decyzja wydana przez upoważnionego pracownika ma takie same skutki jak decyzja wydana przez starostę

• Decyzja wydana przez nieupoważnioną osobę ma taki sam skutek jak ta wydana przez nieupoważniony organ i nieorgan.

4. stosunki między organami

1. Ogólne pojęcie scentralizowania

• Scentralizowanie = układ, w którym jest wiele elementów cząstkowych, ale określonego rodzaju jedność nadaje im wszystkim jeden, znajdujący się na szczycie element. Ten zwierzchni element scala wszystkie pozostałe w jedną całość i czyni z nich układ niespetryfikowany, ruchomy, lecz spójny, którego głównym celem jest zapewnienie sprawności zarządzanej odgórnie (czy też, oczywiście, odśrodkowo)

• Układ scentralizowany w dwóch ujęciach :

• Pierwsze – celem układu scentralizowanego jest zapewnienie funkcjonowania i utrzymanie jego samego

• Drugie – cele układu scentralizowanego leżą wyłącznie lub w znacznej części i jednocześnie poza nim samym Jeśli cele zewnętrzne układu scentralizowanego w tym ujęciu są ograniczane i stopniowo kasowane – to układ przeistacza się w formę patologiczną.

1. Centralizacja układu administracji publicznej:

a)ujęcie klasyczne:

• Dwa znaczenia centralizacji:

• Centralizacja to taka struktura organizacyjna administracji, która składa się wprawdzie z kilku stopni organizacji, ale w której decyzje podejmowane są jedynie przez organ centralny. Pracownicy niższego szczebla – jedynie funkcje pomocnicze, zbierają materiały lub decydują w ramach dyspozycji organu nadrzędnego. Taka centralizacja obecnie nie występuje.

• W państwach kapitalistycznych istotę centralizacji upatrywać można głównie w swoistej sytuacji organizacyjnej administracji publicznej, w której tylko część zadań prowadzona jest przez organy państwowe, w rozdziale administracji państwowej od samorządowej, w ogólnym zasięgu interwencyjnej funkcji państwa wobec podmiotów niepaństwowych.

• Rozrost tendencji centralistycznych i ich instytucji jest stały – wprawdzie głównie w ustroju socjalnym/socjalistycznym, ale także w kapitalizmie można zaobserwować takie chęci.

• Istotne elementy prawne współczesnej centralizacji obejmują:

• Ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym administracji

• Możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia

• Zachowanie hierarchicznego podporządkowania w sferze realizacji tych kompetencji

• Prawo wymaga jasnego i przejrzystego formułowania kompetencji organów, a porządek prawny łączy kompetencje z organami. W efekcie prawo decydowania mają nie tylko organy naczelne i centralne, ale także organy terenowe, z czego każdy wykonuje kompetencje własne. Nie eliminuje to jednak sporów kompetencyjnych, które muszą być rozwiązywane przez zasady określone prawem.

• Kompetencje formułowane zarówno w normach prawa materialnego, jak i w normach prawa ustrojowego.

• Czynniki przerostu centralizacji:

• Zbyt ogólny sposób formułowania kompetencji może doprowadzić do sporów kompetencyjnych, ale także do poszerzania ich przez organy, co nie było zamysłem prawodawcy.

• Przejmowanie kompetencji przez organ wyższy (w sytuacjach dozwolonych prawem)

• Nadmierne rozbudowanie ingerencji układu wyższego w obrębie podporządkowania hierarchicznego.

• Prawna istota centralizacji obejmuje nie tylko stabilność w zakresie rozdziału kompetencji, ale i możliwość ich przenoszenia, zwłaszcza na organy niższego stopnia (dekoncentracja)

b) dekoncentracja:

• Może być rozpatrywana w sensie:

• Statycznym – jest ona obrazem aktualnego rozkładu kompetencji między poszczególnymi organami aparatu administracyjnego. Ilość kompetencji i ich ranga mają znaczenie nie tylko dla oceny, czy zjawisko istnieje, ale także dla ustalenia stopnia jego intensywności. Wysoki stopień dekoncentracji występuje wtedy, gdy organy najniższego stopnia lub organy niższych stopni mają, w stosunku do organów zwierzchnich administracji lub zwierzchnich wyższego stopnia, znaczny zasób kompetencji.

• Dynamicznym – jest to proces dekoncentrowania, tzn. przesuwania kompetencji z jednego podmiotu na drugi lub z jednego na kilka podmiotów. Inaczej – dekoncentracja to ruch kompetencji. W przypadku dekoncentracji pojawia się proces koncentracji – jeśli „zabierzemy” kompetencje od jednego organu (czyli wystąpi dekoncentracja), to przekażemy te kompetencje do organu innego (u niego wystąpi koncentracja kompetencji)

• Podstawowe motywacje przekazania kompetencji:

• Motywacje polityczno-ustrojowe

• Motywacje prakseologiczne.

• Procesy dekoncentracji nie osłabiają roli organów zwierzchnich, bo ciągle jest utrzymywana hierarchiczność organów administracji

• Dynamizm dekoncentrowania nie jest jednolity – wzmaga się podczas przekształceń organizacyjnych.

• Przez dekoncentrację rozumiemy:

• Przeniesienie kompetencji na organ/organy niższe lub równoległe

• Przeniesienie na organy niższe:

• Tzw. dekoncentracja terytorialna

• Ma kierunek pionowy (poziomy ma dekoncentracja resortowa)

• Przeniesienie na organy równoległe:

• Tzw. dekoncentracja resortowa

• Kierunek poziomy – przekazanie kompetencji organów jednego resortu na organy tego samego stopnia w innym resorcie

• Kierunek skośny – przekazanie kompetencji organów jednego resortu na organy niższego stopnia w innym resorcie

• Dokonane w drodze aktu normatywnego rzędu ustawy lub w drodze aktu normatywnego organu przenoszącego kompetencje

• Dekoncentrować można tylko wtedy, gdy prawo na to pozwala

• W wypadku przekazywania kompetencji organom bezpośrednio niższym przekazującym może być organ bezpośrednio wyższy, wtedy korzysta z aktu normatywnego, jaki mu prawnie przysługuje

• Dekoncentracja może mieć formę czasową – organ wyższy może cofnąć przekazanie kompetencji w każdej chwili

• Z zachowaniem nadrzędności hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji.

• Nie zmienia zależności hierarchicznej, ale zmienia jej zasięg, co polega na poszerzeniu podporządkowania hierarchicznego na obszary realizacji nowo przekazanych kompetencji.

• Trudno dostrzec granice dekoncentracji – wydaje się, że ich nie ma. Raz obserwujemy węziej wyposażone w kompetencje organy niższe, drugi raz szerzej.

• Obecnie rzadko istnieją naczelne(centralne) organy administracji działające w I instancji.

• 3 powyższe elementy występują razem.

• Rozkład kompetencji może zależeć od wielu czynników, np. – kierunków budowy administracji, podziału na administrację samorządową i rządową, skuteczność kontroli i nadzoru itd.

c) Hierarchiczne podporządkowanie:

• Jest to jednostronna zależność organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego lub podmiotu podległego od podmiotu zwierzchniego. Na to składają się 2 elementy:

• Zależność osobowa – rozpoczyna się z chwilą nawiązania stosunku pracy osoby pełniącej funkcje organu, a kończy w momencie jego ustania.

• Jej treścią jest regulowanie stosunków osobowych w czasie trwania stosunku pracy (awanse, nagradzanie, przeniesienie na inne stanowisku, odpowiedzialność służbowa itd.)

• Zależność służbowa - czynności podejmowane przez organ zwierzchni są wyrazem kształtowania się oceny zachowań w obrębie zależności służbowej (np. awans) albo niezależne od niej (np. przejście na emeryturę). Tym samym zależność osoba łączy się ze służbową.

• Zależność służbowa – inaczej podległość służbowa – wyrażana jest przez możliwość wydawania poleceń służbowych przez organ wyższy organowi niższemu.

• W obrębie zależności służbowej kierowanie organem niższym odbywa się przez:

• Akty generalne – wytyczne, instrukcje, zarządzenia

• Akty indywidualne – polecenia służbowe, rozkazy.

• Organ niższy musi respektować akty generalne i indywidualne wydane przez organ wyższy

• Jeśli urzędnik ma przekonanie, że polecenie przełożonego jest niezgodne z prawem, pracownik ten powinien przedstawić mu swoje racje; w razie pisemnego potwierdzenia polecenia powinien je wykonać, zawiadamiając jednocześnie organ o swoich zastrzeżeniach. Urzędnik nie może wykonywać poleceń, które wydają mu się być przestępstwem lub groziłyby niepowetowanymi stratami.

• Hierarchiczne podporządkowanie jest stosunkiem między organami administracji państwowej.

d) Ułomności układu scentralizowania:

1. układ scentralizowany deorganizowany jest z powodu modyfikacji całego systemu, w którym funkcjonuje

2. układ scentralizowany słabnie, gdy brak zbieżności między jego organizacją a polem, które ona obejmuje

3. koncepcja układu bezwzględnie scentralizowanego słabnie z powodu niemożności dotrzymania warunków i efektów od niego oczekiwanych

4. układ scentralizowany traci swą bezwzględność z powodu organizacyjnej niemożności jego utrzymania

5. układ słabnie, jeśli nie ma wystarczającej siły politycznej i/lub finansowej, by go utrzymać

6. układ osłabiany przez tendencje decentralizacyjne

7. układ słabnie z powodu innego układu scentralizowania

8. rola scentralizowanego układu słabnie, jeśli prawodawca wyłącza administrację z bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnych.

1. Decentralizacja:

• Decentralizacja to taki system organizacyjny administracji, w którym:

• Poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje

• Ustalone bądź przekazywane z innych – wyższych – organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny

• Podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi i weryfikacyjnemu organów kompetentnych

• Jeśli tylko część kompetencji jest zdecentralizowana, realizacja reszty odbywa się w układzie hierarchicznego podporządkowania (podwójność sytuacji podmiotu zdecentralizowanego w takiej sytuacji)

• Może być decentralizowana całość kompetencji (nie zachodzi sytuacja z nawiasu wyżej – chyba)

• Przekazywanie kompetencji w procesie decentralizacji może się odbyć tylko drogą ustawową (w dekoncentracji – może być przekazana przez organ zwierzchni)

• Decentralizacja nie musi odbywać się wyłącznie przez przekazanie kompetencji – decentralizację można związać też z kompetencjami już nadanymi – np. poszerzyć kompetencje samorządu.

• Samodzielność – konstytutywny element decentralizacji, zawsze oznacza wyeliminowanie hierarchicznego podporządkowania

• Formą zapewnienia zgodności działań w miejsce hierarchicznego podporządkowania jest nadzór weryfikacyjny – decentralizacja jest względna, ponieważ bezwzględna byłaby autonomią w stosunku do państwa

• Podstawowe podmioty zdecentralizowane w obrębie struktur państwa – jednostki samorządu terytorialnego

• Inne zdecentralizowane podmioty pełniące funkcje z zakresu administracji publicznej, należy wyróżnić głównie:

• Przedsiębiorcę państwowego, komunalnego, prywatnego, jeśli pełni funkcje z zakresu administracji publicznej

• W tym wypadku podmiot nastawiony jest na zysk, co odróżnia go od reszty

• Jeśli zezwalają na to ustawy, jego funkcje mogą być poszerzone o świadczenie usług z zakresu administracji publicznej

• Np. dopuszczalne przez KPA jest wydawanie decyzji administracyjnych przez organy przedsiębiorstw pełniące usługi z zakresu administracji

• Zakład administracyjny (państwowy, niepaństwowy, samorządowy)

• Wykształcone historycznie

• Władztwo w zakładzie administracyjnym nie różni się od władztwa administracyjnego, ale jest formą zmodyfikowaną (np. bo adresaci są ograniczeni ilościowo)

• Samorząd zawodowy

• Organizację pożytku publicznego

• Ustawy stanowią o niektórych sytuacjach, w których organizacja taka może pełnić zadania z zakresu administracji publicznej – np. kościół katolicki

• Inny społeczny podmiot organizacyjny

• Np. organizacje społeczne, fundacje

6. Reformy

1. Oczekiwania społeczne:

• Nie są głównym wyznacznikiem reform w administracji, ponieważ:

• Przeprowadzenie reformy nie jest tożsame z rozumieniem jej potrzeby

• Prezentowane przez społeczeństwo rozumienie potrzeby reformy nie jest obudowane możliwościami dokładnej analizy stanu i dokładnego oznaczenia kształtu nowego funkcjonowania

• W ujęciu systemowym – społeczność nie jest predestynowana do przeprowadzania reform

• Tylko państwo ma takie zasoby intelektualne i środki organizacyjne i finansowe, które pozwolą na przeprowadzanie reform w administracji

• Ostatecznie grupy społeczne są odbiorcami reform, co nie zmienia faktu, że to z nich mogą wypływać idee, zamysły, postulaty.

1. Przesłanki:

• Czynniki decydujące o reformach:

• Przemiany polityczne i ustrojowe w państwie

• Poważne zmiany celów państwowych, narodowych, społecznych

• Stan inercji i spetryfikowania systemu, który ma być zmieniany

• Stopień degeneracji struktur i ich funkcjonowania widzialny w kontekście politycznym i moralnym, a głównie w kontekście efektywności praktycznej

• Zasięg wykształcenia społeczeństwa, konstatującego swoją wolę wobec obietnic politycznych, regulacji prawnych, rozwiązań w innych państwach, dostępu do informacji, niekorzystnych stanów nadzwyczajnych

• Zasadniczy przełom w rozwoju techniki mający wpływ na administrowanie

• Siła, zdolności i zdecydowanie aktualnie rządzących

• Ustalenie stopnia szkodliwości dotychczasowych reform i stanu pogorszenia sytuacji obywatela

1. Pojęcie:

• Reforma – taki planowany i konieczny dla efektywnej realizacji zmian zasięg przekształceń organizacyjnych i funkcjonalnych, w których nowych struktur nie da się pogodzić z dotychczasowym rozdziałem zadań i funkcjonowaniem, a nowego funkcjonowania nie da się powierzyć dotychczasowym strukturom.

• Reforma musi wpływać na cały system relacji prawnych podmiotów publicznych w państwie i stosunków państwa ze społeczeństwem – inaczej jest to reorganizacja

• Reforma musi być przeprowadzana prawem publicznym (np. zasadnicza zmiana ustawowych regulacji spółek zoo nie należy do reformy adm. publicznej, choćby ich właścicielem było państwo)

• Do prawa publicznego zaliczamy – prawo administracyjne (w tym ubezpieczeń obowiązkowych), administracyjne prawo gospodarcze, prawo konstytucyjne, prawo finansowe, prawo regulujące ustrój, funkcjonowanie i kompetencje sądów i trybunałów

1. Cele:

• Jednoczesne ulepszenie sytuacji ludzi i państwa

• Ulepszenie sytuacji ludzi – dot. granic i treści ich stosunków prawnych z podmiotami publicznymi w państwie lub z państwem jako takim, lub skutków tych stosunków

• Wyróżnić można takie przedsięwzięcia reformatorskie, które:

• Ulepszają jakość i dostęp do świadczeń niematerialnych, których obowiązek organizacji spoczywa na państwie czy samorządach

• Poszerzają lub ułatwiają zakres korzystania przez obywateli z dóbr materialnych, i świadczeniem których obciążone jest państwo czy samorząd

• Dają obywatelowi zwiększoną siłę oddziaływania w procesach decyzyjnych o charakterze publicznym przez danie możliwość udzielenia opinii, możliwości wpływu czy decydowania

• Cechy współczesnych reform:

• Intensywna i głęboka propaganda ich niezbędności i zbawiennych skutków, jakie niosą oraz niemożność obliczenia ich kosztów i lekceważenie wydatków

• Rozbieżność ocen uciążliwości i skuteczności reform dokonywane przez podmioty dokonujące je i podmioty, do których trafiają i dotyczą

• Uznawanie, że tylko „nasze siły” są gotowe do przeprowadzenia reform

• Brak odpowiedzialności, czemu sprzyja ciągła wymiana partii rządzących

1. Refleksja ogólna:

• Niewielkie są możliwości wprowadzenia nowych rozwiązań w administracji, najczęściej reforma to doprowadzenie do stanu, który już istniał lub kombinacja znanych elementów

• Podstawą reform jest przekonanie, że da się coś wykonywać szybciej, sprawniej, efektywniej, da się coś robić bez ponoszenia dotychczasowych kosztów, bez środków ludzkich lub intelektualnych itd. itp.

• Przeprowadzający reformę administracji oceniany być może za tą reformę dopiero po pewnym czasie

• Koncepcja, wola i poparcie – najważniejsze elementy potrzebne do przeprowadzenia reformy administracji

• Do powyższych można zaliczyć też stosowanie odpowiedniej terminologii (co odnosi się do przywiązania do uznawanych rozwiązań historycznych) i ogólnej racjonalności.

• W całym obszarze reform znaczenia nabiera problem decentralizacji – przechodzenie kompetencji do struktur niższych, kasuje się element podporządkowania, wszystko odbywa się w obrębie organizacji administracji

1. Granice reform administracji publicznej:

1. Granice reform koncepcyjnych:

• Nie można podejmować reform nieprzemyślanych, nieracjonalnych i społecznie nieakceptowanych. Jeśli rządzący chcą utrzymać się u władzy i zachować demokratyczne państwo prawa, powinni reformować delikatnie, z rozumieniem dla społecznego skutku reform, bez przekraczania możliwości koncepcyjnych. Inaczej pojawią się reformy nieprzemyślane i nieracjonalne (np. pomysł, aby karetka nie mogła zabrać rannego, który leży poza granicami gminy, lub nie mogła zawieźć go do szpitala, bo ten akurat „nie pełni dyżuru”)

1. Granice podziałów politycznych:

• Cechą współczesnych reform w Polsce jest ich polityczność

• Jeśli rządzący opowie się za jakąś reformą, opozycja będzie przeciw – co jest niezrozumiałe, bo duża część decyzji nie ma charakteru politycznego

• Doprowadza to do sytuacji, ze polityczne widzenie rozwiązania jest ważniejsze niż dobro państwa i obywateli

• W ogólnym ujęciu granice możliwości politycznych wyznaczane są też warunkami finansowymi

1. Granice możliwości finansowych:

• Względy finansowe są ważne dla reform, ale nie jest to uwarunkowanie podstawowe, lecz dodatkowe

• Reformy mogą być niekorzystne finansowo, ale są podejmowane ze względu na rozwiązania

1. Granice możliwości prawnych:

• Ograniczenia reform są też spowodowane prawem – Sejm związany jest konstytucją

• Ustawy wprowadzające reformy nie mogą być sprzeczne z konstytucją

• Podstawowe wartości konstytucyjne, z którymi nie mogą być sprzeczne reformy to:

• Stała idea trójpodziału władzy

• Konstytucyjna konstrukcja organów w państwie

• Podstawowe konstytucyjne zasady państwa prawnego

7. Rozrost administracji

1. Wprowadzenie:

• W Polsce w wyniku zmiany ustroju część stosunków społecznych została poddana prawu prywatnemu, a mimo to oparta na prawie administracyjnym administracja publiczna rozrasta się

• Rozrost administracji następuje wtedy, gdy:

• Tworzy się nowe bloki struktur organizacyjnych administracji lub tworzy się nowe organy

• Zatrudnia się w dotychczasowych i nowych strukturach coraz więcej ludzi

• Znosi się określone organy, ale kompetencje tych organów i ludzi zniesionych organów i ich urzędów przenosi Siudo organów (i urzędów) niezniesionych

• Obudowuje się administrację siatką stanowisk doradczych, eksperckich, pomocniczych, analitycznych

1. Przykłady szczególnych, cywilizacyjnych, społeczno prawnych przyczyn rozrostu administracji:

• Przyczyny główne:

• Rozwój cywilizacji informacyjnej

• Stanowi wyznacznik rozwoju kraju na świecie

• Umiejętności ludzkie to najlepszy i najbardziej pożądany w przyszłości kapitał

• Odległość traci znaczenie, rozwój kontaktu ludzkiego przez telekomunikację

• Rozwój telekomunikacji wymaga działań odpowiedniej administracji

• Szybszy rozwój miast i ich upadek – potrzebna pomoc społeczna w wyniku upadku

• Tworzenie się nowych rynków, które powinny być pod nadzorem administracji

• Planowanie przestrzenne

• Potrzebne nawet wtedy, gdy wykonywane jest przez samorządy

• W Polsce dość rozbudowane

• Globalizacja gospodarki

• Zwalczanie terroryzmu

• Ekorozwój i ochrona środowiska

• Ochrona żywności

• Reformy administracji

• Dostosowywanie dokumentów obywatelskich do nowych wymogów

• Tendencja do zatrudniania

1. Przykład przyczyn proceduralnych:

• Kilka przyczyn proceduralnych, które poszerzają pole uczestnictwa administracji i wydłużają postępowanie administracyjne

• Przykład 1 – po zmianie ustrojowej wycofano prawo administracyjne z normowania stosunków społecznych, ale wprowadzono urządzenia (w sensie – rozwiązania), które służą obywatelowi w ochronie jego konstytucyjnych praw, wolności (i obowiązków)

• Przykład 2 – nowe instytucje pozakonstytucyjne formowane przez nowe prawo – np. nowe plany gospodarcze w gospodarce wodnej – poszerzają uczestnictwo administracji i wydłużają postępowanie administracyjne

• Przykład 3 – akty prawne regulujące toki postępowania w sprawach administracyjnych w taki sposób, że bardzo trudno je przestrzegać w sposób niekontrowersyjny

• Przykład 4 – poszerzanie kasacyjnego trybu orzekania – np. sąd kasacyjnie uchyla wyrok, ale nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, tylko przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia

• Przykład 5 – niejasny podział kompetencji między organami i uzależnienie podejmowania określonych decyzji od ekspertyz, opinii, stanowisk, planów itd. – co znacznie wydłuża i powoduje niezrozumiałym postępowanie administracyjne.

1. Korzyści rozrostu:

• Znaczna część przyczyn rozrostu uruchamia administrację prywatną, dając pracę ludziom

• Niektóre rozwiązania prawne spowodowane rozrostem wprowadzają ład i porządek (np. zagospodarowanie przestrzenne)

• Rozrost skutecznie może wpłynąć na działania administracji w sferze zwalczania terroryzmu, co jest pożądane przez obywateli

• Najogólniej – rozrost administracji publicznej obejmujący kreację nowych struktur, zatrudnianie nowych ludzi i poszerzanie o nowe zadania i kompetencje może być oceniany pozytywnie czy korzystnie w płaszczyznach, w których:

• Podbudowany interesem publicznym cel zewnętrzny jest realizowany lepiej

• Następuje korzystne dla państwa i społeczeństwa w dziedzinie objętych rozrostem pogłębienie specjalizacji mające znaczenie dla państwa i międzynarodowe

• Następuje dodatkowe pogłębienie intelektualnej i organizacyjnej sprawności administracji

• Następuje weryfikacja skuteczności nowowprowadzonego zarządzenie w zakresie ustalenia stopnia skuteczności systemu scentralizowanego czy zdecentralizowanego

• Następuje zmniejszenie bezrobocia.

Rozdział V

Działania adm. publ.

1. Charakter działań administracji publicznej:

• Działania administracji publicznej, rządowej, samorządowej stanowią w państwie prawa konstrukcję prawną, a nie socjologiczną, ekonomiczną, polityczną

• W wielu pracach działania administracji przedstawiane są wedle cech socjologicznych i politycznych, a pomijana jest konstrukcja prawna – co nie jest poprawne

• Działania administracji nie są analogiczne do działań człowieka, a logika działań administracji nie jest logiką podmiotów gospodarczych w gospodarce rynkowej

• Działania administracji nie dążą do zdobycia i utrzymania władzy politycznej

• W państwie prawa działalnością administracji jest wykonywanie prawa

• W państwie prawa podmioty ustawodawcze stanowią prawo, natomiast podmioty administracji publicznej to prawo wykonują

• Podmioty administracji nie decydują o zadaniach, które wykonują i o formach tego wykonywania

• Delegacje i upoważnienia ustawowe dane administracji do konkretyzowania zadań publicznych wprawdzie dają administracji pewną samodzielność, ale nie znoszą ani osłabiają założenia, że administracja ma wykonywać prawo

• Kasperek – twierdzi, że administracja publiczna to nie tylko wykonywanie prawa, ale także wszystkie działania podejmowane w granicach ustaw, które to działania wpływają na państwo i jego sytuację

• Langrod – mówi, że zarówno w teorii, jak i praktyce nie można ograniczyć działań administracji tylko do wykonywania ustaw, a sama sfera działań administracji wymyka się spod ścisłej kontroli ustawy

• Izdebski i Kulesza – nie da się sprowadzić administracji tylko do wykonywania ustaw, tak samo jak nie da się sprowadzić jej do wykonywania polityki w całości ustalonej poza administracją

• Twierdzenie, że administracja publiczna ma tylko wykonywać ustawy, jest kontrowersyjne, bo:

• Działania i decyzje w administracji podejmowane są niejednokrotnie w sytuacjach nieprzewidzianych i nieprzewidywalnych, nieznanych prawodawcy w momencie, gdy stanowił prawo. Wniosek – albo mówimy, że w takiej sytuacji administracja nie może działać, albo mówimy, że administracja nie tylko wyłącznie wykonuje ustawy

• Wysuwane są idee, że ujmowanie działania administracji w taki sztywny „kołnierz” jest bezsensowne w sytuacji ciągłych zmian rzeczywistości

• Działania administracji powinno odnosić się do zmieniających się faktów i potrzeb społecznych, a nie krępować administrację prawem i zaprzęgać ją tylko do wykonywania tego prawa

• Działania administracji = twórcza odpowiedź na problemy społeczeństwa

• Hilarowicz – „administracja życzliwa społeczeństwu i spełniająca jego potrzeby może dla społeczeństwa zrobić zdecydowanie więcej dobrego niż administracja tylko wykonująca prawo”

• Wasiutyński – inny pogląd, tzn. taki, że administracja powinna tylko wykonywać prawo. Wykonywanie to jest jej zadaniem, a administracja powinna liczyć się z socjologicznie negatywnymi skutkami takiego działania.

• Kumaniecki – poglądy pośrednie, tzn. administracja powinna wykonywać prawo, ale to wykonywanie powinno być twórcze

• Longchamps – twierdzi, że największym błędem szkoły klasycznej było twierdzenie, że administracja musi tylko wykonywać prawo

• W istocie prawo stanowione przez ustawodawcę do wykonania przez administrację zawiera wiele konstrukcji zezwalających na twórcze działanie administracji

• Podstawą do wszelkich działań administracji – jest zawsze norma prawa powszechnie obowiązującego

• W państwie prawa administracja nie szuka inspiracji do działań poza prawem

• W państwie prawa administracja nie odtwarza prawa powszechnie obowiązującego, tudzież nie rekonstruuje go, ale je wykonuje. Poza nim nie ma prawnie legitymowanych działań administracji.

• Teoria, że administracja działa swobodnie i twórczo, ale jest ograniczona prawem, pochodzi z czasów przejściowych między państwem policyjnym a państwem prawa

• Podstawą dla ciągłego poparcia wyższej teorii jest lęk przed ciasną i zrygoryzowaną administracją, ale także obawa, że administracja wykonująca tylko prawo (a nie działająca swobodnie) będzie w stanie paraliżu

• Hans Kelsen – dopuszcza interpretację wychodzącą poza administracja = wykonywanie prawa – „jeśli formalne granice porządku prawnego nie mogą zatrzymać biegu życia, to konieczność polityczna może usprawiedliwić wyjście administracji poza wykonywanie prawa”

1. Związanie prawem administracji publicznej:

• Działania administracji w państwie prawa związane są prawem powszechnie obowiązującym, a także prawem o charakterze wewnętrznym (obowiązującym tylko te jednostki organizacyjne, które są podległe organowi stanowiącemu prawo wewnętrzne)

• Prawo powszechnie obowiązujące stanowi władza wykonawcza i w określonych przypadkach władza wykonawcza

• Doktryna państwa prawa stanowi, że organy wykonawcze nie powinny stanowić prawa, które potem będzie przez nie stosowane (bo taka władza silnie wyrasta poza inne – jak w państwie policyjnym)

• Jeśli władza ustawodawcza upoważni wykonawczą do stanowienia prawa – jest to wyjątek od zasady, który zazwyczaj obwarowany jest pewnymi wymogami (np. to prawo stanowione powinno służyć wykonywaniu prawa stanowionego przez ustawodawcę)

• Działania organów władzy wykonawczej muszą mieć za podstawę prawną prawo powszechnie obowiązujące, więc twórcze i swobodne działania administracji nie są tak łatwe do osiągnięcia – bo podstawy prawne stanowione są zawsze przez ustawodawcę (a prawo stanowione przez administrację nie może być podstawą prawną do takiego działania samej administracji)

• Niewadliwa podstawa prawna działania administracji – wszelkie normy prawa materialnego, ustrojowego, procesowego i innych dziedzin

• Dzięki temu, że działanie administracji wymaga podstawy prawnej, nie możemy mówić o nieograniczonej swobodzie administracji (co było w państwie policyjnym)

• Administracja ma pewne możliwości wpływu na tworzenie podstaw prawnych – tzn. jest to inicjatywa ustawodawcza Prezydenta i rządu, ale nadanie tych kompetencji tym organom jest uzależnione od decyzji władzy ustawodawczej, a co więcej – bez zgody tej władzy (wyrażonej przez np. przegłosowanie projektu ustawy w Sejmie) administracja nie może ustanowić podstawy prawnej

• Podstawa prawna to jednocześnie cecha, która odróżnia działania administracji od działań człowieka, podmiotu gospodarczego itd.

• Istnieją pomysły, aby administracja mogła zawsze działać tak, jak nie zakazuje tego prawo (czyli „co nie jest zabronione, jest dozwolone” a nie jak obecnie „co nie jest dozwolone, jest zabronione”), ale nie mają one dużego poparcia

• Oprócz podstawy prawnej, działania administracji powinny się cechować zachowaniem zasad i wartości wyrażanych w całym prawie powszechnie obowiązującym (zabezpieczenie, gdy administracja ma podstawę prawną, ale chce np. działać wedle kryteriów dyskrecjonalnych ustanowionych poza prawem powszechnie obowiązującym)

• W państwie prawa wszystkie działania administracji są związane prawem powszechnie obowiązującym. Oznacza to, że normy organy administracji mogę podejmować działanie tylko wtedy, gdy:

• Normy upoważniają do podjęcia działania

• Normy upoważniają do podjęcia działania w określonej formie

• Normy upoważniają do podjęcia działania w określonych warunkach

• Zjawisko niewyczerpującej podstawy prawnej – problem dla administracji

• W klasycznej nauce administracji i prawa administracyjnego wyodrębniono działania:

• Prawne – działania w całości wyznaczone normami prawa, wywołujące skutki prawne

• Faktyczne – działania nieuregulowane w całości normami prawa, nie wywołujące bezpośrednio skutków prawnych

• Dzięki temu, że działania administracji objęte są prawem, jednostka jest chroniona przed działaniami nielegalnymi, może też zwrócić się ze skargą na takie działania do sądu

• Pewna część działań administracji może mieć charakter faktyczny, bo nie da się nie sposób więzić administracji w całości normami prawnymi

• Jednak takie działania są polem do powstawania patologii, mogą pośrednio zmieniać sytuację prawną jednostki, pozwalają na zbyt duży luz decyzyjny, mogą się okazać decydujące w działaniu administracji, mogą stanowić podstawę do zbytniego działania dyskrecjonalnego – dlatego trzeba je ściśle kontrolować

• Jednak działania o charakterze faktycznym też muszą być zgodne z obowiązującym prawem (tzn. do ich podjęcia istnieje odpowiednia podstawa prawna i działania te nie wykraczają poza granice prawa)

• Przy wykonywaniu normy prawnej organy administracji muszą ustalić sytuację faktyczną w sposób rzetelny, staranny i wyczerpujący

1. Zakresy swobody działania administracji publicznej:

• Każde działanie administracji powinno opierać się o normę ustawową określającą podstawę do podjęcia działania, do podjęcia działania w określonej formie i w określonych warunkach

• Normy prawa mogą pozostawiać pewien zakres swobody administracji, np. co do:

• Miejsca i czasu podjęcia działania

• Skonkretyzowanej treści działania – w tym zaś zakresie uprawnień i obowiązków jednostki w konkretnej sytuacji

• Organ może także mieć swobodę co do oceny stanu faktycznego

• Cała swoboda organu mieści się w granicach określonych przez ustawodawcę

• Istotą swobody administracji jest zawsze podjęcie jakiegoś wyboru (np. co do miejsca itd.)

• Swoboda nie jest atrybutem władztwa i nie jest udzielana aby umocnić to władztwo, ale po to, aby efektywniej pracować i służyć interesowi publicznemu

• Normy prawne mogą zawierać konstrukcję rozszerzającą lub zwężającą swobodę organu w danej sprawie

• W przeszłości (np. państwo policyjne) swoboda wyprowadzana była z pozaprawnych przesłanek – twierdzono, że administracja sama w sobie działa twórczo i swobodnie

• Od tamtych czasów nastąpiło odejście od tych zasad, ponieważ stwierdzono, że niczym nieskrępowana działalność administracji jest zła dla państwa

• Często się też niestety zdarza, że poszerzanie swobody administracji negatywnie wpływa na sytuację jednostki – bo, przykładowo, umożliwia to ingerencję administracji w prawa i wolności obywatela

• Swoboda w administracji, jeśli jest pochodzenia ustawowego, jest do zaakceptowania

• W państwie prawa swoboda działania administracji nie jest zasadą

• Organ administracyjny stanowiący prawo ma tendencje do poszerzania sobie zakresu swobód, dlatego też państwo prawa ogranicza władzę wykonawczą

• W państwie prawa stosuje się zasadę trójpodziału władzy, aby ograniczyć umacnianie się władzy wykonawczej

• Z drugiej strony – swoboda administracji zezwala na działanie państwa w warunkach ciągle zmieniającej się rzeczywistości

• Istnieje problem, gdy rząd ma większość sejmową – wtedy może „przepychać” ustawy przez siebie tworzone, które potem wykonuje – pewnie zaprzeczenie idei, która stanowi o tym, że administracja nie może stanowić podstawę prawną dla swojego działania, czyli de facto swobodę dla siebie samej.

1. Sfery działań:

1. Policja administracyjna:

• Sfera pierwsza obejmuje działania polegające na zapewnieniu bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego

• Odpowiada to historycznej policji administracyjnej

• Zarówno chronione są wartości (mienie, życie, zdrowie) i stany (bezpieczeństwo, porządek)

• Z powodu, że są chronione różne wartości i stany (często podobne, ale jednak), to policja musi mieć szerokie pole działania

• Zarówno w policji, jak i w reglamentacji mamy pewne podobne formy władcze, dlatego też często policja utożsamiana jest z reglamentacją

• Jednak przedmiot i cele policji i reglamentacji są różne

• Cele policji - zapewnić nienaruszalność dotychczasowego stanu porządku, mienia i osób

• Reglamentacja, w odróżnieniu od policji, pełni funkcje kreatywne w zakresie celowego kształtowania sytuacji gospodarczej

• W przyszłości zasięg i znaczenie policji będzie rosło, natomiast reglamentacji – malało

1. Reglamentacja:

• Zamęt w ustaleniu sfer działania administracji i w ustaleniu pojęcia i zasięgu reglamentacji jest znaczny

• Reglamentacja czasami nazywana funkcją, metodą, instrumentem, sposobem, rodzajem itd.

• Kwestię starają się uporządkować Chełmoński i Kocowski – w ich rozumieniu reglamentacja to różnorodna sfera działalności administracji, której istotą jest ograniczanie w dziedzinie wykorzystania składników procesów wytwarzania, świadczenia usług, obrotu towarowego swobody działania podmiotów gospodarczych w imieniu szeroko pojętego interesu społeczno-ekonomicznego

• Nierzadko reglamentacja przeradza się we władcze decydowanie o sprawach gospodarczych i prawnych podmiotów koordynowanych

• Jeśli nadto koordynator ma zwierzchność nad podmiotami, to reglamentacja służy mu do realizowania własnych celów, przez co funkcja koordynacji staję się funkcją organu zwierzchniego

• Narzucanie woli państwa w procesie reglamentacji odbywa się zawsze na podstawie szczegółowych podstaw prawnych

• Reglamentację widzimy np. w przypadku alkoholu

• Nowoczesna reglamentacja zachęca do skorzystania z innych produktów niż alkohol, stara – ogranicza dostęp do alkoholu

1. Świadczenia materialne:

• Polega na zapewnieniu materialnych warunków do życia w społeczeństwie

• Dotyczy zarówno ingerencji administracji w dziedzinach należących do indywidualnej inicjatywy jednostek (np. zapewnienie mieszkania), jak i w dziedzinach typowo należących do działań administracji (np. ubezpieczenia społeczne)

• Z punktu widzenia administracji świadczenia materialne zależne są tylko od zasobów pieniężnych, stanowionego prawa i polityki administracji

1. Świadczenia niematerialne:

• Obejmuje działania polegające na regulowaniu niematerialnych warunków życia w społeczeństwie; regulacji poddanych prawu administracyjnemu

• Realizacja tego prawa odbywa się głównie przez wydanie decyzji administracyjnych (np. przyjęcie chorego do kliniki), ale może wynikać też wprost z prawa (realizacja obowiązku szkolnego)

• Tam, gdzie wynika z decyzji, mamy 2 sytuacje:

• Pierwsza, w której administracja musi wydać decyzję pozytywną w razie zaistnienia określonych okoliczności (np. zarejestrować dziecko nowonarodzone)

• Druga, w której administracja może (ale nie musi) wydać decyzję pozytywną (np. umieszczenie w domu opieki dla starszych osób)

• Kwestie zakresu i świadczeń zależą od sytuacji ustrojowej w państwie

1. Zakaz ingerencji administracji:

• Może polegać na tym, że nie dopuszcza żadnego wyjątku, albo dopuszcza wyjątek określony tylko dokładnie

1. Język administracji:

• Prawie cała działalność administracji polega na zachowaniach wyrażonych w języku, głównie pisanym

• Język administracji regulowany jest prawem, zarówno wtedy, gdy dotyczy on stosunków między administracją a obywatelem, jak też między organami administracji

• W wielu krajach (m.in. zachodnich i nowopowstałych, takich jak Serbia) wyróżnia się język państwowy i język urzędowy – co wynika z potrzeby zachowania np. historycznie ukształtowanych języków

• Język państwowy – język, w którym publiczne władze państwa występując oficjalnie współtworzą lub przystępują do prawa kreowanego między państwami i ich organizacjami (umowy, konwencje, sojusze itd.) oraz ten język, w którym kompetentne władze państwa tworzą prawo wewnętrzne

• Język urzędowy – ten, w którym prawo musi być realizowane – czyli jest to język, w którym organy państwa realizując swoje kompetencje i prawo wpływają na sytuację innych podmiotów

• Tam, gdzie nie ma kompetencji – nie ma obowiązku używania języka urzędowego

• W rezultacie – umowa zawarta przed notariuszem wymaga języka urzędowego, umowa zawarta między dwiema „zwykłymi” osobami – może używać jakiegokolwiek innego

• Publicznoprawna kontrola wymaga języka urzędowego, ale obowiązki płynące wprost z prawa – niekoniecznie

• Przykładowo – decyzja administracyjna sporządzona wg nie-języka urzędowego jest nieważna

• Przed wojną w Polsce rozróżniano język państwowy i urzędowy, obecna Konstytucja wspomina tylko o urzędowym

• Wejście Polski do UE spowodowało, że jej dokumenty muszą być też sporządzane w tym język. W UE istnieją też języki robocze – angielski, francuski, niemiecki. W prawie UE istnieją przepisy o równouprawnieniu języków, poszanowaniu itd.

Rozdział VI

Administracja a obywatel

1. Wprowadzenie:

• Problematykę tą można podzielić na 4 dojścia badawcze dotyczące:

• Obywatela wobec przemian w podziale terytorialnym

• Obywatela wobec przemian w organizacji struktur na poszczególnych poziomach organizacji

• Obywatela wobec przemian funkcjonalnych

• Obywatela wobec dobrej administracji

• Ponieważ nie ma przemian w strukturze bez przemian w zadaniach i kompetencjach, strzałki 2 i 3 rozpatrywane łącznie

1. Pozycja obywatela jako kreatora przemian organizacyjnych:

• Może być rozpatrywana zarówno wobec przemian w podziale terytorialnym, jak i wobec przemian funkcjonalnych, jednak z zastrzeżeniem, które wyróżnia różnicę między wpływem na koncepcję i wpływem na szczegółowe rozstrzygnięcia prawa

• Powyższe ma znaczenie głównie w obszarze kształtowania podziału terytorialnego – możemy tam wyróżnić utrwaloną prawnie koncepcję i możliwości poszczególnych zmian tego podziału

• Ogólnie nie ma takiej materii w zakresie organizacji państwa, która musiałaby być wyłączona spod wpływu społecznego

• Jednakże wpływ dokonanych konsultacji z obywatelami czy wynik referendum wobec pewnych rozwiązań prawnych lub systemowych nie jest i nie musi być równe, a także istotne

• Pamiętać należy, że możliwość konsultacyjnego wpływu na kształt podziału ma nie pojedynczy obywatel, lecz łącznie wszyscy obywatele danej jednostki podziału administracyjnego

1. Sytuacja obywatela jako odbiorcy przemian organizacyjnych i funkcjonalnych:

• Podstawowym adresatem przemian są nowopowstałe struktury organizacyjne lub struktury stare, którym zmieniono zakres zadań i kompetencji

• Wpływ takich zmian na obywatela może być badany wyłącznie w kontekście porównania ich z sytuacją dotychczasową

• Bezpośrednie skutki prawne dla sytuacji prawnej obywatela może rodzić zmiana podziału terytorialnego. Przykłady:

• Mogą zmieniać sytuację prawną z powodu zmiany prawa miejscowego

• Mogą zmieniać sytuację prawną obywatela jako adresata aktu administracyjnego

• Nowe organy decydują, które z aktów dawnych organów odnoszących się do obywatela nadal obowiązują

• Problemy teoretyczne:

• Skasowanie organu nie oznacza automatycznej utraty mocy obowiązującej aktu, który został przez ten organ wydany

• Nie ma podstaw, by uważać, ze nieuchylony akt nie obowiązuje

• Ograniczenie lub uchylenie mocy obowiązującej aktu prawnego wydanego przez organ samorządu terytorialnego (który to akt jest aktem wykonawczym do ustawy) przez przemiany terytorialne może oznaczać, że na danym terytorium zawieszono moc obowiązującą ustawy

• Kompetencje do stanowienia na obszarze danej jednostki podziału terytorialnego obowiązującego prawa ma tylko organ właściwy miejscowo dla tej jednostki

• Akt ustawy wprowadzający nowe organy w nowym podziale administracyjnym jest aktem kasującym uprawnienia organów dotychczasowych

• Wpływ przemian w podziale terytorialnym na sytuację prawną obywatela jako potencjalnego adresata aktu administracyjnego wyznaczany jest:

• Możliwością stosowania jako podstawy tego aktu prawa miejscowego

• Zmianą organu prowadzącego postępowanie administracyjne

• Jeśli zmiany terytorialne odbywają się podczas prowadzenia sprawy i nie ma prawnego określenia, co w takiej sytuacji zrobić – należy stosować regułę, wg której obywatel z powodu zmian nie może ponosić jakichkolwiek negatywnych skutków

• Formowanie nowego podziału terytorialnego to proces trudny i wymagający delikatnego podejścia, które uwzględnia warunki społeczne i ekonomiczne, bo:

• obywatele często wykazują dumę z tego, w jakiej gminie, powiecie itd. mieszkają

• utrzymują stosunki z sąsiadami obejmujące elementy kulturowe czy narodowościowe

• zmiana podziału terytorialnego wymaga zmian w infrastrukturze i komunikacji, aby ludzie mogli dotrzeć do nowej siedziby władz

• może nastąpić zmiana w dotychczasowych połączeniach gospodarczych na danym terenie

• istnieją sentymenty historyczne

• konsekwencje zmian w strukturze i funkcjonowaniu podmiotów administracyjnych często wiążą się z problematyką skutków modyfikacji podziału terytorialnego

• przykład – jednym ze skutków przemian w podziale jest zmiana właściwości miejscowych organów administracji. Jeśli ze zmianami wiążą się przesunięcia kompetencji (w pionie lub poziomie tj. między administracją rządową i samorządową), to mamy sytuację zmian właściwości rzeczowej

• dynamizm przesunięć kompetencji wzrasta wraz ze zmianami liczby stopni organizacyjnych struktury administracji, ich zasięgu oraz treści ich uniezależnienia i samodzielności, a także wraz ze zmianami w położeniu prawnym jednostek

• wpływ tych zmian na obywatela jest często trudny do uchwycenia, wymienić jednak możemy:

• zbliżenie lub oddalenie fizyczne obywatela od organu administracyjnego

• zwiększenie samodzielności jednostek gminnych przez nasycenie zakresu ich działania kompetencjami (jest to jednostka najbliższa obywatelowi)

• poprawę funkcjonowania administracji w kontakcie z obywatelem

• dobry wpływ polityki administracyjnej

• zmiany nie mają na celu bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnych obywateli, lecz jedynie stworzenie takich rozwiązań, dzięki którym administracja będzie działała szybciej, sprawniej i efektywniej

• przykładem takich zmian może być wprowadzenie powiatów i województw w 1998roku

1. Problem prawa obywatela do dobrej administracji:

1. Wprowadzenie:

• W Europie Zachodniej od dawna toczą się dyskusje, aby wprowadzić takie formalne zabezpieczenia obywateli wobec administracji unijnej, które zapewnią też podobne traktowanie wszystkich osób fizycznych i prawnych na obszarach tych państw

• Tekst kodeksu dobrej administracji często powiela się z postanowieniami Traktatów ustanawiających WE, Traktatu o UE, Karty Praw Podstawowych.

• Wpływ rozwiązań dobrej administracji nie dotyczy tak bardzo Polski, ponieważ u nas jest dość dobrze rozwinięta sytuacja administracji, m.in. jeśli chodzi o postępowanie administracyjne, egzekucyjne w administracji, w ordynacji podatkowej.

1. Prawo do dobrej administracji w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej:

• KPP składa się z 54 artykułów w 7 rozdziałach

• Rozdział 5 – reguluje prawa obywateli

• Rozdział 5 art. 41 – prawo do dobrej administracji.

• Prawo do dobrej administracji, gwarantujące każdej osobie prawo do obiektywnego, rzetelnego i podjętego w rozsądnym terminie załatwienia sprawy obejmuje:

• Prawo osobistego przedstawienia sprawy w razie, gdyby miałaby być załatwiona niekorzystnie

• Prawo dostępu do akt sprawy, jednakże z uwzględnieniem ochrony tajemnicy zawodowej i handlowej oraz innych uzasadnionych informacji poufnych

• Prawo do uzasadnienia decyzji

• Prawo do pokrycia szkód wyrządzonych przez administrację lub jej funkcjonariuszy

• Każdy ma prawo skierować pismo do każdego z organów Unii w jednym z języków oficjalnych i w tym języku otrzymać odpowiedź

1. Europejski kodeks dobrej administracji:

• Uchwalony przez PE w 2001r, składa się z 27 artykułów

• Jego przepisy nie są żadną nowością, pokrótce:

• Kodeks obejmuje w stosunkach zewnętrznych zachodzących między organami i funkcjonariuszami a podmiotami zewnętrznymi. Nie obowiązuje w stosunkach wewnętrznych zachodzącymi między organami a wszystkimi kategoriami funkcjonariuszy

• Wszelkie działania organów i funkcjonariuszy mają podstawę i są zgodne z materialnym i procesowym prawem WE

• Wszelkie sprawy oparte o zasadę równego traktowania

• W zakresie nakładania obowiązków na obywateli obowiązuje zasada proporcjonalności

• W dziedzinach zewnętrznych funkcjonariusz może realizować jedynie cele należące do jego zakresu zadań

• Funkcjonariusz działa bezstronnie i obiektywnie, przestrzega zasad i praktyki

• Funkcjonariusz zachowuje się uprzejmie, kulturalnie itd.

• Decyzje podejmowane są na piśmie i natychmiast przekazywane osobom, których praw lub interesów dotyczą

• W wykorzystywaniu danych ochronie podlega sfera prywatności i nietykalność osobista

1. Wniosek:

• Wartość zarówno art. 41 KPP jak i całego EKDA (wyżej) jawi się o tyle, o ile polska administracja będzie musiała przestrzegać je jako obowiązujące prawo.

Rozdział VII

Kadry

1. Obrazy z historii – ominięto

2. Ludzie:

1. Służba publiczna:

• Jest to pojęcie szersze niż pojęcie służby cywilnej

• Oznacza sytuację osób pracujących we wszystkich wyróżnionych konstytucyjnie władzach

• Obejmuje wszystkich wyłonionych z wyborów, powołania, nominacji i umowy o pracę pracowników, realizujących ustawowe zadania poszczególnych władz nazywanych w prawie urzędnikami, funkcjonariuszami, pracownikami administracji państwowej i samorządowej itd.

• Do tego zaliczymy też urzędników pełniących funkcje członków organów kolegialnych, społecznych organów pomocniczych, pracowników urzędów

• Służba publiczna sformułowana jest na zasadzie równego dostępu do niej, z tym, że nie ma on charakteru bezwzględnego, bo:

• Ograniczenie konstytucyjne – służbę publiczną mogą podjąć tylko obywatele Polski mający pełnię praw publicznych

• „dostęp” oznacza, że można ubiegać się o miejsce, może on być realizowany w określonych uwarunkowaniach

• Np. uwarunkowaniem pełnienia służby publicznej jako parlamentarzysta lub senator oparte jest na kadencyjności i zasadzie wykonywania mandatu. Wybór uzależniony jest od legitymowania się przez osobę ubiegającą tzw. biernym prawem wyborczym.

• W przypadku ministra czy wojewody dostęp do służby uzależniony jest od politycznego wyniku wyborów – nawet najlepszy minister może być odwołany, wiec tutaj art. 60 Konstytucji ( o równym dostępie do służby) jest stosowany niebezpośrednio.

1. Służba cywilna:

1. Pierwsza polska regulacja - art. 153 Konstytucji – w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji działa korpus służby cywilnej, a Prezes RM jest jego zwierzchnikiem

• Ulokowanie służby cywilnej w urzędach administracji rządowej czyni z niej specjalną, o charakterze korporacyjnym, strukturę i przydaje miano korpusu

• Uprawnienia zwierzchnika służby cywilnej nie są konstytucyjnie określone, więc realizuje on takie cele i zadania w takich formach, jak określają to ustawy

1. Służba cywilna powołana w przedwojennej Polsce w 1922 roku, po wojnie idea ta nie była kontynuowana. W okresie posocjalistycznym służbę cywilną ponownie powołano ustawą z dnia 5 lipca 1996r., w której wyłączną formą zatrudniania urzędników było mianowanie. Do realizacji celów służby (tj. bezstronne, neutralne itd. wykonywanie zadań państwa) sama służba cechować się miała wysokimi kwalifikacjami, dużą dyspozycyjnością, efektywnością. Ważną rolę pełni Szef Służby Cywilnej – jest to centralny organ administracji rządowej podległy i wyznaczony przez Prezesa RM spośród urzędników służby cywilnej na okres 5 lat (po uzyskaniu pozytywnej opinii Rady Służby Cywilnej). Ma do pomocy Urząd Służby Cywilnej.

2. Idea tworzenia i funkcjonowania służby cywilnej polega na odpartyjnieniu państwa i odizolowaniu w możliwej części funkcjonowania administracji publicznej od ciągle zmieniających się partii rządzących, obsadzających stanowiska „swoimi” ludźmi. Służba cywilna powinna być wysoko kwalifikowana, bezstronna i apolityczna, powinna pracować w administracji publicznej stale.

3. Od dnia 1 stycznia 2004r. pracownicy korpusu służby cywilnej zatrudniani są w oparciu umowy o pracę. TK uznał, że jest to zgodne z Konstytucją. Jednak takie rozwiązanie osłabia pozycję pracownika korpusu – mianowicie ochronę trwałości jego zatrudnienia.

4. Kodeks etyki służby cywilnej – określa sposób działania służby cywilnej:

• Władza państwowa = służebna wobec praw obywateli i prawa w ogóle

• Pracownik korpusu zawsze ma na względzie dobro RP

• Pracownik działa tak, aby było to wzorem praworządności i prowadziło do pogłębiania zaufania obywateli do państwa i organów

• Pracownik swoją pracę wykonuje z poszanowaniem godności innych i godności własnej

• Pracownik swoim zachowaniem daje świadectwo o RP i przedkłada dobro publiczne nad interesy własne i swojego środowiska

• Pracownik powinien być twórczy w wykonywaniu zadań, sumienny, powinien dążyć do osiągnięcia jak najlepszych rezultatów, nie powinien uchylać się od zadań trudnych, w pracy nie kieruje się emocjami i osobistymi sympatiami, jest gotowy do przyjęcia krytyki i uznania swoich błędów i naprawienia ich konsekwencji, ponosi odpowiedzialność za swoje zachowanie, dotrzymuje zobowiązań, racjonalnie gospodaruje majątkiem i środkami publicznymi, jest lojalny wobec urzędu i zwierzchników, starannie wykonuje polecenia służbowe, godzi się z tym, że praca w korpusie oznacza zgodę na ograniczenie zasady i poufności informacji dot. również jego życia osobistego.

1. W opracowaniu w ramach przedsięwzięcia Sigma (dla OECD i UE), służba cywilna w nowoczesnym państwie konstytucyjnym istnieje wtedy, gdy:

• Oddzielona jest sfera publiczna od prywatnej

• Zapewniony jest rozwój indywidualnej solidności pracowników tych służb

• Zapewniona jest odpowiednia trwałość i ochrona pracy, należyty poziom zarobków, wyraźnie sprecyzowanych praw i obowiązków

• Nabór i awansowanie oparte jest na wiedzy i umiejętnościach

1. Służba publiczna to organizm umieszczony w sferze publicznej państwa i społeczeństwa, dlatego wszystko, co z nią związane (skutki prawne, nadzór, zasady działania, formy tegoż) jest regulowane przez prawo publiczne. Prawa administracyjnego nie jest tu w stanie nic zastąpić, bo tylko ono chroni wartości publiczne w kształtowaniu stosunków między państwem a obywatelem.

1. Problemy kształcenia:

1. O kształceniu studentów:

• Założenia programowe przygotowane w ramach prac Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej

• Potrzeba wykształconych ludzi w administracji, aby sprostać problemom państwowym i dobrze kontynuować wykonywanie zadań w zmieniającym się świecie (m.in. globalizacja, integracja europejska, rewolucja informacyjna i administracyjna, reformy itd.)

• Aby zapewnić społeczeństwu wszechstronnie wykształconych specjalistów administracji należy stworzyć szeroką gamę studiów administracji wielodyscyplinarnej, dzięki czemu łatwo im (ludziom) będzie dostosowywać się do zmieniających się zadań administracji

• Celami standardów programów nauczania na kierunkach administracji powinno być zagwarantowanie:

• Minimalnego, wspólnego poziomu i zakresu zdobywanej wiedzy i umiejętności

• Kompatybilności, pozwalającej na wymianę studentów w skali krajowej

• Ułatwianie studiowania na więcej niż 1 kierunku

• Aby to zapewnić, standardy muszą dotyczyć nie tylko treści programów nauczania, ale także organizacji toku studiów, kryterium ocen itd.

1. Krajowa Szkoła Administracji Publicznej:

• Powołana do życia w 1991r. ustawą o Krajowej Szkole Administracji Publicznej

• Jej zadaniem jest kształcenie i przygotowywanie do służby publicznej kadr wyższych urzędników administracji RP

• Zakres działania, zasady kształcenia, ustrój i organizację Szkoły określa ustawa

• Dostać się do KSAP mogą tylko osoby z wyższym wykształceniem, ze znajomością języka obcego, mające obywatelstwo polskie, są niepozbawione praw publicznych, z odpowiednim wiekiem

• Kształcenie trwa około 20 miesięcy.

• Po ukończeniu KSAP absolwenci nie krócej niż przez 5 lat odbywają coś w rodzaju stażu na stanowiskach wyznaczonych przez Prezesa RM.

1. Dokształcanie pracowników:

• Jest to element uzupełniający niedostatecznie udany nabór, ale jest też niezbędne w warunkach dobrego naboru

• Dokształcanie przeciwdziała procesowi zapominania, demontuje rutynę, pozwala uzupełniać wiedzę o nowe informacje i umiejętności

• Rozwijane jest zarówno przez administrację publiczną, jak i prywatną

• Obecne na całym świecie

• Sektory administracji mają wyodrębnione i realizowane plany szkoleniowe

• Poważną rolę odgrywają tu uniwersytety z programami studiów podyplomowych.

1. Kobiety w administracji:

• Zasada równości praw kobiet i mężczyzn – kraje wprowadzając w życie kartę Narodów Zjednoczonych (1953) zawierają Konwencję o prawach politycznych kobiet z 31 marca

• Zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych i Powszechną Deklaracji Praw Człowieka – kobiety są uprawnione do głosowania we wszelkich wyborach na równych warunkach z mężczyznami bez żadnej dyskryminacji, są wybieralne tak samo jak mężczyźni, mogą piastować takie same urzędy jak mężczyźni

• We Wspólnotach Europejskich kobiety powinny być wynagradzane tak, jak mężczyźni za tą samą pracę, nie powinno być dyskryminacji itd.

1. Wynagrodzenia:

• Niezbędny element stosunku pracy

• Do składników wynagrodzenia należą:

• wynagrodzenie zasadnicze

• jest miarą i podstawą innych składników

• samo w sobie jest niezbędnym składnikiem

• może stanowić jedyny składnik wynagrodzenia

• dodatki

• określone są w prawie

• premie

• Ma charakter motywacyjny

• Może wyróżniać pracownika za szczególne osiągnięcia

• Pracodawca może pozbawić jej pracownika w wyniku określonych zachowań

• Nagrody

• Świadczenie fakultatywne, ustalana swobodnie przez pracodawcę

• Może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny

• Ekwiwalenty

• Jest coraz rzadszy, nie występuje prawie w cale w administracji

• Z zasady jest to dodatek niepieniężny

• Ludzie w administracji, którzy nie wchodzą w stosunek pracy, wynagradzani są dietami. Kiedyś diety stanowiły równoważnik kosztów podróży i pobytu, obecnie pełnią funkcję normalnego wynagrodzenia

• Wynagrodzenia za stanowiska kierownicze objęte są postanowieniami ustawy o stanowiskach kierowniczych

• Zarobki pracowników administracji rządowej i samorządowej regulowane są ustawami i rozporządzeniami, które pozostawiają jednak dużo luzu i możliwość interpretacji przez zwierzchników.

1. Normy etyczne pracownika administracji publicznej w państwie prawa:

• Sumienie ludzie stoi na straży przestrzegania norm etycznych – tylko normy regulują stosunek człowieka do własnego sumienia

• Oprócz przepisów, przed nadużywaniem władzy publicznej, urzędników powstrzymuje ich sumienie i uczciwość oraz etyka

• Prawo w mniejszym lub większym stopniu wyraża prawo moralne społeczeństwa

• Prawo nigdy nie jest neutralne wobec obowiązującego prawa moralnego – państwo prawa nie jest amoralne

• Moralność publiczna jest wartością, która w państwie prawa chroni także prawo stanowione, powszechnie obowiązujące

• Dla ochrony moralności publicznej istnieje określona w konstytucji ustawowa możliwość ograniczenia praw i wolności człowieka

• Prawo moralne – źródło norm etycznych pracownika administracji, które to zawierają nakazy lub zakazy określonego zachowania się, formułowanymi z widzenia prawa moralnego

• Normy etyczne dla swego obowiązywania nie muszą być ujęte w normach prawa stanowionego

• Jeśli nie są ustanowione prawnie, to ich wykonywanie wiąże pracownika „w sumieniu”

• Gdy są ujęte w prawie – jest obowiązek ich przestrzegania

• Skodyfikowanie wszystkich norm moralnych jest niemożliwe

• Państwo prawa działa dobrze, gdy etyczne zachowania pracowników administracji wspierane są etycznym zachowaniem obywateli

• Gdy nieetycznie postępują zarówno urzędnicy, jak i obywatele, państwo może znaleźć się w kryzysie

• Należy umacniać etyczne zachowania pracowników poprzez popularyzację tych zachowań, ujmowanie norm etyki w normy prawa stanowionego

• Przykłady norm etycznych:

• Traktowanie pracy jako służby ludziom, a nie panowaniem nad nimi

• Przestrzeganie prawa stanowionego i moralnego

• Kierowanie się zasadą realizowania dobra publicznego

• Zakazana jest demoralizacja

• Ochrona wartości wspólnych

• Lojalność, skromność, prawdomówność

1. Patologie:

1. Zakaz prowadzenia działalności sprzecznej z obowiązkami publicznymi (przykład ministra)

• Członek RM nie może prowadzić żadnej prywatnej działalności gospodarczej, nie może zawierać żadnych prywatnych transakcji, których nie da się pogodzić z obowiązkami służbowymi

• Członek RM nie może doprowadzić do sytuacji, by mógł mieć zobowiązania wobec osób zależnych od jego decyzji

• członek RM nie może zajmować się działalnością polityczną lub pracą, która jest niezgodna z jego obowiązkami lub w której mógłby wykorzystać informacje uzyskane podczas wykonywania pracy w RM

• powinien powstrzymywać się od krytyki rządu, wyrażania osobistych poglądów itd.

• patologiczne są zachowania sprzeczne z powyższymi – tak mi się wydaje

1. Korupcja:

• Istniała na przestrzeni dziejów

• W dawniejszych czasach dawanie i pobieranie korzyści za pozytywne wyróżnienie ludzi lub dóbr było często zapłatą

• Korupcja ma różne natężenia, zależne od dwóch czynników:

• Czynnik 1 – stopień rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturowego

• Czynnik 2 – mocno osadzone i dobrze funkcjonujące urządzenia demokratycznego państwa prawa

• Łapownictwu sprzyjają przede wszystkim – głównie:

• Niskie płace sektora publicznego

• Nietykalność urzędników

• Utajnienie prac rządu

• Złe zarządzanie majątkiem publicznym

• Proces prywatyzacji

• Wzrost inwestycji zagranicznych i handlu

• Liberalizacja przepisów finansowych

• Niejasne finansowanie wyborów

• Korupcja dotyczy wszystkich sfer życia publicznego, choć są fragmenty życia dotknięte nią nieznacznie

• Jest niebezpieczna we wszystkich przedziałach czasu, degeneruje układy polityczne tak podczas wyborów, jak i po ich zakończeniu

• Walka z korupcją wymaga ograniczeń, które mogą naruszyć system demokracji

• Zwalczanie korupcji może być oparte na:

• Doborze kadry na podstawie wykształcenia, fachowości, umiejętności

• Ograniczeniu partyjności

• Stałym szkoleniu kadry, m.in. w zakresie moralności, eksponowaniu etyki itd.

• Zwiększeniu kontroli pracowników przez wprowadzanie ocen grupowych czy wieloosobowych, wymianie pracowników w zakresie czynności czasowych, wprowadzeniu nowych kontroli itd.

• Mocnym zrygoryzowaniu przedsięwzięć w dziedzinach, w których korupcja jest silna

• Podejmowaniu w pierwszym rzędzie zabezpieczenia i odbierania majątku osobom, które swoim przestępczym zachowaniem wyrządziły szkody materialne interesowi publicznemu

• Wprowadzeniu wszędzie tam, gdzie jest to racjonalne i w sposób racjonalny nieodpowiedzialności karnej dającego łapówkę

• Poprawnej i pełnej realizacji przepisów antykorupcyjnych

• Definicja korupcji (wg. Ratyfikowanej przez Polskę Cywilnoprawnej konwencji o korupcji) – „wręczenie, przyjmowanie, żądanie lub proponowanie, bezpośrednio lub pośrednio, łapówki lub jakiejkolwiek innej nienależnej korzyści, albo jej obietnicę, która wypacza prawidłowe wykonywanie obowiązków lub zachowanie osoby otrzymującej łapówkę, nienależną korzyść lub obietnicę”

• Korupcja bierna – umyślne działanie urzędnika, który bezpośrednio lub pośrednio żąda lub otrzymuje korzyści dowolnego rodzaju dla siebie lub innej osoby, albo przyjmuje obietnice takiej korzyści, podejmując działanie lub powstrzymując się od czynności wynikającej z jego obowiązków lub pełniąc swoją funkcję z naruszeniem obowiązków

• Korupcja czynna – działanie umyślne, polegające na dawaniu obietnicy lub przekazaniu bezpośrednio lub pośrednio korzyści dowolnego rodzaju urzędnikowi lub osobie trzeciej po to, aby urzędnik pełnił swoją funkcję z naruszeniem obowiązków lub powstrzymał się od wykonania tychże

1. Przykład ochrony przed korupcją w samorządzie terytorialnym:

• Główna podstawa ochrony przed korupcją – porządek prawny

• Osoby działające w ramach administracji samorządowej mają obowiązek składać jawne oświadczenia o swoim majątku i działalności gospodarczej ich bliskich i informować o pracy krewnych i powinowatych w jednostkach samorządowych

• Kilka wymienionych obowiązków – książka strona 288

• Niedopełnienie obowiązków – skutkiem może być np. częściowa lub całościowa utrata pensji czy diety, odpowiedzialność karna i/lub dyscyplinarna, rozwiązanie umowy o pracę, odwołanie ze stanowiska

1. Problem lobbingu:

• Nie zawsze jest zły – często jest dobry, jednak w Polsce lobbing jest wykorzystywany najczęściej w złym kontekście

• Należy rozważyć, czy nie uregulować prawnie lobbingu, dzięki czemu stanie się on „wpływami legalnymi”

• Przykłady z krajów o wysokim rozwoju pokazują, że ustawowa regulacja lobbingu „cywilizuje” go i narzuca elementarne zasady

• Legalizacja lobbingu ujawnia, które grupy nacisku działają na władzę, a w razie nadużyć – prasa, prokuratura, sądy mają łatwiejszy dostęp do informacji

• W wielu krajach – lobbing jest uznawany za instytucję demokratyczną jako narzędzie grup społecznych

• Lobbyści działają tam, gdzie znajduje się ich podmiot zainteresowania (np. w skali samorządu – w określonej gminie)

• Lobbysta może zaoferować władzy korzyści, takie jak np. poparcie wyborców, ekspertyzy, inwestycje, wsparcie finansowe dla rozwoju infrastruktury itd.

• Lobbysta czasami reprezentuje siłę, z którą trzeba się liczyć

• „zły” lobbing – gdy grupa nacisku wpływa na władzę w granicy legalności, nie szanuje norm moralnych, etyki itd.

1. Letaprywacja:

• Jest to francuskie określenie państwa prywatnego

• Celem tego wprowadzenia jest idea scalenia konstrukcyjnego wszystkich sytuacji, w których funkcjonariusze publiczni traktują państwo jako dobro niczyje, z którego w sposób oficjalny można przejmować wartości majątkowe i organizacyjne, używając mechanizmów sformułowanych przez państwo w prawie, co nie jest obarczone żadnym obowiązkiem podatkowym (lub innym)

• 2 sytuacje:

• Pierwsza – gdy siły prywatyzujące państwo na swoją rzecz doprowadzają do korzystnego wyłącznie dla siebie prawa

• Druga – na podstawie powszechnie obowiązującego prawa ludzie z układów nieformalnych posługując się określonymi w prawie sposobami doprowadzają do niesprawiedliwego zawłaszczenia majątku

1. Buta:

• Pierwsze źródło buty – władza, jaką ma urzędnik wobec petenta

• Brak pokory urzędniczej prowadzi państwo na manowce (!)

• Na takie same manowce prowadzi buta przedsiębiorców – np. oddział PKP podnosi czynsz Policji za posterunek na dworcu – nie wiadomo czemu ma to służyć

• Drugie źródło buty – niedouczenie, które urzędnik pokrywa aroganckim zachowaniem

• Trzecie źródło buty – brak kultury u urzędnika i jego szefa, który to toleruje

1. Jedzenie na koszt publiczny:

• Pierdoły – nawet ich brak

1. Patologiczna partyjność:

• Spotykane na całym świecie, w Polsce to zjawisko też jest powszechne

• Partyjność przenika wszystkie organy i urzędy administracji, sposoby ich powoływania, kreacji i funkcjonowania

• W przypadku jednostek o najsłabszym lub żadnym związku z obywatelem (np. samorząd wojewódzki), struktury władz samorządowych są wyraźnym powieleniem struktur partyjnych

• Przejaw partyjności – partyjni funkcjonariusze administracji publicznej

• Ustawowe ograniczenia partyjności – są wprowadzane jako niezbędne do ograniczenia partyjności w administracji

• Szeroki przykład partyjności – gdy posłowie jako przedstawiciele narodu głosują w komisjach sejmowych partyjnie

• Państwo nie może być państwem partii, dlatego powinno się wprowadzić zasadę, że funkcjonariusze administracji muszą być bezpartyjni

1. Problem osiągania stopnia niekompetencji:

• Zasada niekompetencji – w hierarchii każdy pracownik stara się wznieść na swój szczebel niekompetencji. Wynika z niej, że z biegiem czasu każde stanowisko zostanie objęte przez pracownika, który nie ma kompetencji do wykonywania swoich obowiązków.

• Pracę wykonują ci, którzy jeszcze nie osiągnęli swojego stopnia niekompetencji.

• Praktycznie wszystkie organizacje – są hierarchiczne, a za pracę nagradzają awansem, więc są z czasem pełne ludzi wykonujących zadania, do których nie mają oni kompetencji. Jedynymi ludzi dobrze wykonującymi swoją pracę są ci, którzy nie mogą być awansowani na swój szczebel niekompetencji, lub ci, którzy są najwyżej w hierarchii.

• Aby temu zaradzić:

• Awans – nagradzanie pracowników powinien się odbywać bez zmiany zakresu kompetencji urzędników

• W ocenie należy odróżniać bieżące dokonania od potencjalnych dokonań

Rozdział VIII

1. Polityka administracyjna. Z rodowodu - poglądy i kierunki

Z rodowodu – poglądy i kierunki

1. W państwie policyjnym :

• Zależnie od przyjmowanej postawy ideowej, autorów opisujących politykę administracyjną, nazywano mianem kameralistów lub policystów:

• Kameraliści – zajmowali się nie tylko racjonalną organizacją skarbowości, ale także szerokim spektrum spraw gospodarczych państwa stosownie do ekonomicznych założeń merkantylizmu (który np. w Niemczech był podstawą do stworzenia silnej gospodarki, a gdzie pojmowano administrację jako coś, co regulacjami miało wzmocnić rynek wewnętrzny)

• Policyści – postulaty racjonalnego urządzenia państwa wiązali z doktryną prawa policji, uzasadniającej nieograniczone prawo monarchy absolutnego do wkraczania w sferę życia społecznego, aby zapewnić pomyślność i dobrobyt poddanym i stworzyć „państwo pomyślności”. Z jednej strony policja – zapewnia dobrobyt, z drugiej – wprowadza regulacje

• Obie „frakcje” zakładały wzmocnienie państwa policyjnego, stojącego nad społeczeństwem, działającego dla ludu, ale bez ludu (a czasem i wbrew jego woli).

• Postulaty i polecenia w pracach kameralistów i policystów nie tworzyły spójnej i odrębnej polityki gospodarczej, ale pokazywali, jak miała działać administracja, określali jej cele i sposoby ich osiągania – czyli uprawiali politykę administracyjną. Dzięki temu określali postulaty i oceny dla administracji, a także wspominali o konieczności kształcenia w dziedzinie administracji

• Szkolnictwo administracyjne najsilniej rozwijało się w Niemczech i Austrii, ale także postulaty uniwersytetów niemieckich sięgały do Europy Centralnej i Wschodniej, a także do Francji

• Prace policystów i kameralistów stanowiły podwaliny pod przyszłe kształcenie administracyjne

1. Nowe zjawisko – prawo administracyjne :

• Doktryna liberalnego państwa konstytucyjnego – ideowa podstawa nowego porządku prawnego i zasad gospodarowania. Nowa rola państwa ograniczała się do zapewnienia obrony narodowej, bezpieczeństwa i porządku publicznego, zabezpieczenia wolnorynkowej konkurencji kapitalistycznej. Zaczęto też postrzegać prawa i wolności człowieka jako normy konieczne do spełnienia.

• Wpływ liberalizmu na działanie administracji :

• Wniosek o ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym

• Najważniejsza zasada – ochrona porządku prawnego i to przed naruszeniami jej ze strony administracji.

• Prawo administracyjne, które wiązało działania organów, i publiczne prawa podmiotowe – podstawa stabilizacji liberalnego państwa. Dopiero potem nastąpiły powolne reformy ustrojowe.

• Wysiłek uczonych skierowany na ograniczenie wszechmocy państwa. Podstawą była idea podziału władz i rozgraniczenie prawa konstytucyjnego od prawa administracyjnego. Odrzucenie prawa policji przypieczętowało też rozdział państwa i społeczeństwa

• Idea społeczeństwa niezależnego od państwa – ogranicza pole działania administracji wg kryteriów logicznych

1. Poza nauką prawa – początki samodzielności:

• Wiedza o tym, jak powinno się administrować – polityka administracyjna – znajduje podstawę w wiedzy o istniejącej, rzeczywistej administracji (mówi o tym J. Jastrow, a dodatkowo utożsamia ją z polityką społeczną)

• Wyróżnienie polityki administracyjnej przez Jastrowa wytyczyło kierunek badań, który kontynuowany jest aż do dziś

• Rozwijanie tej koncepcji dało 3 kierunki badań administracji (wg F. Stier-Somlo) :

• Nauka administracji

• Opisuje rzeczywistość administracyjną, jej uwarunkowania historyczne, gospodarcze, społeczne i kulturowe, porównuje z instytucjami i życiem społecznym zagranicy, próbuje ustalić prawidłowości socjologiczne – pozwala to formułować postulaty, które zmierzając do ulepszania administracji (W. Jellinek)

• Posługuje się słowem „jest” (Jellinek)

• Nauka prawa administracyjnego

• Wiedza o prawie administracyjnym charakteryzuje się słowem „powinien” (Jellinek)

• Nauka polityki administracyjnej

• Przedmiotem polityki administracyjnej jest ustalenie celów działania administracji i sposobów ich osiągania

• Jej podstawą jest opisowa, obiektywna nauka administracji, nie jest jednak wyłącznym celem tej nauki dostarczenie materiału dla polityki

• Obejmuje znajomość celów, jakie należało stawiać przed administracją w istniejących warunkach, trafny wybór środków i sposobów ich osiągania, ocenę rezultatów

• Charakterystyczny jest zwrot „tak powinno być” (Jellinek)

1. Podejście amerykańskie :

• Inna płaszczyzna formułowania problemów- jest to płaszczyzna analizy mechanizmu władzy, a nie analizy roli i działania administracji

• Nie pojawia się podejście polityki administracyjnej – istnieje coś takiego jak stosunek polityki do administracji

• Oparcie się na założeniu, że mechanizm władzy opiera się na zasadzie rozdziału kompetencji stanowiących i kompetencji wykonawczych

• Władza polityczna i władza administracyjna różnią się naturą legitymacji i sposobem działania

• Organy władzy politycznej pochodzące z demokratycznych wyborów mają legitymację do podejmowania suwerennych decyzji w sferze rządzenia, natomiast władze administracyjne takiej legitymacji nie mają, mają charakter pochodny upoważniające je jedynie do działania wykonawczego w imieniu rządu

1. Między Ameryką a Europą:

• Model amerykański wpłynął na postrzeganie relacji między polityką a administracją:

• W postaci relatywnej model stał się podstawą rozwiązań ustrojowych, chroniących organy wykonawcze przed doraźnymi, koniunkturalnymi wpływami partii politycznych i wyodrębniających politycznie neutralną i profesjonalną, sprawną biurokrację państwową

• W postaci absolutyzowanej model posłużył z czasem jako punkt wyjścia do kwestionowania dychotomicznego rozdziału polityki i administracji i ukazywania licznych i nieuniknionych związków między tymi sferami

• Traktowanie administracji publicznej jako części systemu politycznego i badanie zależności między nią i polityką rozszerzyło zakres analizy mechanizmów współczesnego państwa, ukazując realny układ stosunków między władzą ustawodawczą (polityczną) a wykonawczą – a w czasie dłuższym pokazało przekształcenia podziału państw w różnych ustrojach państwowych. Jednak istnieją głosy krytykujące amerykański styl badań. Zarzucają im też, że wiedza opierająca się na doświadczeniu odsunęła na ubocze dociekania teoretyczne.

• W koncepcji amerykańskiej, w stosunku do pojęcia ustalonego w nauce europejskiej, rozszerzeniu uległo pojęcie polityki, natomiast zwężone zostało pojęcie administracji.

• Funkcjonalne rozumienie polityki – proces wdrażania programów politycznych do działań administracji u Goodnowa i Wilsona wiąże się z wpływem partii politycznych na obsadzanie stanowisk w administracji publicznej

• Zjawisko takiego wpływu stało się punktem wyjścia teorii rozdziału polityki od państwa

• Na konieczność rozróżniania tych dwóch sposobów (tzn. wdrażania programów i obsadzanie stanowisk) zwrócił uwagę Rosenbloom

• Stanowisko Rosenblooma było wiodące aż do upowszechnienia modelu M. Webera, tzn. do utożsamiania administracji przede wszystkim z biurokracją, czyli ze strukturą organizacyjną często opisywaną i identyfikowaną za pomocą cech takich jak kwalifikacje, przekonania, powiązania, zachowania tworzących ją urzędników. Jednak tylko w tym jednym polu nie mieści się pojęcie polityki administracyjnej w ujęciu europejskim.

2. Tworzenie i realizacja polityki administracyjnej

1. Punkt wyjścia – jak rozumieć dzisiaj politykę administracyjną:

• Polityka – może oznaczać wytyczne kierunku działalności państwa przez organy określone w konstytucji, same programy określające kierunek takiej działalności, sztukę koniecznej działalności w sferze życia społecznego, a wreszcie działalność związaną z dążeniem do zdobycia wiedzy państwowej

• Jan Boć – Polityka jest to aprobowany przez organy państwowe i samorządowe system pozaprawnych i postulowanych wypowiedzi o tym, gdzie, kiedy i jak korzystać z materialnych i organizacyjnych możliwości państwa i samorządów terytorialnych

• Polityka jako wiedza i umiejętność, polegająca na konstatacji (opisie) stanu spraw publicznych w wyodrębnionej dziedzinie, ich analizie i ocenie, a następnie sformułowaniu programu wskazującego cele, sposoby i środki ich osiągnięcia, pożądane z uwagi na dokonaną ocenę stanu spraw publicznych

• Z polityką administracyjną mamy do czynienia we wszystkich sytuacjach, w których aktywnie, kształtująco uczestniczy administracja publiczna, a ściślej mówiąc – organy administracyjne oraz w takich sytuacjach, w których rozstrzyga się o przekształceniach w administracji

• Przedmiotem nauki polityki administracyjnej jest przewidywanie skutków działania i wykorzystanie możliwości działania administracji oraz weryfikacja ich realizacji i ocenianie oraz wartościowanie metod i sposobów pracy, a także wysuwanie postulatów dotyczących zmian w całokształcie funkcjonowania administracji

• Podejście polityczne w swej istocie ma charakter prospektywny, tzn. dotyczy sytuacji i stanów, które powinny wystąpić w przyszłości, a których celowość jest uzasadniona potrzebami teraźniejszymi

• 2 aspekty rozpatrywania administracji publicznej:

• Polityka kształtowania administracji publicznej – jej struktury, podstawy i główne kierunki funkcjonowania. Impulsy do przekształceń opierają się na formułowanych ocenach w niej samej lub poza nią (polityka wobec administracji)

• Polityka wykonywania przez administrację w różnych dziedzinach prawnie określonych zadań publicznych, wypracowywania celów, priorytetów, projektowania środków i sposobów działania oraz przewidywania efektów. Jej podstawą są zawsze normy prawne, które mniej lub bardziej ściśle mogą determinować działanie administracji. (polityka administracji)

• Oba aspekty – polityka administracyjna.

1. Polityka wobec administracji :

• Jan Boć, wyróżniając politykę wobec administracji, ukazuje zakres, w jakim może ona wpływać na prawnie określoną ingerencję administracji w sytuacje prawne i życiowe obywateli, tam zwłaszcza, gdzie w wyniku jej respektowania organy administracji tworzą prawo

• Tam, gdzie organy stosują prawo – polityka wobec administracji może mieć wpływ na intensywność działań lub na mieszczącą się w przepisach prawnych merytoryczną treść rozstrzygnięć

• Polityka wobec administracji ustalana jest przez podmioty spoza administracji (podczas gdy polityka administracji jest wytwarzana w niej samej)

• Mechanizm tworzenia tej polityki opiera się na zasadzie podziału władz, a zwłaszcza wyodrębnieniu władzy wykonawczej – w świetle tej zasady władza wykonawcza, wyposażona w konieczny zakres względnej samodzielności wobec legislatywy i sądownictwa, kształtuje politykę wewnętrzną państwa i ponosi polityczną odpowiedzialność za stan spraw publicznych, a zarazem podejmuje działalność polegającą na wykonywaniu zadań w interesie publicznym na podstawie i w granicach prawa

• 2 funkcje władzy wykonawczej:

• Polityczna funkcja rządzenia (art. 146 konstytucji RP)

• Funkcja administracyjna, wykonawcza

• Istotą funkcji rządzenia jest kreowanie i prowadzenie polityki, a zatem pojęcie władzy wykonawczej zakreśla podstawową i główną płaszczyznę odróżniania polityki od administrowania, zarówno w sensie instytucjonalnym (podmioty rządzenia i administrowania), jak i funkcjonalnym (charakter działań)

• Polityka wobec administracji – także udział władzy wykonawczej w procesie legislacyjnym, polegający na opracowywaniu projektów ustaw, bowiem jest to polityka kształtująca, wraz z wieloma innymi czynnikami, treść decyzji legislacyjnych parlamentu, determinujących funkcjonowanie administracji państwa

• Pojęcie polityki wobec administracji – charakter przedmiotowo-podmiotowy:

• Podmiotowy – bo politykę tę samodzielnie kreują podmioty władzy wykonawczej w zakresie funkcji rządzenia i uczestnicząc w procesie legislacyjnym urzeczywistniają ją w tej mierze, w jakiej zyskują aprobatę władzy ustawodawczej

• Przedmiotowy – gdyż jej treść dotyczy struktury, zadań i sposobów działania w administracji publicznej, co pozwala zaliczać do polityki wobec administracji również inicjatywy pochodzące z innych źródeł, spoza władzy wykonawczej

• Krytyczne oceny parlamentarnego mechanizmu kreowania polityki państwa i uchwalania ustawy :

• Opracowywanie projektów aktów prawnych i ich uchwalanie są zależne od konieczności politycznych kompromisów, gry politycznej i działań pod publikę

• Udział ekspertów w tworzeniu aktów prawnych budzi niepokój jako przejaw rezygnacji polityków z tworzenia aktów prawnych

• Parlament często stanowi ustawy nazbyt ogólne i ramowe, co powoduje, że ich sens ujawnia się dopiero w fazie konkretyzacji, w myśl zamierzeń przyjętych przez władzę wykonawczą

• Parlament, pod wpływem działań polityków, stanowi czasami ustawy nazbyt szczegółowe i czasowe, przez co z roli ustawodawcy jego rola ogranicza się do administrowania bieżącego państwem

1. Polityka administracji :

• Mieści się ona w obszarze wykonywania przez organy administracji określonych przez prawo zadań, polegających na opracowaniu koncepcji (programu, założeń itd.) racjonalnego i efektywnego działania w różnych dziedzinach potrzeb publicznych. Ta nieczęsto dostrzegana aktywność administracji wiąże się z szeroko rozumianym przybierającym różne postacie, planowaniem.

• Reszta rozdziału to przykłady

1. Próba klasyfikacji i kwalifikacji:

• 2 typy norm ustawowych określających politykę administracji w różnych jej przejawach i aspektach:

• Do pierwszego typu należą normy, które :

• Określają podmioty polityki administracyjnej (RM, minister, wojewoda, organy stanowiące i wykonawcze samorządu terytorialnego)

• Ustanawiają obowiązek podjęcia wskazanych w ustawie działań ocennych, programujących, realizacyjnych (opracowanie założeń polityki w danej dziedzinie, podjęcie współdziałania w sprawach planowania przedsięwzięć, dokonywanie ocen realizacji polityki w ustalonym zakresie i terminach, koordynowanie działalności danego rodzaju)

• Określają typ aktu polityki administracji (program, studium, założenia polityki, projekty planów, plany działania)

• Do drugiego typu zaliczamy normy :

• Które występując z normami 1 typu, określają tryb (procedurę) sporządzania i uchwalania aktu polityki (formalne określenie momentu przystąpienia do sporządzenia aktu, uzyskanie wniosków, opinii, dokonanie uzgodnień, tryb uchwalenia, podanie do publicznej wiadomości)

• Akty polityki administracji nie mają mocy obowiązującej poza układem bezpośredniego podporządkowania organizacyjnego i nie wywołują w zasadzie samoistnych skutków prawnych jako przesłanka merytoryczna lub element podstawy faktycznej aktu

• Akty polityki administracji oceniamy z racji ich funkcji według 3 kryteriów:

• Politycznych – ocena polityczna otwiera drogę odpowiedzialności politycznej, jaką ponoszą organy samorządu terytorialnego przed społeczeństwem za treść, przebieg, wyniki zamierzone działalności. Podstawą ocen jest dobro publiczne (które może być różnie rozumiane przed organy administracji i wyborców). Akty powinny zawierać racjonalne określone cele i środki działania, zdolne uzyskać polityczne poparcie konieczne do ich realizacji.

• Planistycznych – ocena planistyczna opiera się na kryteriach warsztatowych i proceduralnych. Planowanie to „zespół decyzji zawierających analizę aktualnych uwarunkowań, prognozę dalszego rozwoju oraz wstępny projekt porządku normatywnego”. Samo planowanie nie tworzy prawa. W trybie planowania dokonuje się czynności proceduralnych (wskazanych przez prawo), takich jak zasięganie opinii, tryb uchwalenia, uzgodnienia itd.

• Prawnych – akty polityki mogą być również kwalifikowane jako akty kierownictwa wewnętrznego, a więc akty nie zawierające norm powszechnie obowiązujących. Uwydatnia to element szeroko pojętej podległości organizacyjnej, która z uwagi na wskazane funkcje aktów planowania, ich zasięg w determinowaniu koncepcji działań, bezpośrednie i pośrednie metody realizacji i wreszcie konsekwencje gospodarcze i społeczne ma, z punktu widzenia istoty aktu, charakter wtórny. Ma natomiast znaczenie w dyskusji o miejscu aktów planistycznych w systemie prawa – jako przedmiocie kontroli legalności lub podstawie działań podlegających kontroli legalności.

Rozdział IX

Kontrola administracji

1. Pojęcie kontroli:

• Przez kontrolę rozumiemy:

• Badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym

• Ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności

• Przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu.

• Nie całość funkcjonującej w państwie kontroli regulowana jest prawem

• Kontroli (w różnym zasięgu, formie i intensywności) poddawani są wszyscy obywatele i wszystkie jednostki organizacyjne w państwie, w tym też administracja publiczna, zarówno w sensie podmiotowym i przedmiotowym

• Administracja – raz jest podmiotem kontrolowanym, a drugim razem podmiotem kontrolującym

• Kontrola zewnętrzna – kontrola sprawowana nad administracją przez podmioty spoza niej

1. Pojęcie systemu kontroli:

• System kontroli – całość wewnętrznie zespolonych wartości określających zadania kontroli, warunki prawidłowej organizacji i funkcjonowania kontroli, organizacja podmiotów kontrolujących, zasięg podmiotowy i przedmiotowy kontroli, skutki tejże kontroli.

• Cały system kontroli opiera się o sprawdzanie zgodności działań administracji z prawem

• Tam, gdzie stosunki społeczne nie są regulowane prawem publicznym i gdzie administracja nie jest ich stroną – tam kontrola nie ma miejsca

• System kontroli niczego nie petryfikuje na stałe – bowiem jest on wysoce skomplikowany, ruchliwy i nierówno skuteczny

• Kontrola jest elastyczna – może być kierowana tam, gdzie sprawy wyraźnie tego potrzebują

• Czynniki, inne niż prawo, formułujące dzisiaj warunki do trwania i rozwoju systemu kontroli w Polsce:

• Spiętrzenia wynikające z szybkości budowania nowego ustroju

• Trudności finansowe państwa i samorządów terytorialnych

• Polityczna obecność państwa w globalizacji wielu przedsięwzięć

• Obecność w UE

1. Rozrost kontroli:

• Rozrost kontroli postępuje wraz z rozrostem administracji, ale też może się rozrastać z powodów niezwiązanych z rozrostem administracji

• Rozrost kontroli nie jest w ogólnej ocenie zjawiskiem korzystnym, bowiem rodzi się w sytuacji, gdy:

• Następuje pogorszenie działalności kontrolowanej pod względem dotychczas stosowanych wobec niej wymogów

• Następuje pogorszenie działalności kontrolnej wyrażające się w obniżeniu dotychczasowej lub postulowane sprawności, rzetelności, obiektywności, efektywności

• Następuje w sferze organizacyjnej, ekonomicznej, społecznej, politycznej taka wymiana warunków działalności kontrolowanej, że utrzymanie tej działalności na dotychczasowym poziomie wymogów musi być podbudowane zwiększeniem lub zintensyfikowaniem kontroli

• Następuje objęcie kontrolą takich dziedzin działania, które dotychczas jej nie podlegały.

• Rozrost kontroli następuje 1 z 3 dróg i oznacza:

1. Większą liczbę jednostek kontrolujących bądź zwiększenie aparatu wykonawczego tych jednostek w obrębie tego samego rodzaju kontroli

2. Więcej rodzajów kontroli

3. Zwiększenie zasięgu kontroli w określonym rodzaju kontroli

• Rozrost kontroli może być oceniany pozytywnie, gdy obejmuje:

• Rozrost kontroli społecznej

• Wprowadzenie kontroli sądowej nad działania administracji

• Spowodowane kontrolą zauważalne polepszenie skuteczności i innej oczekiwanej sprawności działań administracji

• Ulepszenie wartości powszechnie uważanych za korzystne dla społeczeństwa i państwa, np. ulepszenie stanu bezpieczeństwa

• Zmniejszenie stanu bezrobocia w państwie

• Budowę społecznej opinii, iż poszerzenie lub zintensyfikowanie kontroli daje sensowne rezultaty

1. Zadania w obrębie kontroli:

• Wszystkie zadania wszystkich kontroli stojące przed wszystkimi podmiotami kontrolującymi zbiegają się ostatecznie w potrzebie uzyskania wyniku o charakterze publicznym

• Charakter publiczny = wartości, które przekraczają połączone wartości obydwu niezbędnych uczestników aktu kontrolnego, to jest kontrolującego i kontrolowanego

• Dwa główne zadania kontroli obejmują:

• Ulepszenie działalności kontrolowanej odbywające się przede wszystkim przez wskazanie jej uchybienia

• Polepszenie sytuacji kreowanej przez działalność, która z powodu wskazanych uchybień – kontrolę wywołała

• Ulepszenie sytuacji podmiotu dotkniętego przez działania objęte kontrolą winno się łączyć z ulepszeniem całej tej części administracji, w której mieści się przedmiot objęty kontrolą, oczywiście, w zakresie wskazanych w kontroli uchybień

• 3 szczegółowe zadania kontroli, które ostatecznie można objąć ogólnym zadaniem ulepszenia całości administracji:

• Potrzeba kontroli inicjowana dla potrzeb profilaktycznych, co przy przejawianym praktycznie zaufaniu do kontrolującego poprawia administrowanie

• Potrzebę kontroli ze względu na potrzebę ogólnej wiedzy w danych dziedzinach czy sprawach

• Potrzebę kontroli ze względu na wymóg społecznego zadośćuczynienia oczekującym kontroli obywatelom

1. Podmioty przeprowadzające kontrolę:

• 4 rodzaje podmiotów przeprowadzających kontrolę:

• Pierwszy obejmuje takie podmioty, które powołane są wyłącznie do kontrolowania

• Drugi rodzaj mieści takie podmioty, w organizacji których wydzielono specjalne komórki organizacyjne powołane specjalnie do kontrolowania

• Trzeci rodzaj grupuje takie organy i ich urzędy, które w swojej strukturze organizacyjnej powołanej do określonej działalności merytoryczne nie zawierają specjalnego wyodrębnienia organizacyjnego powołanego do kontrolowania, a w razie potrzeby kontroli uczestniczą w niej całym swoim organizmem

• W czwartym rodzaju mieszczą się podmioty kreowane dla potrzeb kontroli jednorazowej.

1. Problem zasięgu przedsięwzięć kontrolnych:

• Zbyt duży lub zbyt intensywny zasięg może przeszkadzać działalności państwowej

• Zasięgu kontroli nie da się ustalić abstrakcyjnie i generalnie

• Z kolei ograniczenia kontroli w sytuacjach skrajnych (np. bulwersujących opinię publiczną, przestępczych itd.) nie są możliwe do pełnego uregulowania

• Źródła kontroli i impulsy decydujące o ich uruchomieniu:

• Samokontrola dokonywana przez urzędnika decydującego także po podjęciu rozstrzygnięcia

• Kontrola dokonywana przez współfunkcjonariuszy publicznych

• Kontrola dokonywana przez kierownika jednostki organizacyjnej

• Kontrola dokonywana przez organ, którego kompetencję daną czynnością urzędnik realizuje

• Kontrola dokonywana formalnie przez podmioty zewnętrzne (mające określoną zwierzchność nad organem także poza ramami kontroli)

• Kontrola dokonywana formalnie przez podmioty zewnętrzne, które zwierzchność wobec kontrolowanego ujawniają wyłącznie w toku kontroli i tylko z jej powodu

• Zasięg kontroli wyznaczany jest w prawie, akty prawne wyznaczają przedmiotowo i podmiotowo zakres kontroli

• Organy poddawane kontroli:

• Organy administracji państwowej

• Organy administracji rządowej w sferach organizacyjno-wewnętrznej i zewnętrznej

• Organy administracji samorządowej (w sferach wymienionych wyżej)

• Podmioty społeczne organizujące wg prawa stosunki społeczne

• Gospodarcze podmioty samorządowe i państwowe w sferze kształtowania stosunków gospodarczych

• Gospodarcze podmioty prywatne

• Obywatele w poddanej prawu publicznej sferze ich działalności

1. Podziały kontroli:

1. Kontrola zewnętrzna i wewnętrzna:

• Kontrola zewnętrzna – jeśli podmiot kontrolujący znajduje się poza organizacyjną strukturą administracji publicznej (np. prokurator, sąd)

• Kontrola wewnętrzna – jeśli podmioty kontrolujący i kontrolowany znajdują się w tym samym pionie organizacyjnym administracji

1. Kontrola a nadzór:

• Nadzór = taki zespół realizowanych kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a które mają na celu usuniecie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość

• Np. działania usuwające skutki działań nieprawidłowych oraz akty prewencyjne nadające kierunek działalności (polecenia służbowe, uchylanie lub zmiana decyzji, wytyczne itd.)

• Organ nadzorujący musi mieć rozeznanie, co dzieje się w organie niższego szczebla

• Kontrola – zabiegi i działania, które służą organowi w zdobyciu rozeznania w organie niższego szczebla. tj. takie, które bezpośrednio zmierzają do zdobycia informacji, do zdobycia tegoż rozeznania.

• Jeżeli kontrola sprawowana jest przez organ zwierzchni organizacyjnie nad kontrolowanym, a zatem i odpowiedzialny za jego działania, i jeśli temu organowi zwierzchniemu służą środki oddziaływania władczego wobec podrzędnego w strukturze podmiotu kontrolowanego, to kontrola przybiera kwalifikowaną postać nadzoru.

• Jeśli kontrola sprawowana jest przez organ zwierzchni funkcjonalnie nad kontrolowanym, a zatem i odpowiedzialny za dopilnowanie poprawności jego działań w granicach określonych prawem, i jeśli temu organowi służą wobec kontrolowanego podmiotu zdecentralizowanego środki oddziaływania władczego, to kontrola jest kwalifikowaną postacią nadzoru weryfikacyjnego (np. ma to miejsce wobec jednostek samorządu terytorialnego)

1. Kontrola podejmowana z urzędu i na wniosek:

• Kontrola podejmowana z urzędu (NK)

• Kontrola podejmowana na wniosek (kontrola instancyjna)

• Każda osoba fizyczna i każda jednostka organizacyjna mogą zwracać się w zasadzie do „każdego organu kontrolującego z inicjatywą zbadania tej czy innej sfery działania administracji”

• Każda kontrola odbywa się na podstawie planów kontroli uwzględniających miejscową i rzeczową intensywność zjawisk negatywnych w procesach poddanych kontroli danego organu

1. Kontrola wstępna, faktyczna, następna:

• Rozróżniane ze względu na punkt widzenia stosunku w czasie czynności kontrolującej do czynności kontrolowanej

1. Znaczenie przedmiotu kontroli:

• Ze względu na przedmiot kontroli, mogą być stosowane podziały oparte np. na:

• Kryterium charakteru czynności kontrolowanych (organizacyjne, techniczne, księgowe itd.)

• Kryterium zakresu kontroli (określona część lub całość czynności organizacyjnych, technologicznych itd.)

1. Znaczenie sposobu przeprowadzania kontroli:

• Sposób kontroli daje podstawę do podziału na:

• Inspekcję – wykonywaną w drodze bezpośredniej obserwacji zachowania się ludzi w jednostce kontrolowanej

• Lustrację – ma na celu ochronę stanu rzeczywistego badanego przedmiotu czy wyników określonego działania

• Rewizję – zwykle polega na kontroli finansowej

• Wizytację – zmierzającą do oceny przez bezpośredni wgląd w całokształt działalności podmiotu kontrolowanego

1. Podział wedle podmiotu kontrolującego:

• Wedle podmiotu kontrolującego wyróżniamy rodzaje kontroli:

• Parlamentarną

• Prezydencką

• Społeczną

• Sądową

• Prokuratorską

• NIK

• Administracji rządowej nad samorządową

• Resortową

• Dyscyplinarną

• Dokonywaną przez RPO

• Dokonywaną przez TK

1. Cechy działań kontrolnych:

• kryteria, wedle których kontrolujący ocenia poprawność działania kontrolowanego , winny być zastosowane też wobec niego samego – kontrola powinna być legalna, celowa, rzetelna, gospodarna, zgodna z interesem publicznym, zgodna z interesem indywidualnym, którego naruszenie wywołało kontrolę

• Każda kontrola powinna odpowiadać wszystkim wyróżnianym prakseologicznie elementom każdego działania racjonalnego, sprawnego i efektywnego

• Działalność kontrolna wielu różnorodnych podmiotów kontrolujących musi być zharmonizowana (szczególnie, gdy kilka kontroli zbiega się w czasie wobec jednego przedmiotu kontroli)

• Sposób zharmonizowania wyraża się w – koordynacji, współdziałaniu, czynnościach utrwalających uzależnienie jednej kontroli od drugiej

1. Kryteria kontroli:

• W kontroli najtrudniejsze jest stosowanie mierników oceny poprawności działania kontrolowanego, pozwalających na zbudowanie modelu, z którym porównujemy istniejący stan faktyczny.

• Mierniki te, określane kryteriami kontroli, muszą być i są określane przez prawo

• Całość kryteriów podporządkowana jest legalności, bo choć są to kryteria szczególne, nie mogą być sprzeczne z prawem

• Każdy rodzaj kontroli opiera się na kryteriach tylko z nim związanych (tzn. kontrolujący nie może dowolnie dobierać sobie kryteriów, jeżeli taka możliwość nie jest przewidziana wyraźnie)

• W dzisiejszym stanie prawnym kryteriami tymi są:

• Legalność

• Wiadomo, sprawdzanie zgodności działań z prawem

• Przez nie należy rozumieć treść wszystkich uwarunkowań, wymogów, nakazanych zachowań określonych w normach obowiązujących podmiot kontrolowany podczas podejmowania przezeń czynności objętych kontrolą realną lub potencjalną (tj. w normach prawa materialnego, procesowego, ustrojowego, jak też w aktach wewnętrznych)

• Celowość

• Kryterium celowości obejmuje ocenę podejmowania działań niezbędnych do osiągnięcia bezpośrednio bądź pośrednio zamierzonego efektu, zarówno całościowego jak i cząstkowego

• Rzetelność

• To kryterium oznacza system wymogów formułowanych dla tego pojęcia a obrazujących w języku polskim wykazanie należytej staranności, dobrej woli, działanie zgodne z najlepszą wiedzą, solidność, uczciwość itd

• Gospodarność

• Odnosi Siudo oceny decyzji, które w warunkach ograniczoności środków umożliwiają osiągnięcie maksymalnych, możliwych efektów, a jednocześnie ewentualnie oznaczają zminimalizowanie strat, unikanie zbędnego ryzyka, osiąganie zamierzonych przychodów, pokrywanie wydatków z osiągniętych przychodów itd

• Uwzględnienie interesu społecznego

• Uwzględnienie interesu indywidualnego

• Zgodność z polityką rządu

• Inne kryteria szczegółowe.

1. Wyniki i skutki kontroli:

• Paradoks – dobrych wyników dobrej kontroli nie widać, natomiast złe wyniki złej kontroli są zauważalne

• W drugim przypadku postuluje się znowu zwiększenie kontroli dla uniknięcia lub ograniczenia nielegalnej, szkodliwej, patologicznej działalności administracji

• Kontrola zawiera się głównie w polu wiedzy, która przydaje się wszystkim – zarówno kontrolowanemu, jak i organowi zwierzchniemu, organowi nadzorującemu (który nie jest organem zwierzchnim), organowi, który na podstawie wyników kontroli uchwali nowe prawo itd.

• Ponadto kontrola objawiają się w polu modyfikacji, które bezpośrednio uruchamiają tylko organy nadzoru, nadzoru weryfikacyjnego, nadzoru policyjnego, sądy

• Najważniejszą kwestią jest skuteczność – jeśli kontrola byłaby zawsze skuteczna, wyniki jej byłyby zawsze widoczne i odczuwalne, a sama kontrola byłaby uważana zawsze za przedsięwzięcie konieczne.

• Efektywność kontroli – należyte wykorzystanie wyników kontroli dla poprawy działalności aparatu administracyjnego.

Rozdział X

Odpowiedzialność

1. Ogólne problemy odpowiedzialności:

• Odpowiedzialność administracji i jej organów to jeden z najbardziej złożonych i najważniejszych tematów w doktrynie

• Jest to kwestia bardzo dyskusyjna

• Samo sformułowanie, że jakiś podmiot jest za coś odpowiedzialny niewiele jeszcze oznacza w sferze jej egzekucji – takie stawianie kwestii doprowadza zaledwie do pewnych stanów świadomościowych

• Odpowiedzialność powinna obejmować swoim zakresem zakres dwóch pytań:

• Kto jest za określone działanie, zaniechanie czy sytuację odpowiedzialny

• Jak ta osoba/organ/urząd jest za to odpowiedzialny

• Odpowiedzialność regulowana prawem, ale nie egzekwowana stanowi podstawę niezadowolenia społecznego (a także różnych protestów itd.) i utraty zaufania ze strony obywateli do państwa

• Prawne ustalenie treści odpowiedzialności:

• Pozwala usprawnić działanie administracji

• Pomaga eliminować uchybienia

• Jest podstawą w sferze ocen społecznych

• Określenie prawem powinno być dokładne, ponieważ zawarcie wyłącznie zwrotów takich jak „głupota” czy „nierozsądek” mogą wprowadzić chaos do rzetelnej oceny nadużyć i egzekwowania odpowiedzialności

• Odpowiedzialność organu utożsamiana jest z odpowiedzialnością ludzi

• Dwie koncepcje pojęcia odpowiedzialności:

1. Możliwość uruchomienia ocen i środków prawnych wobec określonego podmiotu, który zachował się w sposób sprzeczny z oczekiwaniami społecznymi, kulturowymi, ekonomicznymi i innymi (ale nie prawnymi)

2. Możliwość uruchomienia ocen i środków prawnych wobec określonego podmiotu, którego zachowanie nie podlega wymogom sformułowanym prawnie

3. W tych przypadkach za odpowiedzialność prawną uznajemy tę, która jest wprowadzona i określana przez prawo niezależnie od tego, w oparciu o jakie kryteria następuje ocena odstępstwa działalności faktycznej od postulowanej – oczekiwanej.

• Możemy rozpatrywać odpowiedzialność administracji za:

1. Działania legalne

2. Działania nielegalne

1. Odpowiedzialność za działania legalne:

• Obejmuje głównie odpowiedzialność majątkową – chodzi tu o sytuację, w których działanie:

• doprowadzające do straty ma specjalną postać prawną, ocenianą wg prawa publicznego.

• Należy do tych zadań, które leżą w sferze władczego sprawowania administracji publicznej.

• Podejmowane jest w warunkach i zasięgu ściśle określonym prawem administracyjnym

• Obowiązek wyrównania straty powstałej w wyniku tych działań rodzi się z mocy samego prawa, z chwilą powstania szkody

• Obowiązek wyrównania szkody nie jest w zasadzie związany z podmiotem wyrządzającym szkodę – idzie tu raczej o to, kto jest skrzywdzony, a nie o to, kto zawinił

• Z powodu ochrony interesu publicznego obowiązek wyrównania szkody spoczywa na państwie – charakter repartycyjny

• Możność domagania się wyrównania ma charakter uprawnienia

• Odszkodowanie takie najczęściej udzielane jest w wyniku wydania lub wykonania niewadliwego aktu normatywnego, dającego podstawę wywołującej stratę zmiany sytuacji prawnej z mocy samego prawa albo za szkody powstałe z wydania lub wykonania niewadliwego aktu administracyjnego.

• Pod to nie kwalifikuje się wywłaszczenie, jeśli jest ono dokonywane na cele publiczne i za stosownym odszkodowaniem

• Odszkodowanie za straty może być dokonane np. z powodu ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela, które zostały ograniczone w czasie stanu nadzwyczajnego

1. Odpowiedzialność za działania nielegalne:

1. Odpowiedzialność polityczna:

• sformułowana w Konstytucji wobec naczelnych organów administracji.

• Przewiduje tylko jedną formę realizacji – odwołanie ze stanowiska

• Inne formy mają tylko charakter towarzyszący – prawny (np. dyscyplinarna odpowiedzialność) lub pozaprawny (np. odpowiedzialność partyjna)

• Obejmuje tylko osoby, które pełnią funkcję w administracji

1. Odpowiedzialność majątkowa:

• O charakterze cywilnym, oparta na KC na zasadach sprawstwa, winy, ryzyka, sąsiedztwa, słuszności itd.

1. Odpowiedzialność majątkowa:

• O charakterze cywilnym, oparta na KC, obejmująca odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez działania lub zaniechania niezgodne z prawem przy wykonywaniu władzy publicznej

• Szczególnie chodzi tu o szkody spowodowane:

• Wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową lub ustawą

• Wydanie orzeczenia lub decyzji niezgodnej z prawem

• Niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy jest to obowiązek organu

• Niewydanie aktu normatywnego, gdy jego wydanie jest obowiązkowe

1. Odpowiedzialność karna:

• Regulowana przez prawo karne za przestępstwo związane z wykonywaną funkcją

1. Odpowiedzialność służbowa:

• Porządkowa i dyscyplinarna oparta na zróżnicowanych podstawach prawnych

• Zawsze związana z zatrudnieniem na określonym stanowisku

1. Odpowiedzialność w sprawach o wykroczenia:

• Gdy przekroczenie prawa stanowi o wykroczeniu

1. Odpowiedzialność konstytucyjna:

• Jest to odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu

• Podlegają jej najwyższe organy państwowe, np. Prezydent RP, Prezes RM, członkowie RM, prezesi NIK i NBP, Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych, osoby kierujące ministerstwami na polecenie Premiera, członkowie KRRiTV, posłowie i senatorowie w zakresie art. 107 Konstytucji

• Równocześnie z nią może być realizowana odpowiedzialność karna.

Rozdział XI

administracja publiczna jako przedmiot badan

1. Pytania podstawowe:

• Administracja jest przedmiotem badań wielu dziedzin

• Rozwój zainteresowań badawczych był następstwem rozszerzania zadań administracji w państwie liberalnym XIX stulecia

• Wielość zadań administracji, jest skłonność do stabilności, rutyny, autonomia, potrzeba samodzielności itd. stanowią o tym, że problem badania administracji jest skomplikowany i w toku tych badań powstaje wiele pytań, np. czy administracja powinna być badana przez różne nauki (np. politologie, socjologie, naukę administracji) osobno, czy łącznie

• Obecnie nauka administracji zajmuje trwałe i widoczne miejsce w uniwersyteckich programach badań i nauczania

1. Dwa główne nurty badawcze:

1. Nurt nauk administracyjnych:

• Ukształtował się w okresie powstania europejskiego państwa konstytucyjnego na przełomie XIX i XX wieku

• Do tego nurtu zalicza się opisową naukę administracji, normatywno-analityczną naukę prawa administracyjnego i postulowaną, prospektywną naukę polityki administracyjnej

• Powyższe nauki są ze sobą ściśle powiązane

• Początki nauki administracji – „dzieło” Lorenza von Steina. „Dzieło” to:

• Afirmuje ideę silnego państwa

• Nawiązuje do poglądów Georga Wilhelma Hegla, inspirowanych w pewnym sensie dążeniami do zjednoczenia Niemiec

• Idealizm Hegla prowadzi Steina do określenia osobowości państwa („państwo urzeczywistnia najwyższą ideę etyczną przez wolę, która jest istotą państwa i która jest jego świadomością, a to, co zostało uświadomione, wprowadzane jest w czyn”)

• Państwo = wspólnota objawiająca swą wolę przez ustawodawstwo, zdolna dzięki swej sile do samookreślenia się w świetle zewnętrznym

• Konstytucja w państwie – forma, przez którą władza państwowa kształtuje oraz realizuje swoją wolę

• Realizacja konstytucji = administracja

• Administracja jest całością ograniczoną, tak w dziedzinach wewnętrznych jak i zewnętrznych

• Stein podkreśla, że administracją jest cała działalność państwa, poza ustawodawstwem i sądownictwem, która to polega na wykonywaniu ustaw

• Stein przypisuje zarazem administracji możliwość stanowienia prawa administracyjnego

• Koncepcja Steina jest punktem wyjścia nauki administracji

• Zadania nauki administracji:

• Wykazanie związku między poszczególnymi dziedzinami i całością administracji a kształtowaniem świadomości o najwyższym przeznaczeniu wszystkich funkcji władzy państwowej

• Nauka administracji ma wykazać ideę administracji

• Jej zadaniem pierwszoplanowym NIE jest opis praktyki administrowania – to może być tylko dopełnieniem badań

• Jastrow – twierdzi, że nauka prawa administracyjnego nie obejmuje całości administracji i postuluje nauczanie wiedzy administracyjnej – która to gromadzi fakty i na ich podstawie opisuje prawidłowości zachodzące w administracji, z których dedukcyjnie można wywodzić inne twierdzenia

• W dalszych latach ukształtowały się poglądy, że nauka administracji ma charakter opisowy, jej przedmiotem jest administracja realnie działająca w danym miejscu i czasie, do nauki prawa administracyjnego należy analiza norm prawnych, natomiast do nauki polityki administracyjnej – badanie celów administracji i ocena jej działań z tego punktu widzenia

1. Nurt nauk społecznych:

• Rozwijany od początków ubiegłego stulecia w Europie i Stanach Zjednoczonych

• Inaczej nazywany nurtem nauk pokrewnych

• Nurt nauk społecznych porusza problemy administracji zazwyczaj z punktu widzenia socjologii, nauki organizacji i zarządzania, politologii, psychologii społecznej, cybernetyki itd.

• Badania w ramach nurtu nauk społecznych dotyczą:

• Racjonalnej organizacji pracy w administracji

• Analizy powiązań między ludźmi a administracją

• Analizy powiązań między ludźmi w organizacjach

• Wpływu polityki na administrację i jej struktury

• Problemów upartyjnienia

• Problemów administracji z punktu widzenia socjologii i politologii

• Biurokracji

• Patologii występujących w administracji

• Innego spojrzenia na administrację niż to przedstawiane przez nauki administracyjne

• Nurt nauk społecznych uzupełnia to, co wynika z badań nurtu nauk administracyjnych, pozwala na bardziej kompleksowe spojrzenie na te zagadnienia

• Udział w nurcie nauk społecznych mają między innymi Max Weber, Longchamps

1. Trudności identyfikacji:

• Obydwa nurty mają na celu badanie m.in. administracji publicznej

• W przypadku nurtu nauk społecznych badania te mogą pośrednio dotyczyć zakres administracji lub nie dotyczyć go w ogóle, ale mogą być przydatne w badaniu samej administracji – np. badania nad ogólną teorią struktur organizacyjnych

• Przez powyższe trudno wskazać jakąkolwiek spójną płaszczyznę metodologii dla badań administracji, a w konsekwencji – jak się kształtowała, czym jest nauka administracji i na jakiej podstawie weryfikować jej wyniki

1. Geneza badań czy geneza nauki:

• Pytanie zadanie przez Longchampsa, Langroda, Skocznego – czy genezę badań administracji można uznać za genezę nauk administracji, czy ukształtowane w przeszłości w różnych dziedzinach nauki podejścia, koncepcje i teorie bezpośrednio lub pośrednio dotyczące administracji można włączyć w zakres szeroko pojmowanej nauki administracji?

• Czy istnieje płaszczyzna, na której można określić kryteria samodzielności nauki administracji i jej wyników?

1. Nauka złożona – czy jednak samodzielna?:

• Dwa postulaty – aby naukę administracji traktować jako dyscyplinę złożoną oraz aby traktować ją jako dyscyplinę samodzielną

• Złożoność nauki administracji – następstwo skomplikowania samego przedmiotu badan – samej administracji, zmiennej historycznie, pojmowane podmiotowo, przedmiotowo, uwikłanej w politykę i sprawy ustrojowe, ekonomiczne, społeczne itd.

• Administracja może być badana częściowo, w różnych fragmentach – z tym, że wszystko to powinno opierać się o jednorodne, spójne kryteria metodologiczne

• Alternatywa do powyższego – konstruowanie odrębnych założeń badawczych dla każdego zadania według jego natury z wykorzystaniem aparatury odpowiednio dobranej nauki (administracyjnej lub społecznej)

• Występują różnice metodologiczne – języka, metod, ale także różnice aksjologiczne – orientacje badawcze powinny różnić się afirmacją tych wartości, które przypisują badanemu przedmiotowi

1. Ucieczka z wieży Babel:

• Nie dałem rady

1. Uwarunkowania jako przedmiot nauki administracji:

• Nauka administracji ma charakter nauki złożonej, która to złożoność jest konsekwencją skomplikowania przedmiotu badań, jej wyrazem jest dążenie do ukazywania tego przedmiotu względnie najszerzej, z zastrzeżeniem, że jest on badany też przez inne nauki

• Nauka administracji nie może i nie powinna dążyć do powiedzenia o administracji publicznej wszystkiego, nie może mieć charakteru wszechogarniającego i zupełnego

• Ogólnie o nauce administracji – NA to nauka społeczna, złożona, empiryczna, badająca administrację rzeczywistą w danym miejscu i czasie w jej wszechstronnych uwarunkowaniach, z dążeniem do ukazania stanu istniejącego, formułowania z tego dyrektyw praktycznych i konstruowania uogólnień teoretycznych

• NA bada uwarunkowania administracji publicznej, ich znaczenie i wpływ na strukturę i działanie administracji we wszystkich przejawach

• Uwarunkowania można podzielić według różnych kryteriów. Dominujące typy uwarunkowań, to:

• Prawne

• Polityczne

• Ekonomiczne

• Społeczne i kulturowe

• Techniczne

• Uwarunkowania poszczególnych typów są przedmiotem badań odpowiednich nauk odrębnych (administracyjnych i pokrewnych); ich wyniki(i tylko wyniki) są składnikiem badań nauki administracji w postaci oryginalnej lub jako podstawa ewentualnych uzupełnień i uściśleń

• Odrębność NA polega na tym, że bada ona administrację uwzględniając równocześnie różne uwarunkowania, zależnie od zadania

• Dobór i zakres uwarunkowań uwzględnianych w badaniu, a także ich układ w znacznej mierze wynikają z zadania badawczego.

Rozdział XII

administracja publiczna jako organizacja inteligentna

1. Wprowadzenie:

• Inteligentna administracja obejmuje ludzi, dotyczy ich i jest przez nich realizowana – bo oni tworzą administrację

• Rozważanie o inteligentnej administracji = przyszłościowe, bo inteligencja też jest przyszłościowa

• Nie można powiedzieć, że dotychczasowa administracja nie była inteligentna, ponieważ opierała się o prawo i inteligentnych ludzi

• Administracja = część państwa, państwo – twór inteligentny wykreowany na przestrzeni wieków

1. Tło ogólne:

• Pojęcie organizacji inteligentnych funkcjonuje w teorii organizacji i zarządzania od kilku lat, jednak nie zostały one wprowadzone do refleksji nt. administracji publicznej

1. Pojęcie:

• Administracja inteligentna – taka administracja, która kierując się zasadami logiki, kryteriami racjonalności i wymogami słuszności bez dodatkowych wysiłków organizacyjnych, nakładów finansowych i ludzi, potrafi (działając zgodnie z prawem) wzbogacić wartości leżące u podstaw jej kreacji i funkcjonowania oraz jednocześnie lepiej załatwiać zindywidualizowaną sprawę czy ciąg takich spraw, albo uniknąć strat, które administracja mniej inteligentna (lub adresat jej działań) z pewnością by poniosła

1. Cele administracji inteligentnej:

• Cel 1 – przy założeniu, że administracja zna możliwości swego ulepszania

• Przekonanie i utrwalenie w otoczeniu przekonania, że jest ona inteligentna

• Następnie korzystanie z tego przekonania, które pomoże zagospodarować płynące z tej okoliczności korzyści – zaczynając od jej niezbędności, na konieczności stałego funkcjonowania i istnienia w państwie kończąc.

• Cel 2 :

• Prowadzenie takiej działalności publicznej, w której pierwiastek inteligencji przyczyniłby się do coraz głębszego poszanowania administracji (jako przedsięwzięcia korzystnego dla obywateli i dla nich niezbędnego, a w dodatku słusznego i sprawiedliwego)

• W obu celach ważna jest granica dzieląca inteligentną administrację od pola nadużycia publicznego, a nawet publicznej nielojalności pracownika czy organu wtedy, gdy rozumie on naganność postępowania (pomimo tego, że może wytłumaczyć sobie, że działa w granicach prawa)

• Problem administracji w kontekście stopnia inteligencji – wykazanie, że „nasza” administracja jest inteligentniejsza od równoległej lub wyższej, a gdy „nasza” jest najwyższa – pokazanie, że jest inteligentniejsza od poprzednich

• Administracja inteligentna musi oprze swe działania na systematycznie zdobywanej wiedzy, będzie kształciła i szkoliła swoich urzędników i wspierała tych, którzy ciągle się dokształcają

• Kadry w administracji inteligentnej muszą być kreatywne, mądre, twórcze i niepoddające się korupcji

• Administracja inteligentna musi być przewidująca

• W przypadku administracji scentralizowanej nie ma „problemu z objęciem” inteligencją całości działań administracji

• W przypadku administracji zdecentralizowanej (tzn. podzielonej na wiele usamodzielnionych – osobnych enklaw działań samorządów terytorialnych) istnieje w/w problem, ponieważ każda z tych „enklaw” powinna być tak samo „inteligentną administracją” jak pozostałe – co nie zawsze się zdarza

1. Kwestie wybrane:

1. Administracja a prawo:

• Prawo stanowi sieć norm wyznaczających zachowanie możliwe lub obowiązkowe

• Efektywność administracji jest rezultatem jej dynamizmu wywołanego siłami wewnętrznymi lub zewnętrznymi

• Pierwiastek inteligencji powinien znajdować się także w pogłębianiu tej efektywności

• Sprawność administracji wyznaczana jest tam, gdzie prawo określa system organizacyjny i sposób funkcjonowania poszczególnych elementów administracji

• Sprawność administracji zależna od niej – tam, gdzie prawo stanowi „tylko” podstawy jej działania.

1. Kierunki budowy administracji inteligentnej:

• Nie można budować administracji inteligentnej „od dołu” – bo jest to albo niedogodne, albo skazane na niepowodzenie (?)

• Taką administrację należy budować z każdej strony i każdym sposobem, bo :

• Nie jest ważne, od kogo pochodzi lepszy pomysł, ważne, że jest on dobry

• Opory przed realizacją pomysłu pochodzącego nie od kierownika danej jednostki organizacyjnej powinny być zwalczane

1. Administracja a przestępczość:

• Działalność przestępcza bardzo wpływa na postrzeganie i rozwój idei inteligentnej administracji

• Deprymujące dla administracji inteligentnej są zarówno działania przestępcze w jej strefie, jak i niemożność wykrycia takich działań przez samą administrację

1. Administracja a obywatel:

• Inteligentna administracja nie może pozwolić na pogorszenie lub nawet służyć pogorszeniu sytuacji obywatela

• Czasami zdarza się tak, że w wyniku działań inteligentnej administracji (zgodnych z prawem) taka sytuacja jednak pojawia się

• Przykładem może być wzywanie obywatela do zapłacenia należytego podatku po najdłuższym okresie wyczekiwania, który wpływa na wysokość odsetek od podatku – administracja inteligentna powinna poinformować o konieczności zapłaty jak najwcześniej

• Administracja inteligentna powinna zwiększać stopień pewności korzystania przez obywatela z urządzeń i organów publicznych i przez to – zaufania obywatela do państwa

• Brak zaufania do administracji ze strony obywatela popycha go w niechęć, a nawet wrogość do niej

• Żaden cel administracji nie może być realizowany w oderwaniu od ochrony interesu publicznego

1. Administracja a przedsiębiorstwo:

• Każde przedsiębiorstwo zmierza do ochrony własnego kapitału, zysku, stara się te wartości powiększać, znajdować się w lepszej sytuacji na rynku itd.

• Administracja rządowa – tworzy monolit scalony jednym prawem i jednym naczelnym kierownictwem.

• Administracja samorządowa – każda z racji swoich podziałów (np. na różne gminy, powiaty, województwa) wyodrębnia się organizacyjnie. W zakresie tej osobności każda jednostka samorządu terytorialnego (np. każda gmina) w inteligentny sposób przeobraża swoją sytuację do sytuacji podobnej, w jakiej znajduje się przedsiębiorstwo.

• Każda jednostka samorządowa może, podobnie jak każde przedsiębiorstwo, może lepiej od innej jednostki zorganizować własną pracę, lepiej rozwinąć się gospodarczo, lepiej zorganizować publiczną działalność usługową itd.

1. Zakończenie:

• Administracja potrzebuje akceptacji i uznania, ponieważ takie objawy petryfikują ją bezpośrednio i pośrednio całe państwo

• Administracja jako synonim państwa ma najtrudniejsze i najbardziej obszerne funkcje

• Inteligentna administracja musi być rozwijana, ponieważ dzięki niej możliwe jest sukcesywne i efektywne rozwiązywanie problemów społecznych i dalsza kontynuacja wykonywania zadań publicznych, prężne działanie w zmieniającym się świecie itd.

1. Po zakończeniu:

• Nieinteligentna, a nawet nielegalnie działająca administracja może być wspierana przez mocną i uprawnioną siłę zewnętrzną.

• Przykład – TK zalecił uchylenie nielegalnego przepisu i dał na to pewien czas, przez co dalej przez ten okres czasu nielegalne skutki przepisu utrzymywało się – co nadwyrężyło zaufanie obywateli.

• Sequel do tej książki już powstaje – oczekujcie z niecierpliwością roku 2011, gdy to światło dzienne ujrzy „Nauka Administracji 2” pod moja redakcją ^^