Wykorzystanie środków zagranicznych 2006

Autor: Paweł Swianiewicz
10 Cze 2006, 00:00
Pieniądze z funduszy europejskich płyną do samorządów coraz szerszym strumieniem. Komentując wyniki rankingu obejmującego dane z roku 2004 pisałem, że wydatki budżetowe pochodzące z funduszy europejskich stanowiły już ponad 3 miliardy złotych. W 2005 roku kwota ta wzrosła do prawie 5,4 miliarda złotych. Było to już więc ponad 5% wszystkich wydatków samorządowych! Mówimy tu o kwotach wydanych, a nie tych, które obejmują projekty w trakcie procedury zatwierdzania, czy nawet już zatwierdzone ale jeszcze nie zrealizowane. Jest więc niemal pewne, że w kolejnych latach sumy te będą jeszcze większe. Kiedy po raz pierwszy przygotowywałem ten ranking na łamach „Wspólnoty” określenie „środki zagraniczne” oddawało ich zróżnicowanie. Na środki wydawane przez samorządy składały się kredyty z Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, Banku Światowego, a także z Unii Europejskiej. W 2002 roku te ostatnie stanowiły niewiele ponad jedną trzecią wszystkich środków pochodzenia zagranicznego. Rok 2005 to już całkowita dominacja funduszy unijnych – stanowiły one niemal dokładnie 90% środków pochodzenia zagranicznego w budżetach samorządów. Zmieniła się także wewnętrzna struktura funduszy unijnych – o ile jeszcze w 2004 roku dominowały środki przedakcesyjne, to w 2005 już prawie 2/3 stanowiły fundusz spójności i fundusze strukturalne. Zmiany te ilustruje rysunek 1. Jednak z punktu widzenia wpływu na rozwój lokalny, znaczenie środków zagranicznych jest znacznie większe niż by to wynikało z przytoczonych wyżej 5% wydatków budżetowych. Prawie całość tych funduszy przeznaczana jest bowiem na inwestycje. Zdecydowana większość funduszy unijnych przeznaczana jest bowiem na inwestycje. Jak widać na rysunku 2 więcej niż co ósma w 2004 i prawie co czwarta w 2005 roku zainwestowana przez samorządy złotówka pochodziła z zagranicy. Warto podkreślić, że pojawienie się szerszego dostępu do funduszy zagranicznych przyczyniło się do przełamania trwającej nieprzerwanie od 1998 roku tendencji do spadku wielkości inwestycji samorządowych. W 2003 wzrost taki pojawił się w gminach wiejskich, które po raz pierwszy zyskały szerszy dostęp do funduszu SAPARD. W 2004 radykalna poprawa sytuacji dotyczyła już wszystkich jednostek samorządowych. Ten pozytywny trend kontynuowany była w 2005 roku, kiedy to wydatki inwestycyjne liczone w cenach stałych były najwyższe w historii samorządu po 1990 roku. Pisałem o tym niedawno znacznie obszerniej przy okazji rankingu wydatków inwestycyjnych samorządów. Przyjrzyjmy się teraz bliżej strukturze wykorzystania środków pochodzących z Unii Europejskiej (tabela 1). W 2004 roku dominowały środki z funduszy przedakcesyjnych stanowiące aż 7/8 pieniędzy europejskich w budżetach polskich samorządów. Co ciekawe, o ile w przypadku funduszy przedakcesyjnych zdecydowanie przeważały inwestycje, to w przypadku funduszy strukturalnych i spójności znaczną część (przede wszystkim w województwach i powiatach) stanowiły wydatki bieżące. Te ostatnie związane były przede wszystkim z oświatą (około 50% wszystkich wydatków bieżących finansowanych przez UE, między innymi stypendia dla uczniów), a także z opieką społeczną (prawie 40 milionów, z tego znaczna część to dotacje dla organizacji pozarządowych). Przygotowanie projektów inwestycyjnych zajmuje trochę więcej czasu, dlatego inwestycje w wydatkach z funduszy strukturalnych pojawiły się na szerszą skalę dopiero w 2005 roku. Proporcje wydatków bieżących i inwestycyjnych powiatów i województw pochodzących ze środków funduszy strukturalnych i spójności wyrównały się. Wśród gmin struktura była już podobna jak w przypadku funduszy przedakcesyjnych – ponad 90% środków przeznaczanych było na inwestycje.. Ponad 40% wykorzystanych w 2005 roku środków przeznaczono na transport, zaś kolejną ¼ na gospodarkę komunalną. Licząc razem z wydatkami na infrastrukturę wiejską wydatki na te dwa sektory (transport i gospodarkę komunalną) stanowiły łącznie ponad 75% wszystkich funduszy unijnych. Korzystanie ze środków zagranicznych jest coraz bardziej powszechne. W sumie w latach 2002-2005 fundusze takie pojawiły się w budżetach wszystkich województw i powiatów oraz w 90% samorządów gminnych. Z drugiej strony, oznacza to istnienie grupy ponad 200 gmin (najczęściej wiejskich), które takich doświadczeń jeszcze nie mają. Najwięcej takich pasywnych lub nieskutecznych jednostek znajduje się w województwach mazowieckim i lubelskim. Jak pokazuje rysunek 3 najgorzej z wykorzystaniem środków zagranicznych radzą sobie bardzo małe gminy. Zależność tę łatwo wytłumaczyć. W gminach takich niższy, jest często poziom kwalifikacji urzędników. W bardzo małym urzędzie trudno jest wyznaczyć pracownika, który mógłby się specjalizować w sprawach funduszy unijnych, zazwyczaj każdy pracownik odpowiada za kilka zagadnień. Często w małych gminach brak możliwości zatrudnienia odpowiednio wyspecjalizowanych fachowców. Druga prawidłowość (pokazana na rysunku 4) to szersze korzystanie z funduszy zagranicznych przez jednostki bogatsze, a znacznie słabsze wykorzystanie środków unijnych przez te, których poziom rozwoju jest niższy. Największy odsetek gmin, które jak dotychczas nie korzystały z funduszy unijnych znajdujemy w województwie mazowieckim (w jego peryferyjnie położonej części, a nie w okolicach Warszawy), a w nieco mniejszym stopniu w warmińsko-mazurskim, lubelskim, zachodniopomorskim i dolnośląskim. Na liście tej przeważają regiony o stosunkowo niskim poziomie rozwoju. A zatem wbrew oficjalnie deklarowanym celom polityki regionalnej, tak unijnej jak i rządu polskiego, obecność funduszy strukturalnych nie musi przyczyniać się do zmniejszania rozpiętości między lepiej i gorzej rozwiniętymi częściami kraju. Z drugiej strony zależność wykorzystania funduszy od wielkości albo od poziomu zamożności nie jest bardzo silna. Można znaleźć przykłady gmin z bardzo niskim budżetem, położonych w ubogich regionach, które z dużymi sukcesami przygotowują i składają nowe projekty. Z drugiej strony pasywność niektórych jednostek bardzo trudno byłoby wytłumaczyć ich poziomem zamożności albo innymi czynnikami o charakterze zewnętrznym. Najmniej jednostek pasywnych znajduje się w województwach lubuskim, małopolskim, podkarpackim, świętokrzyskim. Nie są to więc regiony najbogatsze, widać, że o aktywności samorządów decydują bardziej złożone czynniki. Jak pokazują badania równie ważne są posiadanie wizji rozwoju, aktywność władz samorządowych i jakość przywództwa w samorządzie. Porównanie wyników rankingu wykorzystania środków zagranicznych przez samorządy w kolejnych latach pokazuje, że czołówki zestawień ulegają szybkim zmianom. Sądzę, że jest to zjawisko pozytywne – sugeruje, że lista gmin i powiatów korzystających szeroko ze środków unijnych jest długa. Tym bardziej więc zwracają uwagę te nieliczne samorządy, które pojawiają się w czołówce przez kilka kolejnych lat. Należą do nich Katowice wśród miast wojewódzkich, a także Rybnik i Bielsko Biała wśród miast na prawach powiatu. Przykłady takie można jeszcze znaleźć wśród miast powiatowych: Brzesko (małopolskie), Janów Lubelski (lubelskie), Bolesławiec (dolnośląskie), Kępno (wielkopolskie), Nidzica (warmińsko-mazurskie), Słubice (lubuskie) – jak widać są one rozrzucone po całym kraju. Wśród powiatów wyróżniają się pod tym względem sulęciński (lubuskie) i siemiatycki (podlaskie). Natomiast wśród miast małych i gmin wiejskich rotacja jest jeszcze większa i trudno o wskazanie gminy, która pojawiałaby się w czołówce przez kilka kolejnych lat. Wykorzystanie środków zagranicznych ogółem na 1 mieszkańca i wydatki majątkowe ze środków zagranicznych jako % wydaktów majątkowych ogółem