| Zadłużenie jednostek samorządowych (Wspólnota nr 1/903 z 3 stycznia 2009) |  |
|---|
| Autor: Paweł Swianiewicz | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 27 Lut 2009, 16:03 | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Do 2006 r. zadłużenie samorządów systematycznie rosło. Trend ten został przerwany w 2007 r. Jednocześnie przeciętne zadłużenie jest kilkakrotnie niższe od progu dopuszczanego przez ustawę o finansach publicznych. Wzrósł też odsetek samorządów nie zadłużonych wcale lub zadłużonych w minimalnym stopniu. Brak zadłużenia to sytuacja co siódmej już gminy wiejskiej i prawie co dziesiątego powiatu. Od wielu lat, aż do 2006 r. (włącznie) zadłużenie samorządów systematycznie rosło. Trend ten został przerwany w roku 2007 (por. rysunek 1), kiedy to poziom zadłużenia miast na prawach powiatu (które są głównym samorządowym kredytobiorcą) nieznacznie się zmniejszył. W gminach poziom długu utrzymywał się na zbliżonym poziomie, natomiast wzrósł w powiatach (o prawie 3 proc.) i – przede wszystkim – samorządach wojewódzkich (o niemal ¼!).
Nieco inaczej te zmiany wyglądają, jeśli spojrzymy na wielkość nowo zaciągniętego w 2007 r. długu. Ogólna jego wielkość spadła (w porównaniu z rokiem poprzednim) w powiatach i gminach wiejskich, natomiast nieznacznie wzrosła w województwach i gminach miejskich. Najbardziej złożona jest sytuacja w miastach na prawach powiatu – jeśli patrzymy na kredyty zaciągnięte przez budżet tych miast, to w 2007 r. były one nieco niższe niż w 2006 r. Zdecydowanie wzrosła natomiast wielkość kredytów zaciąganych przez spółki komunalne (informacje na ten temat mamy z ankiety przeprowadzonej przy okazji rankingu wydatków inwestycyjnych). Tak więc patrząc czysto formalnie na wielkość zobowiązań bezpośrednio obciążających budżet miasta – notujemy spadek, ale biorąc pod uwagę faktyczną, łączną wielkość zobowiązań dużych miast – obserwujemy wzrost. Oznacza to, że coraz większe znaczenie ma dług zaciągnięty przez spółki komunalne działające w dużych miastach. Sądzę, że dług spółek miejskich, niepoddający się limitom ustawy o finansach publicznych, a nawet nigdzie nie monitorowany, powinien być przedmiotem bliższej uwagi. Faktycznie bowiem obciąża bilans samorządów, nawet jeśli formalnie zaciągany jest przez niezależne osoby prawne.
Źródła zadłużenia Jak pokazuje rysunek 2, w 2007 r. zmieniła się też nieco struktura nowo zaciąganego długu. Zmniejszyła się nieco popularność obligacji komunalnych. Największa jednak zmiana to spadek wielkości kredytów zaciąganych na finansowanie projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej (jedyny wyjątek to miasta na prawach powiatu, gdzie kredyty te nieznacznie wzrosły). Wiąże się to z – omawianą już na łamach „Wspólnoty” przy okazji oddzielnego rankingu – chwilową (?) tendencją spadkową w strumieniu pieniędzy z funduszy strukturalnych docierających do samorządów.
Zadłużenie – typowe i nietypowe Jak pokazuje tabela 1, przeciętne zadłużenie jest kilkakrotnie niższe od progu dopuszczanego przez ustawę o finansach publicznych (60 proc. rocznych dochodów). Co ciekawe, po raz pierwszy od kiedy informacje takie są systematycznie gromadzone, wskaźnik ten obniżył się w porównaniu z rokiem poprzednim (we wszystkich kategoriach jednostek samorządowych oprócz powiatów). Z kolei wzrósł odsetek samorządów nie zadłużonych wcale, lub zadłużonych w minimalnym stopniu (do 2 proc. rocznych dochodów) – co także widać w tabeli 1. Brak zadłużenia to sytuacja co siódmej już gminy wiejskiej i prawie co dziesiątego powiatu. Przypadki przekraczania obowiązujących progów zadłużenia zawsze były sporadyczne (por. tabela 2). W 2007 r. było ich jednak mniej niż kiedykolwiek wcześniej w bieżącej dekadzie. Dotyczy to zaledwie kilku małych miast i gmin wiejskich – w sumie zaledwie 5 jednostek (podczas gdy jeszcze rok wcześniej było ich 13).
Tabela 1. Przeciętne wskaźniki wielkości zadłużenia
Tabela 2. Wielkość zadłużenia w zestawieniu z dochodami i wydatkami inwestycyjnymi
Spadł również odsetek samorządów, w których nowo zaciągnięty dług był większy od wielkości wydatków inwestycyjnych. Wskaźnik ten jest o tyle istotny, że pokazuje samorządy, które zadłużają się w innych celach niż finansowanie inwestycji. Przeznaczanie długu na finansowanie potrzeb bieżących jest rzecz jasna bardzo niebezpieczne i w dłuższej perspektywie musi prowadzić do poważnych kłopotów finansowych. Warto przypomnieć, że w wielu krajach takie przeznaczenie kredytów jest w ogóle zabronione – budżet bieżący powinien być zbilansowany. Ograniczenie takie przydałoby się i w Polsce, ale kłopot w tym, że polskie prawo nie zna pojęcia budżetu bieżącego. Odsetek takich jednostek jest wciąż niepokojąco wysoki wśród powiatów (prawie co piąty powiat), choć znacznie niższy niż jeszcze dwa lata temu.
Ograniczenia zadłużenia samorządów – jakie i czy w ogóle potrzebne? Moment zwolnienia dynamiki kredytów komunalnych jest zapewne dobrym momentem by powrócić do dyskusji o limitach zadłużenia samorządów. Warto przypomnieć, że główne ograniczenie prawne poziomu zadłużenia samorządów (dług na koniec roku nieprzekraczający 60 proc. rocznych dochodów) od dawna budziło wątpliwości wielu ekspertów. Wielu z nich uważało, że istotniejsze byłoby porównywanie zadłużenia z wielkością nadwyżki bieżącej (operacyjnej). Są bowiem takie samorządy, dla których nawet przekroczenie wskaźnika 60 proc. nie jest groźne, a pozwoliłoby przyspieszyć realizację programów rozwojowych. Z drugiej strony są też takie, dla których groźny jest nawet kilkakrotnie niższy dług. Ten sposób myślenia już jakiś czas temu zyskał sobie popularność w Ministerstwie Finansów i znajdował odbicie w kolejnych wersjach projektu nowej ustawy o finansach publicznych. Można mieć zastrzeżenie do pojedynczych, proponowanych rozwiązań szczegółowych, ale w moim przekonaniu kierunek zmian jest słuszny i godny wsparcia. Ze zdziwieniem przyjąłem więc niektóre poglądy wyrażone ostatnio („Wspólnota” nr 49/2008 „Wątpliwe wskaźniki zadłużenia”) przez jednego z najznakomitszych znawców finansów samorządowych – wieloletniego skarbnika Krakowa Lesława Fijała, który pisze m.in. „a zresztą po co tak drobiazgowo… kontrolować zadłużenie samorządu, skoro bank i instytucje ratingowe i tak w sposób profesjonalny potrafią je ocenić (i oceniają)…?” Stwierdzenie to brzmi jak postulat zdania się w sprawach zadłużenia samorządu na auto-regulację rynkową. Naprawdę ma Pan, Panie Skarbniku, tak wiele zaufania do banków i agencji ratingowych? Także teraz, w obliczu tego, co wiemy o globalnym kryzysie finansowym? A może warto sprawdzić, jak przez największe światowe agencje ratingowe były oceniane obligacje miast rosyjskich na rok przed załamaniem tamtejszych rynków finansowych w końcu lat dziewięćdziesiątych i jakie błędy popełniały jeszcze rok temu, oceniając banki i niektóre inne firmy toczone teraz przez kryzys? Ja, niestety, jestem dużo bardziej sceptyczny. Zresztą teoretycy finansów publicznych już od dawna zwracali uwagę, że zdanie się na regulacje rynkowe zadłużenia samorządów jest ryzykowne. Oparcie się na rynku zakłada, że powinien zadziałać mechanizm podaży i popytu – pula środków na kredyty jest ograniczona, kredytobiorca, który jest mniej wiarygodny ma zamkniętą drogę do środków finansowych lub też są mu oferowane drożej niż innym, bardziej wiarygodnym, klientom. Ale ten model oparty jest na kilku założeniach, które w rzeczywistości nie są spełnione na rynku długu komunalnego i dlatego po prostu się nie sprawdza. Wystarczy zresztą prześledzić oprocentowanie obligacji emitowanych przez polskie samorządy – wykazuje ono bardzo luźny związek z ocenami ratingowymi. Banki nie badają odpowiednio wiarygodności klientów samorządowych, bo zazwyczaj milcząco zakładają, że bankructwo samorządu jest niemożliwe. W Polsce tendencja ta jest wzmacniana przez dwa czynniki. Po pierwsze, są to zapisy prawa bankowego odnoszące się do ryzyka kredytowego. Po drugie, zapis mówiący o pożyczaniu środków z budżetu państwa samorządom mającym kłopoty z wypłacalnością. W porządku, zapis ten jest obudowany wymogami programu naprawczego, ale przecież z punktu widzenia banku oznacza on ni mniej, ni więcej tylko: „hulaj dusza, piekła nie ma!”. Jeśli nie będziemy mogli odzyskać naszych pieniędzy, to wtedy pojawi się rządowy zastrzyk. No to po co mamy się szczegółowo przyglądać finansom samorządu zgłaszającego się po środki finansowe? Ponadto, z przyczyn politycznych, samorządy mogą nie zareagować na sygnały rynkowe (wzrost kosztu kredytu). Zatem jakieś pozarynkowe regulacje zadłużania samorządów są potrzebne. Oczywiście państwo fatalnie nadaje się do roli bankiera, ale w roli regulatora rynku w niektórych sytuacjach nie daje się zastąpić. Pan skarbnik pisze także że „wymóg zrównoważenia operacyjnej (bieżącej) części budżetu każdej JST może okazać się zbyt dramatyczny w stosunku do wielu gmin (zwłaszcza wiejskich), jak i w stosunku do znacznej części powiatów ziemskich. Co więcej… przy takim wymogu prawnym niektóre z tzw. wielkich miast miałyby trudności z uchwaleniem budżetu ze względu na wysokość dochodów uzyskiwanych ze sprzedaży mienia komunalnego… podstawowe różnice niezrównoważenia części zwyczajnej budżetów JST tkwią w rozwierających się nożycach między wielkością środków otrzymywanych z budżetu państwa na realizację przekazanych (a nie wystandaryzowanych) zadań publicznych a rosnącymi faktycznymi kosztami ich realizacji ponoszonymi przez JST”. Zgadzam się z tą diagnozą, tylko wyciągam z niej przeciwne wnioski. To są właśnie argumenty za szybkim wprowadzeniem powiązania limitów zadłużenia z wielkością nadwyżki operacyjnej! To może być bolesne dla wielu samorządów (swoją drogą ciekawe, że chyba nikt jeszcze tego dokładnie nie sprawdził, a przecież dokładne symulacje byłyby możliwe), ale może też zmusi stronę rządową do wyjęcia głowy z piasku tam, gdzie chodzi o finansowanie zadań samorządowych. A odwlekanie tej zmiany doraźnie zapewnia pewne (złudne) uczucie komfortu. Ale może nas drogo kosztować w przyszłości. O takie zmiany pewnie łatwiej teraz, kiedy dynamika zadłużenia jest niewielka, a sytuacja finansowa samorządów względnie dobra, niż za kilka lat kiedy sytuacja gospodarcza będzie trudniejsza i napięcia finansowe w budżetach JST trudniejsze do kontrolowania.
Paweł Swianiewicz Autor jest profesorem Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Zakładu Rozwoju i Polityki Lokalnej. |
Wyszukiwarka