ORGANIZACJA I ROLA POMOCY SPOŁECZNEJ

W POLSCE

STRESZCZENIE

Celem mojej pracy jest przedstawienie tematyki dotyczącej organizacji pomocy społecznej w Polsce. W czterech rozdziałach opisała najistotniejsze zagadnienia jakie mają związek pomocą społeczną. Pierwszy rozdział ma charakter wprowadzający, gdyż przedstawia rozwój pomocy społecznej, podstawowe modele, jej funkcje oraz cele. Drugi rozdział poświęcony jest regulacji prawnej, na której opiera się system pomocy społecznej. Kolejny trzeci rozdział dotyczy organizacji i zakresu działania pomocy społecznej. Ponadto określa zasadnicze formy udzielania pomocy, a także przedstawia znaczenie pracownika socjalnego. Ostatni czwarty rozdział obrazuje Ośrodek Pomocy Społecznej jako jednostkę organizacyjną powołaną do realizacji zadań pomocy społecznej oraz zawiera zadania własne i zlecone gminy.

SŁOWA KLUCZOWE:

Dobroczynność, Dom Pomocy Społecznej, jednostki organizacyjne, niepełnosprawność, opieka społeczna, polityka społeczna, pomoc społeczna, pracownik socjalny, terapia zajęciowa, wywiad.

DZIEDZINA PRACY:

14 100 Politologia

SPIS TREŚCI

WSTĘP 6

ROZDZIAŁ 1 - POMOC SPOŁECZNA JAKO WAŻNY ELEMENT POLITYKI SPOŁECZNEJ PAŃSTWA

1. Historia i modele pomocy społecznej 9

1.1.1 Rozwój pomocy społecznej 9

1.1.2 Podstawowe modele pomocy społecznej 12

1.1.3 Instytucja pomocy społecznej 16

1.2 Cele i funkcje pomocy społecznej 18

1.2.1 Cel działalności pomocy społecznej 18

1.2.2 Cel instytucji pomocy społecznej 20

1.2.3 Funkcje instytucji pomocy społecznej 23

1.3 Polityka pomocy społecznej wobec rodziny we współczesnej Polsce 25

1.3.1 Pomoc społeczna w rodzinie 25

1.3.2 Polityka pomocy społecznej wobec rodziny 26

ROZDZIAŁ 2 - PRAWNE ASPEKTY POMOCY SPOŁECZNEJ

2.1 Kształtowanie się regulacji prawnej pomocy społecznej w Polsce 29

2.1.1 Fazy regulacji prawnej wobec rodziny 29

2.2 Ogólna charakterystyka obowiązującej regulacji o pomocy Społecznej 34

ROZDZIAŁ 3 - ORGANIZACJA I ZAKRES DZIAŁANIA POMOCY SPOŁECZNEJ

3.1 Polski system pomocy społecznej 40

3.1.1 Zakres udzielania pomocy społecznej 40

2. Struktura organizacyjna systemu pomocy społecznej 42

3.2.1 Charakterystyka działania sektorów pomocy społecznej 42

3.2.2 Rola ośrodków pomocy społecznej 44

3.2.3 Rola powiatowych centrum pomocy rodzinie 48

3.3. Zasadnicze formy udzielanej pomocy 51

3.3.1 Formy udzielania pomocy przez gminę osobom potrzebującym 51

ROZDZIAŁ 4 - GMINA JAKO REALIZATOR ZADAŃ Z ZAKRESU POMOCY SPOŁECZNEJ

4.1 Zakresu pomocy społecznej 52

4.1.1 Zadania własne gminy 53

4.1.2 Zadania zlecone gminy 54

4.2 Świadczenia pomocy społecznej 55

4.2.1 Wywiad środowiskowy 64

4.3 Funkcje Ośrodek Pomocy Społecznej powołana do realizacji zadań pomocy

Społecznej 66

4.3.1 Funkcje kierownika Jednostki Pomocy Społecznej 67

4.3.2 Zadania pracowników socjalnych 67

ZAKOŃCZENIE 69

Bibliografia 72

Pozycje książkowe 72

Akty prawne 74

WSTĘP

Istnienie pomocy społecznej jako wyodrębnionej instytucji społecznej, mającą swoją strukturę, ramy formalno – prawne, społeczne funkcje i zadania do spełnienia, wydaje się być współcześnie czymś zupełnie naturalnym. Jednak usamodzielnienie się pomocy społecznej jako osobnej, zinstytucjonalizowanej funkcji społeczeństwa, nastąpiło stosunkowo niedawno; można by jak się wydaje, uznać, że gdzieś na połowie XIX/XX wieku. Choć niewątpliwie największy jej rozwój przypada na drugą połowę obecnego wieku i związany jest ściśle z ideą państwa dobrobytu i jej wdrażaniem. Dzięki temu pomoc społeczna na stałe wpisana została w porządek społeczny, polityczny, kulturowy i ekonomiczny społeczeństwa. Należy dodać, iż na początku istnienia, pomoc społeczna wpisana została w struktury opieki zdrowotnej, co pozwoliło jej trwać między innymi dzięki uzyskanej w ten sposób ideologicznej neutralności. Pozbawiona bowiem organizacyjnej tożsamości i marginalna w systemie opieki zdrowotnej nie miała większych szans rozwojowych. Nie tylko praktyka społeczna traktowała pomoc społeczną po macoszemu. Również teoria polityki społecznej zepchnęła ją na margines, definiując pomoc społeczną jako podsystem zabezpieczenia społecznego i redukując do roli jednej z technik radzenia sobie z tzw. ryzykiem socjalnym. Ten sposób myślenia o pomocy społecznej zdaje się obowiązywać do dziś, choć jak można sądzić, jest nieadekwatny do obecnej rzeczywistości społecznej. Zagadnienia związane z pomocą społeczną nie są mi obce z uwagi na charakter wykonywanej pracy. Od kilku lat jestem pracownikiem jednego z domów pomocy społecznej, w związku z czym na co dzień mam kontakt z ludźmi, którzy z różnych powodów życiowych, zmuszeni są do zwrócenia się o pomoc. Można sądzić, iż ludzie nie są równi: obok zdrowych są chorzy, obok bogatych – ubodzy, obok zaradnych – niezaradni, obok sprawnych – ułomni. Pomoc społeczna zajmuje się więc tymi, którzy cierpią, doświadczają deprywacji potrzeb, są wyłączeni z tak zwanego normalnego życia. Bieda, jakkolwiek rozumiana uzasadnia istnienie pomocy społecznej. Ale właściwie dlaczego i po co się nią zajmować? Moim zdaniem powody były i nadal są różne. Historycznie rzecz biorąc z pewnością pierwsza grupa powodów ma charakter religijny: chrześcijaństwo, Kościół katolicki wymagają od swoich członków i wyznawców przejawienia troski o ubogich i cierpiących, przynoszenie im ulgi – jako obowiązku dobrego chrześcijanina. Druga grupa powodów – to względy bezpieczeństwa i kontroli społecznej. Istotne są też niewątpliwie względy moralne. Zadaniem niniejszej pracy jest przedstawienie tematyki dotyczącej organizacji pomocy społecznej. W czterech rozdziałach opisałam najistotniejsze zagadnienia jakie mają związek z pomocą społeczną. Pierwszy rozdział ma charakter wprowadzający, gdyż przedstawia rozwój pomocy społecznej, podstawowe modele, jej funkcje oraz cele. Z uwagi na istotne znaczenie pomocy społecznej dla rodziny – umieściłam także informacje o tejże pomocy wobec rodziny. Rozdział drugi poświęcony jest regulacji prawnej, na której opiera się system pomocy społecznej. W rozdziale tym opisałam kształtowanie się owej regulacji prawnej w Polsce, jak również dokonałam charakterystyki obowiązującej regulacji prawnej o pomocy społecznej. Kolejny trzeci rozdział dotyczy organizacji i zakresu działania pomocy społecznej. Ponadto określa zasadnicze formy udzielanej pomocy, a także przedstawia znaczenie pracownika socjalnego. Ostatni czwarty rozdział pracy zatytułowany: „Gmina jako podstawowy realizator zadań z zakresu pomocy społecznej” opisuje powyższe zadania, które dzielą na: własne i zlecone. Opisałam tu również postępowanie w sprawie świadczeń pomocy społecznej. Ponadto rozdział ten obrazuje Ośrodek Pomocy Społecznej jako jednostkę organizacyjną powołaną do realizacji zadań pomocy społecznej. W tym momencie nawiązałam do działalności ośrodka.

ROZDZIAŁ 1

POMOC SPOŁECZNA JAKO WAŻNY ELEMENT POLITYKI SPOŁECZNEJ PAŃSTWA

1.1 Historia i modele pomocy społecznej

1.1.1 Rozwój pomocy społecznej

Pomoc społeczna jest najstarszą i istotną metodą realizacji zabezpieczenia społecznego. Zanim doszło do wykształcenia współczesnego pojęcia pomocy społecznej i jej realizacji wielokrotnie zmieniano jej koncepcję i formy działalności. W cyklu tego rozwoju można wyróżnić kilka faz, które oddają zmieniające się nazwy tej działalności: dobroczynność publiczna, opieka społeczna i pomoc społeczna¹. Wspomaganie potrzebujących jest jednym z najstarszych mechanizmów społecznego funkcjonowania człowieka. Dobroczynność wywodząca się z tradycji chrześcijańskiej, to dobrowolna i fakultatywna forma opieki i pomocy, bliska paternalizmowi, a polega na świadczeniach osób zamożnych, przedsiębiorczych, wykształconych na rzecz słabych, ubogich i niezaradnych, a także świadczenia realizowane przez stowarzyszenia ludzi z górnych warstw społecznych na rzecz jednostek i grup upośledzonych². W średniowieczu wsparcia potrzebującym – ubogim, kalekim, starcom i innym nie mogącym się bez niego obejść – udzielał Kościół Katolicki poprzez swoją rozbudowaną działalność charytatywną, a w szczególności przez liczne klasztory, powołane także w tym celu, oraz w pewnym stopniu organizacje cechowe i władze miejskie. Te formy działalności w ówczesnych warunkach trudno traktować jedynie jako formę prywatnej dobroczynności, gdyż wszystkie te organizacje spełniały w swoisty sposób zadania państwa tamtej epoki. Przekształcenie ustrojów państwowych i powstawanie nowoczesnej państwowości z jej rozbudowaną administracją, przejmującą realizację zadań publicznych, zmieniło sytuację³. Już w 1601 roku Królowa angielska wydała przepisy, zwane prawem ubogich, nakładające na gminy obowiązek przyjścia z pomocą osobom pozbawionym opieki ze strony rodziny, dopiero jednak pojawienie się przemysłu fabrycznego i rozwój kapitalistycznych środków produkcji spowodował gwałtowny wzrost liczby potrzebujących wsparcia⁴. Jednocześnie idee Rewolucji Francuskiej sprawiły załamanie się poprzednich rozwiązań ustrojowych i społecznych. W związku z tym władze państwowe stanęły przed zadaniem organizowania dobroczynności publicznej. W Anglii, kraju rewolucji przemysłowej, ustawa z 1834 r. stwarzała podstawy prowadzenia zakładu dla ubogich, z tym jednak założeniem, aby zapewniały warunki bytu na najniższym poziomie, takim, który odstraszał od korzystania z nich. Zakłady te miały pewne cechy zakładów poprawczych, a praca była przymusowa dla osób zdolnych do niej. Takie nastawienie dla potrzebujących wsparcia, charakterystyczne dla krajów anglosaskich, ustępowało bardzo powoli, a i dziś pojawia się jeszcze w doktrynach liberalnych⁵. W tworzeniu opieki społecznej w XIX wieku, z innym nastawieniem niż miało to miejsce w Anglii, przodowała Dania. Jej konstytucja z 1849 roku zawierała postanowienie o opiece dla osób niezdolnych do zapewnienia sobie warunków utrzymania, a silnie rozwinięty samorząd sprzyjał jej realizacji⁶. Podobna ewolucja miała miejsce w Polsce. Za początki dobroczynności należy uznać regulacje prawne wydane u schyłku Rzeczypospolitej, w końcu XVIII wieku. Następnie w Królestwie Kongresowym, już w 1817 roku, wydano ustawę dotyczącą opieki nad ubogimi, a w 1842 roku - szersze przepisy o organizacji opieki i zakładów dobroczynnych, rozbudowane w kolejnych latach. Ciężar obowiązków spoczywał na gminach, wspieranych działalnością charytatywną Kościoła, gmin żydowskich i dobroczynnością prywatną. Po odzyskaniu niepodległości wydano w 1923 r. ustawę o opiece społecznej (Dz. U. Nr 92, poz. 726), stanowiącą kompleksową regulację odpowiadającą potrzebom i postulatom społecznym. Ustalała ona cel i zakres opieki, rozgraniczała obowiązki gmin oraz innych związków samorządu terytorialnego i administracji rządowej. System prawny i organizacyjny opieki społecznej był w okresie międzywojennym rozbudowany i dostosowany do potrzeb nowoczesnego państwa. System ten stworzony przez ustawę funkcjonował do 1950 r., kiedy to samorząd terytorialny uległ likwidacji, a ustawa w zdezaktualizowanej treści formalnie obowiązywała do jej uchylenia w 1990 r. Działalnością socjalną zostały z kolei obarczone w znacznym stopniu uspołecznione zakłady pracy oraz funkcjonujące w nich związki zawodowe. Opiece społecznej nie sprzyja głoszona teza o jej zanikaniu w ustroju socjalistycznym. Wobec istniejących potrzeb, zaprzeczających tej tezie, od 1959 r. nastąpiła rozbudowana realizacja tej sfery w formie pozaustawowej. Jednocześnie funkcjonowanie opieki oparto na działalności opiekunów społecznych (nie pobierających wynagrodzenia za swą pracę). Kompetencje w zakresie opieki przejął z resortu pracy minister zdrowia w 1961 r. W utworzonych w 1973 r. zespołach opieki zdrowotnej, powołano ośrodki opiekuna społecznego, a na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych podjęto zastępowanie działalności opiekunów społecznych zawodowymi pracownikami socjalnymi. Nowym potrzebom i tendencjom dała wyraz ustawa z 1990 r. o pomocy społecznej. Koncepcja zabezpieczenia społecznego spowodowała zmianę w podejściu do istoty opieki społecznej i przekształcenie jej w pomoc społeczną, której celem jest aktywne niesienie pomocy wszystkim potrzebującym, oparte na obowiązku solidarności całego społeczeństwa. Nowa koncepcja wyraża się w zmianie terminologii z opieki na pomoc. Pomoc może być świadczona we wszystkich przypadkach, w których jednostka nie jest w stanie sama sobie poradzić. Do jej udzielenia zobowiązane zostaje państwo jako forma organizacji całego społeczeństwa. Pomoc dotyczy zarówno sfery materialnej, jak i niematerialnej, a w szczególności ma służyć temu, aby korzystający z niej mógł samodzielnie przeciwstawić się trudnościom życiowym. Pomoc ta, z jednej strony, ma dążyć do uaktywnienia i usamodzielnienia korzystających z niej, aby własną pracą uzyskiwali podstawę bytu, a z drugiej ma polegać na aktywnej postawie w jej udzieleniu poprzez wyszukiwanie potrzeb i następnie dążeniu do ich zaspokojenia na zasadzie równości i godności korzystającego i świadczącego. Zgodnie z tym pomoc społeczna pozostaje odrębnym pionem realizacji zabezpieczenia społecznego. Stanowi nie tylko uzupełnienie ubezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń materialnych, zaspakajających warunki bytu, ale wychodzi naprzeciw innym potrzebom. W rozwiniętych gospodarczo państwach, o rozbudowanych systemach ubezpieczenia społecznego, pełni ona nadal samodzielną rolę o dużej doniosłości we właściwym dla niej zakresie. Zakres ten jest otwarty na nowe potrzeby, a przez to granice jego są płynne. Początkowo opieka społeczna koncentrowała się na najpilniejszych potrzebach, to jest wokół prowadzenia odpowiednich zakładów. Z biegiem czasu nabierały znaczenia zasiłki pieniężne, a niektórym z nich nadano charakter stały. Pomoc w usamodzielnianiu się oraz w środowisku zamieszkania dla osób niedołężnych, nawet posiadających skromne środki utrzymania, staje się szerokim polem działalności społecznej, a jej formy ulegają dalszemu zróżnicowaniu⁷.

1.1.2 Podstawowe modele pomocy społecznej

Zanim doszło do wykształcenia się współczesnego pojęcia pomocy społecznej i jej realizacji, jak wiemy, wielokrotnie zmieniano jej koncepcję i formy działania. W cyklu tego rozwoju można wyróżnić kilka faz, a w rezultacie modeli tej działalności: dobroczynność publiczną, opiekę społeczną oraz pomoc społeczną. Zaczynając od dobroczynności – przez nią należy rozumieć działalność Kościoła, związków religijnych i stowarzyszeń świeckich mająca na celu pomoc materialną i poza materialną osobom potrzebującym, w szczególności dzieciom, ubogim i kalekom. Podstawowe formy dobroczynności obejmowały: szpitalnictwo, domy opieki dla starców i ubogich, przytułki dla sierot i podrzutków, banki pobożne, kształcenie i przysposobienie zawodowe młodzieży, domy pracy, grzebanie zmarłych i wiele innych⁸. W przypadku modelu – opieka społeczna powszechnie przyjmuje się, że jest to działalność kompensacyjno-rewalidacyjna (rodzinna lub społeczna), podejmowana wobec jednostek niezdolnych do samodzielnej egzystencji (warunek podjęcia działań opiekuńczych), co łączy się z przyjęciem przez opiekuna odpowiedzialności za losy owych jednostek i ich ubezwłasnowolnieniu (główne cechy opieki). Stąd funkcją właściwie sprawowanej opieki, winno być stopniowe doprowadzenie do samodzielności i niezależności życiowej podopiecznego. Często opiekę społeczną zawęża się do „systemu pomocy, stosowanego wobec członków społeczeństwa niezdolnych do samodzielnej egzystencji materialnej”. Opiekę społeczną ujmowano także w kategoriach działań, które podejmowane były wobec jednostek ze względu na faktyczne lub potencjalne zagrożenie ich istnienia lub niekorzystne okoliczności życiowe podopiecznych – wobec braku możliwości samodzielnego przezwyciężania tych niekorzystnych sytuacji lub przy ich ograniczaniu⁹. Doniosłym krokiem w obiektywizacji pojęcia opieki społecznej było określenie jej jako dziedziny, której domeną jest zaspokajanie rozlicznych, różnorodnych potrzeb podopiecznych, których nie są oni w stanie samodzielnie zaspokajać i regulować, w oparciu o środki publiczne. W kontekście różnicowania pojęć pomocy i opieki społecznej można stwierdzić, iż są dwa odmienne zjawiska – sposoby działania na rzecz podmiotów, które wymagają wsparcia płynącego z zewnątrz – różniące się przesłankami, zakresem oddziaływani stosowanymi metodami działania. Zatem o opiece społecznej można mówić, jako o działaniu przyczyniającemu się do ubezwłasnowolnienia, ograniczenia lub uniemożliwiającemu własną zaradność podopiecznego, za którego opiekun przyjmuje odpowiedzialność. Ostatecznie istotą opieki społecznej było utrzymywanie społeczeństwa w stanie względnie stabilnym poprzez świadczenia na rzecz osób poważnie osłabionych, mało odpornych czy też „ofiarami” stresu¹⁰. Pomoc społeczna jako kategoria pojęciowa ma swój polski rodowód w szeroko rozumianej pracy społecznej. Sens pracy społecznej polega na przekształceniu warunków życia i rozwoju za pomocą rozbudzanych i usprawnianych sił ludzkich. W toku pracy społecznej rozpoznaje się warunki, w których zachodzi potrzeba pomocy, ratownictwa i opieki¹¹. Problematykę pomocy społecznej można również analizować z punktu widzenia „dawcy” i jest ona tradycyjnie oceniana jako pozytywna, bez względu na sytuację i konsekwencję okazywanych świadczeń. Może być też rozważana z punktu widzenia „odbiorcy” przy akceptowaniu takich cech jak: adekwatność, skuteczność, atmosfera okazywanej pomocy. Najczęstsze sytuacje, w których udzielana jest pomoc społeczna to: alkoholizm, bezdomność, bezrobocie, choroba, macierzyństwo, narkomania, niezaradność życiowa, sieroctwo, trudności przystosowawcze po opuszczeniu zakładu karnego, ubóstwo, deficyty rozwojowe (dotyczy rozwoju biologicznego, psychicznego i kulturalnego)¹². Współcześnie w polskim systemie pomocy społecznej jest podejmowany łączny wysiłek profesjonalnych służb społecznych (pomoc społeczna) i pozarządowych podmiotów, funkcjonujących między innymi na zasadzie wolontariatu. Z dzisiejszej perspektywy można powiedzieć, że rozwój systemu pomocy społecznej w Polsce przechodzi (np. pomoc wzajemna, grupy samopomocy) poprzez formy w pełni zinstytucjonalizowane, profesjonalne, i specjalistyczne (pomoc organizowana przez państwo), aż na rozstrzygnięciach alternatywnych kończąc (formy państwowej służby socjalnej i prywatne stowarzyszenia, grupy wsparcia, grupy samopomocy, fundacje, ruchy społeczne). Tak, więc pomoc społeczną można definiować jako zorganizowaną działalność różnych podmiotów, umożliwiającą jednostkom ludzkim i grupom społecznym przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Działalność ta też ma na celu zapobieganie tym sytuacjom i inicjowanie samopomocy¹³. Wyodrębnia się następujące rodzaje pomocy społecznej świadczonej w Polsce: pomoc finansowa – (zasiłki finansowe, pożyczki, dodatki do zasiłku stałego); pomoc rzeczowa – (darowizny i użyczenia, np. zapewnienie bezdomnym schronienia, nieodpłatny gorący posiłek, zapewnienie odzieży); pomoc w usługach – (usługi opiekuńcze w zaspokajaniu potrzeb życiowych); pomoc instytucjonalna – (domy pomocy społecznej)¹⁴. Ponadto teoria pomoc społecznej wskazuje na dwa modele pomocy społecznej: „rezydualny i instytucjonalny. Koncepcja ta stanowi dwa odmienne spojrzenia na rolę i miejsce pomocy społecznej jako jednej z instytucji życia społecznego. W rzeczywistości społecznej trudno odnaleźć czyste typy tych koncepcji”¹⁵. Model rezydualny traktuje usługi pomocy społecznej jako narzędzia interwencji socjalnej, podejmowane w sytuacjach krytycznych dla rodziny i jednostki. Mają one na celu wzmocnienie jednostek lub przywrócenie im możliwości funkcjonowania. Model ten zakłada istnienie dwóch podstawowych dla jednostki kanałów identyfikowania i zaspakajania jej potrzeb – rodziny i rynku. W momentach kiedy ich sprawne funkcjonowanie załamuje się nie może z tych kanałów korzystać z powodów obiektywnych (np. choroba, niepełnosprawność, niepełna rodzina), pojawia się pomoc społeczna jako inny, trzeci system, w którego ramach następuje zaspokojenie zdeprymowanych potrzeb. W tym przypadku struktury organizacyjne pomocy społecznej mają za zadanie udzielenie wsparcia i pomocy jednostkom lub rodzinom w sytuacjach kryzysowych, ale ich pomoc ustaje w chwili wyjścia z krytycznej sytuacji. Świadczenia tu mają charakter selektywny. Mogą z nich korzystać tylko osoby spełniające odpowiednie kryteria formalno - prawne. Pomoc ma charakter czasowy, zastępczy, sprowadzając tym samym obywatela do roli pacjenta. Powoduje to uruchomienie procesów naznaczania społecznego. Świadczeniobiorca zyskuje stygmat klienta niezaradnego, niezdolnego do samodzielnego pełnienia funkcji, samo świadczenie zaś – stygmat jałmużny¹⁶. W przypadku koncepcji instytucjonalnej – pomoc społeczna rozumiana jest jako zorganizowany system usług społecznych i instytucji powstałych w celu pomocy jednostkom lub grupom społecznym w osiągnięciu satysfakcjonującego standardu życia. Pomoc społeczna traktowana jest również jako system zaspokajania potrzeb, już nie alternatywny, ale równoważny wobec rodziny i rynku. Jednostka może zaspokajać swoje potrzeby w obrębie tego systemu, nie będąc jeszcze w sytuacji kryzysowej, ale odczuwając pewien deficyt. Świadczenia mają często charakter permanentny (nieprzerwanie trwający, ciągły), zaś usługi socjalne są rozumiane jako formy ułatwień, oferowane obywatelom w realizacji ich dążeń i aspiracji. Korzystanie z nich nie powoduje uruchomienia procesów stygmatyzacji, ponieważ mają charakter uniwersalny, a nie selektywny. Ich dostępność dla każdego pociąga za sobą stwierdzenie, że korzystający z nich jest obywatelem, a nie pacjentem. Na model pomocy społecznej można spojrzeć także w ujęciu nowoczesnym, proponowanym przez Lucynę Frąckiewicz. Jej zdaniem nowy model pomocy społecznej proponuje następujące określenie jej zadań i celów: powszechność świadczeń pomocy społecznej, która powinna być, rozumiana jako dostępność świadczeń dla tych, którzy z jakichkolwiek powodów, przejściowo lub trwale znaleźli się w sytuacji utrudniającej lub uniemożliwiającej im samodzielną egzystencję; dobrowolność, jeżeli inny przepis ustawy nie stanowi inaczej, rozumiana jako prawo skorzystania ze świadczeń lub zaniechania, prawo wyboru świadczenia i formy pomocy społecznej; częściowa lub całkowita odpłatność niektórych świadczeń na rzecz osób, rodzin czy zbiorowości, które całkowicie lub częściowo własną pracą czy staraniem nie są w stanie zapewnić sobie utrzymania czy usług, a ich niezaspokojenie stanowi istotną dolegliwość lub zagrożenie egzystencji; efektywność i kompleksowość, rozumiana w ten sposób, że świadczenia pomocy społecznej powinny przynosić świadczeniobiorcy rzeczywistą, realną, a w określonych przypadkach trwałą poprawę sytuacji materialnej bądź społecznej; indywidualizacja, rozumiana jako dostosowanie świadczeń i ich form do jednostkowych potrzeb w ramach obowiązującego prawa i w zgodności z obowiązującymi wartościami; współdziałanie zainteresowanych instytucji w planowaniu pomocy społecznej oraz celowe wzmocnienie świadczeń poprzez współdziałanie z rodziną podopiecznego; efektywność świadczeń, rozumiana jako właściwe użycie środków oraz uwzględnienie możliwości ekonomicznych państwa i możliwości lokalnych oraz innych podmiotów świadczących¹⁷. owoczesna koncepcja pomocy społecznej zakłada, że stworzony system będzie urządzeniem socjalnym nie tylko trwałym, ale i optymalnym. Koncepcja ta wiąże się z całym obszarem zabezpieczenia społecznego, między innymi zapewnieniem niezbędnych relacji do innych świadczeń (renty i emerytury), a także do najniższych płac¹⁸.

1.1.3 Instytucja pomocy społecznej

„Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia”¹⁹. Jan Szczepański²⁰ wymienia cztery główne znaczenia pojęcia instytucji: Pierwsza nazwa „instytucja” może odnosić się do pewnej grupy osób powołanych do załatwiania spraw doniosłych dla życia zbiorowego. W tym znaczeniu instytucją nazywamy pewną grupę ludzi, wykonujących funkcje publiczne. Druga nazwa ta może oznaczać pewne formy organizacyjne zespołu czynności wykonywanych przez niektórych członków grupy, w imieniu całej grupy. Trzecia może oznaczać zespół urządzeń materialnych i środków działania pozwalającym niektórym upoważnionym jednostkom na wykonywanie publicznych funkcji mających na celu zaspokojenie potrzeb lub regulowanie zachowań członków grup. Czwarta instytucjami nazywa się niektóre role społeczne, specjalnie doniosłe dla grupy. Według Szczepańskiego elementami każdej instytucji są wyszczególnione, akceptowane i określane przez grupę sposoby działania w jej interesie i jej imieniu. Instytucje, będąc elementem życia społecznego, służą zaspokajaniu potrzeb jednostek. Jednocześnie stanowią element kontroli społecznej podtrzymujący spójność i funkcjonalność systemu społecznego. Ze względu na pełnione przez instytucje specyficzne dla nich funkcje stają się one nieodłącznym elementem spoistości systemu. Podstawowymi elementami każdej instytucji są cele i funkcje, jakie realizuje jej personel przy wykorzystywaniu posiadanych zasobów, zgodnie z podstawowymi normami i wartościami²¹. Analizując pomoc społeczną jako instytucję, należy sprecyzować kryteria służące do jej opisu. Są nimi: formalna organizacja; społeczne sponsorowanie i odpowiedzialność; brak motywu osiągania zysku jako dominującego celu działania; funkcjonalna generalizacja – zintegrowane spojrzenie na ludzkie potrzeby; powiązanie z potrzebami konsumpcyjnymi jednostek²². Działania pomocy społecznej są formalnie zorganizowane. Jako instytucja zatrudnia ona wyspecjalizowany personel, realizujący jej cele i zadania w jasno określonych strukturach organizacyjnych. Istnienie celów, metod, formalnej organizacji oraz odpowiedzialności wobec społeczeństwa jest cechą instytucji pomocy społecznej. Społeczne sponsorowanie zawiera się w tworzeniu mechanizmów wyrażających publiczne interesy, które mogą wpływać na kształt i sposób redystrybucji publicznych środków finansowych. Społeczna geneza celów, form pomocy, sposobów wydatkowania publicznych pieniędzy jest precyzyjnie określona przez akty legislacyjne (ustawodawcze). Kontrola społeczna zawiera więc formułę społecznej odpowiedzialności instytucji pomocy społecznej wobec społeczeństwa, które przez swoich przedstawicieli może nadzorować redystrybucję (ponowny podział) posiadanych zasobów. Programy pomocy realizowane w instytucji pomocy społecznej są programami o charakterze non profit, to znaczy nie przynoszącymi zysku dla realizatorów usług. Formy pomocy jednostkom i rodzinom realizowane w obszarze gospodarki rynkowej, które można „kupić” na rynku, wyłączone są poza obręb pomocy społecznej. Jest ona kolejnym systemem, obok rodziny i gospodarki rynkowej, w którego ramach następuje zaspokojenie potrzeb jednostek lub rodzin przy założeniu, że nie przynosi to zysku. Instytucje funkcjonujące w życiu społecznym służą zaspokajaniu różnorodnych potrzeb jednostek. W sytuacji, w której jednostka nie jest w stanie tego uczynić w ich obrębie, odwołuje się do instytucji pomocy społecznej. Na przykład – instytucje oświatowe mają na celu zaspokajanie potrzeb edukacyjnych, służba zdrowia – potrzeb zdrowotnych, rynek – potrzeb ekonomicznych. Pomoc społeczna może natomiast pomagać w zaspokojeniu wszystkich tych potrzeb, kiedy jednostka nie jest w stanie tego uczynić w powołanych do tego celu instytucjach. To wszechstronne spojrzenie wiąże się z koniecznością prowadzenia pracy socjalnej, z zastosowaniem specyficznej metody interwencji stosowanej w pomocy społecznej. Instytucja pomocy społecznej świadczy usługi bezpośrednie, to znaczy przeznaczone dla konkretnych jednostek lub rodzin. Poprzedzone jest to procesem identyfikacji potrzeb, zdiagnozowaniem sytuacji potrzebujących osób i opracowaniem adekwatnego i optymalnego planu pomocy. Jest to kryterium odróżniające pomoc społeczną od innych instytucji, również społecznie sponsorowanych²³.

1.2 CELE I FUNKCJE POMOCY SPOŁECZNEJ

1.2.1 Cel działalności pomocy społecznej

Cele instytucji pomocy społecznej mogą być formułowane na wiele sposobów. Zależy to od przyjętego w danym społeczeństwie etosu, systemu polityczno – gospodarczego, a także funkcjonującego modelu pomocy społecznej, czy też obowiązujących przepisów prawnych. Ustawa z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej, wskazuje na cel tej pomocy, dotyczący umożliwiania osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Ponadto z wyżej wymienionej ustawy wynika, iż celem pomocy społecznej jest zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz integracji ze środowiskiem. Celem pomocy społecznej jest także zapobieganie powstawaniu sytuacji życiowych, których osoby i rodziny same nie są w stanie pokonać. Pomoc społeczna działa w sytuacjach, w których zostały zagrożone podstawowe warunki egzystencji osoby lub rodziny, bądź też jakość ich życia obniżyła się poniżej społecznie akceptowanego minimum. Jej celem jest więc zaspokajanie potrzeb życiowych osób i rodzin. Potrzeby to odczuwane braki, które mogą być uświadomione lub nieuświadomione, przy czym nieświadomość dotyczy w szczególności osób upośledzonych psychicznie i uzależnionych. Niezbędność oznacza biologiczną egzystencję, a także zaspokajanie różnorodnych potrzeb społecznych. Pomoc społeczna ma także na celu umożliwienie osobom i rodzinom bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Godność jest wartością, bowiem Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.²⁴ stanowi, iż przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela, oraz, że jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Celem pomocy społecznej jest ponadto zapobieganie powstawaniu marginalizacji osób i rodzin. Chodzi, więc o profilaktykę, która należy do najtrudniejszych zadań pomocy społecznej, bowiem wymaga większego profesjonalizmu pracowników socjalnych, współdziałania instytucji pomocy społecznej (np. szkołą, policją) oraz poszukiwania odpowiedzi na pytanie, kiedy osoba lub rodzina zrobiła pierwszy krok, który doprowadził ją do trudnej sytuacji. Pomoc społeczna powinna być udzielana, kiedy potrzeby osoby i rodziny odpowiadają wymienionym celom oraz możliwościom pomocy społecznej. Możliwość ta zależy przede wszystkim od posiadanych środków finansowych, bowiem w związku z ich ograniczoną ilością, trzeba pamiętać, że jeśli się daje więcej ludziom mniej potrzebującym, to dzieje się to kosztem najuboższych, dla których musi wtedy zabraknąć. Wymiar świadczeń musi być zawsze zgodny z zasadami sprawiedliwości rozdzielczej²⁵. Rozpatrując cele pomocy społecznej z uwagi na rodzaj jej modelu, można stwierdzić, iż w koncepcji rezydualnej cele określane są na poziomie minimalizowania interwencji państwa w życie obywatela, co w efekcie sprowadza funkcję instytucji pomocy społecznej do ratownictwa, a obywatela do pozycji klienta. W przypadku koncepcji instytucjonalnej, cele pomocy społecznej są artykułowane w szerszej perspektywie. Instytucja pomocy społecznej stanowi nieodłączny element życia społecznego, będąc jednocześnie jedną ze społecznie akceptowanych funkcji nowoczesnego państwa. Oznacza to w praktyce możliwość korzystania z jej zasobów przez każdego obywatela, definiującego własną sytuację życiową jako trudną czy problemową²⁶.

1.2.2 Cele instytucji pomocy społecznej

Celem instytucji pomocy społecznej jest promowanie i podtrzymywanie bezpieczeństwa socjalnego jednostek, rodzin i grup społecznych i uczynienie ich zdolnymi do pełnienia specyficznych dla nich dla funkcji. Analizę celów pomocy społecznej koncentruje się wokół dwóch wymiarów: Pierwszy wymiar to możliwości, umiejętności i predyspozycji jednostek, rodzin lub grup do podejmowania różnych typów aktywności zaspokajających ich potrzeby. Drugi wymiar to relacji jednostka – środowisko społeczne, polegającej na stworzeniu podstawowych warunków wyjściowych dla danej populacji, dzięki którym pojawiają się równe szanse dla wszystkich jej członków. Szanse te dotyczą indywidualnych możliwości zaspokajania potrzeb i realizacji aspiracji życiowych. Należy podkreślić , iż cele instytucji pomocy społecznej związane są ściśle z takimi pojęciami jak: dobrobyt, czyli standard życia i jakości życia, czy dobrostan. Tym samym cele dotyczą zarówno określonego poziomu posiadanych przez jednostki zasobów niezbędnych dla zaspakajania potrzeb, jak i jakości społecznych interakcji, w jakie jednostka wchodzi oraz jej możliwości samorealizacji. Dobrobyt nie jest sumą tych trzech elementów, ale ich rezultatem. Każdy człowiek powinien mieć prawo do wykorzystywania własnych potencjałów zgodnie z własnymi potrzebami na równi z innymi członkami zbiorowości, w której żyje. Pomoc społeczna jest więc, lub powinna być, wsparciem dla samopomocy. Położenie nacisku na aktywność zarówno instytucji, jak i świadczeniobiorcy wynika

z celu szczegółowego, jakim jest dążenie do usamodzielnienia się jednostki i rodziny. Celem operacyjnym jest doprowadzenie do sytuacji, w której świadczeniobiorca wychodzi z systemu pomocy społecznej dzięki nabyciu zdolności do samodzielnej realizacji swoich funkcji. Cele pomocy społecznej ogniskują się wokół jednostki i jej związków ze środowiskiem, w którym żyją²⁷. Można także mówić o celach pomocy społecznej rozumianych w następującym ujęciu, sprowadzającym się do: zwiększania możliwości jednostek w zakresie rozwiązywania problemów i radzenia sobie z trudnościami przez rozwijanie ich umiejętności i zdolności indywidualnych; wiązania ludzi z zasobami instytucji dostarczających im pożądanych zasobów; podnoszenia efektywności ludzkiego działania poprzez dostarczenie jednostkom usług i optymalizowanie ich funkcjonowania w różnych systemach, w których podejmują działania; rozwój i ulepszenie polityki społecznej. Z kolei ze względu na specyfikę pomocy społecznej i jej usytuowanie w ramach polityki społecznej T. Kazimierczak wyróżnia trzy poziomy osiągnięcia celów pomocy społecznej: I – polityka społeczna – poziom strukturalny. Cele jest korygowanie i utrzymywanie warunków wyjściowych dla całej populacji przez wpływanie na warunki ludzkiego życia na poziomie strukturalnym, między innymi przez: zapobieganie niedostatkowi, ubóstwu, marginalizacji społecznej przez rozwiązania podejmowane na poziomie makrostrukturalnym; promowanie pożądanych wzorów konsumpcji, stylów życia, sposobów aktywności indywidualnej i zbiorowej. II –organizowanie środowiska lokalnego – poziom bezpośredniego otoczenia społecznego jednostki (rodziny). Cele jest korygowanie i utrzymywanie warunków wyjściowych dla społeczności lokalnej przez wpływanie na warunki ludzkiego życia na poziomie lokalnym, między innymi przez: profilaktykę na poziomie lokalnym; promocję pożądanych wzorów konsumpcji, stylów życia, sposobów aktywności indywidualnej i zbiorowej na poziomie lokalnym. III –jednostka rodzinna. Cele jest praca o charakterze profilaktycznym formułowana na poziomie jednostek i rodzin; praca korekcyjna, czyli ulepszenie warunków wyjściowych na poziomie indywidualnym, kształtowanie sprawności życiowej, pomoc zdrowotna, uaktywnienie możliwości tkwiących w jednostce lub rodzinie, dostarczenie wsparcia, poprawa warunków zewnętrznych; opieka związana z uzupełnieniem brakujących zasobów lub systemów wsparcia, albo zastępowaniem nowymi świadczeniami, odpowiedniejszymi do potrzeb klienta. Prezentowane sposoby formułowania celów pomocy społecznej dokonują próby pewnej generalizacji. Wyżej wymienione cele odnoszą się zawsze do osiągania wyższego poziomu społecznego funkcjonowania jednostek, rodzin lub grup społecznych i dotyczą: promocji pozytywnych i pożądanych przez system społeczny sposobów funkcjonowania jednostek, rodziny lub grup społecznych; zapobiegania powstawania trudnych sytuacji życiowych i problemów społecznych; pomocy jednostkom, rodzinom, grupom społecznym w rozwiązywaniu ich problemów; wspieranie i dostarczanie pomocy tym, którzy samodzielnie nie są w stanie przezwyciężyć własnych trudności i problemów²⁸. Ponadto można zobrazować podstawowe cele pomocy społecznej w ujęciu 12 szczegółowych zadań, które w praktyce związane są bezpośrednio z rolami zawodowymi pracownika socjalnego: rozpoznawanie środowiska lokalnego i identyfikowanie w nim jednostek i rodzin będących w trudnej sytuacji życiowej lub należących do grup powyższego ryzyka oraz określenie tych czynników tkwiących w środowisku, które wpływają na społeczne funkcjonowanie tych ludzi; reprezentowanie klientów lub wypracowanie optymalnych dla jego potrzeb rozwiązań prawno – instytucjonalnych; wiązanie potrzeb klienta pomocy społecznej z zasobami instytucji pomocy społecznej i innych instytucji mogących wpłynąć na poprawę funkcjonowania jednostek lub rodzin; ewaluacja sposobów działania instytucji, zakresu jej skuteczności w zaspokajaniu potrzeb klienta na podstawie zebranych i przeanalizowanych danych; mobilizowanie zasobów tkwiących w jednostkach, rodzinach, jak w środowisku lokalnym w celu zwiększenia możliwości samodzielnego rozwiązywania problemów i zapobiegania powstawaniu nowych; instruowanie przedstawicieli instytucji, udzielanie im informacji oraz uczenie technik pomagania dla uzyskania lepszego poziomu funkcjonowania klienta i adekwatnego zaspokajania jego potrzeb; modyfikacja tych wzorów zachowania i postaw klienta, które krępują go w byciu bardziej efektywnym; konsultowanie optymalnych dla klienta rodzajów świadczeń z innymi pracownikami lub innymi agencjami; podejmowanie działań planistycznych w obrębie społeczności lokalnych przez uaktywnienie jednostek, grup sąsiedzkich, sektora publicznego i prywatnego w celu dokonania diagnozy zasobów

i określania potrzeb; tworzenie mapy potrzeb lokalnych przez zbieranie, opracowywanie informacji pochodzących ze środowiska; administrowanie lub efektywne zarządzanie programami pomocy społecznej lub agencjami, w ramach których są one realizowane; udzielanie pomocy i wsparcia tym, którzy go potrzebują w zaspokajaniu własnych potrzeb²⁹. Instytucja pomocy społecznej realizuje cele polityki społecznej formułowane na poziomie strukturalnym, jak również – zadnia własne na płaszczyźnie praktyki profesjonalnej. Uznaje się, że dotychczasowy system pomocy społecznej ma na celu: po pierwsze doprowadzenie do samodzielnego funkcjonowania osób i rodzin przy wykorzystaniu ich możliwości, po drugie zapobieganie społecznej izolacji i marginalizacji

1.2.3 Funkcje instytucji pomocy społecznej

Analizując funkcje instytucji pomocy społecznej, należy zacząć od wyjaśnienia znaczenia pojęcia funkcji. „Termin ten oznacza przyporządkowanie jednego zjawiska, działania, elementu szerszej całości, innemu zjawisku, działaniu, elementowi lub całemu systemowi, w skład którego wchodzą. (...) Samo określenie wywodzi się z matematycznego rozumienia funkcji, odnoszącego się do zmiennej przyporządkowanej według pewnego prawa innej zmiennej lub wielu zmiennych”³⁰. Instytucje pełnią w życiu społecznym różnorakie funkcje, klasyfikowane według różnych kryteriów. J. Szczepański określa funkcje instytucji następująco: stwarzają członkom możliwość zaspakajania ich różnego rodzaju potrzeb; regulują działania członków w ramach stosunków społecznych, tzn. zapewniają wykonywanie czynności pożądanych i dokonują represji zachowań niepożądanych; zapewniają ciągłość życia społecznego przez utrzymywanie i kontynuację czynności publicznych impersonalnych; dokonują integracji czynności, działań i stosunków jednostek i zapewniają wewnętrzną spójność zbiorowości³¹. Podobnie jak w przypadku celów istnieją wielorakie możliwości wyodrębnienia funkcji instytucji społecznych. Bronisław Malinowski dokonuje podziału funkcji instytucji na funkcje zamierzone i rzeczywiste. Funkcje zamierzone zawarte są w „karcie” instytucji i są bezpośrednio związane z jej celami. Funkcje rzeczywiste, to „całościowy rezultat zorganizowanej działalności, obiektywna rola, jaką instytucja odgrywa w systemie kulturowym. Rola ta nie musi być zgodna z naczelną zasadą instytucji³². Szczególnego znaczenia nabiera podział na funkcje jawne i funkcje ukryte. Powyższy podział ma zastosowanie szczególnie przy analizie funkcji dotyczących pomocy społecznej. Funkcje jawne dotyczą zadań instytucji pomocy społecznej w następujących wymiarach: podejmowanie różnorodnych typów aktywności, będących reakcją na zmianę społeczną; łagodzenie skutków zmian społecznych przez udzielanie wsparcia i pomocy jednostkom i rodzinom; wzmacnianie jednostek i rodzin w osiąganiu przez nie celów indywidualnych oraz wpływanie na sposób pełnienia ról społecznych; dostarczanie nowych, instytucjonalnych sposobów socjalizacji, rozwoju i opieki w zakresie realizacji ról społecznych; rozwijanie instytucjonalnych form dla nowych typów aktywności, istotnych dla rodzin, jednostek i grup funkcjonujących we współczesnym społeczeństwie, a nie znanych w społeczeństwach prostych³³. Pomoc społeczna jest postrzegana jako instytucja realizująca swoje funkcje w odniesieniu do jeszcze szerszego systemu. Funkcjami pomocy społecznej są zatem: częściowa kompensacja zidentyfikowanych szkód spowodowanych przez społeczeństwo (bezrobocie, choroby zawodowe, itp.); częściowa kompensacja nie dających się zidentyfikować szkód wyrządzonych przez społeczeństwo (np. infekcje wewnątrzszpitalne); częściowa kompensacja niezasłużonego upośledzenia (pomoc dla emigrantów, dla dzieci niepełnosprawnych od urodzenia); ochrona społeczeństwa (kuratele, usługi psychiatryczne; bezpośredni lub odsunięty w czasie wzrost indywidualnego dobrobytu; inwestowanie w przyszłą jednostkową lub grupową korzyść; pomoc społeczna jako element polityki społecznej³⁴. Powracając do jawnych funkcji pomocy społecznej, należy wspomnieć, iż dotyczą one tych elementów rzeczywistości społecznej, które są ze zmianami, jakimi podlegają społeczeństwa. Są odpowiedzią na rodzące się nowe sytuacje społeczne. Pomoc społeczna może być instrumentem dla polityki redystrybucyjnej. Funkcje ukryte zaś związane są z kontrolą społeczną. Pomoc społeczna obejmuje swoim działaniem wciąż nowe kategorie osób. Wynika to z jednej strony z funkcji jawnych – reagowania na dokonujące się zmiany społeczne i pojawiające się w ich efekcie nowe kategorie potrzeb. Instytucja pomocy społecznej będzie, więc świadczyła usługi dla coraz szerszych kręgów odbiorców, przejmując jednocześnie nad nimi kontrolę. Jej celem będzie zawsze taka modyfikacja ich zachowań i podejmowanych typów aktywności, aby były zgodne z obowiązującymi normami społecznymi i aby były funkcjonalne wobec szerszego systemu społecznego³⁵. Klarowną, choć nieco uproszczoną formą realizowaną przez pomoc społeczną w postaci funkcji jawnych i ukrytych, jest pojawienie się w Polsce problemu bezrobocia. Kiedy pomoc społeczna uzyskała możliwość udzielania pomocy osobom bezrobotnym, realizując funkcję jawną – zareagowała na zmianę społeczną i łagodziła jej skutki, jednocześnie przejęła kontrolę nad dużą grupą osób niezadowolonych i sfrustrowanych. Jej działania w zakresie realizacji funkcji ukrytej będą sprowadzały się do utrzymania tej grupy w obrębie systemu społecznego i niedopuszczania do pojawiania się zachowań dysfunkcjonalnych wobec niego. Istota funkcji pomocy społecznej, związanych

z jednej strony ze zmianą społeczną, a z drugiej – z kontrolą społeczną, stanowi podstawowy dylemat, istotny dla każdego społeczeństwa. Wątpliwości, które nasuwają się w związku z tym, dotyczą powinności państwa wobec jednostki, granic wolności indywidualnej obywatela i stopnia jego zależności od instytucji pomocy społecznej³⁶.

1.3 POLITYKA POMOCY SPOŁECZNEJ WOBEC RODZINY WE WSPÓŁCZESNEJ POLSCE

1.3.1 Pomoc społeczna w rodzinie

Ustawa o pomocy społecznej przyjmuje, iż adresatem działań pomocy społecznej jest rodzina jako całość, a jej wzmacnianie powinno być traktowane jako zasadnicza dyrektywa przy planowaniu, a następnie realizowaniu konkretnych programów pomocy i wsparcia. Powyższa zasada orientacji na rodzinę stanowi jedną z konstytuowanych cech kształtowanego obecnie modelu pomocy społecznej. Rodzina polska niegdyś była niemal samowystarczalna; produkowała to, co potrzebne było jej do konsumpcji, uczyła, leczyła, opiekowała się. Stopniowo na skutek przemian cywilizacyjnych i kulturowych tradycyjne role rodziny z konieczności zaczęły przejmować wyspecjalizowane instytucje: fabryki, szkoły , szpitale. Zmieniła się również jej struktura; dawny model rodziny wielopokoleniowej zastąpiła rodzina nuklearna – niewielka, dwupokoleniowa. Przekształcenia strukturalne i w zakresie funkcji rodziny niewątpliwie oznaczały jej osłabienie i coraz silniejsze uzależnienie od instytucji wobec niej zewnętrznych. Jedną z takich instytucji stała się właśnie pomoc społeczna, której rozwój, przynajmniej w ciągu minionego wieku, stymulowany był przez takie m.in. fakty, jak: redukcja produkcyjnej, dystrybucyjnej, wychowawczej, opiekuńczej i kontrolnej funkcji rodziny, coraz rzadsze występowanie rozszerzonej rodziny wielopokoleniowej, przypisanie pewnych właściwości dla grup pierwotnych funkcji emocjonalnych innym niż rodzina instytucjom. Stanowiło to wyraz adaptacyjnej reakcji społeczeństwa na zmiany, którym rodzina podlegała i w dalszym ciągu podlega.

1.3.2 Polityka społeczna wobec rodziny

Polityka zorientowanej na rodzinę pomocy społecznej może być kształtowana na dwóch poziomach: centralnym i lokalnym. Ustawa precyzyjnie określając obligatoryjne zadania administracji rządowej i samorządowej wyznacza politykę pomocy społecznej o charakterze ogólnokrajowym. Otwiera także możliwości swobodnego kształtowania takiej polityki przez władze samorządowe na szczeblu gminnym³⁷.Ogólnie rzecz biorąc polityka ta daje się scharakteryzować za pomocą dwóch jej zasadniczych cech: pierwsza z nich to ochrona rodzin ekonomicznie najsłabszych, druga zaś i indywidualizacja i kompleksowość pracy z rodziną. Wydaje się, że jak do tej pory system zasiłków pieniężnych generalnie spełnił swe zadanie – zapewnił niezbędne wsparcie w szczególności tym rodzinom, które płacą najwyższe koszty społeczne zachodzących zmian oraz tym, którym najtrudniej zaadaptować się do nowej sytuacji, odnaleźć w nieznanych do tej pory warunkach dyktowanych przez rynek i prywatną własność. Obok z natury pasywnych instrumentów ochrony, jakimi są zasiłki pieniężne, ustawa wskazuje także, co należy bardzo mocno podkreślić, aktywizujące formy pomocy. Chodzi tu o możliwość uzyskania wsparcia materialnego przez te rodziny, które są w stanie usamodzielnić się gospodarczo – zorganizować własny warsztat pracy. Forma tej pomocy finansowana jest ze środków własnych samorządu terytorialnego. Deprywacja podstawowych potrzeb bytowych i materialnych często jest skorelowana z całym szeregiem innych problemów: ograniczeniami wynikającymi z niepełnosprawności, problemami psychologicznymi czy rodzinnymi itp. Rzecz jasna problemy te mogą się pojawić także w tych rodzinach, które dysponują satysfakcjonującymi środkami utrzymania. Jest oczywiste, że rozwiązanie tych problemów jest warunkiem koniecznym pełnej samodzielności życiowej, podniesienia poczucia własnej wartości i włączenia się w normalny tok życia społecznego. Wobec tego typu trudności pomoc społeczna dysponuje instrumentem w postaci pracy socjalnej, która obejmuje także poradnictwo psychologiczne i prawne. Pod pojęciem pracy socjalnej rozumie się w ustawie „działalność zawodową, skierowaną na pomoc osobom i rodzinom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie oraz na tworzeniu warunków sprzyjających temu celowi”. Drugą zatem cechą ogólnokrajowej polityki pomocy społecznej jest założenie, iż wsparcie materialne to jedynie element prowadzonej w sposób fachowy i zindywidualizowany całościowej pracy z rodziną, tj. takiej, która uwzględnia pełny obraz jej problemów i trudności³⁸. Programy, o których mowa powyższej realizowane są przez sieć ośrodków pomocy społecznej. Na nich też spoczywa odpowiedzialność za sprawne działanie podstawowej siatki bezpieczeństwa socjalnego tworzonej w ramach narodowej polityki pomocy społecznej, na którą oprócz systemu zasiłków, pracy socjalnej składają się także domowe usługi opiekuńcze. Jak wiemy, polityka pomocy społecznej może być także kształtowana na poziomie lokalnym przez samorządowe władze gminne. Ustawa nie zawiera tu żadnych konkretnych obligacji poza stwierdzeniem, iż odpowiedzialność za prowadzenie działań z zakresu pomocy społecznej spoczywa przede wszystkim na gminie. W chwili wchodzenia w życie ustawy o pomocy społecznej jednym z najbardziej nurtujących pytań było pytanie o to, kiedy i na ile samorządy podejmą wyzwanie. Jakie problemy uznają za priorytetowe? Czy będą swoją politykę realizować głównie poprzez własne agencje, czy też wykorzystają możliwości tkwiące w sektorze prywatnym? Fakt, iż od momentu wejścia w życie ustawy minął relatywnie krótki czas, w dodatku charakteryzujący się stosunkowo wysokim stopniem niestabilności sceny politycznej (także na szczeblu lokalnym), w sposób oczywisty utrudnia podjęcie próby odpowiedzi na powyższe pytania. Należy zauważyć, iż istnieją dwa podstawowe kierunki rozwijania pomocy społecznej na szczeblu lokalnym. Pierwszy z nich polegałby na swoistym wspieraniu i uzupełnianiu działań prowadzonych w ramach polityki ogólnokrajowej i przede wszystkim zorientowanej na zaspakajanie podstawowych potrzeb rodzin najsłabszych. W szczególności chodzi tu o takie, podejmowane już zresztą przedsięwzięcia, jak: dystrybucja bezpłatnej lub taniej odzieży i żywności, dożywianie dzieci w szkołach. W grę mogą wchodzić także inne działania. Warto posłużyć się w tym miejscu przykładem bezrobocia. W tym bowiem wypadku polityka ogólnokrajowa nie tylko może, ale i powinna być rozwijana i rozszerzana na szczeblu lokalnym. Bezrobocie dla rodziny oznacza nie tylko drastyczne obniżenie poziomu dochodów, ale pociąga za sobą cały szereg dalszych problemów. Wiadomo, że wśród bezrobotnych rośnie poziom spożycia alkoholu, pojawia się apatia, w rodzinach zdarzają się napięcia i konflikty itp. W krajach takich jak Polska dochodzi do tego jeszcze jeden element – brak psychicznego przygotowania na bezrobocie. Bezrobotni w znacznej mierze pozostawieni są sami sobie. Niewątpliwie system zasiłków może w pewnym stopniu łatać budżet domowy. Drugi kierunek rozwijania lokalnej polityki pomocy społecznej polegałby na rozwoju sieci usług wspierających, edukacyjnych lub korekcyjnych o mniej lub bardziej profesjonalnym charakterze, nastawionych na specyficzne problemy węższych kategorii osób lub rodzin wymagających pomocy. Potrzeby w tym zakresie są ogromne.

ROZDZIAŁ 2

PRAWNE ASPEKTY POMOCY SPOŁECZNEJ

2.1 Kształtowanie się regulacji prawnej pomocy społecznej w Polsce

2.1.1 Fazy regulacji prawnej pomocy społecznej

Podobnie jak nie zostały do tej pory opracowane pełne dzieje pomocy społecznej w Polsce, również nie zostało zbadane kształtowanie się regulacji prawnej tej dziedziny. Brak szerszej informacji na ten temat, w powiązaniu z pewnymi błędnymi wyobrażeniami o roli społecznej pomocy społecznej na różnych etapach jej rozwoju, mogą rodzić wyobrażenie, że prawna regulacja pomocy społecznej to sprawa czasów najnowszych. Nie odpowiadałoby to rzeczywistości historycznej. Należy zaznaczyć, iż zakres i sposób tej regulacji były w przeszłości pochodną stopnia i zakresu integracji państwa w rozwiązywaniu kwestii socjalnych. Z tego punktu widzenia można w rozwoju regulacji prawnej pomocy społecznej wyróżnić określone fazy. W pierwszej fazie, obejmującej okres średniowiecza, państwo występowało w charakterze władzy policyjnej reglamentującej w pewnym stopniu zakres i sposób uprawiania żebractwa, pozostawiając kościołom, klasztorom oraz osobom prywatnym uprawianie działalności dobroczynnej. Przykładem takiej regulacji w Polsce mogą być statuty króla Olbrachta z 1496 r. potwierdzane i rozwijane przez Sejm w latach 1519, 1523, 1532³⁹. W okresie Odrodzenia ingerencja państwa doznała pewnej zmiany jakościowej. Nie rezygnując z form dotychczasowych, państwo wprowadziło pewne formy nadzoru nad działalnością dobroczynną Kościoła, zakonów i osób prywatnych. Instrumentem praw tego nadzoru było zatwierdzenie fundacji i nadawanie statutu niektórym szpitalom (przytułkom) oraz polityka zwolnień instytucji dobroczynnych od podatków i innych powinności. Wspomniana zmiana jakościowa zaznaczyła się mocniej w okresie, kiedy państwo zaczęło wprowadzać własną administrację zajmującą się opieką nad ubogimi oraz ustalać zasady jej funkcjonowania⁴⁰. W okresie zaborów, na ziemiach znajdujących się pod zaborem pruskim wprowadzono obowiązujące w Prusach akty prawne, pod zaborem austriackim, w ramach ustawodawstwa austriackiego istniały możliwości rozwijania własnych urządzeń opiekuńczych. Na terenie Księstwa Warszawskiego, a następnie Królestwa Polskiego w krótkim czasie wydano kilka ważnych aktów prawnych regulujących sprawy dobroczynności. Najważniejszym z nich był reskrypt carski z 2 marca 1842 r. Ustawa w sumie liczyła 64 rozbudowane artykuły, ułożone w pięciu rozdziałach. Rozwój oryginalnej polskiej regulacji spraw dobroczynności publicznej trwał jeszcze do 1870 r. Od tego momentu w rozwoju dobroczynności następował już tylko regres, który trwał do czasu odzyskania przez Polskę niepodległości⁴¹. Po odzyskaniu niepodległości, nową regulację prawną przyniosła ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 roku o opiece społecznej⁴². Był to akt prawny pod względem legislacyjnym na wysokim poziomie. Obejmował 26 syntetycznie sformułowanych artykułów zatytułowanych: Określenie i cel opieki społecznej, Zakres opieki społecznej, Środki zaspokajania niezbędnych potrzeb, Obowiązek sprawowania opieki społecznej w ogólności, Rozgraniczenie obowiązków gmin, powiatów, województw i państwa, Nabycie prawa do trwałej opieki, Utrata prawa do trwałej opieki, Prawa obywateli polskich za granicą i obcokrajowców w Polsce, Materialne środki na cele opiekuńcze, Władza nadzorcza i egzekutywa, Połączenie ciał samorządowych, Rozstrzyganie sporów, Zwierzchnie władze, Rada opieki społecznej. Łącznie z przepisami związkowymi i aktami prawnymi wykonawczymi do ustawy powstała rozbudowana regulacja prawna normująca całość spraw opieki społecznej⁴³. Ustawa ustalała cel i zakres opieki, rozgraniczała obowiązki gmin oraz innych związków samorządu terytorialnego i administracji rządowej, nabywanie uprawnień i sposób finansowania. System prawny i organizacyjny opieki społecznej był w okresie międzywojennym rozbudowany i dostosowany do potrzeb nowoczesnego państwa. System ten stworzony przez ustawę funkcjonował do 1950 roku⁴⁴. Ustawa o opiece społecznej z 1923 r. w art. 1 wyjaśnia pojęcie opieki społecznej oraz określa jej cel. W rozumieniu tego artykułu opieka społeczna zaspakaja ze środków publicznych niezbędne potrzeby życiowe tych osób, które trwale lub chwilowo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą uczynić tego nie mogą, jak również zapobieganie wytwarzaniu się stanu, powyżej określonego. Zakres opieki społecznej określony został w art. 2 i obejmował on w szczególności: opiekę nad niemowlętami, dziećmi i młodzieżą, zwłaszcza nad sierotami, półsierotami, dziećmi zaniedbanymi, opuszczonymi, przestępnymi oraz zagrożonymi przez wpływy złego otoczenia, ochronę macierzyństwa, opiekę nad starcami, inwalidami, kalekami, nieuleczalnie chorymi, upośledzonymi umysłowo i w ogóle niezdolnymi do pracy, opiekę nad bezdomnymi ofiarami wojny i szczególnie ciężko poszkodowanymi, opiekę nad więźniami po odbyciu kary, walkę z żebractwem, włóczęgostwem, alkoholizmem i nierządem, pomoc instytucjom opiekuńczym prywatnym i współdziałanie z nimi. W zakresie zaspokajania niezbędnych potrzeb do życia opieka społeczna polegała na dostarczaniu: koniecznych środków żywności, bielizny, odzieży oraz obuwia, odpowiedniego pomieszczenia z opałem i światłem, pomocy w nabywaniu niezbędnych narzędzi pracy zawodowej, pomocy w dziedzinie higieniczno – sanitarnej, pomocy w przywróceniu utraconej, lub podniesieniu zmniejszonej zdolności do pracy. Prócz wymienionych za niezbędne potrzeby życiowe uważa się u dzieci staranie o religijno – moralne, umysłowe i fizyczne ich wychowanie, u młodocianych – pomoc w przygotowaniu do pracy zawodowej. Opieka społeczna obejmowała również obowiązek sprawowania pogrzebu. Ponadto o obowiązkach opieki społecznej jest mowa w dalszej części ustawy z 1923 r. Poza przypadkiem, w którym państwo ponosi wydatki, połączone z opieką nad osobami, względem których ma specjalne obowiązki z tytułu publicznego, tudzież z wykonaniem tych rodzajów opieki, które przekraczają możność świadczenia związków komunalnych, obowiązek sprawowania opieki społecznej ciąży na związkach komunalnych, o ile w poszczególnych wypadkach pewne osoby fizyczne lub prawne na mocy przepisów, czy innego tytułu prawnego nie są zobowiązane do pokrycia wydatków na niezbędne potrzeby życiowe – (art. 3). Ustawa o opiece społecznej z 1923 r. rozgraniczała obowiązki opiekuńcze gmin, powiatów, województw i państwa. Gminy wiejskie i miasta, nie wydzielone ze związku komunalnego powiatowego, sprawowały zasadniczą opiekę pozazakładową, zakładową zaś o tyle, o ile fundusze gminne pozwalały na założenie i utrzymanie zakładu. Związki komunalne powiatowe uzupełniały opiekę gmin wiejskich i miejskich, nie wydzielonych ze związku komunalnego powiatowego, przez udzielenie pomocy materialnej gminom, nie mogącym o własnych środkach podołać ciążącym na nich obowiązkom opiekuńczym, oraz organizują i sprawują działy opieki społecznej, wymagającej stałych urządzeń i zakładów i obejmującej działalnością swoją cały powiat, a przekraczającej zdolność finansową gmin. Miasta natomiast, wydzielone ze związku powiatowego, sprawują opiekę zakładową i pozazakładową. W przypadku wojewódzkich związków komunalnych – uzupełniają one opiekę, wykonywaną przez związki komunalne powiatowe i miasta, wydzielone ze związku komunalnego powiatowego, przez udzielenie pomocy materialnej powiatom i miastom, oraz sprawują działy opieki społecznej, wymagającej stałych urządzeń i zakładów, i obejmującej działalnością swoją całe województwo, a przekraczającej zdolność finansową powiatów i miast, wydzielonych ze związku powiatowego – (art. 5). Należy zaznaczyć, iż ustawa z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej w art. 8 wyraźnie precyzuje sposób nabycia oraz utraty prawa do trwałej opieki. Prawo do opieki, o której mowa nabywają obywatele Rzeczpospolitej Polskiej przez co najmniej roczny pobyt w gminie. Ponadto prawo to nabywają: kobiety przez zamążpójście od chwili zawarcia małżeństwa – w tej gminie, w której rzeczone prawa służy mężowi. Prawo to, w sposób powyższy nabyte, nie gaśnie przez owdowienie, rozwiązanie lub rozdzielenie małżeństwa, dopóki nie zostanie nabyte w innej gminie; dzieci do 16 lat, lub w myśl ustawy cywilnej ze ślubnymi uprawnieniami – w tej gminie, w której służy ono ojcu; dzieci do lat 16, których ojciec nie żyje – w tej gminie, której prawo to miał w chwili śmierci ich ślubny ojciec, względnie matka, o ile ta po śmierci męża nabyła własne prawa do opieki; dzieci do lat 16, ślubne, które w małżeństwie rozdzielonym pozostają przy matce oraz dzieci nieślubne – w tej gminie, w której służy rzeczowe prawo matce. Utrata prawa do trwałej opieki ustaje: przez nabycie tego prawa w innej gminie; przez jednoroczną trwałą nieobecność w gminie. Wyjątek od tej zasady stanowiła nieobecność wskutek służby wojskowej, przebywania w zakładach leczniczych lub opiekuńczych, w zakładach przymusowego zamknięcia oraz emigracji poza granice kraju. Każdy obywatel Rzeczypospolitej Polskiej miał prawo do tymczasowej opieki ze strony gminy, w której okręgu przebywa w chwili, kiedy wynika potrzeba opieki, bez względu na czas trwania pobytu. Gmina, która nie jest równocześnie zobowiązana do sprawowania trwałej opieki, mogła domagać się zwrotu od gminy, do trwałej opieki zobowiązanej, względnie odesłać tam potrzebującego pomocy na koszt gminy, zobowiązanej do trwałej opieki. Odesłanie potrzebującego opieki do gminy, w której posiada prawo do opieki trwałej jest niedopuszczalne jeżeli, odesłanie połączone jest ze szkodą dla zdrowia lub życia oraz jeżeli gmina, do trwałej opieki zobowiązana, oświadczyła gotowość zwrotu wszelkich kosztów, połączonych z wykonaniem opieki. Odesłanie również nie mogło nastąpić w żadnym wypadku wcześniej, zanim gmina, do której potrzebujący opieki miał być odesłany, obowiązek swój opieki nad nim uznało i gotowość przyjęcia go oświadczyło. Do tej chwili, na wypadek sporu między dwiema gminami, aż do czasu rozstrzygnięcia tego sporu, udzielała potrzebującemu pomocy ta gmina, w której potrzebujący znajdował się w chwili powstania potrzeby opieki. Opiekę nad obywatelami, którzy w żadnej gminie Rzeczypospolitej nie posiadali prawa do trwałej opieki, wykonywała gmina pobytu. Koszty tej opieki ponosiło państwo – (art. 9). Natomiast prawo do opieki obywateli polskich za granicą oraz cudzoziemców w granicach Rzeczypospolitej Polskiej miały określać umowy międzynarodowe, w przypadku zaś braku takich umów miały być stosowane zasady wzajemności. Z niektórymi Polska zawarła odpowiednie umowy. Na przykład, w konwencji o opiece społecznej zawartej między Polską a Finlandią, każda z umawiających się stron zobowiązała się do wzajemnej opieki przebywającym na terytorium obywatelom drugiego państwa, potrzebującym pomocy, opieki lekarskiej lub jakiejkolwiek innej opieki publicznej, rozumiejąc przez to i sprawowanie pogrzebu. Opieka ta, winna być udzielana w ten sam sposób i na tych samych zasadach, jak korzystają z niej własni obywatele, zgodnie z ustawodawstwem obowiązującym w państwie pobytu. Jeżeli opieka ta miałaby trwać w przybliżeniu co najmniej rok, państwo pobytu mogło żądać repatriacji osoby korzystającej z opieki. Brano jednak pod uwagę względy humanitarne; repatriacja nie dotyczy osób przebywających w państwie pobytu co najmniej 10 lat. Konwencja przewidywała rezygnację a żądania zwrotu kosztów opieki od drugiej strony⁴⁵. W okresie obowiązywania ustawy o opiece społecznej z 1923 r. zwierzchnią władzą w sprawach opieki był Minister Pracy i Opieki Społecznej z zastrzeżeniem kompetencji Ministra Zdrowia Publicznego w myśl obowiązujących ustaw. Do kompetencji Ministra Pracy i Opieki Społecznej w wyżej wymienionej dziedzinie należało: poprawienie stowarzyszeń i związków o charakterze wzajemnej pomocy; nadzór i kontrola nad działalnością instytucji opieki społecznej; rejestracja towarzystw, zakładów, instytucji opieki społecznej, tudzież legalizacja ich statutów, fundacji i zapisów. Przy Ministrze Pracy i Opieki Społecznej istniała, jako organ doradczy i opiniodawczy Rada Opieki Społecznej. Dla prowadzenia bieżącej działalności opiekuńczej zostały utworzone okręgi opiekuńcze z działającymi w nich opiekunami społecznymi i komisjami opieki, jako zaczątek wyspecjalizowanej administracji socjalnej. Dobroczynność prywatna formalnie nie wchodziła w skład systemu opieki społecznej, jednak zadaniem jej organów była pomoc instytucjom opiekuńczym prywatnym i współdziałanie z nimi⁴⁶.

2.2 OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA OBOWIĄZUJĄCEJ REGULACJI O POMOCY SPOŁECZNEJ

Z inicjatywą opracowania nowej ustawy o pomocy społecznej wystąpiono już w 1959 r., tj. w czasie kiedy władze polityczne oficjalnie stwierdziły, iż ustrój socjalistyczny nie likwiduje potrzeby istnienia systemu pomocy społecznej w Polsce. Przygotowanie takiej ustawy zostało wpisane do programu prac rządu, który jednak z tego zadania się nie wywiązał. Przez następne dziesięciolecia, ze wskazanych powyżej powodów, do sprawy opracowania nowej ustawy pomocy społecznej już nie powracano. Dopiero w 1986 r. Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej opracowało „Założenia ustawy o pomocy społecznej”, które zostały przyjęte przez Radę Ministrów i w lutym 1987 r. przesłane do Marszałka Sejmu jako „zamiar inicjatywy ustawodawczej” Rady Ministrów. Założenia ustawy o pomocy społecznej stały się przedmiotem dyskusji odpowiedniego zespołu Rady Legislacyjnej, który uznał „Założenia” za dobrą podstawę do merytorycznej dyskusji nad kształtem regulacji prawnej pomocy społecznej⁴⁷.W 1990 r. został dokonana zmiana resortowej przynależności pomocy społecznej, która z resoru zdrowia została przekazana do resortu pracy i polityki socjalnej⁴⁸. Jednak jeszcze przed dokonaniem tej zmiany inicjatywa przeszła w ręce resortu pracy, który wystąpił z nowym projektem ustawy o pomocy społecznej (grudzień 1989 r.). Nawiązywał on do dawniejszych koncepcji ze szczegółową regulacją organizacji i fragmentarycznym normowaniem świadczeń pomocy społecznej. Projekt ten nie zyskał aprobaty Rady Legislacyjnej. Kolejny projekt z kwietnia 1990 r. opierał się w wielu punktach na odmiennych założeniach. W toku dalszej procedury legislacyjnej wprowadzono szereg zmian. Przede wszystkim inaczej niż w wersji pierwotnej, zostały rozłożone zadania w dziedzinie pomocy społecznej. Stosownie do ustawy samorządowej projekt przewidywał, że zadania te należeć będą do zadań własnych gmin. Ostatecznie przepis uzupełniono o sformułowanie, iż zadania będą spoczywać również na administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawami. W zakresie prawa materialnego dokonano zmian, które objęły osłabione zasady subsydiarności pomocy społecznej⁴⁹. Ostatecznie podstawowym aktem prawnym regulującym sprawy pomocy społecznej jest ustawa o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r.⁵⁰. W porównaniu do dawniejszej ustawy o opiece społecznej jest to akt prawny znacznie obszerniejszy (zawiera 60 artykułów w porównaniu do 26), co wynika z objęcia regulacją prawną nowych dziedzin oraz szczegółowszego normowania szeregu spraw. Ustawa reguluje szczegółowo organizację pomocy społecznej łącznie z przepisami o statusie prawnym pracowników socjalnych, zasady odpłatności za świadczenia, najwięcej miejsca poświęcając samym świadczeniom pomocy społecznej, które w ustawie z 1923 r. były regulowane tylko ogólnie⁵¹. Ustawa dzieli się na działy, normujące następujące zagadnienia: dział I: Przepisy ogólne, obejmujące zasady ogólne i zakres podmiotowy (rozdz. 1), zadania pomocy społecznej (rozdz. 2); dział II: Zasady udzielania świadczeń, dotyczy świadczeń pomocy społecznej (rozdz. 1), zasad odpłatności za świadczenia (rozdz. 2), postępowania w sprawie świadczeń (rozdz. 3); dział III: Organizacja pomocy społecznej, reguluje strukturę organizacyjną pomocy społecznej (rozdz. 1), zawiera przepisy o pracownikach socjalnych (rozdz. 2) i o radzie pomocy społecznej (rozdz. 3); dział IV: - to przepisy przejściowe i końcowe⁵². Przepisy ogólne regulują takie kwestie, jak: określenie i cel pomocy społecznej, prawo do świadczeń pomocy społecznej, ogólne zasady udzielania świadczeń (subsydiarność, indywidualizacja), określenie podmiotu, na którym spoczywa obowiązek realizacji zadań pomocy społecznej oraz podmiotu, który przyznaje świadczenia. W części szczegółowej ustawy regulowane są przede wszystkim rodzaje świadczeń pomocy społecznej, tryb ich przyznawania oraz środki przysługujące w razie odmowy przyznania świadczenia⁵³. Na ustawę o pomocy społecznej z 1990 r. należałoby spojrzeć również z innej perspektywy, mianowicie z punktu widzenia kwestii, które nie zostały w niej unormowane bądź też uregulowane w sposób fragmentaryczny. Należy do nich niepełna regulacja dotycząca sytuacji obywateli polskich w dziedzinie pomocy społecznej za granicą oraz cudzoziemców w Polsce, niedostateczne uregulowanie udziału w pomocy społecznej organizacji społecznych, brak też szczegółowych przepisów o nadzorze w pomocy społecznej. Ustawa zawierała stosunkowo niewiele odesłań do przepisów wykonawczych. Odesłania te dotyczą trybu i szczegółowych zasad przyznawania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie osoby (rodziny) oraz zasad zwrotu przez świadczeniobiorcę całości lub części wydatków poniesionych z tytułu przyznania zasiłku, zasad przyznawania zasiłku okresowego z pomocy społecznej, zasad zwrotu przez świadczeniobiorcę wydatków na usługi opiekuńcze, zasad przeprowadzania wywiadu środowiskowego, typów domów pomocy społecznej, zasad ich funkcjonowania, trybu kierowania osób ubiegających się o miejsce, zasad ustalania opłat za pobyt w domach pomocy społecznej oraz sposobu i trybu pobierania odpłatności, wreszcie organizacji i trybu działania Pomocy Społecznej⁵⁴. Stosowane do art. 56 ust. 1 u.p.s. do czasu wydania przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez okres miesiąca od dnia wejścia w życie, obowiązywały przepisy dotychczasowe, o ile nie były sprzeczne z ustawą. Przewidziane ustawą przepisy wykonawcze zostały tymczasem wydane ze znacznym opóźnieniem, bowiem dopiero 9 kwietnia 1991 roku, Minister Pracy i Polityki Socjalnej wydał cztery rozporządzenia, a 15 kwietnia piąte rozporządzenia wykonawcze do ustawy⁵⁵. Rozporządzenia z 9 kwietnia dotyczyły następujących kwestii: trybu i szczegółowych zasad przyznania zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny oraz szczegółowych zasad zwrotu przez świadczeniobiorcę całości lub części wydatków poniesionych z tytułu przyznania zasiłku; szczegółowych zasad zwrotu przez świadczeniobiorcę wydatków na usługi opiekuńcze; szczegółowych zasad przyznania zasiłku okresowego z pomocy społecznej; zasad przeprowadzania wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz wzoru kwestionariusza; organizacji i trybu działania Rady Pomocy Społecznej. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 kwietnia 1991 r. dotyczyło natomiast domów pomocy społecznej, zasad ich funkcjonowania, zasad udzielania opłat za pobyt w tych domach oraz sposobu i trybu pobierania odpłatności.

Opóźnienie wydania przepisów wykonawczych, stworzyło stan swoistej próżni prawnej w zakresie istotnych spraw, który postawił organ pomocy społecznej w trudnej sytuacji już w momencie rozpoczęcia wdrażania nowej regulacji i nie pozostawało bez negatywnych następstw w zakresie kształtowania się poczucia praworządności pośród pracowników socjalnych⁵⁶. Osobną sprawę stanowi jakość regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniach. Nasuwa ona sporo krytycznych uwag. Na tle niektórych rozwiązań powstały wątpliwości co do ich zgodności z przepisami ustawy. Na przykład, stosownie do & 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad przyznawania okresowego zasiłku ten „przyznaje się” osobom lub rodzinom, gdy tymczasem stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – zasiłek okresowy w każdym przypadku może być przyznany „osobom i rodzinom”. Wątpliwości, zwłaszcza dla stosujących prawo pomocy społecznej pracowników socjalnych pogłębiały się w związku z kolejnymi przepisami tego samego rozporządzenia (& 4), w którym została już użyta forma ustawowa. Zdaniem B. Adamiaka sprzeczna z rozwiązaniem przyjętym w art. 46 ust. 5 ustawy określającym organy upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań pomocy społecznej jest regulacja zawarta w & 1 ust. 1 Rozporządzenia MPiPS z 9 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu i szczegółowych zasad przyznawania jednorazowego zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny oraz szczegółowych zasad zwrotu przez świadczeniobiorcę całości lub części wydatków poniesionych z tytułu przyznania zasiłku. Minister, określając kompetencje do wydawania decyzji przekroczył granice udzielonej mu delegacji ustawowej⁵⁷. Ustawa i cytowane rozporządzenie wykonawcze stanowiły pełną regulację prawa pomocy społecznej. Nie oznaczało to jednak samowystarczalności tej regulacji. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.s., do postępowania w sprawie świadczeń pomocy, z wyjątkiem przyznawanych na podstawie umów, o których mowa w art. 24 ust. 2 i art. 33c ust. 3, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej. Rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw świadczeń pomocy społecznej następuje więc w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego⁵⁸, ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy społecznej. Ustawa nie zawiera odesłania do regulacji lokalnej w postaci przepisów gminnych mimo tego, że zadania w dziedzinie pomocy społecznej spoczywają głownie na gminach. Niewątpliwie ważnym motywem przemawiającym za ustawową regulacją pomocy społecznej był wzgląd na zachowanie zasady równego traktowania obywatela i nie dopuszczania do zróżnicowania ich sytuacji w zależności od warunków miejscowych. Ta sama zasada zdaniem H. Szurgacz, przemawia jednak za celowością ujednolicenia w skali gminy, a nawet województwa, pewnych reguł postępowania w zakresie spraw rozwiązywania na podstawie bądź ze znacznym udziałem uznania administracyjnego. Pewne możliwości w tym względzie stwarza w odniesieniu do gminy art. 46 ust. 3 ustawy, przewidujący, że ośrodek pomocy społecznej wykonuje zadania własne gminy zgodnie z ustaleniami przekazywanymi przez radę gminy⁵⁹. Ustawa też w pewnym zakresie odsyła do kodeksu cywilnego. Mianowicie udzielenie świadczeń w postaci udostępnienia maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwości zorganizowania własnego warsztatu pracy oraz urządzeń ułatwiających niepełnosprawnym pracę (art. 24 ust. 2 i 3) następuje na podstawie umowy użyczenia, do której zastosowanie mają odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego⁶⁰. Ustawa o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. została ogłoszona 17 grudnia 1990 r. i weszła w życie po upływie 30 dni. Jako, że została promulgowana w Dzienniku Ustaw w wyżej wymienionym terminie, tj. termin ten przypadł na dzień 17 stycznia 1991 r. Okres vacatio leges przeznaczony był na zapoznanie się z treścią aktu prawnego organów go stosujących oraz przygotowanie przepisów wykonawczych. Jedynie art. 49 ust. 1 i 2 dotyczący wykształcenia pracowników socjalnych wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.⁶¹. Od 1990 roku ustawa o pomocy społecznej była nowelizowana i kilkakrotnie zmieniana. Wskutek nowelizacji ustawy, wprowadzono do niej nowy rozdział „Opieka nad rodziną i dzieckiem”. Ponadto dodano przepisy dotyczące macierzyńskiego zasiłku okresowego i jednorazowego. Zmiany także dotyczyły przepisów wykonawczych do ustawy o pomocy społecznej. Należy zaznaczyć, iż prawo do pomocy społecznej gwarantuje także Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.⁶², bowiem państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Ponadto obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa.

ROZDZIAŁ 3

ORGANIZACJA I ZAKRES DZIAŁANIA POMOCY SPOŁECZNEJ

3.1 Polski system pomocy społecznej

Pomoc społeczna jest jednym z komponentów polityki społecznej. W znaczeniu funkcjonalnym pomoc społeczną określa się jako metodę, technikę lub narzędzia działania służące zaspokajaniu określonych potrzeb jednostek, rodzin czy grup społecznych. Jest to typowe ujęcie dla polityki społecznej. Inaczej określa się pomoc społeczną w aspekcie prawnym, gdzie postrzegana jest ona jako instytucja prawna służąca udzielaniu odpowiednich świadczeń. Podkreśla się tu jej związek z systemem świadczeń społecznych, powołanym w przepisach obowiązującego systemu prawa

⁶³Ustawa o pomocy społecznej jest głównym źródłem analizowanej grupy norm prawnych. Od 1990 r. do chwili obecnej była – jak wiemy – wielokrotnie zmieniana. Sytuacja ta wiąże się ściśle ze zmianami politycznymi. Zmieniły się również potrzeby społeczne i możliwości ich zaspakajania w ramach działalności jednostek pomocy społecznej. W toku stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej praktycy dostrzegli niewydolność systemu pomocowego, opartego na zasadach przyjętych w pierwotnej wersji regulacji prawnej⁶⁴. Szeroki dostęp do świadczeń, przy równoczesnym braku odpowiednich środków finansowych, zmusił do wprowadzenia poprawek zaostrzających kryteria przyznawania świadczeń. Już w 1992 roku zmiany te wprowadzono w życie. Kolejne nowelizacje wiązały się z nowymi trendami w zakresie organizacji systemu pomocy społecznej oraz systemu świadczeń pomocy⁶⁵.

3.1.1 Zakres udzielania pomocy społecznej

Zakres podmiotowy osób, którym przysługuje prawo do świadczeń pomocy społecznej, obejmuje obywateli polskich zamieszkujących i przebywających na terytorium RP oraz cudzoziemców zamieszkujących i przebywających na terytorium RP, którzy mają zezwolenie na pobyt stały lub status uchodźcy⁶⁶. Okoliczności, z którymi łączy się prawo do uzyskania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, to w szczególności: ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, potrzeby ochrony macierzyństwa, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo – wychowawczych i prowadzeniu gospodarstwa domowego, zwłaszcza

w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizm lub narkomania, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, klęska żywiołowa lub ekologiczna⁶⁷.System pomocy społecznej składa się z elementów oraz relacji między nimi. Żaden z elementów nie stoi luźno, lecz jest bezpośrednio lub pośrednio uzależniony od pozostałych elementów. System pomocy społecznej zawiera cztery podstawowe składniki, są to: dawcy, biorcy, pośrednicy, relacje między dawcami, biorcami i pośrednikami⁶⁸.Dawcami są podatnicy oraz indywidualni lub zbiorowi, zrzeszeni lub niezrzeszeni sponsorzy, darczyńcy. Biorcami są klienci pomocy społecznej, zwani także konsumentami, użytkownikami, odbiorcami. Pośrednikami są instytucje rządowe i samorządowe oraz organizacje pozarządowe. Relacje między dawcami, biorcami i pośrednikami mogą być: bezpośrednie, pośrednie, zwrotne i niezwrotne (np. dawca daje, a biorca nie rewanżuje się). Podstawowe cechy systemu pomocy społecznej to: pomoc społeczna gwarantuje minimalne dochody osobom, które ich nie osiągają oraz ma pobudzać je do samowystarczalności i niezależności; pomoc jest na ogół widoczna w formie zasiłków stałych lub celowych; granica wieku uprawniająca do korzystania z pomocy społecznej wynosi najczęściej 18 lat z wyjątkiem, kiedy młodociani mają dzieci lub znajdują się w trudnej sytuacji; aby ustalić prawo do świadczeń socjalnych brane są pod uwagę albo środki finansowe samego starającego się, albo też jego małżonka, albo osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Niekiedy bada się całą sytuację majątkową petenta; wydatki na pomoc społeczną stanowią raczej margines bilansu zabezpieczenia socjalnego. Wydatki te w jednych krajach rosną, w innych maleją; klienci pomocy społecznej tworzą pewien zamknięty krąg. Stopniowo odchodzą od niego osoby stare, ze względu na upowszechniony system rent, emerytur i ubezpieczeń, a zwiększa się udział osób niepełnosprawnych, samotnych rodziców i bezrobotnych⁶⁹.

3.2 STRUKTURA ORGANIZACYJNA SYSTEMU POMOCY SPOŁECZNEJ

3.2.1 Charakterystyka działania sektorów pomocy społecznej

Podstawę organizacji pomocy społecznej stanowi przeważnie podział administracyjny kraju i forma własności. Możemy więc wyróżnić trzy sektory tej pomocy: sektor I: państwowy, sektor II: prywatny, sektor III: non-profit. Sektory te działają na poziomie administracji: centralnej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej.

W wielu krajach, także w Polce, państwowy sektor pomocy społecznej jest najsilniejszy i najbardziej rozbudowany. W naszym kraju pomoc rządowa na poziomie centralnym jest reprezentowana przez Departament Pomocy Społecznej w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, zaś na poziomie wojewódzkim – Wojewódzki Wydział Pomocy Społecznej. Pomoc samorządową na poziomie wojewódzkim reprezentuje Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej, zlokalizowany w Urzędzie Marszałkowskim, a funkcjonujący pod różnymi nazwami, na przykład departamentu pomocy społecznej. Pomoc powiatowa i gminna jest samorządowa.

W powiecie powołano Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie, zaś w gminie działają Miejskie lub Gminne Ośrodki Pomocy Społecznej. Organizacjom tym podlegają różne instytucje. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie ma sprawować nadzór merytoryczny nad: domami pomocy społecznej, domami dziecka, rodzinnymi domami dziecka, ośrodkami szkolno-wychowawczymi, środowiskowymi ogniskami wychowawczymi, specjalistycznymi poradniami socjalnymi. Miejskie lub Gminne Ośrodki Pomocy Społecznej pełnią nadzór nad ośrodkami wsparcia o charakterze lokalnym, takimi jak: dzienne domy pomocy, środowiskowe domy samopomocy, świetlice środowiskowe i terapeutyczne, ośrodki pomocy dzieciom i rodzinie, hotele, noclegownie, ośrodki adaptacyjne, kluby młodzieży niepełnosprawnej, ośrodki readaptacji psychospołecznej, ośrodki usług opiekuńczo-terapeutycznych, stacje opieki, itp.⁷⁰ Jeżeli chodzi o prywatny sektor pomocy społecznej to w Polsce dopiero się rodzi. Stopniowo powstają zakłady usług opiekuńczo-socjalnych zakładane przez osoby fizyczne lub spółki. Sektor prywatny może zostać poszerzony o sprywatyzowane placówki pomocy społecznej. Sektor non-profit reprezentowany jest przez organizacje pozarządowe, których celem jest niesienie lub wspieranie pomocy społecznej. Należą tu fundacje, stowarzyszenia, związki wyznaniowe, itp. W Polsce status prawny i finansowy tych organizacji jest różny. Są one powoływane i utrzymywane przez osoby prawne i fizyczne lub przez instytucje państwowe. Organizacje pozarządowe mają różny obszar działania: gmina, powiat, województwo, kraj.

Struktura organizacji pomocy społecznej w Polsce:

Sektor I Sektor II Sektor III

instytucje państwowe instytucje prywatne organizacje non-profit

rządowe samorządowe osoby fizyczne spółki fundacje stowarzyszenia

związki

centralne wojewódzkie gminne

wojewódzkie powiatowe krajowe regionalne powiatowe gminne

Struktura sektora państwowego (publicznego) pomocy społecznej w Polsce:

Instytucje rządowe Instytucje samorządowe

wojewódzkie powiatowe gminne

Ministerstwo Pracy

i Polityki Społecznej Marszałek Starosta Wójt, Prezydent

lub Burmistrz

Departament Regionalny Powiatowe Ośrodki Pomo

Pomocy Ośrodek Centrum Społecznej

Społecznej Polityki Pomocy - miejskie

Społecznej Rodzinie - gminne

- mieszane

Wojewoda

Ośrodki Ośrodki

Wsparcia wsparcia

o zasięgu o zasięgu

Wojewódzki ponadgminnym gminnym

Wydział

Pomocy/ - domy pomocy - dzienne domy

Polityki społecznej pomocy

Społecznej - domy dziecka - świetlice

- poradnie terapeutyczne

specjalistyczne - noclegownie

- itp. - ośrodki

adaptacyjne

- itp.

3.2.2 Rola ośrodków pomocy społecznych

Treść artykułu 46 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, kto zajmuje się bezpośrednim wykonywaniem zadań z zakresu pomocy społecznej w gminie, a także w jakich formach prawnych pomoc ta jest udzielana. Zasadniczą rolę odgrywają tutaj ośrodki pomocy społecznej, których kierownicy (oraz ich zastępcy) otrzymali uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w celu realizacji zadań gminy z zakresu pomocy społecznej. Przepis ten określa także zasady współpracy rady gminy z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej w tym zakresie⁷¹. Ośrodki pomocy społecznej są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, powołanymi na mocy ustawy o pomocy społecznej, do realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, które zostały gminie zlecone. Nie oznacza to jednak, iż ośrodki wykonują jedynie zadania zlecone, bowiem istnieje możliwość realizowania również przez te ośrodki zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej, o ile gmina nie postanowi inaczej. Kierownik ośrodka pomocy społecznej ma obowiązek składania corocznych sprawozdań z działalności ośrodka oraz przedstawiania potrzeb w zakresie pomocy społecznej. Należy podkreślić, iż sprawozdanie kierownika ośrodka obejmować musi działalność ośrodka w zakresie realizacji zadań własnych, jak również zleconych. Na podstawie zgłoszonych potrzeb rada gminy ma obowiązek opracować i wdrożyć lokalne programy pomocy społecznej, uwzględniające te potrzeby. Informacje zawarte w sprawozdaniu przyczynić się mogą także do poprawy wykonywania zadań zleconych, stąd winny być także przedkładane wojewodzie, niezależnie od tego, czy w ramach działalności nadzorczej o informacje takie wystąpi, czy też nie. Z tego też względu sprawozdanie musi być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, jakie są rozmiary udzielonej pomocy społecznej z uwzględnieniem wszystkich form tej pomocy, a także winno zawierać szczegółową analizę finansową działalności ośrodka ⁷². Ustawa o pomocy społecznej przyznaje ośrodkom pomocy społecznej uprawnienie wytaczania na rzecz obywateli powództw o roszczenia alimentacyjne. Chodzi tu przede wszystkim o osoby, które korzystają ze świadczeń pomocy społecznej bądź ubiegają się o nie, a zdaniem kierownika ośrodka pomocy społecznej, powinny otrzymywać alimenty⁷³. Zagadnienia związane z obowiązkiem alimentacyjnym, określanym jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę możliwości także wychowania, który obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, reguluje Kodeks rodzinny i opiekuńczy z dnia 25 lutego 1964 r.⁷⁴. W postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o prokuratorze, określone w Kodeksie postępowania cywilnego z dnia 17 listopada 1964 r.⁷⁵. Ponadto na podstawie tego aktu w sprawach o ustalenie ojcostwa i o roszczenia alimentacyjne pełnomocnikiem może być także przedstawiciel w sprawach z zakresu pomocy społecznej organu jednostki samorządu terytorialnego oraz organizacji społecznej, mającej na celu udzielenie pomocy rodzinie. Właściwym do działania w imieniu ośrodka pomocy społecznej w tych sprawach jest kierownik tego ośrodka⁷⁶. Nowością jest możliwość występowania przez kierownika ośrodka do właściwych organów z wnioskami o ustalenie niezdolności do pracy i stopnia niepełnosprawności osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej i którym przysługują także uprawnienia do świadczeń na podstawie odrębnych przepisów. Kierownik ośrodka pomocy społecznej posiada upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych, którego udziela mu rada gminy w formie uchwały. Rada gminy może także upoważnić kierownika do wydawania decyzji w celu wykonywania zadań własnych oraz własnych o charakterze obowiązkowym. W pierwszym przypadku upoważnienie ma charakter obligatoryjny, natomiast w drugim fakultatywny. Jednak ze względów praktycznych upoważnienie takie powinno zostać udzielone⁷⁷. Rada gminy może także na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej udzielić upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych innej osobie. Może ono dotyczyć wydawania decyzji zarówno w zakresie zadać własnych, jak i zleconych. Inną osobą będzie przede wszystkim zastępca kierownika ośrodka pomocy społecznej. Tylko w wyjątkowych sytuacjach (np. długotrwała choroba kierownika i nieistnienie w strukturze ośrodka jego zastępcy) upoważnienie może być udzielone pracownikowi socjalnemu. Nowelizacja ustawy o pomocy społecznej z 1996 roku nałożyła obowiązek zatrudniania w ośrodku pomocy społecznej pracowników socjalnych proporcjonalnie do liczby ludności gminy, przyjmując jako zasadę zatrudnienie jednego pracownika na każde dwa tysiące mieszkańców, nie mniej jednak niż trzech pracowników. Organy gminy zobowiązane są do współdziałania z organizacjami społecznymi, Kościołem katolickim i innymi kościołami i związkami wyznaniowymi oraz innymi podmiotami. Organy gminy mogą także wspierać finansowo te podmioty, o ile realizują one wskazane w ustawie zadania. Powyższa kwestia wskazuje więc na te obszary społecznej aktywności, które (obok działań podejmowanych przez organy administracji publicznej) także są nastawione na zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych ludzi. Jest też cechą charakterystyczną, iż po nowelizacji przepis (zawarty w art. 47 ustawy o pomocy społecznej) włączył do kręgu podmiotów, z którymi organy gminy winny współdziałać w omawianym zakresie, także osoby fizyczne, a tym samym ich działania również mogą być wspierane przez gminę finansowo. Wielkość tego finansowania uzależniona jest od uznania organów gminy, ograniczonego jednak wielkością budżetu gminy⁷⁸. Wykonując wyżej opisane dyspozycje, rady gmin winny podjąć w tej sprawie stosowną uchwałę. W uchwale tej należy określić zasady współdziałania z organizacjami społecznymi i innymi podmiotami w sprawach pomocy społecznej, kryteria przyznania pomocy finansowej, a nadto sposób postępowania organów gminy i organizacji społecznych w tych sprawach. Do podstawowych kryteriów takiej współpracy zalicza się zwykle prowadzenie przez daną organizację działalności na rzecz gminy i jej mieszkańców i przedłożenie przez organizację projektu działalności w zakresie pomocy społecznej, którego realizacja rozwiąże lub pomoże rozwiązać określony problem społeczny. Niekiedy w uchwałach tych określa się konkretne warunki udzielania pomocy organizacjom społecznym poprzez wskazanie, iż pomoc w pierwszej kolejności będzie udzielana tym organizacjom i innym podmiotom, których działania dotyczyć będą zadań nie realizowanych lub realizowanych w małym stopniu przez organy administracji publicznej, organizacje społeczne, związki wyznaniowe czy fundacje⁷⁹. W Polsce działa wiele podmiotów zajmujących się bezpośrednio udzielaniem pomocy społecznej. Funkcję taką pełni od dawna Kościół katolicki i inne związki wyznaniowe⁸⁰, organizacje społeczne, fundacje, jak również osoby fizyczne. Liczba tych podmiotów nie jest znana, wiele z nich działa bowiem spontanicznie, nie będąc w strukturze jakiejkolwiek organizacji. Oprócz ośrodków pomocy społecznej w ramach struktury gminnej pomocy społecznej funkcjonują również lokalne domy pomocy społecznej i lokalne ośrodka wsparcia, które stanowią istotny czynnik w realizacji zadań gminy w zakresie pomocy społecznej. Do jednostek tych trafiają beneficjenci wymagający pomocy dziennej lub całodobowej. Lokalne domy pomocy społecznej przede wszystkim przyjmują osoby starsze, osoby przewlekle lub psychicznie chore bądź umysłowo upośledzone, osoby niepełnosprawne. Lokalne ośrodki wsparcia natomiast organizowane przez gminy są to środowiskowe domy samopomocy, dzienne domy pomocy, noclegownie, schroniska, ośrodki opiekuńcze i mieszkania chronione⁸¹.

3.2.3 Rola powiatowych centrów pomocy rodzinie

Na mocy art. 64 pkt. 23 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej został dodany do ustawy o pomocy społecznej art. 47a – w związku z reformą ustrojową państwa i wszedł w życie 1 stycznia 1999 r. O ile zatem gmina wykonuje swoje zadania z zakresu pomocy społecznej za pomocą ośrodków pomocy społecznej jako gminnych jednostek organizacyjnych, to powiat wykonuje swe zadania z tego zakresu, a więc zarówno własne jak i z zakresu administracji rządowej, za pomocą powiatowych centrów pomocy rodzinie, jako powiatowych jednostek organizacyjnych. Jednostki te wchodzą w skład powiatowej administracji zespolonej, przy czym, w miastach stanowiących powiat miejski, funkcję tych jednostek pełnią ośrodki pomocy społecznej, które mogą nosić nazwę „miejskich ośrodków pomocy społecznej”. W miastach tych nie tworzy się zatem nowych jednostek organizacyjnych do wykonywania zwiększonych zadań z zakresu pomocy społecznej, rozszerza się jedynie zadania i kompetencje jednostek już istniejących⁸². Podstawowym aktem prawnym dotyczącym powiatu jest ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym⁸³, zgodnie z którą powiat to lokalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium⁸⁴. Tworzenie powiatowych centrów pomocy rodzinie leży w kompetencji rady powiatu, która wykonuje wobec nich również funkcje kontrolne, za pomocą komisji rewizyjnej. Jedynie w miastach stanowiących powiat miejski, tworzenie tych jednostek jest zbędne, bowiem ich zadania przejmują dotychczas istniejące ośrodki pomocy społecznej. Sprawa powoływania i odwoływania kierownika powiatowego centrum należy do wyłącznej właściwości starosty, który jest jednocześnie jego zwierzchnikiem służbowym. Należy również dodać, iż przy powiatowych centrach pomocy rodzinie działają powiatowe zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności⁸⁵. Kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może być upoważniony przez starostę do wydawania indywidualnych decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej, chyba że wydaje je sam starosta. Jednak ze względów organizacyjnych i praktycznych upoważnienie takie powinno być udzielone. Ustawa nie przewiduje możliwości takiego upoważnienia innej osobie, co może powodować pewne utrudnienia w realizowaniu przez powiat zadań z zakresu pomocy społecznej. Zatem w przypadku, gdy kierownik nie może wydawać decyzji (np. z powodu długotrwałej nieobecności spowodowanej chorobą) uprawnienie to „powraca” do starosty. Kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie posiada jeszcze inne kompetencje. Może on wytaczać na rzecz obywateli powództwa o roszczenia alimentacyjne, przede wszystkim na rzecz osób, które korzystają ze świadczeń pomocy społecznej bądź ubiegają się o nie, a kierownik uważa, że powinny one otrzymywać alimenty. Ponadto kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie, podobnie jak kierownik ośrodka pomocy społecznej, ma prawo kierowania do odpowiednich organów wniosków o ustalenie stopnia niepełnosprawności lub niezdolności do pracy⁸⁶. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje, iż kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie, a także w mieście na prawach powiatu kierownik ośrodka pomocy społecznej, o ile zostaną upoważnieni przez starostę, mogą zawierać i rozwiązywać umowy cywilnoprawne z rodzinami zastępczymi dotyczące powierzenia dziecka. Umowy takie są zawierane w razie pilnej konieczności zapewnienia dziecku opieki zastępczej. Starosta o zawartej umowie, zawiadamia niezwłocznie sąd opiekuńczy, który orzeka o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej lub w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Jednak w przypadku upoważnienia kierownika do zawierania takich umów na nim spoczywa obowiązek zawiadomienia sądu opiekuńczego. Kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie lub kierownik ośrodka pomocy społecznej w mieście na prawach powiatu wydaje opinie w przypadku powoływania kierowników ośrodków adopcyjno – opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i placówek opiekuńczo – wychowawczych. Opinia ta dotyczy osoby będącej kandydatem na dane stanowisko i ma charakter jedynie pomocniczy. Kierownikiem może zostać osoba, która posiada co najmniej 3 – letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, z tym że osobom kierującym placówkami opiekuńczo – wychowawczymi i ośrodkami adopcyjno – opiekuńczymi zalicza się staż pracy w tych jednostkach, a specjalizację powinny one ukończyć nie później niż do końca 2005 roku. Do powoływania kierowników tych placówek stosuje się także odpowiednie przepisy o systemie oświaty, z których największe znaczenie ma ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty⁸⁷. Powiatowe centrum pomocy rodzinie pomaga staroście przy sprawowaniu nadzoru nad działalnością rodzinnej opieki zastępczej, ośrodków adopcyjno – opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej i placówek opiekuńczo – wychowawczych. Kontrola w szczególności dotyczy spraw finansowych i administracyjnych. Pomoc powiatowego centrum pomocy rodzinie może polegać, m.in. na przeprowadzaniu kontroli dokumentów na zlecenie starosty, wizytowaniu wymienionych podmiotów. Kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie wykonuje zadania z zakresu opieki nad rodziną i dzieckiem. Współpracuje on z sądem opiekuńczym w sprawach dotyczących opieki i wychowania dzieci pozbawionych całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej. Zagadnienia związane z opieką rodzicielską regulowane są w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym z dnia 25 lutego 1964 r.⁸⁸, który przewiduje możliwość jej ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia. Ponadto kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie ma obowiązek przedkładania do sądu opiekuńczego wykaz rodzin zastępczych pełniących zadania pogotowia opiekuńczego. Należy również zaznaczyć, iż kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie ma obowiązek corocznego składania radzie powiatu sprawozdania z działalności ośrodka oraz przedstawiania potrzeb w zakresie pomocy społecznej. Sprawozdanie powinno zawierać, m.in. dane o sprawowanej opiece nad rodziną i dzieckiem, szkoleniach dla kadr pomocy społecznej z terenu powiatu. Potrzebami w zakresie pomocy społecznej będą, np. konieczne środki finansowe na realizację zadań, utworzenie ośrodka interwencji kryzysowej. W oparciu o te potrzeby rada powiatu opracowuje i wykonuje lokalne programy pomocy społecznej⁸⁹. Jednostki organizacyjne pomocy społecznej, o ile są jednostkami budżetowymi, mogą tworzyć środki specjalne. Jednostka budżetowa to jednostka organizacyjna sfery nieprodukcyjnej, która pokrywa swe wydatki w całości z budżetu, a uzyskane dochody w całości odprowadza do budżetu, bez możliwości wykorzystania ich na własne potrzeby. Natomiast środki specjalne są formą gospodarki pozabudżetowej prowadzoną przez jednostkę budżetową, a gromadzone są na wyodrębnionych rachunkach bankowych⁹⁰. Mogą być one tworzone z dochodów uzyskiwanych z tytułu odpłatnie świadczonych usług dla osób nieprzebywających na stałe w jednostkach pomocy społecznej. Mogą także pochodzić z innej działalności ubocznej (np. najmu pomieszczeń). Ponadto ich źródłem mogą być spadki, zapisy i darowizny. Ustawodawca wyraźnie określa sposób wykorzystania środków specjalnych wskazując, że przeznacza się je na poprawę standardu usług w jednostkach pomocy społecznej. Poprawę standardu usług należy rozumieć szeroko, m.in. jako wyposażenie pomieszczeń, dokształcanie pracowników socjalnych. Środki specjalne nie mogą być jednak przeznaczane na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń (np. dodatki).

3.3 ZASADNICZE FORMY UDZIELANEJ POMOCY

3.3.1 Formy udzielania pomocy przez gminę osobom potrzebującym

Głównym zadaniem instytucji pomocy społecznej jest udzielanie pomocy potrzebującym. Zapotrzebowanie na świadczenia ma zróżnicowany charakter, dlatego też przybierają one różną postać. Niżej przedstawiony wykres pozwoli zobrazować zasadnicze formy pomocy społecznej.

Podział form pomocy społecznej, występujących w polskim systemie pomocy społecznej po 1 stycznia 1999 roku.

Ustawa o pomocy społecznej nakłada obowiązek powinnego zachowania się w stosunku do osoby w sytuacji określonej przez ustawodawcę. Gmina rozstrzyga więc o udzieleniu schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobie tego pozbawionej. Działanie gminy nie jest jednak swobodne. Ma ona obowiązek udzielania tych świadczeń, a jest on dodatkowo wzmocniony poprzez zaliczenie udzielania tych świadczeń do zadań własnych o charakterze obowiązkowym. Mogą wprawdzie zdarzyć się sytuacje, kiedy gmina nie udzieli wymienionych świadczeń, ale uznać to należy za wyjątek, który musi być usprawiedliwiony wyjątkową sytuacją⁹¹. Udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego. Zwrot „tymczasowe” decyduje o tym, iż chodzi tu o zagwarantowanie jedynie miejsca do przenocowania na określony czas. Nie rodzi to w szczególności obowiązku zagwarantowania mieszkania, ani też obowiązku meldunkowego osoby korzystającej z miejsca noclegowego. Udzielenie schronienia następuje w miejscach do tego przeznaczonych, w szczególności w noclegowniach i domach dla bezdomnych. Wyliczenie to nie jest jednak wyczerpujące, w związku z tym mogą być tworzone lub przystosowywane przez gminę inne miejsca przeznaczone do udzielania schronienia (np. internaty, bursy szkolne, hotele) lub podejmowane inne czynności zmierzające do zagwarantowania schronienia osobom potrzebującym⁹². Przyznanie niezbędnego ubrania następuje przez dostarczenie osobie potrzebującej bielizny, odzieży i obuwia odpowiednich do jej indywidualnych właściwości oraz pory roku. (Przez indywidualne właściwości należy rozumieć płeć osoby korzystającej z pomocy oraz jej budowę fizyczną). Ubranie powinno być dostarczone co oznacza, iż organ gminy powinien we własnym zakresie zorganizować dowóz ubrania do miejsca aktualnego pobytu osoby potrzebującej. Możliwy jest również osobisty odbiór ubrania przez osoby potrzebujące w siedzibie organu gminy lub innego podmiotu zajmującego się udzielaniem pomocy. Gmina ma obowiązek udzielenia posiłku osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Powinien być to gorący posiłek wydawany raz na dzień w jadłodajni, barze, stołówce lub w innym miejscu, pod warunkiem, że jest to placówka czynna we wszystkie dni tygodnia. Pomoc ta może również polegać na przyznaniu osobie potrzebującej bonów obiadowych. Udzielenie posiłku może mieć charakter okresowy bądź doraźny⁹³. Gorący posiłek wydawany raz na dzień przysługuje także dzieciom

i młodzieży w okresie nauki w szkole. Pomoc ta może być realizowana w formie zakupu posiłków w stołówce szkolnej lub innej placówce. Uczynienie zadość temu obowiązkowi może napotkać na trudności w gminach wiejskich, gdzie w szkołach często nie ma stołówek i nie istnieją punkty gastronomiczne. Pewną namiastką realizacji tego przepisu powinno być wówczas wydawanie, tzw. suchego prowiantu i gorącego napoju. Kolejną formą pomocy jest świadczenie usług opiekuńczych, które może dotyczyć dwóch grup osób. Są to osoby samotne, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn (np. inwalidztwo, uzależnienie) wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. Osoby samotne to osoby niezamieszkujące i niegospodarujące wspólnie z innymi osobami. Pomoc dla tych osób ma charakter obligatoryjny. Natomiast osobom, które zamieszkują w rodzinach i wymagają pomocy innych osób, a rodzina nie może takiej pomocy zapewnić, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, co podlega uznaniu administracyjnemu. Powodami przyznania tego rodzaju pomocy będzie, m. in. wiek lub choroba⁹⁴. Usługi opiekuńcze obejmują zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Usługi opiekuńcze mogą mieć także charakter specjalistyczny, a są nimi usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Powinny one być świadczone przez osoby posiadające specjalistyczne przygotowanie, tzn. legitymujące się właściwym wykształceniem, ukończeniem odpowiednich kursów i szkoleń. Zakres usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, jest ustalany przez gminę indywidualnie do potrzeb konkretnej osoby i powinien być wyrażony w decyzji administracyjnej. Natomiast szczegółowe zasady przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, szczegółowe zasady częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat jak również tryb ich pobierania powinna określić gmina w drodze uchwały. W sytuacji, gdy rodzina i gmina nie są

w stanie zapewnić usług opiekuńczych osobie, która tego wymaga, osoba ta ma prawo ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej, pod warunkiem, że wymaga całodobowej opieki. Skierowanie do domu pomocy społecznej może nastąpić na wniosek osoby podopiecznej, albo z urzędu lub na wniosek innej osoby, ale tylko za zgodą tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego. Przedstawicielstwo ustawowe może wynikać wprost z przepisów ustawy (np. rodzice są przedstawicielami ustawowymi dzieci) albo pośrednio (np. w pewnych sytuacjach są posiada kompetencje do ustanowienia takiego przedstawiciela)⁹⁵. W sytuacji, kiedy osoba potrzebująca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody, ośrodek pomocy społecznej ma obowiązek zawiadomić o tym sąd opiekuńczy albo prokuratora, jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna. Natomiast, gdy zgoda ta zostanie wycofana po umieszczeniu w tej jednostce, obowiązek ten spoczywa na domu pomocy społecznej. Przepis nie określa jednak jakie uprawnienia ma są lub prokurator, w szczególności jakie działania powinny te organy podjąć po uzyskaniu informacji o braku zgody, co sprawia, że ich rola w tym zakresie jest pozbawiona praktycznego znaczenia⁹⁶. Podmiotami uprawnionymi do prowadzenia domów pomocy społecznej są organy jednostek samorządu terytorialnego, tj. gmin, powiatów i samorządu województwa. Ponadto domy pomocy społecznej mogą prowadzić Kościół Katolicki, inne kościoły i związki wyznaniowe. Uprawnienie to przysługuje także organizacjom społecznym, fundacjom, stowarzyszeniom oraz osobom prawnym i fizycznym. Podmioty te muszą uzyskać na prowadzenie domu pomocy społecznej zezwolenie wojewody, który ma obowiązek prowadzenia ich rejestru. Dotyczy to zarówno tych domów, które działają na podstawie bezwarunkowego zezwolenia, jak i tych, które funkcjonują na podstawie zezwolenia warunkowego. Rejestr domów pomocy społecznej jest ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda ma prawo do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy poziom świadczonych w nim usług jest niższy niż obowiązujący standard. Zezwolenie, jego cofnięcie i odmowa wydania są decyzjami administracyjnymi, od których przysługuje odwołanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego⁹⁷. Domy pomocy społecznej zapewniają całodobową opiekę i zaspokajają niezbędne potrzeby bytowe, edukacyjne, społeczne i religijne na poziomie obowiązującego standardu. Standard, to spełnienie typowych i przeciętnych w danych warunkach wymogów, przy czym standaryzacja służyć ma w założeniu ochronie interesów osób korzystających z opieki⁹⁸. Standardy jakie powinny spełniać domy pomocy społecznej określone są w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000 r. w sprawie domów pomocy społecznej⁹⁹. Domy pomocy społecznej, które nie osiągają odpowiedniego standardu mają obowiązek opracowania i realizacji odpowiedniego programu naprawczego, którego termin upływa z dniem 31 grudnia 2006 r. Należy zaznaczyć, iż istnieje obowiązek udzielania osobom i rodzinom pomocy w formie pracy socjalnej oraz poradnictwa specjalistycznego. Obowiązek ten jest obligatoryjny i ciąży na gminie, stanowiąc jej zadanie własne. Pracą socjalną jest działalność zawodowa, skierowana na pomoc osobom rodzinom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie oraz na tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Natomiast poradnictwo specjalistyczne jest uzupełnieniem pracy socjalnej i jest nim, w szczególności, poradnictwo prawne oraz psychologiczne. Może to być także poradnictwo zawodowe i pedagogiczne¹⁰⁰. Osobom i rodzinom może zostać także udzielona pomoc w załatwieniu spraw urzędowych i innych ważnych spraw bytowych oraz w utrzymaniu kontaktów z otoczeniem. Obowiązek ten ma charakter fakultatywny, a sposób jego spełnienia może być różnoraki (np. pośrednictwo lub zastępstwo w załatwieniu sprawy urzędowej, wskazanie właściwej drogi postępowania administracyjnego). Istniej również możliwość podejmowania w określonych warunkach interwencji kryzysowej. Zgodnie z definicjami znanymi doktrynie interwencja kryzysowa w szerokim rozumieniu oznacza złożoną działalność przebiegającą w płaszczyźnie psychologicznej, medycznej i środowiskowej, a w węższym rozumieniu utożsamiana jest z krótkoterminową psychoterapią, skoncentrowaną na przeżyciach psychicznych osoby znajdującej się w kryzysie wywołanym wydarzeniem, które ten kryzys spowodowało¹⁰¹. Przepis ustawy o pomocy społecznej szeroko ujmuje krąg osób, które mogą być narażone na dysfunkcję i być adresatami interwencji. Są to osoby, rodziny, a nawet całe społeczności. W szczególności interwencja kryzysowa może dotyczyć tych podopiecznych, którzy dotknięci są przemocą, zwłaszcza ze strony wspólnie zamieszkujących. Interwencja kryzysowa jest fakultatywna, co oznacza, że jej podjęcie uzależnione jest od uznania administracyjnego¹⁰². Ponadto istnieje możliwość udzielenia pomocy osobie lub rodzinie mającej na celu ich ekonomiczne usamodzielnienie się. Oznacza to, m. in. umożliwienie zarobkowania, także w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Pomoc może być przyznawana w naturze lub w formie pieniężnej. Pomoc w naturze polega na udostępnieniu maszyn i narzędzi pracy stwarzających możliwość zorganizowania własnego warsztatu pracy. Pomoc ta polegać może także na udostępnieniu odpowiednich urządzeń osobom niepełnosprawnym, które mogą ułatwić im pracę. Pomoc w formie świadczenia pieniężnego może być przyznana w formie jednorazowego zasiłku celowego lub w formie nieoprocentowanej pożyczki. Wysokość, szczegółowe zasady i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego określa rada gminy w formie uchwały. Natomiast do pożyczki należy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Pomoc w celu ekonomicznego usamodzielnienia się pożyczkobiorcy i jego rodziny nie przysługuje jednak osobom, które wcześniej skorzystały z pomocy na ten cel z innego źródła (np. z urzędu pracy, z funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych). Podstawą odmowy przyznania pomocy może być także uchylanie się ubiegającego od podjęcia odpowiedniej pracy bądź poddania się przeszkoleniu zawodowemu. Uchylenie należy rozumieć jako odmowę podjęcia określonych czynności, a także jako zachowanie, które uzasadnia stwierdzenie, iż dana osoba nie zamierza podjąć określonych czynności (np. nieusprawiedliwione niestawiennictwo na wezwanie urzędu pracy)¹⁰³. Ustawa o pomocy społecznej przyznaje pomoc społeczną cudzoziemcom, którym nadano w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy. Na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach¹⁰⁴ cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Uchodźcą jest natomiast ten, kto opuszcza własny kraj z przyczyn politycznych lub religijnych¹⁰⁵. Jednak pomoc nie przysługuje, gdy uchodźca jest małżonkiem obywatela Rzeczpospolitej Polskiej oraz, gdy otrzymał status uchodźcy przed dniem 1 stycznia 1998 r. Małżeństwo zawarte pomiędzy uchodźcą, a obywatelem polskim nie musi być zawarte zgodnie z przepisami prawa polskiego, wystarczy jedynie, aby przez to prawo było uznane. Pomoc udzielana tym osobom ma na celu wspieranie procesu integracji, przez co należy rozumieć scalanie z obywatelami polskimi i środowiskiem, w którym funkcjonują. Udzielana jest ona przez określony czas i może trwać nie dłużej niż 12 miesięcy. Na pomoc tę składa się udzielanie świadczeń pieniężnych na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego, opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz specjalistyczne poradnictwo socjalne¹⁰⁶. Przyznanie pomocy uchodźcom poprzedzone musi być uzgodnionym programem integracji. Program ten uzgadniany jest pomiędzy kierownikiem powiatowego centrum pomocy rodzinie, a uchodźcą. Powinien on zostać sporządzony w formie pisemnej umowy i określać wysokość, zakres i formy pomocy w zależności od indywidualnej sytuacji życiowej uchodźcy i jego rodziny. Sytuacja życiowa oznacza wszelkie okoliczności mające wpływ na funkcjonowanie uchodźcy i jego rodziny, a w szczególności obejmuje stan rodziny, posiadany majątek, wykształcenie i zawód. Program integracji powinien także określać zobowiązania przyjęte przez uchodźcę (np. podjęcie pracy lub nauki). Niezrealizowanie przez uchodźcę tych zobowiązań stanowić może podstawę do ograniczenia pomocy lub jej wstrzymania¹⁰⁷. Pomoc społeczna obejmuje również obowiązek sprawienia pogrzebu w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Jest to kolejna forma pomocy, którą chcę krótko scharakteryzować. Gmina ma obowiązek sprawić pogrzeb osobie zmarłej, zarówno bezdomnej, jak również osobie, która pozostawała w rodzinie korzystającej z pomocy społecznej. Sposób przeprowadzenia pogrzebu powinien być ustalony przez radę gminy w formie uchwały zgodnie z wyznaniem zmarłego. Pomocnicze znaczenie będą miały miejscowe zwyczaje panujące w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji, kiedy nie jest możliwe ustalenie wyznania osoby zmarłej (np. bezdomnej) bądź gdy była ona osobą niewierzącą. Gmina ma prawo do uzyskania zwrotu wydatków poniesionych w związku ze sprawieniem pogrzebu. Podlegają one zwrotowi w całości lub w części z masy spadkowej po zmarłym, a jeżeli przysługuje zasiłek pogrzebowy z ubezpieczenia społecznego – z tego zasiłku¹⁰⁸. Zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobom samotnym całkowicie niezdolnym do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa. Osoby samotne to takie, które samotnie prowadzą gospodarstwo domowe. Osoby całkowicie niezdolne do pracy z powodu wieku to osoby, które ukończyły 60 lat życia – kobiety, 65 lat życia – mężczyźni. Całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła całkowicie zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych¹⁰⁹ albo posiada znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności ustalony według ustawy 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych¹¹⁰. Osoba ta dodatkowo musi spełniać określony warunek, tj. jej dochód musi być niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek stały wyrównawczy przysługuje także osobom, które nie są osobami samotnymi, jednak są całkowicie niezdolne do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa i spełniają jednocześnie kryterium dochodowe, tj. jeżeli ich dochód, jak również dochód na osobę w ich rodzinie, jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej¹¹¹. Renta socjalna jest świadczeniem przysługującym osobom pełnoletnim, tj. tym, które ukończyły 18 lat i jednocześnie całkowicie niezdolnym do pracy z powodu inwalidztwa, powstałego przed ukończeniem 18 roku życia. Prawo do tego świadczenia przysługuje także osobom, których inwalidztwo powstało przed ukończeniem 25 roku życia, jednak w trakcie nauki w szkole ponadpodstawowej lub w szkole wyższej, a także w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej. Świadczenie to przyznawane jest niezależnie od osiąganego dochodu. Jednakże renta socjalna nie przysługuje za te miesiące, w których osoba uprawniona osiągnęła dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę lub dochód z działalności gospodarczej przekraczający wysokość otrzymywanej renty. Zastrzeżenie to nie dotyczy jednak innych niż wymienione źródeł dochodu (np. umowy o dzieło). Postępowanie w przedmiocie przyznania renty socjalnej jest odformalizowane, bowiem nie wymaga przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Oznacza to, iż organ przyznający to świadczenie nie musi przeprowadzać wywiadu rodzinnego, jednakże gdy zaistnieje okoliczności uzasadniające jego przeprowadzenie może to uczynić, co zależy wyłącznie od jego uznania¹¹². Szczegółowe kwestie związane z wywiadem środowiskowym określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1997 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym, rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej, a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego¹¹³. Wysokość renty socjalnej jest stała i nie jest uzależniona od wysokości dochodów osiąganych przez rodzinę oraz podlega waloryzacji. W chwili obecnej jej wysokość określa obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 maja 2002 roku w sprawie wskaźnika waloryzacji i kwot po waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2002 r.¹¹⁴. Ponadto ustawodawca wprowadził zasadę, że w sytuacji zbiegu prawa do renty lub emerytury, z wyłączeniem jednak renty rodzinnej, z prawem do renty socjalnej przysługuje tylko jedno świadczenie, które ta osoba wybierze lub jest dla niej korzystniejsze. Kolejną formą pomocy jest świadczenie w postaci zasiłku stałego. Przysługuje on osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, wynikającymi społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych¹¹⁵. Osoba zdolna do pracy to osoba, która ze względów psychofizycznych posiada zdolność do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Osobą niepozostającą w zatrudnieniu jest osoba, która nie jest zatrudniona na podstawie przepisów Kodeksu pracy z dnia 26 czerwca 1974 r.¹¹⁶, oraz, która nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej¹¹⁷. Osobą niepozostającą w zatrudnieniu jest także osoba, która wykonuje określone czynności za wynagrodzeniem (np. umowa o dzieło, umowa zlecenia) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r.¹¹⁸. Osoba korzystająca z tej formy pomocy nie powinna także wykazywać gotowości do podjęcia pracy, a więc być zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia¹¹⁹. Zasiłek stały nie przysługuje osobom, których dzieci wymagają stałej pielęgnacji, jednak przebywają w całodobowych ośrodkach rehabilitacyjnych lub innych ośrodkach zapewniających opiekę przez co najmniej pięć dni w tygodniu. Świadczenie to nie przysługuje także osobom, które otrzymują zasiłek dla bezrobotnych lub zasiłek przedemerytalny albo świadczenie przedemerytalne zgodnie z ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu¹²⁰. Zasiłek stały nie przysługuje również w sytuacji zbiegu uprawnień do tego zasiłku i renty socjalnej, zasiłek stałego wyrównawczego, emerytury oraz renty. Nie dotyczy to jednak renty rodzinnej oraz emerytury przyznanej na podstawie przepisów o uprawnieniach do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki¹²¹. Ośrodki pomocy społecznej są zobowiązane do świadczeń polegających na opłacaniu - za osoby pobierające zasiłek stały – składek na ubezpieczenie społeczne (emerytalne i rentowe) od kwoty zasiłku stałego, chyba że osoba ta podlega obowiązkowo takim ubezpieczeniom z innych tytułów lub otrzymuje emeryturę albo rentę. Ponadto osobom uprawnionym do zasiłku stałego wyrównawczego, renty socjalnej a także gwarantowanego zasiłku okresowego przysługują świadczenia zdrowotne. Istnieje również możliwość przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego. Prawo do jego otrzymania posiadają osoby, które utraciły prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z powodu upływu okresu jego pobierania. Warunkiem otrzymania tego zasiłku jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Dodatkową okolicznością gwarantującą jego przyznanie jest fakt samotnego wychowywania przez te osoby, w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego, co najmniej jedno dziecko do 7 roku życia. Osobą samotnie wychowującą dziecko jest osoba gospodarująca z dzieckiem pozostającym pod jej opieką i na jej wyłącznym utrzymaniu, nawet jeśli otrzymuje alimenty¹²². Otrzymanie tego zasiłku uzależnione jest od złożenia przez osobę uprawnioną wniosku o jego wypłatę. Wniosek ten powinien być złożony nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W przypadku przekroczenia tego terminu zasiłek nie przysługuje. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy przekroczenie terminu było przez tę osobę niezawinione, bowiem wówczas organ przyznający zasiłek może przywrócić termin do złożenia wniosku. Gwarantowany zasiłek okresowy jest świadczeniem przysługującym przez czas określony, który wynosi 36 miesięcy. Zasiłek ten zostaje z urzędu zawieszony w sytuacji podjęcia zatrudnienia albo pozarolniczej działalności gospodarczej. Zawieszenie tego zasiłku następuje na okres tego zatrudnienia lub prowadzenia działalności. Po ustaniu zatrudnienia zasiłek ten powinien zostać przywrócony. Przywrócenie zasiłku następuje na wniosek osoby zainteresowanej, który powinien zostać złożony w terminie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia. Przekroczenie tego terminu powoduje, iż zasiłek ten nie przysługuje, chyba że nastąpiło to bez winy tej osoby. Zasiłek jednak należy przywrócić, jeżeli w dalszym ciągu dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza określonego kryterium dochodowego, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb. Gwarantowany zasiłek okresowy nie może być przywrócony, jeżeli po ustaniu zatrudnienia osobie uprawnionej będzie przysługiwał zasiłek dla bezrobotnych. W sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej należy postępować analogicznie¹²³. Następną formą pomocy, o której chcę napisać jest pomoc w postaci zasiłku okresowego. Podstawowym warunkiem jego otrzymania jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny ustalonego w oparciu o art. 4 ust. 1. Dodatkowym i niezbędnym warunkiem ubiegania się o ten zasiłek jest stwierdzenie, iż dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb tych osób lub rodzin ze względu na wymienione okoliczności. Należy do nich, m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego¹²⁴. Długotrwała choroba to choroba przewlekła, trwająca ponad 3 miesiące, w sposób ciągły lub powodujący nawroty¹²⁵. Niepełnosprawnością jest natomiast stan fizyczny, psychiczny lub umysłowy, powodujący trwałe lub okresowe utrudnienie, ograniczenie bądź uniemożliwienie samodzielnej egzystencji. Brak możliwości zatrudnienia oznacza, m.in. niemożliwość podjęcia pracy ze względu na konieczność sprawowania bezpośredniej opieki nad dzieckiem do lat 7, brak miejsc pracy oraz niemożność przekwalifikowania. Brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny to, np. przypadek, gdy dziecko po zmarłym ojcu nie posiada uprawnień do renty rodzinnej. Możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rozumieć należy jako sytuację, w której toczy się postępowanie kwalifikacyjne zmierzające do utrzymania istniejącego już świadczenia lub dopiero nabycia takich uprawnień. Przez świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego należy rozumieć świadczenia wchodzące w zakres ubezpieczeń społecznych lub zaopatrzenia społecznego¹²⁶. Zasiłek ten nie będzie przysługiwał w sytuacji, gdy osoba lub rodzina posiada jakiekolwiek zasoby pieniężne (np. oszczędności) wystarczające na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb. Zasiłek okresowy jest świadczeniem fakultatywnym, tzn. jego przyznanie jest uzależnione od uznania administracyjnego organu. Także okres pobierania tego świadczenia określany jest przez ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy, co zależy od jego uznania¹²⁷. Rodzinie lub osobie, która nie spełnia kryterium dochodowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zostać przyznany bezzwrotny specjalny zasiłek okresowy lub celowy. Ocena, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, należy do organu pomocy społecznej, który przyznaje to świadczenie fakultatywnie, a więc uzależnione jest to wyłącznie od jego uznania administracyjnego¹²⁸. Ostatnia forma pomocy społecznej, o której należy wspomnieć to zasiłek celowy. Zasiłek ten jest świadczeniem fakultatywnym. Podstawą jego przyznania jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, przez którą należy rozumieć potrzebę życia codziennego, w szczególności pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Wyliczenie to ma charakter jedynie przykładowy, bowiem mogą zaistnieć inne okoliczności uzasadniające przyznanie tej formy pomocy. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie i rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego oraz klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ustawodawca nie wskazał w jakiej formie powinien być przyznany zasiłek celowy, dlatego też świadczenie to może być przyznane zarówno w formie pieniężnej jak i rzeczowej. Zasiłek celowy ponadto może być przyznany w formie biletu kredytowego. Procedura jego przyznania jest odformalizowana i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, co nie dotyczy jednak odmowy przyznania biletu kredytowego, bowiem wówczas wymagana jest decyzja administracyjna, ale wydana bez konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

ROZDZIAŁ 4

GMINA JAKO REALZATOR ZADAŃ Z ZAKRESU POMOCY SPOŁECZNEJ

4.1 Zakres pomocy społecznej

Obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego oraz na administracji rządowej w ustawowo określonym zakresie. Gmina i powiat, obowiązane zgodnie z przepisami ustawy do wykonania zadań pomocy społecznej, nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, pomimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub prawnych do zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych¹²⁹. Zadania w zakresie pomocy społecznej obejmują w szczególności: tworzenie warunków organizacyjnych funkcjonowania pomocy społecznej, w tym rozbudowę niezbędnej infrastruktury socjalnej; analizę i ocenę zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej; przyznawanie i wypłacanie przewidzianych ustawą świadczeń; pobudzanie społecznej aktywności w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin; pracę socjalną, rozumianą jako działalność zawodową, skierowaną na pomoc osobom i rodzinom we wzmocnieniu lub odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie oraz na tworzenie warunków sprzyjających temu celowi. Rozbudowa niezbędnej infrastruktury socjalnej jest jednym z elementów tworzenia warunków organizacyjnych funkcjonowania pomocy społecznej. Infrastruktura rozumiana jest jako urządzenia i instytucje niezbędne do zapewnienia należytego funkcjonowania produkcyjnych działów gospodarki i społeczeństwa¹³⁰. W tym przypadku będzie to, np. tworzenie ośrodków pomocy społecznej i innych jednostek dla udzielania pomocy społecznej. Zjawiska rodzące zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej to, m.in. wzrastające bezrobocie, ubożenie społeczeństwa, bezdomność. Powinny one być poddawane analizie i ocenie w celu przeciwdziałania w ramach pomocy społecznej, a zwłaszcza zapewnienia środków finansowych na ten cel¹³¹. Ośrodki pomocy społecznej są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, powołanymi na mocy ustawy o pomocy społecznej, do realizacji zadań gminy z zakresu pomocy społecznej. Zadania te wykonywane są poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, jak również poprzez wykonywanie działań faktycznych (działań pomocowych sensu stricto). W tym zakresie ich pozycja jest nieco zbliżona do pozycji zakładów administracyjnych, niemniej jednak nie wydaje się, by można je było za takie zakłady w pełni uznać¹³². Ośrodki pomocy społecznej wykonują swoje zadania zgodnie z ustaleniami przekazanymi w tej sprawie przez wojewodę w sprawach zleconych oraz przez radę gminy w sprawach realizacji zadań własnych. Należy podkreślić, iż wykonywanie zadań przez ośrodki (własnych i zleconych) związane jest z koniecznością zapewnienia im odpowiedniej ilości pieniędzy na pokrycie kosztów funkcjonowania, stosownie do zakresu działania, a także rodzaju i liczby udzielanych świadczeń¹³³. Do zadań pomocy społecznej należy także przyznawanie i wypłacanie świadczeń. Przyznawanie dotyczy świadczeń niepieniężnych (np. schronienia, posiłku), a wypłacanie – świadczeń pieniężnych (np. zasiłku stałego, pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie). Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, dlatego jej zadaniem jest pobudzanie ich społecznej aktywności w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb. Zadanie to może być realizowane, m.in. poprzez organizowanie szkoleń dla bezrobotnych, udzielanie pożyczek w celu ekonomicznego usamodzielnienia się. Gmina to wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium. Gmina wykonuje zadania publiczne, które dzielą się na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zadania własne obejmują dwie grupy: obowiązkowe i pozostałe. Obowiązkowe zadania własne to takie, przy których gmina tylko w pewnym zakresie ma swobodę co do formy załatwienia danej sprawy, ale załatwić ją musi. Natomiast w przypadku zadań pozostałych, gmina sama decyduje, czy je realizuje¹³⁴.

4.1.1 Zadania własne gminy

Zadania własne o charakterze obowiązkowym realizowane przez gminę obejmują: udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, w tym osobom bezdomnym; organizowanie i prowadzenie gminnych ognisk wychowawczych, świetlic i klubów środowiskowych dla dzieci, a także organizowanie mieszkań chronionych; świadczenie w miejscu zamieszkania usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych; udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osób bezdomnych i innych osób niemających dochodu i możliwości ubezpieczenia się na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym; udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego; pracę socjalną; sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym; zapewnienie środków na wynagrodzenia dla pracowników i warunków do realizacji tych zadań. Pozostałe zadania własne gminy to: prowadzenie domów pomocy społecznej, ośrodków wsparcia o zasięgu lokalnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki, przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych i specjalnych celowych, przyznawanie pomocy rzeczowej, przyznawanie pomocy w naturze na ekonomiczne usamodzielnienie, przyznawanie i wypłacanie zasiłków i pożyczek na ekonomiczne usamodzielnienie, inne zadania z zakresu pomocy społecznej wynikające z rozeznanych potrzeb gminy. Wyliczenie to nie stanowi zatem katalogu zamkniętego. Realizacja tych innych zadań z punktu 6 uzależniona jest przede wszystkim od posiadanych przez gminę środków finansowych¹³⁵. Gmina jest również zobowiązana do wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, po otrzymaniu środków finansowych na ten cel. Jest to typowy element zakresu działania samorządu terytorialnego, bowiem ze względów racjonalnych wykonywanie zadań rządowych powierza się gminie bliskiej mieszkańcom wspólnoty¹³⁶.

4.1.2 Zadania zlecone gminy

Zadania zlecone gminie obejmują: przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych, renty socjalnej, przysługujących dodatków do świadczeń, przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych, gwarantowanych okresowych i specjalnych okresowych, opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne za osoby do tego uprawnione, opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym¹³⁷, przyznawanie i wypłacanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przyznawanie zasiłku celowego w formie biletu kredytowego, świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych, przysługujących na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego¹³⁸, organizowanie i prowadzenie środowiskowych domów samopomocy, zadania wynikające z rządowych programów pomocy społecznej bądź innych ustaw, mających na celu ochronę poziomu życia osób i rodzin po zapewnieniu odpowiednich środków, utworzenie i utrzymanie ośrodka pomocy społecznej i zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników realizujących te zadania¹³⁹.

4.2 ŚWIADCZENIA POMOCY SPOŁECZNEJ

Regułą jest, że do postępowania w sprawie świadczeń pomocy społecznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r.¹⁴⁰. Jest to obszerny akt prawny, który zawiera przepisy proceduralne mające na celu urzeczywistnienie norm prawa materialnego. Kodeks postępowania administracyjnego ma jednak ograniczone zastosowanie poprzez zmiany wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Odrębności dotyczą kilku szczegółowych kwestii: ustalenia właściwości miejscowej organu, wszczęcia postępowania, odmienności w postępowaniu dowodowym, możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej bez zgody strony, podmiotów mogących wnieść odwołanie od decyzji. Przepisów tego aktu nie stosuje się także do świadczeń przyznawanych na podstawie umowy użyczenia i umowy zawartej między rodziną zastępczą a starostą, na podstawie której następuje powierzenie dziecka tej rodzinie. Wówczas zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.).Teraz chciałabym krótko omówić ogólne zasady kodeksu postępowania administracyjnego, na które organy prowadzące postępowanie w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej winny zwrócić szczególną uwagę, a więc: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę informowania (pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania),zasadę dwuinstancyjności, zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasadę szybkości. Zasada praworządności ta stanowi, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności. Zatem organy administracji państwowej (publicznej) działają na podstawie ustaw i aktów wykonawczych do ustaw. Przy tym nie jest istotne, który organ wydaje taki akt. Tym organem może być Rada Ministrów, minister czy też rada gminy lub rada powiatu. Przyjęcie tej zasady oznacza, że decyzje administracyjne przyznające lub odmawiające przyznania świadczenia z pomocy społecznej winny mieć za podstawę ustawę o pomocy społecznej i akty wydane na podstawie delegacji zamieszczonych w tej ustawie, tj. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz uchwały rad gmin. Omawiając zasadę praworządności należy zwrócić uwagę na inny jej aspekt, otóż organ administracji ma nie tylko postępować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, ale ma również kontrolować zgodność z prawem innych podmiotów biorących udział w postępowaniu¹⁴¹. Zasada prawdy obiektywnej to stanowi najważniejszą podstawę postępowania wyjaśniającego. Celem tego postępowania w sprawach pomocy społecznej jest ustalenie, czy stan faktyczny, od którego ustawa o pomocy społecznej uzależnia przyznanie świadczenia, rzeczywiście występuje oraz jakiego rodzaju świadczenie powinno być w danej sytuacji przyznane¹⁴². Organ administracji obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kluczową rolę w postępowaniu dowodowym w sprawach z pomocy społecznej odgrywa wywiad rodzinny (środowiskowy), który jest niezbędnym elementem postępowania. Poza przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego organ winien wykorzystać także dowody uzupełniające, a w szczególności informacje innych organów, zwrócić się do biegłych o uzyskanie specjalnych wiadomości, np. w zakresie stanu zdrowia, przesłuchać świadków, przyjąć oświadczenia stron oraz dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy¹⁴³. Organ pomocy społecznej może odmówić przyznania świadczenia bądź zmienić decyzję w przypadku odmowy złożenia przez stronę oświadczenia o wysokości dochodów i stanie majątkowym. W analogiczny sposób organ pomocy społecznej będzie mógł postąpić, gdy strona uzyska świadczenie na podstawie nieprawdziwych informacji w dokumentach oraz niepoinformowania o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej. Zgodnie z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu, organ administracji obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a zwłaszcza umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady przez organy administracji stanowi przesłankę do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i Naczelny Sąd Administracyjny oraz stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, gdy decyzja jest ostateczna. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Odnosi się to w szczególności do sytuacji, gdy organ pomocy społecznej wykorzystuje zeznania świadków, np. sąsiadów osób ubiegających się o pomoc, czy korzysta z opinii biegłego, np. lekarza¹⁴⁴.W sprawach pomocy społecznej zasada ta doznaje wzmocnienia, ponieważ przed wydaniem decyzji, poza nielicznymi wyjątkami, organ musi przeprowadzić wywiad środowiskowy, a więc być w mieszkaniu strony bądź w miejscu jej pobytu i ustalić wszelkie istotne dla sprawy okoliczności. W sytuacji, gdy organ przyjmuje inne dowody, zwłaszcza różniące się od informacji podanych przez stronę, winien ją z tymi dowodami zapoznać¹⁴⁵. Organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w sprawach z zakresu pomocy społecznej, ponieważ w sprawach tych organy samorządowe i rządowe spotykają się z ludźmi, których byt jest zagrożony. Realizacja tej zasady znajduje zastosowanie zarówno wówczas gdy organ w ramach sprawnie i szybko przeprowadzonego postępowania udzieli osobie potrzebującej pomocy odpowiedniego świadczenia, a także gdy po udzieleniu pomocy organ administracji (osoby prowadzące sprawy z zakresu pomocy społecznej) zachowa anonimowość osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Przestrzeganie tej zasady przez organy administracji pozwoli na przełamanie oporu psychicznego tych osób, które spełniają wymogi do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, jednakże z uwagi na swe obawy o taką pomoc nie występują¹⁴⁶Zasada informacyjna ma szczególne znaczenie w postępowaniu w sprawach z pomocy społecznej. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza ogólną zasadę udzielania pomocy prawnej stronom. Z uwagi na fakt, że większość osób ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej to osoby niezaradne życiowo, mające trudności w zapewnieniu sobie odpowiedniego poziomu życia, bezradne lub chore, zasada ta nabiera dodatkowego znaczenia. Nakłada ona na osoby prowadzące postępowanie administracyjne w sprawach pomocy społecznej (pracowników socjalnych) obowiązek należytego i wyczerpującego informowania osób ubiegających się o świadczenie, o tym, czy im taka pomoc przysługuje, a jeżeli tak, to w jakich formach. Pracownicy socjalni winny czuwać nad tym, aby osoby ubiegające się o pomoc nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W praktyce zasada ta znalazła odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA, który stwierdził, że organ pomocy społecznej obowiązany jest rozpatrzyć sprawę strony w kontekście wszystkich przepisów, a nie tylko w odniesieniu do konkretnego wnioski strony, tym bardziej że często strona nie jest w stanie w sposób jednoznaczny określić swoje żądanie¹⁴⁷.W tym miejscu należy zaznaczyć, że pracownicy socjalni mogą być i są stawiani w trudnej sytuacji, a mianowicie gdy z uwagi na skromny budżet danej gminy przyjęta będzie zasada udzielania pomocy tylko osobom i rodzinom niezbędnie tego wymagającym, a z drugiej strony, zobowiązani są informować osoby ubiegające się o pomoc o innych formach pomocy i informować je jednocześnie, że realne szanse na uzyskanie wsparcia są znikome. Jednakże z uwagi na omawianą zasadę pracownicy ci obowiązani są należycie i wyczerpująco informować stronę o jej prawach i obowiązkach wynikających z postanowień ustawy o pomocy społecznej i innych przepisów prawa¹⁴⁸. Zasada dwuinstancyjności jest to jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią, decyzja administracyjna organu pierwszej instancji może być zaskarżona do organu drugiej instancji. Na gruncie pomocy społecznej zasada ta obowiązuje w całej rozciągłości i od 1 stycznia 1999 r. zmienił się stan prawny w tym zakresie (zmiana kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa). Odwołanie od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego przysługuje do samorządowego kolegium odwoławczego¹⁴⁹, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. Zatem organ ten jest uprawniony do rozpatrywania odwołań od decyzji wszystkich organów jednostek samorządu terytorialnego (dyrektorów, kierowników ośrodków pomocy społecznej, kierowników powiatowego centrum pomocy rodzinie i ewentualnie regionalnego ośrodka polityki społecznej). Jeżeli w pierwszej instancji decyzję w sprawach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego podejmuje samorządowe kolegium odwoławcze, wówczas nie przysługuje odwołanie od takiej decyzji, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy¹⁵⁰. Tym samym SKO ponownie rozpatrzy sprawę i wyda decyzję, na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ważnym elementem związanym z tą zasadą jest przysługująca organowi wyższego stopnia możliwość podjęcia decyzji merytorycznej, czyli uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i podjęcie nowej decyzji w sprawie. W sprawach z pomocy społecznej takie działanie organu wyższego stopnia będzie możliwe jedynie w przypadku decyzji związanych, np. zasiłek stały, renta socjalna, gwarantowany zasiłek okresowy, natomiast w tych sprawach, gdzie decyzje podejmowane są w oparciu o uznanie administracyjne, np. zasiłek celowy, zasiłek okresowy – organ wyższego stopnia będzie mógł albo utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, albo też uchylić ją w całości do ponownego rozpatrzenia. Nie będzie mógł natomiast wydać rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego na uchyleniu decyzji i rozstrzygnięciu sprawy co do istoty¹⁵¹. Znaczenie Zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony wykracza poza ramy procedury, jako że wynikają z niej dyrektywy interpretacyjne nie tylko prawa procesowego, ale również sformułowania „do załatwienia sprawy”, do prawa materialnego¹⁵². W sprawach z pomocy społecznej zasada ta odgrywa szczególną rolę, ponieważ nakłada na organ pomocy obowiązek, by każdą sprawę rozpatrywał z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ administracji jest obowiązany uwzględnić wniosek strony, jeżeli tylko możliwości pomocy społecznej na to zezwalają. A zatem można przyjąć, że każdy wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej jest uzasadniony jej słusznym interesem, natomiast organ administracji nie uwzględni słusznego interesu strony jedynie wówczas, gdy interes społeczny będzie miał pierwszeństwo (np. odmowa przyznania świadczenia z uwagi na ograniczone możliwości pomocy społecznej). Jednocześnie, jak wskazuje się to w orzecznictwie NSA, organ administracji nie może wydać decyzji bez bliższego omówienia, a w uzasadnieniu decyzji obowiązany jest do wykazania, że faktycznie nie dysponuje odpowiednimi środkami finansowymi, by zaspokoić potrzebę zgłoszoną przez stronę, czyli uwzględnić jej słuszny interes, a zatem nie było możliwe przyznanie zasiłku¹⁵³. Według zasady szybkości organ administracji winien działać w sprawie szybko i wnikliwie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z istoty tej zasady wynika, że decyzja winna być podjęta w możliwie najkrótszym czasie od dnia złożenia wniosku. Z zasadą tą wiąże się nie tylko terminowe załatwienie sprawy, ale także konieczność przestrzegania terminów przewidzianych dla przeprowadzenia pewnych czynności procesowych, np. terminu 14 dni na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Respektowanie zasady szybkości postępowania w sprawach z pomocy społecznej odgrywa ważną role i wpływa na odbiór działań podejmowanych przez organy pomocy społecznej. Prawidłowe działanie organu w tym zakresie polega na wydaniu decyzji w okresie, kiedy strona najbardziej oczekuje udzielenia jej pomocy. Jednocześnie należy pamiętać o tym, że zasada szybkości prowadzonego postępowania nie może powodować, iż będą wydawane decyzje po przeprowadzeniu niepełnego postępowania dowodowego, ponieważ zasada prawdy obiektywnej będzie miała w zestawieniu z tą zasadą pierwszeństwo¹⁵⁴. Ustawa o pomocy społecznej stanowi, że w sprawie świadczeń pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Zbyt formalne, rutynowe podejście do spraw podopiecznych powinno zatem ustąpić miejsca wrażliwości na położenie tych osób i takie stosowanie prawa, aby skutecznie i szybko przychodzić im z pomocą¹⁵⁵. Świadczenia pomocy społecznej przyznawane są na wniosek lub z urzędu. Wniosek może złożyć osoba zainteresowana w przyznaniu świadczenia na jej rzecz. Uczynić to mogą również przedstawiciele ustawowi takie osoby, którymi są w stosunku do małoletnich – rodzice lub opiekunowie, wobec ubezwłasnowolnionych częściowo – kuratorzy, a dla ubezwłasnowolnionych całkowicie – opiekunowie. Rodzice są przedstawicielami prawnymi z mocy prawa, opiekunowie i kuratorzy na podstawie postanowienia sądu opiekuńczego¹⁵⁶. Stosowny wniosek może złożyć także inna osoba, którą należy rozumieć szeroko jako osobę fizyczną (np. sąsiad) i prawną (np. stowarzyszenie), a także jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (np. szkoła podstawowa). Udzielenie świadczenia uzależnione jest od zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zgoda ta powinna być wyrażona najpóźniej w momencie przyznawania świadczenia, w dowolnej formie (pisemnej lub ustnej). W przypadku nieuzyskania wymaganej zgody należy postępowanie umorzyć¹⁵⁷. Pomoc społeczna może być także udzielana z urzędu, tzn. z inicjatywy organu. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma wniosku, a pracownik socjalny uzna, że konieczne jest ze względu na sytuację życiową osoby lub rodziny, przyznanie pomocy. Przepis ustawy o pomocy społecznej przewiduje możliwość zawarcia umowy o świadczenie pomocy dla osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Umowa ta może być zawarta pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej lub kierownikiem powiatowego centrum pomocy rodzinie a małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi tej osoby. Umowa może być zawarta z tymi osobami tylko wówczas, gdy nie stanowią one rodziny, tj. nie pozostają w faktycznym związku i wspólnie nie zamieszkują i nie gospodarują¹⁵⁸. Umowa może być zawarta jedynie na wniosek pracownika socjalnego, przy czym może on uczynić to z własnej inicjatywy lub w związku z prośbą innej osoby. Ma ona charakter cywilnoprawny i powinna być zawarta w formie pisemnej na czas określony lub nieokreślony oraz zawierać postanowienia o możliwości, warunkach i terminie jej wypowiedzenia przez którąkolwiek ze stron. Umowa powinna określać rodzaj świadczenia, tj. czy ma to być pomoc pieniężna, czy w naturze, czy też w obu formach jednocześnie. Ponadto z treści umowy wynika, że jest ona formą dobrowolnej alimentacji. Zawarcie umowy skutkuje tym, że od osoby zawierającej umowę nie można żądać zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej w przypadku, gdy zwrotu tego nie dokonał świadczeniobiorca¹⁵⁹. Należy zaznaczyć, że ściągnięcie należności z tytułu wydatków na świadczenia pomocy społecznej oraz nienależnie pobranych świadczeń następuje w trybie przymusowym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji¹⁶⁰. Egzekucję prowadzi się na podstawie tytułu wykonawczego, który powinien zawierać: oznaczenie wierzyciela, wskazanie zobowiązanego, jego adresu, a także w miarę możliwości jego zakładu pracy, podanie treści podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku, stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, określenie egzekwowanej należności, wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, datę wystawienia, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej. Organem właściwym do prowadzenia egzekucji jest naczelnik urzędu skarbowego. Zasady prowadzenia egzekucji oraz jej ograniczania, co do przedmiotów niepodlegających egzekucji, wynagrodzenia za pracę, rent i emerytur powodują, iż poza nielicznymi wyjątkami, postępowania egzekucyjne organów pomocy społecznej są bezskuteczne¹⁶¹. Szczególne przypadki uprawniają organy pomocy społecznej do odstąpienia od żądania zwrotu wydatków w całości lub w części za udzielone świadczenie. Odstąpienie od żądania zwrotu może nastąpić na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, którą jest, m.in. świadczeniobiorca, jego spadkobierca, małżonek, zstępni lub wstępni. Powinno ono nastąpić w formie decyzji. Ustawa o pomocy społecznej nakłada obowiązek na sądy, organy państwowe i inne jednostki organizacyjne obowiązek udostępniania lub udzielania pracownikowi socjalnemu odpowiednich informacji. Przez sądy należy przede wszystkim rozumieć sądy powszechne, w tym rejonowe, okręgowe i apelacyjne. Organy państwowe to, m.in. urzędy skarbowe, ZUS, KRUS, prokuratura, policja. Natomiast innymi jednostkami organizacyjnymi będą, np. szkoły, szpitale, stowarzyszenia, fundacje. Udostępnieni oznacza umożliwienie pracownikowi socjalnemu zapoznanie się z dokumentacją lub aktami sprawy znajdującymi się w posiadaniu danego podmiotu (np. sporządzenie notatek, odpisów i kserokopii). Natomiast udzielenie polega na pisemnym poinformowaniu pracownika socjalnego w przedmiotowej sprawie. Informacje te muszą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczeń oraz ich rozmiarów. Powinny one dotyczyć w szczególności sytuacji majątkowej i rodzinnej, uzyskiwanych dochodów i ich źródeł, zdarzeń losowych w życiu osoby i rodziny. Udostępnienie lub udzielenie informacji powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni¹⁶². Załatwianie spraw z zakresu pomocy społecznej następuje poprzez wydanie decyzji. Jedynie świadczenia w postaci pracy socjalnej i poradnictwa nie wymagają wydania decyzji. Decyzja powinna mieć formę pisemną, zaś w szczególnych przypadkach może być wydana w formie ustnej, tj. gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Strona powinna być poinformowana o treści takiej decyzji, w tym, m.in. poprzez ustne jej ogłoszenie. W przypadku wydania ustnej decyzji treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez strony adnotacji. Jednak w formie ustnej nie może być wydana decyzji o odmowie przyznania świadczenia, co gwarantuje stronie prawidłowe skorzystanie z trybu odwoławczego¹⁶³. Zmiana lub uchylenie decyzji na niekorzyść strony wymaga jej zgody. Ustawodawca przewidział jednak określone przypadki, po zaistnieniu których, właściwy organ może zmienić lub uchylić decyzję na niekorzyść strony nawet bez jej zgody. Możliwe jest to w przypadku zmiany przepisów prawa, zwłaszcza dotyczących pomocy społecznej oraz zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej świadczeniobiorcy. Zmianę lub uchylenie decyzji na niekorzyść uzasadnia także wystąpienie rażących dysproporcji między wysokością dochodu udokumentowaną przez rodzinę ubiegającą się o pomoc a rzeczywistą jej sytuacją majątkową oraz odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Podstawą taką może być również stwierdzenie marnotrawstwa własnych zasobów materialnych oraz brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, a także nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną. Zmiana lub uchylenie powinny także nastąpić w przypadku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Natomiast zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody¹⁶⁴.

4.2.1 Wywiad środowiskowy

Wywiad rodzinny (środowiskowy) powinien być przeprowadzony przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Zobowiązanym do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest pracownik socjalny i jednocześnie tylko on jest uprawnionym do jego przeprowadzenia. Nie może tego uczynić jakakolwiek inna osoba, choćby cieszyła się zaufaniem publicznym. Kategoryczny nakaz przeprowadzenia wywiadu środowiskowego doznaje ograniczeń w dwóch przypadkach. Nie wymaga bowiem przeprowadzenia wywiadu decyzja o przyznaniu renty socjalnej, oraz decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego. Szczegółowe zasady dotyczące wywiadu reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 lipca 1997 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym, rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej, a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego¹⁶⁵. Wywiad środowiskowy składa się z następujących części: dane osoby, z którą przeprowadza się wywiad, i rodziny tej osoby, sytuacja zawodowa rodziny, sytuacja zdrowotna rodziny, sytuacja mieszkaniowa rodziny, sytuacja rodzinna, potrzeby i oczekiwania zgłoszone w trakcie przesłuchania oraz opracowanie wstępnego planu działań: do których zobowiązuje się osoba lub rodzina, proponowanych przez pracownika socjalnego; ocena sytuacji rodziny i wnioski pracownika socjalnego, plan pomocy zatwierdzony przez kierownika (dyrektora) ośrodka. Kierownik ośrodka pomocy społecznej lub kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może wydać decyzję o odmowie przyznania pomocy osobie lub rodzinie ubiegającej się o nią, w przypadku, gdy osoba ta lub rodzina nie wyraża zgody na zbieranie danych osobowych niezbędnych do przyznania pomocy. Przez brak zgody na zbieranie danych osobowych należy rozumieć odmowę udzielenia odpowiedzi na pytania, nieokazanie dokumentów stwierdzających tożsamość lub potwierdzających sytuację majątkową osoby lub rodziny oraz jakiekolwiek inne działanie utrudniające lub uniemożliwiające skuteczne przeprowadzenie wywiadu¹⁶⁶. W uzasadnionych przypadkach pracownik socjalny, który przeprowadza wywiad rodzinny może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia stosownego oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa jego złożenia stanowi podstawę wydania obligatoryjnie decyzji negatywnej w sprawie przyznania świadczenia. Jednak złożenie oświadczenia niepełnego, z pominięciem mniej istotnych informacji w niektórych jego rubrykach, nie powinno uzasadniać odmowy przyznania świadczenia¹⁶⁷. Istniej zasada, że świadczenia pieniężne pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych. Świadczenie takie przysługuje w pełnej wysokości już za miesiąc, w którym złożono wniosek wraz z niezbędną dokumentacją, przy czym nie jest istotne, w którym dniu miesiąca to nastąpiło. Jedynie w przypadku gwarantowanego zasiłku okresowego i składki na ubezpieczenie społeczne dzieli się ich wysokość przez 30 i następnie mnoży przez liczbę dni kalendarzowych następujących od dnia złożenia wniosku, wliczając w to ten dzień. Natomiast, jeżeli chodzi o odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń pomocy społecznej to może je złożyć osoba ubiegająca się o świadczenie, a także inna osoba. Inną osobą może być, m.in. osoba najbliższa, znajomy, sąsiad. W przypadku, gdy odwołanie składa inna osoba wymagana jest zgoda osoby ubiegającej się o pomoc. Zgoda ta powinna być wyrażona w sposób wyraźny i znajdować się w aktach sprawy¹⁶⁸. Może być ona sporządzona w formie pisemnego oświadczenia lub wyrażona ustnie w obecności pracownika socjalnego, który utrwali to na piśmie. Zgoda ta powinna być udzielona przed przesłaniem akt sprawy przez organ pierwszej instancji do organu rozpatrującego odwołanie. Jednak dopuszczalne jest jej udzielenie przed organem drugiej instancji do czasu wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania ze względu na brak takiej zgody¹⁶⁹. Istnieje obowiązek nałożony na osoby i rodziny, korzystające ze świadczeń informowania właściwych organów o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej lub majątkowej. Zmiana to zarówno polepszenie sytuacji, jak również jej pogorszenie, byleby wiązało się to z podstawą do przyznania świadczeń.

4.3 FUNKCJE POMOCY SPOŁECZNEJ

Wiadomym jest, iż organy jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej są zobowiązane do wykonywania określonych przez ustawodawcę zadań z zakresu pomocy społecznej. W celu ich realizacji powołuje się odpowiednie jednostki organizacyjne. Na poziomie gminy (poziom lokalny) jednostką taką jest ośrodek pomocy społecznej. Zakres jego działania obejmuje wykonywanie zadań pomocy społecznej zleconych gminie, a w przypadku właściwego postanowienia rady gminy, także zadań własnych, czyli określonych dodatkowo. Służy temu kompetencja kierownika ośrodka udzielona przez radę gminy do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie zadań pomocy społecznej¹⁷⁰. Zadania z zakresu pomocy społecznej wykonywane przez ośrodki pomocy społecznej, które zostały powołane do realizacji w/w zadań zostały już przedstawione w punkcie 1 tego rozdziału. Szczegółowa regulacja prawna, określająca zasady organizacji i funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej, jest zawarta w statutach oraz regulaminach organizacyjnych poszczególnych podmiotów. Na tym poziomie podstawa prawna działania ma już charakter indywidualny i odnosi się do konkretnych jednostek . Pozostający w obszarze moich zainteresowań Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Mochowie został powołany uchwałą nr IX/41/90 Rady Gminy w Mochowie z dnia 20 lutego 1990 r. w sprawie utworzenia Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mochowie. Statut Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mochowie określa podstawę prawną i zakres działania jednostki oraz sposób jej organizacji, zarządzania i gospodarki finansami. Ośrodek Pomocy Społecznej działa na podstawie: wyżej wymienionej uchwały; zarządzenia nr 6/90 Naczelnika Gminy z dnia 27 kwietnia 1990 r. w sprawie utworzenia Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mochowie; ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 z późn. zm.)¹⁷¹. Siedziba Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej mieści się w Mochowie. Obszarem działania jest teren gminy Mochowo. Ośrodek ten jest jednostką organizacyjną Gminy Mochowo a obsługę finansową prowadzi księgowość Urzędu Gminy. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Mochowie wykonuje zadania własne oraz zadania zlecone gminie przez administrację rządową. Działalnością Ośrodka kieruje Kierownik i jest za niego odpowiedzialny. Zadania wykonywane są przez pracowników socjalnych.

4.3.1 Funkcje kierownika Jednostki Pomocy Społecznej

Do zadań Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Mochowie należy: koordynacja i nadzór nad pracą pracowników ośrodka pomocy społecznej oraz zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ośrodka i warunków jego działania, przygotowanie materiałów dotyczących rozpoznania i oceny potrzeb pomocy społecznej, planowanie środków finansowych na świadczenia pomocy społecznej oraz utrzymania ośrodka pomocy społecznej, wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczeń pomocy społecznej, przedstawianie Radzie Gminy oraz Mazowieckiemu Urzędowi Wojewódzkiemu corocznych sprawozdań dotyczących działalności ośrodka oraz potrzeb w zakresie pomocy społecznej, współpraca z organizacjami społecznymi, kościołami, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka, mających doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, podnoszenie swoich kwalifikacji zawodowych, przygotowanie lokalnego programu pomocy gminy na rok następny pod potrzeby budżetowe, przeprowadzanie narad i szkoleń wewnętrznych pracowników.

4.3.2 Zadania pracowników socjalnych

Pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej kierują się zasadą dobra osób i rodzin, którym służy poszanowanie ich godności i prawa tych osób do samostanowienia. Godność jest wartością konstytucyjną, bowiem Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.¹⁷² stanowi, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela oraz, że jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Pracownicy socjalni mają także obowiązek przeciwdziałania praktykom niehumanitarnym i dyskryminującym osobę, rodzinę lub grupę. Ponadto mają obowiązek udzielać osobom, którym służą pełnej informacji o przysługujących im świadczeniach i dostępnych formach pomocy. Są zobowiązani zachować w tajemnicy informacje uzyskane w toku czynności zawodowych, także po ustaniu zatrudnienia, chyba że działa to przeciwko dobru osoby lub rodziny. Do zadań pracowników socjalnych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mochowie należy: wspomaganie osób i rodzin wymagających pomocy w osiągnięciu możliwie pełnej aktywności społecznej, współdziałanie z grupami i społecznościami lokalnymi, mające na celu rozwijanie w nich zdolności do samodzielnego rozwiązywania własnych problemów, organizowanie różnorodnych form pomocy, a także udział w rozwijaniu infrastruktury odpowiadającej zmieniającym się potrzebom społecznym, zapobieganie procesowi marginalizacji osób i grup, a także przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom w środowisku lokalnym. Podstawą gospodarki finansowej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jest roczny budżet gminy w tym budżet – Opieka Społeczna. Wszystkie świadczenia pieniężne z pomocy społecznej są wypłacane w kasie Urzędu Gminy. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej jako jednostka organizacyjna gminy nie może prowadzić działalności gospodarczej.

ZAKOŃCZENIE

Wokół pomocy społecznej nagromadziło się wiele nieporozumień; w różnych środowiskach powstają uprzedzenia lub nadmierne oczekiwania, często dyskutuje się o pomocy społecznej wyrwanej z kontekstu całek polityki społeczno – gospodarczej państwa. Doraźne kłopoty – związane z poszerzeniem się sfery ubóstwa, naporem nowych klientów, zdarzającymi się nadużyciami w zakresie świadczeń, finansowymi problemami państwa i gmin łożących na pomoc społeczną – często odwracają uwagę od istoty pomocy społecznej, dotyczącej właściwości jej systemu wartości, celach, zasadach i sposobach działania. Uważam, iż dotychczasowy system pomocy społecznej ma na celu doprowadzenie do samodzielnego funkcjonowania osób i rodzin przy wykorzystaniu ich możliwości, zapobieganie społecznej izolacji i marginalizacji oraz osiąganie przez osoby i rodziny standardu godnego życia. Ponadto myślę, iż pomoc społeczna powinna być świadczona wtedy, gdy osoba wykazuje troskę o własny rozwój, który jest dobrem wspólnym wszystkich, a w przypadku posiadania przez nią rodziny – troskę o rozwój swoich dzieci. Pomoc społeczna jest pomocą dla samopomocy. Świadczy ona uzupełniające wsparcie tylko w takim stopniu, w jakim jest ono niezbędne mimo zmobilizowania możliwości samopomocowych klienta, rodziny, wspólnoty gminnej. Jest to zgodne z przyjmowaną w pomocy społecznej zasadą subsydiarności – pomocniczości. Z praktyki zawodowej wnioskuję, iż podopieczni bardzo często pomoc społeczną traktują jako instytucję utrzymującą, a nie wspomagającą czy umożliwiającą wyjście z trudnej sytuacji w jakiej się znaleźli. Pomoc społeczna nie może zastępować starań, jakie powinien wykazać członek rodziny, aby jej zapewnić odpowiednie warunki socjalno – bytowe. Celem pomocy społecznej jest zaspokojenie potrzeb życiowych klienta, przy czym rodzaj i rozmiar pomocy uzależniony jest od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy i musi uwzględniać własne możliwości finansowe. Ponadto uważam, iż bardzo dużym problemem w funkcjonowaniu pomocy społecznej są zasady finansowania działalności ośrodków, związane zarówno z realizacją zadań własnych jak i zleconych. Dotyczy to głównie niepewności co do wysokości przyznawanych środków finansowych, które nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb klientów. W takich warunkach trudno jest w sposób odpowiedzialny planować całokształt działanie ośrodków. Środki finansowe przeznaczane na cele pomocy społecznej zwykle są ograniczone, wobec czego muszą być kierowane w pierwszej kolejności do osób najbardziej potrzebujących, które nie są w stanie pokonać trudnych sytuacji. Nie ulega jednak wątpliwości, iż istnienie instytucji pomocy społecznej jest potrzebne, a wręcz niezbędne, gdyż daje ona choć w niewielkim stopniu poczucie bezpieczeństwa osobom doświadczonym przez los.

BIBLIOGRAFIA

Pozycje książkowe

1. Adamiak B. – Postępowanie w sprawach pomocy społecznej, „Munipicium”, Samorząd Terytorialny 1991 r. nr 7/8,

2. Adamiak B., Borkowski J. – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996r.,

3. Adamiak B., Borkowski J. – Polskie postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r.,

4. Badura – Madej W. – Wybrane zagadnienia interwencji kryzysowej, Warszawa 1996 r.,

5. Encyklopedia popularna PWN, Warszawa 1992 r.,

6. Frąckiewicz L. – Nowoczesny model pomocy społecznej, Katowice 1993 r.,

7. Kaźmierczak T., Łuczyńska M. – Wprowadzenie do pomocy społecznej, Katowice 1998 r.,

8. Kmiecik Z. – Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 1997 r.,

9. Krajewski R., Szymański S. – Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Włocławek 2000 r.,

10. Krajewski R., Szymański S. – Vademecum prawa, Włocławek 2000 r.,

11. Kwaśniewski J. – Praca socjalna Pomoc społeczna, BPS, Katowice 1998 r.,

12. Lalak D., Pilch T. – Elementarne pojęcia pedagogiki społecznej i pracy socjalnej, Warszawa 1999 r.,

13. Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1995 r.,

14. Martysz Cz. – Rola związków wyznaniowych w sferze administracji świadczącej, Katowice 1985 r.,

15. Medyczny słownik encyklopedyczny, Kraków 1993 r.,

16. Merton R. K. – Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 1982 r.,

17. Muszalski W. – Prawo socjalne, Warszawa 1995 r.,

18. Muszalski W. – Prawo socjalne, Warszawa 1999 r.,

19. Ochendowski E. – Prawo administracyjne, TNOiK, Toruń 1999 r.,

20. Prawo administracyjne, pod red. Bocia J., Wrocław 1998 r.,

21. Prawo administracyjne, pod red. Wierzbowskiego M., Warszawa 2001 r.,

22. Słownik etnologiczny, Warszawa – Poznań 1987 r.,

23. Szczepański J. – Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1966 r.,

24. Szpor G., Martysz Cz., Nitecki S. – Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 1999 r.,

25. Szurgacz H. – Opieka społeczna jako instytucja prawna, Wrocław 1990 r.,

26. Szurgacz H. – Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r.,

27. Tarkowski Z. – Zarządzanie i organizacja pomocy społecznej, Lublin 2000 r.,

28. Żukiewicz A. – Praca socjalna Ośrodków Pomocy Społecznej, Wrocław 2002 r.

Akty prawe

1. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483),

2. Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej, (Dz. U. Nr 92, poz. 726),

3. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071),

4. Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy, (Dz. U. z 1964 r., Nr 9, poz. 59 z późn. zm.),

5. Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego, (Dz. U. z 1964r., Nr 43, poz. 296 z późn. zm.),

6. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 z późn. zm.),

7. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy, (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.),

8. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, (Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214 z późn. zm.),

9. Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r., o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej, (Dz. U. z 1982 r., Nr 40, poz. 271 z późn. zm.),

10. Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, (Dz. U. z 1990 r., Nr 21, poz. 124 z późn. zm.),

11. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o przekazaniu Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej z zakresu działań Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej zadań dotyczących pomocy społecznej, (Dz. U. Nr 29, poz. 172),

12. Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.),

13. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm.),

14. Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r., o ochronie zdrowia psychicznego, (Dz. U. z 1994 r., Nr 11, poz. 111 z późn. zm.),

15. Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, (Dz. U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.),

16. Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, (Dz. U. z 1997 r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.),

17. Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, (Dz. U. z 1997 r., Nr 28, poz. 153 z późn. zm.),

18. Ustawa z dnia 25 czerwca o cudzoziemcach, (Dz. U. z 1997 r., Nr 114, poz. 739 z późn. zm.),

19. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 776 z późn. zm.),

20. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, (Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 578 z późn. zm.),

21. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, (Dz. U. z 1998 r., Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.),

22. Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, (Dz. U. z 1999 r., Nr 101, poz. 1178),

23. Rozporządzenie wykonawcze Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 20 kwietnia 1991 r. do ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., (Dz. U. Nr 33, poz. 140-145),

24. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 lipca 1997 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym, rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej, a także wzoru legitymacji pracownika socjalnego, (Dz. U. z 1997 r., Nr 93, poz. 570 z późn. zm.),

25. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 września 2000 r. w sprawie domów pomocy społecznej, (Dz. U. z 2000 r., Nr 82, poz. 929),

26. Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 maja 2002 r., w sprawie wskaźnika waloryzacji i kwot po waloryzacji oraz wysokości świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2002 r., (M. P. z 2002 r., Nr 11, poz. 234).

27. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1994 r., (S.A./Ka 577/94),

28. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 1994 r., (S.A./Ka 2067/97),

29. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 1997 r., (II S.A./Ka 491/96).

---

1. W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1999 r., s. 169↩

2. D. Lalak, T. Pilch, Elementarne pojęcia pedagogiki społecznej i pracy socjalnej, Warszawa 1999r., s. 54↩

3. W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1999 r., s. 169↩

4. Tamże... s. 169↩

5. Tamże... s. 170↩

6. Tamże... s. 170↩

7. Tamże... s. 171↩

8. W. Muszalski, Prawo socjalne, PWN, Warszawa 1995r., s. 156↩

9. D. Lalak, T. Pilch, Elementarne... op. cit., s. 171↩

10. Tamże... s. 172↩

11. Tamże... s. 196↩

12. W. Muszalski, Prawo... op. cit., s. 159↩

13. Tamże... s. 163↩

14. Tamże... s. 163↩

15. T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, Wprowadzenie do pomocy społecznej, Katowice

    1998 r., s. 75↩

16. Tamże... s. 74↩

17. L. Frąckiewicz, Nowoczesny model pomocy społecznej, Katowice

    1993 r., s. 97↩

18. Tamże... s. 98↩

19. Art. 1, Ustawa o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r.↩

20. J. Szczepański, Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1966 r.↩

21. T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, Wprowadzenie do pomocy społecznej, Katowice 1998 r., s.67↩

22. Tamże... s. 67↩

23. Tamże... s. 70↩

24. Dz. U. Nr 78, poz. 483↩

25. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Włocławek 2000 r., s. 7↩

26. T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, Wprowadzenie... op. cit., s. 76↩

27. Tamże... s. 77↩

28. Tamże... s. 80↩

29. Tamże... s. 80↩

30. Słownik etnologiczny, Warszawa – Poznań 1987r.↩

31. J. Szczepański, Elementarne pojęcia socjologii, Warszawa 1966 r., s. 78↩

32. T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, Wprowadzenie... op. cit., s. 71↩

33. R. K. Merton, Teoria socjologiczna i struktura społeczna, Warszawa 1982 r., s. 65↩

34. T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, Wprowadzenie... op. cit., s. 84↩

35. Tamże... s. 84↩

36. Tamże... s. 85↩

37. J. Kwaśniewski, Praca Socjalna Pomoc Społeczna, Katowice 1998 r., s.250↩

38. Tamże... s. 252↩

39. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 49↩

40. Tamże... s. 50↩

41. Tamże... s. 52↩

42. Dz. U. Z 1923 r. Nr 92, poz. 726↩

43. H. Szurgacz, Wstęp... op. cit., s. 52↩

44. W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1995 r., s. 156↩

45. H. Szurgacz, Wstęp... op. cit., s. 63↩

46. Tamże... s. 25↩

47. Tamże... s. 56↩

48. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o przekazaniu Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej zakresu działań

    Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej zadań dotyczących pomocy społecznej (Dz. U. Nr 29, poz. 172)↩

49. H. Szurgacz, Wstęp... op. cit., s. 57↩

50. Dz. U. Z 1998 r. Nr 64, poz. 414, z późń. zm.↩

51. W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1995 r., s. 162↩

52. Tamże... s. 163↩

53. H. Szurgacz, Wstęp... op. cit., s. 58↩

54. Tamże... s. 59↩

55. Rozporządzenia wykonawcze do u.p.s. z 1990 r. wszystkie zostały ogłoszone w Dz. U. z dnia 20 kwietnia

    1991 r., Nr 33, poz. 140-145↩

56. H. Szurgacz, Wstęp... op. cit., s. 60↩

57. B. Adamiak, Postępowanie w sprawach pomocy społecznej, Samorząd terytorialny 1991 r. nr 7/8↩

58. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071↩

59. H. Szurgacz, Wstęp... op. cit., s. 61↩

60. Tamże... s. 62↩

61. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Włocławek 2000 r., s. 136↩

62. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483↩

63. H. Szurgacz, Opieka społeczna jako instytucja prawna, Wrocław 1990 r., s. 80↩

64. A. Żukiewicz, Praca socjalna Ośrodków Pomocy Społecznej, Wrocław 2002, s. 37↩

65. Tamże... s. 37↩

66. Art. 2b ustawy o pomocy społecznej↩

67. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej↩

68. Z. Tarkowski, Zarządzanie i organizacja pomocy społecznej, Lublin 2000 r., s. 60↩

69. Tamże ... s. 63↩

70. Tamże ... s. 162↩

71. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 1999 r., s. 240↩

72. Tamże ... s. 242↩

73. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej,

    Włocławek 2000 r., s. 113↩

74. Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.↩

75. Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.↩

76. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 114↩

77. Tamże ... s. 114↩

78. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz ... op. cit., s. 260↩

79. Tamże ... s. 261↩

80. Cz. Martysz, Rola związków wyznaniowych w sferze administracji świadczącej, Katowice 1985 r., s. 115↩

81. A. Żukiewicz, Praca socjalna Ośrodków Pomocy Społecznej, Wrocław 2002 r., s. 45↩

82. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz ... op.cit., s. 263↩

83. Dz. U. z 1998 r., Nr 91, poz. 578 z późn. zm↩

84. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz ... op. cit., s. 117↩

85. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz ... op. cit., s.263↩

86. R. Krajewski , S. Szymański, Komentarz ... op.cit., s. 117↩

87. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.↩

88. Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.↩

89. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz ... op. cit., s. 119↩

90. R. Krajewski, S. Szymański, Vademecum prawa, Włocławek 2000 r.,

    s. 95↩

91. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz ... op. cit., s.31↩

92. Tamże ... s. 32↩

93. G. Szpor, S. Nitecki, C. Martysz, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 1998 r., s.14↩

94. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 34↩

95. R. Krajewski, S. Szymański, Vademecum prawa”, Włocławek 2000 r.,

    s. 95↩

96. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz ... op. cit., s. 37↩

97. Tamże... s. 39↩

98. G. Szpor, S. Nitecki, Cz. Martysz, Komentarz... op. cit., s. 59↩

99. Dz. U. z 2000 r. Nr 82, poz. 929↩

100. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 41↩

101. W. Badura – Madej, Wybrane zagadnienia interwencji kryzysowej, Warszawa 1996 r., s.16↩

102. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 42↩

103. Tamże... s. 44↩

104. Dz. U. z 1997 r., Nr 114, poz. 739 z późn. zm.↩

105. Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1995 r., s. 968↩

106. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 45↩

107. Tamże... s. 46↩

108. Tamże... s. 48↩

109. Dz. U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1118 z późn. zm.↩

110. Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 z późn. zm↩

111. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 51↩

112. Tamże... s. 53↩

113. Dz. U. z 1997 r. Nr 93, poz. 570 z późn. zm.↩

114. M.P. z 2002 r. Nr 11, poz, 234↩

115. Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.↩

116. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.↩

117. Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178↩

118. Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.↩

119. G. Szpor, S. Nitecki, Cz. Martysz, Komentarz... op. cit., s. 77↩

120. Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128 z późn. zm.↩

121. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 50↩

122. Tamże... s. 58↩

123. Tamże... s. 58↩

124. Tamże... s. 56↩

125. Medyczny słownik encyklopedyczny, Kraków 1993 r., s. 63↩

126. W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1999 r., s. 83↩

127. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 57↩

128. Tamże... s. 59↩

129. W. Muszalski. Prawo socjalne, Warszawa 1999 r., s. 175↩

130. Encyklopedia popularna PWN, Warszawa 1992, s. 81↩

131. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Włocławek 2000 r., s. 20↩

132. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 1999 r., 240↩

133. Tamże... s. 241↩

134. E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Toruń 1999 r., s. 301↩

135. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 26↩

136. Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998 r., s. 178↩

137. Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 28, poz.

     153 z późn. zm.).↩

138. Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 111 z

     późn. zm.).↩

139. R. Krajewski, s. Szymański, Komentarz ... op. cit., s. 26↩

140. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071↩

141. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa

     1996 r., s. 130↩

142. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Gdańsk 1999 r., s. 198↩

143. Tamże... s. 198↩

144. Wyrok NSA z 29 czerwca 1994 r., sygn. akt S.A./Ka 2067/97↩

145. G. Szpor, Cz. Martysz. S. Nitecki, Komentarz... op. cit., s. 199↩

146. Tamże... s. 200↩

147. Wyrok NSA z 20 kwietnia 1994 r., sygn. akt S.A./ Ka 577/94↩

148. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz... op. cit., s. 201↩

149. Ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, Dz. U. Nr 122, poz. 593 z

     późn. zm.↩

150. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz... op. cit., s. 202↩

151. Tamże... s. 203↩

152. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s.

     56↩

153. Wyrok NSA z 24 listopada 1997 r., sygn. akt II S.A./Ka 491/96↩

154. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz... op. cit., s. 204↩

155. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 101↩

156. Z. Kmiecik, Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne, Kraków 1997 r., s.

     80↩

157. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 104↩

158. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz... op. cit., s. 139↩

159. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 105↩

160. Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn zm.↩

161. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 106↩

162. Tamże... s. 107↩

163. Tamże... s. 109↩

164. Tamże... s. 109↩

165. Dz. U. z 1997 r. Nr 93, poz. 570 z późn. zm.↩

166. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 110↩

167. G. Szpor, Cz. Martysz, S. Nitecki, Komentarz... op. cit., s. 228↩

168. Tamże... s.161↩

169. R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz... op. cit., s. 111↩

170. A. Żukiewicz, Praca socjalna Ośrodków Pomocy społecznej, Wrocław 2002 r., s. 52↩

171. § 1 statutu GOPS w Mochowie.↩

172. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483↩