Wykorzystanie środków zagranicznych przez samorządy

Gospodarka komunalna

Rolnictwo(*)

Oświata(**)

Wykorzystanie środków zagranicznych przez samorządy (Wspólnota nr 45/895 z 8 listopada 2008)

W 2007 r. po raz pierwszy od 2002 liczba samorządów korzystających ze środków zagranicznych spadła (o 167), a nie wzrosła. Spadek ten miał miejsce wśród gmin, bo w powiatach, województwach i miastach na prawach powiatu prowadzenie projektów wspieranych z funduszy unijnych nadal miało charakter powszechny.

Na początek warto przypomnieć krótko zasady rankingu. Po pierwsze, odnoszą się one do wydatków już poniesionych i wykazanych w budżetach samorządów, a nie sum planowanych czy też przyznanych. Po drugie, obliczenia odnoszą się do całości projektów dofinansowywanych ze środków zagranicznych, a więc łącznie z wkładem własnym samorządów. Prezentujemy dwa wskaźniki: wielkość środków zagranicznych w przeliczeniu na 1 mieszkańca i wielkość środków przeznaczonych na inwestycje wspierane ze środków zagranicznych jako procent całych wydatków majątkowych jednostki samorządowej.

Przerwana tendencja…

Do ubiegłego roku kolejne komentarze przy okazji rankingu wykorzystania środków zagranicznych musiały być bardzo optymistyczne. Z roku na rok strumień funduszy wykorzystywanych przez samorządy bardzo szybko wzrastał, a kategoria ta była coraz bardziej zdominowana przez środki Unii Europejskiej. Przełomowy był zwłaszcza rok 2004, rok przystąpienia Polski do UE. Rok 2007 to trochę niespodziewane odwrócenie tej tendencji. Wielkość dotacji z Unii Europejskiej wykorzystanych przez samorządy zmniejszyła się o około 400 mln zł (por. rysunek 1). Dopływ środków europejskich zmniejszył się głównie w gminach i powiatach, podczas gdy w województwach i miastach na prawach powiatu odnotowaliśmy nawet niewielki wzrost.

Rysunek 1 pokazuje dane dotyczące dotacji unijnych, bez środków polskich na współfinansowanie projektów. Jeśli weźmiemy pod uwagę także „wkład własny”, a także inne środki pochodzenia zagranicznego (np. środki zwrotne), rok 2007 przynosi podobną tendencję: spadek z prawie 9,5 miliarda w 2006 do mniej niż 9,1 miliarda w 2007 roku.

Nie jest to rzecz jasna spadek dramatyczny. Można mieć także nadzieję, że ma charakter przejściowy. Fundusze z perspektywy 2004–2006 powoli się wyczerpują, a programy perspektywy 2007–2013 jeszcze na dobre nie wystartowały. Ale rozwój sytuacji w roku bieżącym nie zawsze napawa optymizmem. Samorządy (niekoniecznie z własnej winy) jak na razie nie najlepiej radzą sobie z zagospodarowywaniem środków dostępnych w nowych programach. Dużo wskazuje, że rok 2008 może być drugim kolejnym z wynikami słabszymi od rekordowego roku 2006. A dodać do tego trzeba bardzo szybko wzrastające do niedawna ceny robót inwestycyjnych, a także nieznane jeszcze dokładnie skutki światowego kryzysu finansowego, które zapewne w jakiś sposób dotkną także polskie samorządy (choćby przez wzrost cen i trudniejszy dostęp do kredytów). Wszystko to razem nie stanowi powodu do narzekań, dotychczas jest nieźle, ale trzeba trochę skorygować bardzo optymistyczne prognozy z ubiegłych lat i przygotować się na większy wysiłek potrzebny do pokonania trudności.

Głównie na inwestycje

Pod tym względem sytuacja nie zmieniła się specjalnie w porównaniu z rokiem ubiegłym - dominująca część środków wydawanych w projektach współfinansowanych ze źródeł zagranicznych to inwestycje (por. tabela 1). W mniejszym stopniu odnosi się to do województw i powiatów, a w większym do gmin, gdzie ponad 90 proc. interesujących nas tutaj wydatków to wydatki majątkowe. Jedyna znacząca zmiana w porównaniu z rokiem ubiegłym odnosi się do gmin wiejskich, gdzie udział inwestycji dość istotnie obniżył się. Wydaje się, że gminy wiejskie nagorzej radzą sobie z ww. trudnościami w wykorzystywaniu środków unijnych, a w takich sytuacjach wzrasta udział wydatków bieżących, bo problemy w mniejszym stopniu dotyczą różnego rodzaju „miękkich projektów”, np. edukacyjnych. Tezę tę potwierdza fakt, że ogólna wielkość środków pochodzenia zagranicznego najbardziej obniżyła się właśnie w gminach wiejskich (o ponad 1/3 w porównaniu z rokiem 2006, podczas gdy w gminach miejskich i miejsko-wiejskich spadek ten wyniósł „zaledwie” ok. 1/5).

Tabela 1. Udział wydatków inwestycyjnych w wydatkach na projekty finansowane ze źródeł zagranicznych (w proc.)

	2004	2005	2006	2007
Ogółem JST	92,8	82,3	84,6	82,7
Województwa	52,7	57,8	58,5	60,8
Powiaty	86,2	56,0	67,8	65,5
Miasta na prawach powiatu	97,2	94,6	95,4	95,8
Inne miasta	93,0	96,8	97,3	94,3
Gminy miejsko-wiejskie	99,0	98,4	97,2	92,7
Gminy wiejskie	99,2	97,6	95,6	87,8

Także w gminach wiejskich najbardziej obniżył się stosunek wydatków na inwestycje związane z projektami unijnymi w stosunku do całości wydatków majątkowych (por. rysunek 2). Podczas gdy w latach 2004-2006 było to prawie 25 proc. wszystkich inwestycji gmin wiejskich, to w 2007 roku wielkość ta spadła do ok. 13 proc. W innych gminach spadek ten był znacznie mniejszy, a w samorządach wojewódzkich wartość wskaźnika nawet wzrosła (do ponad 35 proc.). Nie zmienia to faktu, że środki europejskie nadal mają olbrzymie znaczenie dla polityki inwestycyjnej samorządów. Dodatkowo potwierdza to zestawienie rankingowe, pokazujące grupę samorządów, dla których dominująca część wydatków inwestycyjnych w 2007 r. łączyła się z projektami mającymi zagraniczne dofinansowanie. Mimo spadku strumienia środków zagranicznych w budżetach, można znaleźć aż 171 samorządów (w tym 84 gminy wiejskie, 38 małych miast, 26 powiatów, 15 miast powiatowych i po jednym mieście wojewódzkim i województwie), w których inwestycje współfinansowane z zagranicy stanowiły ponad 2/3 wydatków majątkowych. W 24 samorządach (w tym 15 gminach wiejskich) był to udział zdecydowanie dominujący - ponad 90 proc. wszystkich inwestycji.

Na co fundusze unijne?

Opisywane wyżej procesy nie doprowadziły do jakiejś radykalnej zmiany struktury sektorowej przeznaczenia środków zagranicznych (por. tabela 2). Wzrosło znaczenie projektów oświatowych, które pochłaniają już więcej niż co dziesiątą złotówkę/euro z funduszy unijnych. Odbyło się to głównie kosztem nieco mniejszych w tym roku inwestycji transportowych. Ale w dalszym ciągu transport i infrastruktura komunalna to razem ponad 2/3 wszystkich wydatków. Poza wymienionymi w tabeli sektorami gospodarki znaczące środki przekazane zostały także na projekty związane z kulturą (5 proc.), a także sportem i kulturą fizyczną (35 proc.).

Tabela 2. Wykorzystanie środków zagranicznych przez JST wg działów klasyfikacji budżetowej (2002–2006)(w proc.)

(*) – głównie infrastruktura wiejska,

(**) – łącznie działy 730, 801, 854 i klasyfikacji budżetowej

Jak wiele samorządów korzysta?

Tabela 3. Odsetek jednostek samorządowych korzystających ze środków zagranicznych w poszczególnych latach (w proc.)

	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Województwa	100	100	100	100	100	100
Powiaty	29	64	88	99,7	99,7	100
Miasta na prawach powiatu	47	71	92	100	100	100
Gminy miejskie i miejsko-wiejskie	18	33	67	80	83	76
Gminy wiejskie	16	37	68	67	70	63

Najwięcej takich „pasywnych” samorządów było w województwach mazowieckim (aż 150 gmin niekorzystających z funduszy unijnych), wielkopolskim (85), łódzkim (78) i kujawsko-pomorskim (76). Z kolei najbardziej aktywne były gminy województw: lubuskiego (tylko 6 gmin „pasywnych” w 2007 r.), opolskim (12) i podlaskim (16).

Lista gmin korzystających z funduszy zagranicznych w kolejnych latach wygląda odmiennie. Chyba można to uznać za zjawisko pozytywne – ze środków pomocowych korzystają coraz inne samorządy. Potwierdza to lektura załączonego rankingu. Co roku w czołówce znajdują się inne samorządy. Tylko dwóch zeszłorocznych liderów utrzymało swoją pozycję w tym roku (Opole i Konin). Warto też zwrócić uwagę na Rybnik, który od kilku lat jest systematycznie w ścisłej czołówce. Poza tym obserwujemy jednak dużą rotację.

Choć trudno nie wspomnieć, że jest też taka grupa gmin, które od 2002 r. ani razu nie korzystały z funduszy unijnych. W zeszłym roku było ich jeszcze 158, po roku 2007 liczba ta stopniała do 120. Wielka część tej grupy (aż 46 gmin) znajduje się w województwie mazowieckim. Na przeciwnym biegunie mamy gminy województw opolskiego, podkarpackiego, pomorskiego i świętokrzyskiego, w których tylko po jednej (w każdym województwie) gminie zalicza się do tej grupy. Jak zwykle można spojrzeć na rzeczywistość z dwóch stron – czy szklanka jest w 95 proc. pełna (bo jednak 95 proc. gmin korzystało choć raz z funduszy zagranicznych), czy raczej jest w 5 proc. pusta?

Paweł Swianiewicz

Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej

Wyszukiwarka