Podstawowe informacje o Unii Europejskiej i jej prawie

Podstawowe informacje o Unii Europejskiej i jej prawie

I. Unia Europejska: struktura, podmiotowość prawna.

1. Charakter prawny Unii Europejskiej

Unia Europejska jest tworem szczególnym. Zgodnie z prawem międzynarodowym, osobowość prawną na gruncie tego prawa mają tylko państwa i organizacje międzynarodowe. Tylko państwa mają podmiotowość pierwotną (tj. uzyskaną automatycznie w momencie ich powstania). Podmiotowość organizacji międzynarodowych określamy jako pochodną (wtórną) lub funkcjonalną; po pierwsze dlatego, że wywodzi się ona z nadania państw członkowskich, po wtóre dlatego, że odpowiada funkcjom danej organizacji, określonym przez jej statut. W każdym razie zamiar przyznania osobowości międzynarodowoprawnej, odrębnej od podmiotowości państw członkowskich, musi wynikać z traktatu założycielskiego danej organizacji. W przypadku Unii Europejskiej nie znajdujemy w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE) żadnych postanowień w tej kwestii, inaczej niż w traktatach założycielskich Wspólnot. Tym samym Unia nie jest organizacją międzynarodową. Gwoli ścisłości należy jednak zaznaczyć, że nawet na gruncie obecnie obowiązującego prawa można spotkać się z poglądem, jakoby Unia była organizacją międzynarodową albo też innym podmiotem prawa międzynarodowego o bliżej nieokreślonym charakterze, i pogląd ten daje się obronić, przede wszystkim w świetle praktyki zawierania przez Unię Europejską umów międzynarodowych. Z całą pewnością nie jest ona również państwem – zwłaszcza że z TUE wynika jednoznacznie zamiar poszanowania tożsamości państw członkowskich.

Unia jest zatem – zgodnie ze stanowiskiem dominującym w doktrynie prawa międzynarodowego i europejskiego – szkieletem czy też dachem, na którym opiera się system współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. Zakres tej współpracy, a tym samym kompetencje Unii Europejskiej, wyznacza przepis art. 2 TUE. Są to:

Obecnie istnieją równolegle powiązane ze sobą organizmy: Unia Europejska oraz Wspólnota Europejska i Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom). Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali wygasł po 50 latach, w dniu 23 lipca 2002 r., a funkcje tej Wspólnoty przejęła Wspólnota Europejska. W zasadzie powinno się precyzyjnie rozgraniczać pojęcia prawa unijnego (obejmującego II i III filar i charakteryzującego się formami współpracy i źródłami prawa właściwymi dla tradycyjnej współpracy międzyrządowej) i prawa wspólnotowego (posługującego się formami ponadnarodowymi w I filarze); w praktyce coraz częściej pojęć tych używa się zamiennie.

O powiązaniach pomiędzy Unią i Wspólnotami świadczą również: zasada jedności instytucjonalnej (zgodnie z którą zadania Unii wypełniane są przez instytucje Wspólnoty Europejskiej), obowiązek poszanowania acquis communautaire (dorobku prawnego Wspólnoty) przy realizacji zadań Unii, nakaz prowadzenia spójnej polityki zewnętrznej w ramach Unii i Wspólnoty, a także regulacja prawna dotycząca przystąpienia do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 49 TUE, do Unii może przystąpić każde państwo europejskie, spełniające określone warunki: przestrzegające zasad demokracji i praw człowieka, mające funkcjonującą gospodarkę rynkową oraz będące w stanie wywiązać się ze zobowiązań wynikających z traktatów europejskich.

Żeby wyjaśnić specyficzny, ponadnarodowy charakter WE, należy przywołać dwa orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości (zwanego Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości – ETS), oba z pierwszego okresu funkcjonowania Wspólnoty i oba rozpatrywane przez Trybunał w trybie prejudycjalnym, tj. w odpowiedzi na pytanie prawne skierowane przez sądy krajowe: Van Gend en Loos pko Holenderskiej Administracji Skarbowej2) oraz F. Costa pko ENEL3). Firma spedycyjna Van Gend en Loos zarzuciła rządowi Holandii naruszenie Traktatu Rzymskiego poprzez ukrytą podwyżkę ceł i skierowała do sądu odpowiedni pozew. Rząd holenderski wysunął w postępowaniu prejudycjalnym argument, że nawet jeśli Traktat rzeczywiście przewidywał zamrożenie ceł, to i tak jednostka (podmiot gospodarczy) nie może powoływać się na jego postanowienia. Zgodnie bowiem z prawem międzynarodowym, umowa wiąże jedynie jej strony i nie może stwarzać uprawnień dla jednostek. Trybunał Sprawiedliwości nie zgodził się z tą argumentacją i stwierdził, że wolą stron było powołanie do życia zupełnie nowego typu organizacji międzynarodowej, której prawo wiąże zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje Wspólnoty oraz jednostki. Poszczególne podmioty mogą nabywać na podstawie prawa wspólnotowego uprawnienia, a sądy krajowe zobowiązane są do zapewnienia im ochrony. Jeszcze dalej poszedł Trybunał Sprawiedliwości w kolejnym ze wspomnianych orzeczeń. Dotyczyło ono w istocie zgodności włoskiego ustawodawstwa nacjonalizującego przedsiębiorstwo ENEL z kilkoma przepisami Traktatu Rzymskiego. Podobnie w tej sprawie Trybunał powtórzył, że zamiarem państw członkowskich było stworzenie nowej organizacji międzynarodowej. Nową myślą było dodanie przez Trybunał wyjaśnienia, że ten nowy charakter Wspólnoty jako organizacji międzynarodowej związany jest z faktem przekazania przez państwa członkowskie części swoich suwerennych kompetencji na rzecz Wspólnoty.

Kiedy dzisiaj zastanawiamy się nad tymi orzeczeniami Trybunału Sprawiedliwości, musimy zauważyć, że są one niekonsekwentne z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Pojęcie suwerenności oznacza bowiem podległość państwa wyłącznie prawu międzynarodowemu, a nie władzy jakiegokolwiek innego państwa. Suwerenność państwowa jest niepodzielna; nie przysługuje ona organizacjom międzynarodowym, lecz jedynie państwom. Nie można więc mówić o przekazaniu części suwerenności na rzecz Wspólnoty, lecz jedynie o przekazaniu wykonywania pewnych kompetencji władzy państwowej, tak jak chce tego art. 90 Konstytucji RP z 1997 roku. Nie da się określić, jakie kompetencje składają się na pojęcie suwerenności, a w szczególności czy jest jakaś grupa kompetencji, których państwo nie może być w żadnych okolicznościach pozbawione, tj. w przypadku ich braku państwo traci swą podmiotowość międzynarodowoprawną. Pojęcie suwerenności podlega ewolucji; przykładowo kilkadziesiąt lat temu niewyobrażalna była rezygnacja przez poszczególne państwa z własnej waluty jako symbolu suwerenności gospodarczej, z prowadzenia własnej polityki karnej czy też z kontroli polityki migracyjnej w stosunku do obywateli państw trzecich. Dziś te kwestie należą do kompetencji Wspólnoty. Każde państwo ma inny zakres suwerenności, ponieważ jest on uzależniony od podjętych przez nie zobowiązań międzynarodowych. Przystąpienie do Wspólnoty Europejskiej (Unii Europejskiej) nie może oznaczać ograniczenia suwerenności (zresztą nie ma czegoś takiego jak suwerenność ograniczona – albo państwo jest suwerenne, albo przestaje być państwem), lecz wręcz przeciwnie – stanowi wyraz tej suwerenności.

2. I filar UE - Wspólnota Europejska

Cele Wspólnoty: utworzenie unii gospodarczej i walutowej oraz rynku wewnętrznego, tj. przestrzeni, w której zachowane są swobody przepływu osób, usług, towarów i kapitału, wspieranie stałego i harmonijnego wzrostu gospodarczego, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, równości kobiet i mężczyzn, podnoszenie poziomu życia, spójności gospodarczej i społecznej (wyrównywanie poziomu życia między obszarami wiejskimi i miejskimi, a także pomiędzy poszczególnymi regionami Wspólnoty), powinny być osiągnięte poprzez środki określone w traktatach założycielskich. Wspomniano już o najważniejszych z nich, tj. czterech swobodach. Dalszymi instrumentami integracji gospodarczej i społecznej jest kilkanaście polityk wspólnotowych, z których na szczególną uwagę zasługuje sześć. Przede wszystkim istotna jest wspólna polityka handlowa, właściwa dla stosunków z państwami trzecimi. Waga jej polega na tym, że zgodnie z orzecznictwem ETS należy ona bezspornie obok wspólnej polityki rybołówstwa do wyłącznej kompetencji Wspólnoty. Polityka rolna i rybołówstwa jest drugą z polityk wspólnotowych, odgrywającą ważką rolę, zarówno z punktu widzenia gospodarczego, jak i społecznego. Polityka rolna stanowi przedmiot zainteresowania polityków oraz specjalistów zarówno z państw kandydackich, jak i członkowskich, dostrzegających konieczność dokonania zasadniczej reformy tej polityki. W chwili obecnej opiera się ona na zastąpieniu konkurencji instrumentami sterowania rynkiem, w tym w szczególności wspólnych organizacji rynku poszczególnych produktów, specjalnego systemu cen artykułów rolnych, polityki strukturalnej oraz zasad finansowania.

Kolejną istotną polityką jest polityka transportowa, która jednak nie została w pełni wdrożona w takim kształcie, w jakim zakładali to twórcy Wspólnoty. Przez długie lata Rada nie potrafiła ustalić założeń tej polityki, pomimo ingerencji ETS. Obecnie w niektórych dziedzinach transportu obowiązuje już całościowa regulacja (a właściwie deregulacja, jak w transporcie lotniczym), w innych nadal nie osiągnięto pełnego porozumienia.

Następną ważną polityką jest polityka konkurencji. Konkurencja w ujęciu wspólnotowym obejmuje zakaz tworzenia karteli (tj. zawierania przez przedsiębiorstwa umów zniekształcających lub ograniczających konkurencję), zakaz nadużywania pozycji dominującej (monopolistycznej) przez przedsiębiorstwa, kontrolę koncentracji (połączeń) przedsiębiorstw oraz zakaz pomocy publicznej dla przedsiębiorstw. Jednym z jej celów jest ochrona małych i średnich przedsiębiorstw przed dominacją wielkich firm.

Wreszcie należy wymienić dwie polityki wprowadzone do prawa wspólnotowego przez JAE: politykę ochrony środowiska (jak wspomniano wyżej, została ona podniesiona do rangi jednego z podstawowych celów Wspólnoty) oraz politykę ochrony konsumentów.

Prawo wspólnotowe ma wszelako jedną istotną cechę – powinno być stosowane tylko w sprawach zawierających element wspólnotowy, transgraniczny (wyjątkiem są dziedziny, w których nastąpiła tzw. harmonizacja obligatoryjna, czyli wprowadzenie przez prawo wspólnotowe wymogów, w stosunku do których państwa członkowskie nie mają swobody manewru, a także zastosowanie zasady równouprawnienia kobiet i mężczyzn w zakresie zatrudnienia i wynagrodzenia za pracę).

3. II filar UE - wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, wprowadzona przez Traktat z Maastricht, stanowi rozwinięcie europejskiej współpracy politycznej, której podstawą był Jednolity Akt Europejski4). Najważniejszymi celami Unii w tej dziedzinie mają być: potwierdzenie tożsamości Unii w stosunkach międzynarodowych oraz stopniowe wprowadzenie wspólnej polityki obronnej. Wśród szczegółowych zadań wspólnej polityki wymieniono w TUE: ochronę wspólnych wartości, podstawowych interesów i niezależności Unii, umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich, zachowanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych, Aktem Końcowym KBWE i Paryską Kartą Nowej Europy, popieranie współpracy międzynarodowej oraz rozwój demokracji i poszanowania praw człowieka.

1) Rola instytucji w zakresie II filara

Podstawową rolę w realizacji wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa spełnia Rada, która powinna dbać o spójność, jedność i skuteczność działań unijnych. Obok niej istotne zadania wykonują Coreper oraz Komitet Polityczny, złożony z wyższych funkcjonariuszy MSZ państw członkowskich. Reprezentację Unii zapewnia przede wszystkim prezydencja (państwo przewodniczące Radzie); w praktyce wiele zadań wykonuje tzw. trojka (poprzedni, obecny i przyszły przewodniczący). Na mocy Traktatu Amsterdamskiego (TA) sekretarz generalny Rady objął również stanowisko Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZB. Jest – wraz z podległą mu strukturą instytucjonalną - odpowiedzialny za planowanie polityki oraz monitorowanie wydarzeń międzynarodowych pod kątem możliwych implikacji dla Unii. Ograniczone możliwości działania w II filarze ma Parlament Europejski (praktycznie tylko w związku z kompetencjami dotyczącymi rozdziału środków budżetowych); wyłączono natomiast możliwość kontroli tej dziedziny współpracy przez ETS.

2) Instrumenty prawne

TA wprowadził pewne modyfikacje II filara pod hasłem „skutecznej i spójnej polityki zagranicznej”. Przede wszystkim uproszczono struktury aktów podejmowanych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Najważniejszym elementem stają się wspólne strategie, przyjmowane w drodze konsensusu przez Radę Europejską. W celu ich wykonania i na ich podstawie Rada większością kwalifikowaną ma przyjmować wspólne działania i stanowiska, dotyczące poszczególnych wydarzeń na arenie międzynarodowej. Możliwe jest tzw. „konstruktywne wstrzymanie się od działania”, pozwalające w pewnych sytuacjach niektórym państwom członkowskim na niestosowanie się do decyzji Unii, a także zablokowanie decyzji w przypadku szczególnych interesów któregoś z państw członkowskich. Ważne są wreszcie kompetencje Rady w zakresie podejmowania decyzji dotyczących działań humanitarnych, misji pokojowych oraz delegowania sił zbrojnych w celu przywrócenia pokoju (tzw. misje petersberskie).

W zakresie współpracy w polityce zagranicznej TUE przewiduje trzy zasadnicze formy działania. Najbardziej ogólną jest przyjmowana przez Radę Europejską wspólna strategia, określająca zasadnicze cele i kierunki polityki UE wobec pewnych państw lub obszarów geograficznych. Dalszym krokiem jest wzmocnienie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, które powinno następować poprzez koordynację działań tych państw oraz poprzez zajmowanie wspólnego stanowiska (będącego formą aktu prawnego). Państwa członkowskie zobowiązane są ponadto do koordynowania swych stanowisk w ramach konferencji międzynarodowych oraz - w szczególności w organizacjach międzynarodowych (włączając Radę Bezpieczeństwa).

Trzecią formą właściwą dla polityki zagranicznej jest podejmowanie wspólnego działania przez Unię (art. 13 TUE). Traktat ustanawia w tym zakresie jedynie procedury, pozostawiając zakres ewentualnych wspólnych działań późniejszym ustaleniom. Wyłączone są zagadnienia polityki bezpieczeństwa. Procedura podejmowania decyzji odnośnie do wspólnych działań jest dość skomplikowana. Najpierw Rada Europejska powinna ustalić ogólne ramy działania. Następnie na tej podstawie Rada powinna sprecyzować cele wspólnego działania, środki dla ich osiągnięcia oraz zakres i czas ich stosowania. Dopiero w trzecim stadium (realizacji) Rada kwalifikowaną większością głosów może podejmować decyzje operacyjne. Traktat i towarzyszące mu dokumenty zawierają szereg gwarancji proceduralnych, zabezpieczających uprawnienia państw członkowskich - dotyczy to zwłaszcza konsekwencji zasadniczej zmiany okoliczności leżących u podstaw wspólnego działania, możliwości podejmowania działań jednostronnych w przypadku szczególnych interesów państwa członkowskiego oraz możliwości niewłączenia się państwa członkowskiego do wspólnego działania, jeżeli wynika to z jego specyficznej sytuacji. Wspólne działanie jest wiążące dla państw członkowskich.

Szczególnym rozwiązaniem w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa są sankcje gospodarcze, zarówno nakładane przez samą Wspólnotę, jak i przez Radę Bezpieczeństwa ONZ. Ponieważ stosunki handlowe należą do wyłącznej kompetencji Wspólnoty, w przypadku nałożenia sankcji na państwo trzecie, Rada wydaje rozporządzenie o implementacji sankcji i dopiero wtedy sankcje te mogą być realizowane przez poszczególne państwa członkowskie.

3) Osiągnięcia i porażki WPZB

Najważniejszymi dokonaniami UE w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa są:

4. III filar UE – współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych (tworzenie obszaru bezpieczeństwa, wolności i sprawiedliwości)

1) Początki współpracy – układy z Schengen

Ważnym krokiem w kierunku podjęcia formalnej współpracy imigracyjnej, policyjnej i sądowej pomiędzy państwami członkowskimi stało się zawarcie przez państwa Beneluksu, RFN i Francję porozumień z Schengen. Wcześniejsza umowa, z 14 czerwca 1985 roku, miała charakter programowy i wytyczała główne kierunki współpracy pomiędzy stronami; druga natomiast, tzw. konwencja wykonawcza, zawarta 19 czerwca 1990 roku, stanowiła realizację umowy wcześniejszej i przewidywała konkretne działania stron w zakresie imigracji, azylu, współpracy sądowej i współpracy policyjnej. Porozumienia z Schengen pomyślane były od początku jako zaczątek systemu współpracy pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej, równolegle z działaniami podejmowanymi w ramach Wspólnoty przez ministrów właściwych dla spraw wewnętrznych i sprawiedliwości. Częściowa realizacja decyzji schengeńskich nastąpiła już w traktacie z Maastricht i przyjmowanych na jego podstawie instrumentach unijnych. TA włączył porozumienia z Schengen i całe acquis wydane na ich podstawie do prawa unijnego.

2) Regulacja prawna III filara w TUE

Traktat o Unii Europejskiej w istotny sposób zmienił optykę współpracy w sferze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Wymienił on w art. K.1-K.14 (obecnie Tytuł VI, tj. art. 29-42, znacząco zmodyfikowany w stosunku do wersji pierwotnej) najważniejsze dziedziny, zasady i formy tej współpracy: politykę azylową, zasady przekraczania granic zewnętrznych Unii przez osoby fizyczne oraz środki kontroli tych granic, politykę imigracyjną i politykę w stosunku do obywateli państw trzecich (w szczególności warunki poruszania się takich osób na terytoriach państw członkowskich, warunki pobytu, w tym dostęp do zatrudnienia oraz zwalczanie nielegalnej imigracji i nielegalnego zatrudnienia), zwalczanie narkomanii, zwalczanie przestępczości międzynarodowej, współpracę sądową w sprawach cywilnych i karnych, współpracę służb celnych oraz współpracę policyjną, w tym zwłaszcza zwalczanie terroryzmu, przemytu narkotyków i innych form przestępczości międzynarodowej, wymianę informacji policyjnych poprzez utworzenie Europejskiego Biura Policji (Europolu). Wyliczenie dziedzin współpracy wydawało się twórcom Traktatu konieczne ze względu na fakt, że należą one w poszczególnych państwach do kompetencji różnych organów. Nie należy natomiast wysnuwać wniosku, że współpraca była ograniczona tylko do dziedzin wyliczonych w art. K TUE; w istocie przepis ten obejmował bowiem całość zagadnień spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Inaczej niż w sferze wspólnotowej, miała ona charakter międzyrządowy i posługiwała się formami charakterystycznymi dla prawa międzynarodowego, a nie prawa wspólnotowego.
Traktat przesunął z III do I filara sprawy polityki imigracyjnej, wizowej, azylowej, zwalczania narkomanii, współpracy administracyjnej i sądowej w sprawach cywilnych, a także po części zwalczania przestępstw finansowych o charakterze międzynarodowym (na szkodę WE). W III filarze pozostawiono tylko współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych.

3) Rola instytucji w funkcjonowaniu III filara

Najważniejszym organem kierującym pracami Unii w sferze III filara jest Rada UE, określana w tym przypadku jako Rada do spraw Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Bieżącymi pracami Rady w sferze III filara zajmował się, przygotowywał i wprowadzał w życie Komitet Koordynacyjny złożony z wysokich funkcjonariuszy poszczególnych państw członkowskich, zwany potocznie Komitetem art. 36 (nazwa pochodzi od numeru przepisu TUE, który jest podstawą utworzenia tego organu, określa jego skład i kompetencje). W zakresie spraw przekazanych do I filara kompetencje przejął Coreper.

W specyficzny sposób - w porównaniu z I filarem integracji gospodarczej - uregulowane zostały kompetencje pozostałych instytucji wspólnotowych. Jakkolwiek Komisja Europejska została włączona przez Traktat z Maastricht do współpracy międzyrządowej, jej uprawnienia zostały ograniczone do wskazywania nowych kierunków współpracy i pomocy w ich realizacji. Nie miała ona natomiast monopolu inicjatywy ustawodawczej, ani też nie odpowiadała za realizację wyznaczonych zadań. TA rozszerzył uprawnienia Komisji, która uzyskała na równi z państwami członkowskimi prawo inicjatywy prawodawczej, a od 1 maja 2004 w sprawach przeniesionych do I filara (art. 67 TWE) jest to jej kompetencja wyłączna.

Trybunał Sprawiedliwości nie uzyskał początkowo żadnych kompetencji w zakresie III filara. Wprowadzony w Amsterdamie art. 35 TUE zmodyfikował tę sytuację, powierzając Trybunałowi pewien zakres jurysdykcji w odniesieniu do III filara. Kompetencja sądów do zadawania pytań prejudycjalnych uzależniona jest od zaakceptowania jej przez państwa członkowskie w odpowiedniej deklaracji. W trybie art. 234 ETS może dokonywać wykładni i badać ważność decyzji ramowych, decyzji oraz interpretować konwencje międzynarodowe. Nie ma natomiast prawa badania legalności i proporcjonalności działań służb policyjnych i innych w poszczególnych państwach członkowskich.

Parlament Europejski początkowo był jedynie informowany i konsultowany w sprawach współpracy sądowej i spraw wewnętrznych. Wyjątkowo w sprawach, w których konieczne jest sfinansowanie określonych inicjatyw, może on uzyskać większy wpływ poprzez procedury budżetowe. TA nakazał Radzie zasięganie opinii Parlamentu w odniesieniu do wszystkich środków wiążących, przyjmowanych w ramach III filara na podstawie art. 34 ust. 2 TUE (tj. decyzji ramowych, decyzji i konwencji wymagających ratyfikacji). Ponadto Parlament ma prawo do uzyskiwania informacji od prezydencji i Komisji, uprawnienie do kierowania pod adresem Rady pytań i zaleceń oraz przeprowadzania corocznej debaty o postępach współpracy. Zgodnie z art. 42 TUE, przeniesienie dalszych spraw do kompetencji Wspólnoty również wymaga zgody Parlamentu.

4) Specyficzne rozwiązania prawne

Na podstawie art. 42 (określanego jako klauzula pomostowa) Rada uzyskała prawo do przeniesienia do kompetencji wspólnotowej spraw należących do III filara, z wyłączeniem wszelako współpracy policyjnej, sądowej w sprawach karnych i służb celnych. Postanowienia Rady miały być następnie zaakceptowane przez państwa członkowskie zgodnie z ich procedurami wewnętrznymi. Traktat przewiduje też tzw. klauzulę gwarancyjną (art. 33), zgodnie z którą współpraca w zakresie III filara nie wyłącza i nie może zastępować odpowiedzialności poszczególnych państw za utrzymanie porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego.

Art. K.7 wprowadził – po raz pierwszy w dziejach integracji europejskiej – możliwość ściślejszej (pogłębionej) współpracy pomiędzy państwami członkowskimi, podejmowanej na podstawie umów dwu- lub wielostronnych, pod warunkiem, że nie będzie ona powstrzymywała ani ograniczała tych form współpracy, które są przewidziane w Traktacie. Traktat o Unii Europejskiej w wersji amsterdamskiej rozbudował możliwość podjęcia ściślejszej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, a dalsze modyfikacje wprowadził Traktat z Nicei, który wyodrębnił te postanowienia w oddzielnym Tytule VII (Postanowienia o wzmocnionej współpracy).

5) Instrumenty prawne III filara

Traktat z Maastricht wprowadził specyficzne instrumenty prawne: wspólne stanowiska, wspólne działania i konwencje międzynarodowe. Najczęściej wykorzystywane są wspólne stanowiska, odpowiadające generalnie analogicznym środkom funkcjonującym w II filarze. Szczególny charakter mają w dziedzinie współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości konwencje międzynarodowe. TA zmodyfikował tę strukturę, eliminując wspólne działania i wprowadzając w ich miejsce do prawa unijnego dwa nowe środki prawne: decyzje oraz decyzje ramowe (zob. art. 34 ust. 2 TUE). Decyzje mogą być przyjmowane we wszystkich sprawach wchodzących w zakres III filara, z wyjątkiem zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich, które jest zastrzeżone dla decyzji ramowych. Decyzje ramowe odpowiadają dyrektywom; określają cele i zadania państw oraz termin realizacji, zostawiając stanowienie prawa w celu ich realizacji państwom członkowskim. Akty III filara nie są bezpośrednio skuteczne.

Specyficznym środkiem III filara są konwencje międzynarodowe w sprawach będących przedmiotem współpracy. Są one przyjmowane przez Radę UE, a następnie przedstawiane do przyjęcia (ratyfikacji) zgodnie z wymogami prawa wewnętrznego państw członkowskich. Mają wchodzić w życie po ratyfikowaniu przez połowę państw członkowskich. Powinno to prowadzić do usprawnienia procesów legislacyjnych. W odróżnieniu od konwencji przyjmowanych na podstawie art. 293 TWE, konwencje III filara nie są aktami wspólnotowymi, lecz środkami międzynarodowoprawnymi. Środki wykonawcze do konwencji w zakresie III filara mogą być przyjmowane kwalifikowaną większością 2/3 głosów. Państwa-strony mogą powierzyć jurysdykcję w zakresie wykonywania i interpretacji konwencji Trybunałowi Sprawiedliwości.

W praktyce Rada posługuje się również często instrumentami nieformalnymi, tj. uchwałami, zaleceniami i deklaracjami. Bez względu na formę aktu, dla jego przyjęcia wymagana jest jednomyślność członków Rady. Prawo międzynarodowe zdecydowanie rozróżnia akty wiążące państwa i akty niewywołujące skutków prawnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że akty te mogą stwarzać zobowiązania o charakterze politycznym, i to stosunkowo mocne, biorąc pod uwagę charakter stosunków łączących państwa członkowskie w ramach Unii Europejskiej. Ich treść powinna zatem być uwzględniana przy zgłaszaniu odpowiednich projektów aktów normatywnych przez poszczególne rządy.

6) Konkluzje Rady Europejskiej z Tampere

Wykładni pojęcia „obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, a także rozwinięcia przedstawionych wyżej zamierzeń, dokonała Rada Europejska na spotkaniu w Tampere w dniach 15-16 października 1999 roku. Konkluzje posiedzenia określiły priorytety działań Unii na okres bezpośrednio następujący po wejściu w życie Traktatu Amsterdamskiego we wszystkich dziedzinach objętych III filarem. W dziedzinie azylu i polityki migracyjnej państwa członkowskie wypowiedziały się za dalszym ograniczaniem postępowań azylowych i zaostrzeniem walki z nielegalną imigracją. Drugą dziedziną pozostającą w sferze zainteresowania szczytu było utworzenie tzw. europejskiej przestrzeni prawnej. Poważną troską Rady Europejskiej stało się zapewnienie lepszego dostępu obywateli do wymiaru sprawiedliwości w Unii, związane z zamiarem generalnego polepszenia sytuacji prawnej obywateli unijnych. Trzecią dziedziną współdziałania państw członkowskich, w której powzięto konkretne decyzje, jest zwalczanie przestępczości zorganizowanej. Zaproponowano wprowadzenie dwóch nowych rozwiązań instytucjonalnych: systemu Eurojust5) (mającego zapewnić koordynację działań prokuratur krajowych, połączoną z prowadzeniem postępowań śledczych oraz załatwianiem wniosków w zakresie pomocy prawnej) oraz Europejskiej Akademii Policyjnej (szkolącej wyższych urzędników krajowych organów śledczych). Posiedzenie Rady Europejskiej w Tampere otworzyło drogę do daleko idącej i szeroko zakrojonej współpracy z państwami trzecimi w sferze wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Szczyt w Tampere dowiódł, że przekazanie pewnych kompetencji na rzecz Wspólnoty (przeniesienie z III do I filara środków towarzyszących swobodnemu przepływowi osób, tj. spraw wizowych, imigracyjnych i azylowych, oraz współpracy sądowej w sprawach cywilnych) miało charakter zabiegu formalnego, a wspomniane środki nadal są traktowane jako związane ze współpracą policyjną, w dziedzinie spraw wewnętrznych i sądową.

7) Najważniejsze akty prawne III filara

III filar jest dynamicznie rozwijającą się dziedziną prawa unijnego, a bogactwo środków przyjmowanych w tym zakresie jest zaskakujące. Nie sposób wymienić wszystkie akty prawne dotyczące III filara. Do najważniejszych należą niewątpliwie:

II. Główne zasady funkcjonowania UE

Realizacja celów Wspólnoty i wymienionych wyżej polityk i środków prawnych następuje przy odwoływaniu się do pewnych podstawowych zasad. Niektóre zostały określone w traktatach założycielskich (demokratyczna forma rządów, subsydiarność, lojalność, niedyskryminacja). Pozostałe wynikają z orzecznictwa ETS (równowaga instytucjonalna, nieretroakcja prawa, obowiązek wysłuchania strony przed wydaniem decyzji, uzasadnienia aktu itp.).

1. Zasada demokratycznej formy rządów i ochrony praw człowieka

Ochrona praw fundamentalnych (podstawowych) we Wspólnocie została sformułowana początkowo w orzecznictwie ETS. W wyroku z 1970 r.6) sędziowie luksemburscy stwierdzili, że skoro prawa fundamentalne zostały określone we wszystkich konstytucjach państw członkowskich, to stanowią one zasady ogólne prawa wspólnotowego, wspólne dla europejskiej tradycji konstytucyjnej. W konsekwencji Wspólnota jest związana tymi zasadami; należy więc przyjąć, że instytucje wspólnotowe, stanowiąc prawo, nie miały zamiaru naruszyć praw fundamentalnych. W kolejnych orzeczeniach ETS rozciągnął źródło praw człowieka we Wspólnocie na umowy międzynarodowe zawarte przez wszystkie państwa członkowskie, w tym w szczególności na Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (1950). W istocie ten dokument konstytucyjny Rady Europy wyznacza ciągle podstawowy standard ochrony praw człowieka we Wspólnocie. Według orzecznictwa Trybunału7), każdy sędzia wspólnotowy (czyli zarówno sędziowie ETS i SPI, jak i sędziowie krajowi stosujący prawo europejskie) jest zobowiązany z urzędu badać, czy w danej sprawie nie nastąpiło naruszenie Europejskiej Konwencji.

Orzecznictwo okazało się niewystarczającym środkiem ochrony. Podjęte zostały zatem kroki mające zinstytucjonalizować przestrzeganie praw człowieka przez Wspólnotę. Parlament Europejski w 1989 r. uchwalił rezolucję określającą katalog praw przysługujących obywatelom WE. Obejmowała ona klasyczne prawa wolnościowe, podstawowe prawa socjalne, sądowe (proceduralne), zakaz kary śmierci, zasadę demokracji oraz zasady ochrony środowiska i prawa konsumenta.

W połowie lat 90. rozważano możliwość przystąpienia WE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Perspektywa ta została jednak zablokowana przez ETS, który stwierdził, że akcesja byłaby niemożliwa, ponieważ Wspólnota nie ma kompetencji traktatowej w zakresie ochrony praw człowieka (Wspólnota jako organizacja międzynarodowa może podejmować tylko takie działania, do których upoważnienie wynika z traktatów założycielskich); nie można również uznać w tym zakresie kompetencji dorozumianej, ponieważ prowadziłoby to modyfikacji traktatów.

W czasie prac przygotowawczych do konferencji międzyrządowej 1996 r. oraz w ramach samej konferencji poczyniono następne kroki w celu zapewnienia przestrzegania praw człowieka. W grudniu 2000 r. została ogłoszona Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zakres podmiotowy obowiązywania Karty jest stosunkowo szeroki; poza wyjątkowymi sytuacjami, ściśle określonymi w dokumencie, a wyraźnie adresowanymi do obywateli Unii Europejskiej, prawa określone w Karcie są adresowane do wszystkich osób podlegających jurysdykcji Unii. Karta podzielona została na sześć rozdziałów merytorycznych, zawierających przepisy dotyczące kolejno: godności człowieka, wolności podstawowych, równości (w tym zakaz dyskryminacji, zakreślony w sposób analogiczny do art. 13 TWE), solidarności (adresowane głównie do pracowników), obywatelstwa Unii i jego konsekwencji oraz zasad dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Największe znaczenie polityczne wydają się jednak mieć klauzule bezpieczeństwa, zamieszczone w rozdziale VII. Przede wszystkim art. 51 Karty stanowi, że Karta nie nakłada nowych uprawnień na instytucje Unii i Wspólnot, ani nie zmienia żadnych kompetencji zapisanych w traktatach założycielskich. Kolejny przepis art. 52 podkreśla, że uprawnienia określone w Karcie mają w istocie charakter wtórny w stosunku do innych instrumentów prawnych: jeżeli prawa z Karty pokrywają się z prawami wynikającymi z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, to powinny być interpretowane w taki sposób, w jaki rozumie je konwencja; natomiast prawa określone w Karcie, ale wynikające z traktatów założycielskich (jak np. swoboda przepływu), mają być wykonywane na warunkach i w ramach wynikających z tych traktatów. Wreszcie art. 53 powtarza wymóg kompatybilności zobowiązań wynikających z Karty ze zobowiązaniami określonymi w Europejskiej Konwencji i innych umowach międzynarodowych, a także w konstytucjach państw członkowskich.

Należy także zwrócić uwagę na art. 6 i 7 TUE. Pierwszy z nich potwierdza, że UE opiera się na zasadach demokracji, rządów prawa i przestrzegania praw człowieka, w szczególności określonych w Europejskiej Konwencji. Drugi upoważnia Radę UE, obradującą w składzie szefów państw i rządów, do podjęcia sankcji przeciwko państwu członkowskiemu, naruszającemu wymienione zasady.

2. Zasada subsydiarności i proporcjonalności

Zasada subsydiarności została wprowadzona do TWE przez Traktat z Maastricht. Oznacza ona, że wszelkie decyzje powinny być podejmowane na szczeblu możliwie bliskim obywatelowi. W praktyce zatem najpierw ma decydować gmina, potem powiat, następnie region, państwo członkowskie, a dopiero na końcu Wspólnota, i to tylko wtedy, gdy zamierzone cele nie mogą być w pełniejszym stopniu urzeczywistnione poprzez działanie na niższym poziomie. Traktat zastrzega wyraźnie, iż subsydiarność dotyczy tylko tych kwestii, w których Wspólnota nie ma kompetencji wyłącznej. Podział kompetencji pomiędzy Wspólnotę i państwa członkowskie nie jest jednak precyzyjny. ETS wydaje się interpretować kompetencje wyłączne restryktywnie.

Treść zasady subsydiarności jest niejasna i wzbudza poważne wątpliwości. Rada Europejska od początku zdawała sobie z tego sprawę. Na sesji w Edynburgu w grudniu 1992 r. przyjęła ona wytyczne dotyczące wykładni tej zasady, które następnie zostały powtórzone w protokole dotyczącym subsydiarności, dołączonym do TA. Subsydiarność ma charakter dynamiczny i powinna być interpretowana w świetle celów Wspólnoty. Ponadto ustawodawca wspólnotowy lub krajowy powinien każdorazowo rozważyć, czy dany przedmiot regulacji rzeczywiście ma charakter ponadnarodowy i nie może być w satysfakcjonujący sposób uregulowany na płaszczyźnie krajowej, czy działanie krajowe nie prowadziłoby do naruszenia zasad konkurencji lub nie stanowiłoby przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego oraz czy działanie Wspólnoty miałoby oczywiste zalety. Elementy te powinny być oceniane odrębnie. Nie jest również oczywiste, czy zasada subsydiarności może wywoływać bezpośredni skutek i czy może być interpretowana przez ETS.

Z zasadą subsydiarności związana jest bezpośrednio zasada proporcjonalności, znajdująca zresztą wyraz w tym samym przepisie TWE co subsydiarność (art. 5). Oznacza ona, że środki podejmowane z zamiarem osiągnięcia określonego celu muszą być właściwe, wystarczające i konieczne. Ciężar dowodu spoczywa w tym względzie na instytucji działającej. Zasada proporcjonalności była wielokrotnie powoływana przed Trybunałem Sprawiedliwości, przy czym niejednokrotnie z sukcesem.

3. Zasada niedyskryminacji

Zasada niedyskryminacji została włączona do systemu prawa wspólnotowego przez art. 12 TWE. Przepis ten zabrania jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na obywatelstwo (przynależność państwową). Odgrywa on szczególną rolę w tych dziedzinach, w których prawo wspólnotowe nie jest zunifikowane ani zharmonizowane. Działalność gospodarcza w państwach członkowskich odbywa się zgodnie z przepisami prawa krajowego, uzupełnionymi o zasadę traktowania narodowego. Zgodnie z nią, każde państwo członkowskie zobowiązane jest traktować obywateli innych państw członkowskich oraz osoby prawne z tych państw dokładnie w taki sam sposób, jak swoich własnych obywateli i firmy. Jeżeli zasada ta nie jest przestrzegana, poszkodowana osoba może przed sądem lub innym organem państwowym powołać się na zasadę niedyskryminacji, aby wyłączyć możliwość nierównego traktowania.

W przypadku swobody świadczenia usług zakaz dyskryminacji interpretuje się jako związany z miejscem zamieszkania a nie z obywatelstwem (chodzi o zapewnienie swobody przekraczania granicy przez usługodawcę, usługobiorcę lub samą usługę – przez telefon, faks, Internet itp.). Wynika to jednoznacznie z art. 54 TWE.

Oprócz tego zasada niedyskryminacji została sformułowana w innych przepisach TWE. Art. 13 upoważnia Radę UE do podjęcia środków (w praktyce: wydania przepisów prawnych) zakazujących dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie, przekonania, religię, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. W 2000 r. zostały przyjęte dwie dyrektywy: 2000/43/WE w sprawie realizacji zasady równego traktowania niezależnie od pochodzenia rasowego lub etnicznego, oraz 2000/78/WE w sprawie ogólnych ram dla równego traktowania w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu. Znaczenie tych dyrektyw polega przede wszystkim na wprowadzeniu do prawa stanowionego pewnych definicji sformułowanych w orzecznictwie ETS. Pojęcie dyskryminacji oznacza zróżnicowane traktowanie jednakowych podmiotów w takiej samej sytuacji, bez obiektywnego uzasadnienia, ale również jednakowe traktowanie takich samych podmiotów w sytuacji, w której okoliczności uzasadniałyby zróżnicowanie. Dyskryminacja może być jawna lub ukryta. Pierwsza oznacza wprowadzenie normy jednoznacznie nakazującej zróżnicowane traktowanie pewnej grupy osób ze względu na jakieś kryterium; druga natomiast – normy formalnie skierowanej do wszystkich, ale dotykającej określoną grupę osób bardziej niż inne osoby. Możliwa jest także dyskryminacja odwrotna, tj. surowsze traktowanie własnych podmiotów na potrzeby rynku krajowego.

Istotną rolę w prawie wspólnotowym odgrywa też zakaz dyskryminacji ze względu na płeć (art. 141 TWE), nakazujący jednakowe traktowanie kobiet i mężczyzn odnośnie do warunków pracy i płacy. Przepis ten ma zastosowanie także w sytuacjach czysto wewnętrznych (czyli w stosunkach pomiędzy własnymi obywatelami).

4. Zasada lojalności wobec Wspólnoty

Trzecią z zasad sformułowanych w traktatach założycielskich jest zasada lojalności (solidarności). Art. 10 Traktatu Rzymskiego wskazuje na jej dwa aspekty. Pozytywny polega na tym, że państwa członkowskie zobowiązane są dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić skuteczność norm prawa wspólnotowego w wewnętrznej przestrzeni prawnej. Negatywny natomiast oznacza, że na państwach członkowskich ciąży obowiązek powstrzymania się od wszelkich działań, które mogłyby utrudnić stosowanie prawa wspólnotowego w ich wewnętrznych porządkach prawnych. Taka formuła traktatu wskazuje, że to właśnie na państwach członkowskich spoczywa główny ciężar stosowania prawa wspólnotowego. Mają one obowiązek działać również wtedy, gdy powinna działać Wspólnota, lecz z różnych względów jest to niemożliwe. Jednocześnie jednak w orzecznictwie Trybunału wskazano, że lojalność dotyczy także instytucji wspólnotowych w stosunkach z państwami członkowskimi (powinny one zwłaszcza respektować struktury instytucjonalne państw oraz informować je odpowiednio wcześnie o zamierzonych działaniach) oraz instytucji we wzajemnych stosunkach. Zasada lojalności nie była nigdy uznana za bezpośrednio skuteczną; ETS był natomiast skłonny uznać możliwość jej bezpośredniego stosowania w połączeniu z innymi przepisami TWE. Orzecznictwo ETS rozciągnęło obowiązywanie zasady lojalności także na współpracę sądową w sprawach karnych, nakazując prounijną wykładnię prawa w tej dziedzinie.

5. Zasada wzmocnionej współpracy

Wyjątkiem od zasady jednolitego stosowania prawa wspólnotowego jest instytucja wzmocnionej współpracy (zacieśnionej, pogłębionej) pomiędzy niektórymi państwami członkowskimi. Jakkolwiek materialnie wprowadzona ona została już wcześniej, w postaci porozumień z Schengen (regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w państwach-stronach umów, a właściwie na terytorium Wspólnoty, oraz zasady nadawania statusu uchodźcy), unii gospodarczej i walutowej oraz polityki socjalnej, to jednak formalnie przepisy regulujące taką możliwość zostały zamieszczone w Traktacie Amsterdamskim, a następnie rozwinięte w Traktacie Nicejskim. Postanowienia dotyczące wzmocnionej współpracy możemy podzielić na przepisy ogólne, mające zastosowanie we wszystkich dziedzinach integracji unijnej, oraz na regulacje szczegółowe, dotyczące wzmocnionej współpracy w poszczególnych filarach. Wymogi akceptacji tej współpracy możemy podzielić na formalne i materialne. Do materialnoprawnych zaliczamy: konieczność respektowania przez państwa uczestniczące acquis communautaire, wyłączenie dziedzin należących do kompetencji Wspólnoty oraz do kompetencji państw członkowskich, przestrzeganie regulacji dotyczących obywatelstwa Unii oraz zapewnienie, że współpraca nie będzie prowadziła do dyskryminacji ani do powstania przeszkód w obrocie pomiędzy państwami członkowskimi. Warunki formalnoprawne to minimalna liczba państw uczestniczących we wzmocnionej współpracy (co najmniej 8), otwarcie współpracy dla wszystkich państw zainteresowanych nią w przyszłości, a zwłaszcza wyrażenie zgody na wzmocnioną współpracę przez Radę UE kwalifikowaną większością głosów.

Traktat Nicejski w sposób istotny rozwija zasady wzmocnionej współpracy. Znowelizowane zostały zarówno postanowienia ogólne dotyczące zasad współpracy, jak i regulacje dotyczące wzmocnionej współpracy w poszczególnych filarach. Jeśli chodzi o postanowienia ogólne, podkreślają one przede wszystkim, że współpraca taka ma realizować cele Unii i Wspólnoty, chroniąc i służąc ich interesom oraz wzmacniając proces integracji. Nie może ona modyfikować systemu prawnego i instytucjonalnego Unii, a w szczególności nie może być niezgodna z acquis communautaire oraz ze środkami podejmowanymi w ramach Unii. W szczególności ściślejsza współpraca nie może podważać zasad konstrukcji i funkcjonowania rynku wewnętrznego i nie może stanowić przeszkody lub dyskryminacji w obrocie handlowym między państwami członkowskimi, ani też naruszać zasad konkurencji oraz zasad współpracy w ramach systemu Schengen. Utrzymana została liczba ośmiu państw członkowskich jako minimalna dla podjęcia ściślejszej współpracy. Współpraca ma być otwarta dla wszystkich państw członkowskich i nie może naruszać praw państw w niej nie uczestniczących. Wzmocniona współpraca powinna być traktowana jako rozwiązanie ostateczne. Odrębny przepis precyzuje sposób podejmowania decyzji w ramach ściślejszej współpracy. Akty prawne podejmowane w ramach wzmocnionej współpracy nie będą stanowiły części acquis unijnego (co oznacza m.in. wyłączenie w stosunku do nich kompetencji ETS), będą obowiązywały i miały bezpośrednią skuteczność wyłącznie w państwach uczestniczących. Natomiast pozostałe państwa członkowskie zobowiązały się do nieprzeszkadzania we współpracy.

Rozbudowane zostały również postanowienia dotyczące ściślejszej współpracy we wszystkich trzech filarach Unii. Nowością są przepisy dotyczące współpracy w zakresie II filara UE, tj. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Współpraca ta musi respektować zobowiązania międzynarodowe Unii i Wspólnoty. W sprawach proceduralnych przyjęte zostały rozwiązania analogiczne do zastosowanych w Traktacie Amsterdamskim w zakresie III filara (art. 40 TUE).

6. Zasada równowagi instytucjonalnej

Zasada równowagi instytucjonalnej zastąpiła charakterystyczną dla demokratycznych porządków państwowych zasadę trójpodziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą (administracyjną) i sądowniczą. W tym układzie pojawiały się często tezy o „deficycie demokracji” we Wspólnocie. Zarzut ten podważa jednak m.in. wprowadzenie przez orzecznictwo ETS do prawa wspólnotowego zasady równowagi instytucjonalnej. Składa się na nią szereg szczegółowych postulatów: każda instytucja Wspólnoty może działać jedynie na podstawie upoważnienia wynikającego z traktatów założycielskich, żadna instytucja nie może zastępować innych organów w wykonywaniu ich kompetencji, wszystkie instytucje muszą bezwzględnie przestrzegać przewidzianych prawem procedur, każda instytucja sama ustala swój wewnętrzny regulamin postępowania i żaden inny organ nie ma wpływu na kształt tego regulaminu. ETS nałożył na poszczególne organy również obowiązek współpracy w celu realizacji celów wynikających z traktatów założycielskich.

III. Instytucje Unii Europejskiej i ich zadania

Jedynym organem wprowadzonym do struktur unijnych przez Traktat z Maastricht jest Rada Europejska, tj. konferencja szefów państw i rządów państw członkowskich wraz z przewodniczącym Komisji. Na mocy art. 3 TUE, zadania wynikające z tego Traktatu realizują instytucje wspólnotowe (zasada jedności instytucjonalnej Unii i Wspólnot).

Art. 7 TWE wymienia instytucje, którym powierzono wykonywanie zadań nałożonych na Wspólnotę. Zalicza się do nich: Parlament Europejski, Radę, Komisję, Trybunał Sprawiedliwości oraz Trybunał Obrachunkowy. Jako pomocnicze organy Rady i Komisji wymieniono Komitet Ekonomiczno-Społeczny i Komitet Regionów. Do listy wyżej wymienionych instytucji Traktat Nicejski dodał jeszcze Sąd Pierwszej Instancji, poprzednio działający jako organ pomocniczy Trybunału.

1. Rada Europejska

1) Charakter prawny i podstawa działania

Rada Europejska jest jedynym organem Unii Europejskiej wymienionym w TUE. Pierwotnie uważano ją za szczególną formę Rady UE, działającą w składzie szefów państw i rządów. Jako Rada Europejska zapoczątkowała swą działalność w grudniu 1974 roku, a do prawa pierwotnego wprowadził ją Jednolity Akt Europejski. Później jej rola została szczegółowo opisana w art. 4 TUE. Oprócz tego, pojęcie RE znajdujemy w przepisach art. 14 i 15 TUE, dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

2) Skład

Zgodnie z ustaloną praktyką, w skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw (w praktyce prezydenci Francji i Finlandii) i rządów państw członkowskich oraz przewodniczący Komisji. Towarzyszą im ministrowie spraw zagranicznych oraz jeden z członków Komisji. W obradach uczestniczą ponadto: sekretarz generalny Rady, sekretarz generalny Komisji oraz kilku urzędników Sekretariatu Rady, odpowiedzialnych za przygotowanie sprawozdania z obrad. Skład delegacji poszczególnych państw jest jednak dużo bardziej złożony – wchodzą do nich niemal automatycznie stali przedstawiciele państw członkowskich akredytowani w Brukseli, dyrektorzy do spraw politycznych w ministerstwach spraw zagranicznych, przedstawiciele ministerstw finansów (obligatoryjnie obecni, jeżeli obrady dotyczą unii gospodarczej i walutowej), a także ministrowie lub sekretarze stanu do spraw integracji europejskiej.

3) Zadania Rady Europejskiej

Podstawowymi zadaniami Rady Europejskiej są: wskazywanie strategicznych celów i kierunków konstruowania zjednoczonej Europy, poszerzanie zakresu działalności Unii o nowe obszary, wydawanie ogólnych zaleceń politycznych, gwarantowanie spójności działań Unii we wszystkich dziedzinach. W zakresie II filara RE określa zasadnicze kierunki działania i przyjmuje wspólne strategie. W praktyce obok tych zadań decyzyjnych Rada Europejska spełnia rolę arbitra w sytuacjach, w których ministrowie wchodzący w skład Rady UE nie mogą dojść do porozumienia. Prowadzi nieformalne konsultacje w różnorakich sprawach, stanowi forum wymiany poglądów i osiągania konsensusu politycznego bez formalnego podejmowania decyzji.

Rada Europejska – pomimo wszystkich swoich niedoskonałości – odgrywa niezwykle istotną rolę w procesie integracji europejskiej, a w szczególności pozwala na uzgadnianie decyzji politycznych w sprawach uznawanych za „wrażliwe”. Radzie Europejskiej zawdzięcza się Jednolity Akt Europejski, Unię Europejską oraz unię walutową. Posiedzenia Rady wyznaczają także zadania kolejnych prezydencji.

4) Tryb działania

Rada Europejska spotykała się dotychczas co najmniej dwa razy do roku (na sesjach zwyczajnych pod koniec każdej prezydencji, w czerwcu i w grudniu, a w razie potrzeby - na sesjach nadzwyczajnych). W czerwcu 2002 roku na spotkaniu w Sewilli Rada Europejska przyjęła nowe zasady przygotowywania swych obrad, debatowania i przyjmowania konkluzji. Potwierdzono także, jako zasadę, spotkania cztery razy do roku, w tym jedno spotkanie w okresie prezydencji w Brukseli.

Obrady są przygotowywane na kilku różnych poziomach, od narodowego po wspólnotowy, przy czym w pracach przygotowawczych uczestniczą – zależnie od państwa członkowskiego – różne organy. Zazwyczaj dominującą rolę pełnią departamenty polityczne MSZ, koordynujące system konsultacji (także dwustronnych), ale na równi z nimi w przygotowaniach uczestniczą Coreper, Rada UE, Komisja, Sekretariat Rady (na przestrzeni lat uzyskał on wiodące znaczenie) oraz Komitet Polityczny. W czasie tych wstępnych przygotowań opracowywane są sprawozdania.

Konkluzje i wspomniane wcześniej sprawozdania nie są jedynymi instrumentami przyjmowanymi przez Radę Europejską. Bardzo często wydaje ona również różnorakie deklaracje, dotyczące zwłaszcza aktualnych aspektów polityki międzynarodowej. Wszystkie dokumenty posiedzenia Rady Europejskiej ogłaszane są na konferencji prasowej prezydencji i przewodniczącego Komisji. Pomimo olbrzymiego znaczenia politycznego, dokumenty Rady Europejskiej nie są prawnie wiążące, a orzecznictwo sądów wspólnotowych odrzuciło możliwość poddania ich kontroli.

2. Parlament Europejski

Parlament Europejski nosił pierwotnie nazwę Zgromadzenia i składał się z przedstawicieli delegowanych przez parlamenty narodowe. Mocą własnych uchwał z 19 marca 1958 i 30 marca 1962 roku8) zmienił nazwę na Parlament Europejski (PE). Początkowo miał tylko ogólne kompetencje doradcze i kontrolne w stosunku do innych instytucji. Wprowadzenie w 1979 roku9) bezpośrednich wyborów wzmocniło pozycję PE. Był on jedynym organem posiadającym legitymację demokratyczną, co usprawiedliwiało jego stopniowe dążenie do uzyskiwania coraz większych kompetencji. Kolejnym ważnym krokiem w tym kierunku było wprowadzenie zasady, iż wybory do PE powinny być powiązane z obywatelstwem europejskim, a zatem korzystanie z czynnego i biernego prawa wyborczego jest możliwe w miejscu zamieszkania danej osoby, a nie tylko w jej państwie. W praktyce jednak prawo do biernego i czynnego uczestniczenia w wyborach w innym państwie członkowskim wpływa w niewielkim stopniu na wyniki wyborów.

1) Podstawa prawna działania

Obecnie działalność Parlamentu Europejskiego regulują przepisy art. 189-201 TWE oraz regulamin. Kwestie nie uregulowane prawem wspólnotowym (ordynacja wyborcza - włączając warunki kandydowania, organizacja wyborów – w tym geografia wyborcza, sposób głosowania i obliczania głosów, ponowna wybieralność deputowanych) pozostają w gestii prawa krajowego.

2) Skład i sposób powoływania

Zgodnie z regulacją wprowadzoną przez Traktat Nicejski, Parlament liczy 732 deputowanych. Są oni wybierani w wyborach powszechnych i bezpośrednich, według ordynacji wyborczych poszczególnych państw członkowskich. Pomimo wieloletnich prób nie udało się dotychczas przyjąć jednolitej ordynacji wyborczej do PE.

Aktualnie podział miejsc pomiędzy poszczególne państwa członkowskie kształtuje się następująco:
Niemcy – 99
Francja, Wielka Brytania, Włochy – po 78
Hiszpania, Polska – po 54
Niderlandy - 27
Belgia, Czechy, Grecja, Portugalia, Węgry – po 24
Szwecja - 19
Austria - 18
Dania, Słowacja, Finlandia – po 14
Irlandia, Litwa – po 13
Łotwa - 9
Słowenia - 7
Cypr, Estonia, Luksemburg – po 6
Malta - 5


 

Liczba mandatów przypadających na poszczególne państwa określana jest każdorazowo w układzie akcesyjnym i podlega weryfikacji w związku z przystąpieniem nowych państw członkowskich (ostatnie zmiany w Traktacie Akcesyjnym, na mocy którego do UE przystąpiła Polska i 9 innych państw) albo w związku z innymi zmianami ludnościowymi (sytuacja taka zaistniała np. w przypadku zjednoczenia Niemiec).

Kadencja deputowanych wynosi 5 lat i nie może zostać skrócona. Deputowanym na terytorium ich państw przysługuje immunitet, którego zakres odpowiada immunitetowi członków parlamentów krajowych, a który czasowo nie jest ograniczony do okresu sesji, lecz ma charakter trwały. Mandat do PE nie może być łączony z funkcjami rządowymi oraz z członkostwem w instytucjach europejskich (zwłaszcza w Radzie, Komisji i Trybunale). Możliwe jest natomiast – zgodnie z art. 5 Aktu o bezpośrednich wyborach - łączenie funkcji deputowanego europejskiego z mandatem do parlamentu krajowego, chyba że zabrania tego prawo krajowe (tak jest np. w Holandii). W praktyce połączenie takie jest jednak stosunkowo rzadkie.

3) Struktura PE

Struktura Parlamentu odzwierciedla ponadnarodowy charakter tego organu. Jego członkowie nie grupują się według obywatelstwa (narodowości), lecz według przynależności do frakcji politycznych, zwanych grupami politycznymi. Podkreśla to tzw. europejski charakter mandatu, wynikający m.in. z art. 189 TWE, z preambuły do TUE oraz z Aktu o bezpośrednich wyborach do PE; zgodnie z tą konstrukcją każdy deputowany reprezentuje całość społeczeństwa unijnego. Funkcjonowanie grup politycznych odzwierciedla również w praktyce treść art. 191 TWE, zgodnie z którym partie polityczne na poziomie europejskim spełniają istotną rolę w procesie integracji Unii Europejskiej. Do powstania grupy potrzeba w zasadzie 19 członków z 5 państw członkowskich. Grupy polityczne powstają poprzez złożenie odpowiedniego oświadczenia przez członków Parlamentu. Odgrywają one istotną rolę przy przyjmowaniu opinii dotyczących aktów prawnych (są zapraszane do przedstawienia swych stanowisk), przy udzielaniu głosu poszczególnym mówcom, powoływaniu komisji parlamentarnych. Skład Parlamentu Europejskiego nie odpowiada składowi parlamentów państw członkowskich, ponieważ wybory europejskie często traktowane są jako głos protestu przeciwko partiom narodowym i ich polityce wewnętrznej.

Parlament wybiera ze swego grona przewodniczącego i 14 wiceprzewodniczących, którzy tworzą Prezydium. 5 kwestorów zasiada w Prezydium z głosem doradczym. Kadencja trwa 2 i 1/2 roku. Przewodniczący spełnia w zasadzie funkcje reprezentacyjne, kieruje pracami Parlamentu i ogłasza jego decyzje. Przewodniczący Parlamentu wspólnie z przewodniczącymi frakcji parlamentarnych tworzą Konferencję Przewodniczących, która jest organem właściwym dla tworzenia i funkcjonowania wewnętrznych organów Parlamentu, a także dla stosunków z państwami trzecimi, organizacjami międzynarodowymi i innymi instytucjami Wspólnoty. Prezydium decyduje o sprawach finansowych i organizacyjnych Parlamentu oraz deputowanych. Przyjmuje projekt preliminarza budżetu.

Wszystkie decyzje PE są przygotowywane przez komisje. Jest ich obecnie 20; przedmiotem ich działalności są odpowiednie dziedziny traktatów założycielskich. Komisje powoływane są z uwzględnieniem proporcjonalnej reprezentacji poszczególnych grup politycznych, a w ich obrębie – z uwzględnieniem obywatelstwa deputowanych.

Działania PE wspiera technicznie i logistycznie sekretariat, na którego czele stoi sekretarz generalny. Liczy on około 3500 stałych urzędników (z czego znaczną część stanowią tłumacze) oraz ok. 600 osób zatrudnionych czasowo.

4) Siedziba PE

Początkowo PE nie miał stałej siedziby. Zazwyczaj przyjmowano za taką Luksemburg jako siedzibę Sekretariatu Generalnego Parlamentu. Sesje plenarne odbywały się jednak w Strasburgu. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Edynburgu w 1992 roku zdecydowano, że siedzibą Parlamentu będzie Strasburg. Wobec licznych sporów, dopiero protokół do TA definitywnie rozstrzygnął tę kwestię na rzecz utrwalenia dotychczasowych rozwiązań prowizorycznych. Dodać należy, że komisje obradują w Brukseli, a niekiedy odbywają się tam również sesje plenarne.

5) Tryb działania

Parlament obraduje w systemie sesyjnym. Sesja zwyczajna trwa jeden rok i dzieli się na sesje miesięczne, które zaczynają się w marcu i odbywają się od poniedziałku do piątku. Daje to w sumie 60 dni roboczych. Ponadto Parlament może zbierać się na sesje nadzwyczajne na żądanie większości deputowanych, Komisji lub Rady. Do tego dochodzą liczne posiedzenia komisji i grup politycznych. Posiedzenia plenarne są otwarte dla publiczności. Podejmowanie decyzji następuje zazwyczaj bezwzględną większością głosów, przy kworum wynoszącym 1/3 deputowanych. Przyjmuje się – zgodnie z regulaminem PE – że głosowanie przeprowadza się bez względu na liczbę obecnych deputowanych, chyba że przewodniczący ustali, iż nie ma kworum; wtedy głosowanie przenosi się na następne posiedzenie. Głosowanie jawne następuje przez podniesienie ręki, natomiast tajne – drogą elektroniczną. W sytuacjach określonych szczegółowo w regulaminie lub na wniosek grupy politycznej lub 37 deputowanych przeprowadza się głosowanie imienne.

6) Funkcje PE

  1. Funkcje prawodawcze

    W zasadzie kompetencje Parlamentu mają charakter opiniodawczy i konsultacyjny; opinia Parlamentu jest jednak na tyle istotna dla procesu legislacyjnego, że jej pominięcie może stanowić podstawę unieważnienia aktu normatywnego przez ETS. Projekt aktu prawnego jest przekazywany przez Komisję Europejską Radzie, która z kolei przekazuje go Parlamentowi. Wynika to zresztą z najczęściej stosowanej w traktatach założycielskich formuły: „Rada, działając na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem”. Rada nie jest związana stanowiskiem Parlamentu.

    Uprawnienia Parlamentu są natomiast dużo dalej idące w sprawach, dla których Traktat Rzymski przewiduje procedury współdecydowania i współpracy (art. 251 i 252 TWE); w praktyce Parlament uzyskał w tych kwestiach prawo weta.
     
    Szczególny charakter i znaczenie mają kompetencje Parlamentu w procedurze uchwalania budżetu (w praktyce rozstrzyga on o wydatkach nieobowiązkowych, a przewodniczący PE ogłasza formalnie przyjęcie budżetu) oraz przy zawieraniu niektórych umów międzynarodowych (m.in. dla zawarcia umów akcesyjnych i stowarzyszeniowych wymagana jest jego zgoda).

    Parlament posiada także, zgodnie z art. 192 TWE, prawo zwracania się do Komisji, aby wystąpiła ona z propozycjami działań lub środków koniecznych dla realizacji celów określonych w TWE. Uchwała PE w takiej sprawie powinna być podejmowana większością głosów. Uprawnienie to można określić jako inicjowanie inicjatywy prawodawczej.

  2. Funkcje doradcze

    Uprawnienia Parlamentu w tym zakresie nabrały zdecydowanie większego znaczenia wraz z wprowadzeniem bezpośrednich wyborów oraz po uchwaleniu Jednolitego Aktu Europejskiego. W gruncie rzeczy polityką „małych kroków” i faktów dokonanych Parlament rozszerzył swe kompetencje doradcze na politykę zagraniczną, sprawy budżetowe, badania naukowe, edukację i ochronę zdrowia. Niezależnie od funkcji przewidzianych w traktatach założycielskich, Parlament od dawna uczestniczył w wydawaniu opinii i zaleceń w różnych sprawach wykraczających poza jego kompetencje.

  3. Funkcje kontrolne

    Funkcje kontrolne zostały w znaczny sposób rozbudowane przez TUE. Najważniejsze znaczenie ma sprawowanie kontroli politycznej nad Komisją. W szczególności Komisja zobowiązana jest do przedstawiania corocznych sprawozdań, tak ogólnego, jak i poświęconego stosowaniu prawa wspólnotowego oraz innych, dotyczących działań poszczególnych organów, które są rozpatrywane przez PE na publicznym posiedzeniu. Komisarze mają obowiązek udzielania odpowiedzi na pisemne i ustne pytania parlamentarzystów oraz uczestniczą w posiedzeniach komisji PE. Komisja chętnie współpracuje z Parlamentem, traktując go jak sojusznika w sporach z Radą UE.

    Zdecydowanie słabiej rozwinięte są uprawnienia kontrolne Parlamentu w stosunku do Rady; pomimo licznych prób deputowanym nie udało się ich rozszerzyć drogą faktów. W praktyce możliwe jest zadawanie przez deputowanych członkom Rady pytań (rozciągnięte również na II i III filar). Parlament ma prawo otrzymać sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej, a raz w roku – raport Rady Europejskiej w sprawie postępów integracji. Obowiązek stawienia się przed komisją i odpowiedzi na pytania obejmuje również prezesa i członków Zarządu Europejskiego Banku Centralnego.

    Parlament ma też prawo rozpatrywania petycji indywidualnych, wnoszonych przez obywateli europejskich w sprawach ich bezpośrednio dotyczących.

    Szczególną rolę przy wykonywaniu funkcji kontrolnej przez PE spełniają: kompetencja powoływania nadzwyczajnej komisji śledczej, której zadaniem jest badanie nadużyć oraz naruszeń prawa wspólnotowego (art. 193 TWE), a także kompetencje: do mianowania ombudsmana, czyli rzecznika praw obywatelskich, oraz do przyjmowania skarg na funkcjonowanie instytucji wspólnotowych (art. 195 TWE). Rzecznik praw obywatelskich Unii jest powoływany na okres kadencji parlamentu z prawem do reelekcji. Może on prowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kierowanych do niego skarg. W wyniku śledztwa powstaje sprawozdanie skierowane do instytucji, której działalności dotyczy skarga. Ta instytucja w ciągu 3 miesięcy ma prawo zgłosić swe uwagi. Po ich rozpatrzeniu rzecznik przygotowuje końcowe sprawozdanie dla Parlamentu.

    Zgodnie z art. 275 TWE, Komisja przedstawia Parlamentowi do zatwierdzenia sprawozdanie z wykonania budżetu na poszczególne lata (procedura udzielania absolutorium może być bardzo rozciągnięta w czasie).

  4. Funkcje związane z powoływaniem innych organów UE

    Parlament zatwierdza skład Komisji Europejskiej i jej przewodniczącego. Ma również prawo odwołania Komisji poprzez uchwalenie większością 2/3 głosów przy kworum 1/2 deputowanych wotum nieufności. Pomiędzy zgłoszeniem wniosku i głosowaniem muszą upłynąć 3 dni. Wnioski o wotum nieufności zgłaszano 4-krotnie przed wprowadzeniem wyborów bezpośrednich i 3-krotnie po 1979 roku. Za każdym razem bez powodzenia, po części zapewne dlatego, że wnioski dotyczyły działań Komisji w celu wykonania decyzji Rady. W marcu 1999 roku sprawozdanie Komitetu Ekspertów, zarzucające komisarzom nadużycia, łapownictwo i nepotyzm, doprowadziło do ustąpienia Komisji J. Santera; było bowiem oczywiste, że zagrażało jej uchwalenie wotum nieufności.

    Parlament uczestniczy także w procedurze powoływania członków Zarządu Europejskiego Banku Centralnego oraz Trybunału Obrachunkowego.

  5. Inne funkcje Parlamentu

    Parlament Europejski utrzymuje bliskie stosunki z parlamentami państw członkowskich i państw trzecich. Deleguje także swoich przedstawicieli do wspólnych organów o charakterze przedstawicielskim, utworzonych na podstawie umów międzynarodowych zawartych przez Wspólnotę (np. organów parlamentarnych stowarzyszenia). Szczególne znaczenie ma współpraca z parlamentami narodowymi państw członkowskich, znacznie zintensyfikowana po roku 1989. Wiodącą rolę odgrywa w nich COSAC (Konferencja Organów Wyspecjalizowanych w sprawach Wspólnotowych). Protokół do TA sprecyzował uprawnienia parlamentów narodowych, które powinny w szczególności mieć możliwość wypowiadania się na temat projektów aktów prawnych przedstawianych przez Komisję. Tryb sprawowania przez parlamenty kontroli nad działalnością rządów w zakresie integracji europejskiej pozostawiono prawom krajowym.

3. Rada Unii Europejskiej

Obecną nazwę Rada UE (dawniej Rada [Ministrów]) przyjęła na mocy swej własnej uchwały w 1993 roku10). Decyzja ta miała w zamyśle stanowić wyraz dostosowania Rady do zasady jedności instytucjonalnej Unii.

1) Podstawy prawne działania

Funkcjonowanie Rady Unii Europejskiej regulują przepisy art. 202-210 TWE oraz regulamin, w obecnym brzmieniu ustalony decyzją 2002/682/WE, Euratom z 22 lipca 2002.

2) Skład Rady UE

W skład Rady wchodzi po jednym przedstawicielu państw członkowskich w randze ministra, upoważnionym do zaciągania zobowiązań w imieniu rządu swego państwa. Rada UE obraduje i podejmuje decyzje w różnym składzie:
- jako Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, złożona z ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich, albo też
- jako Rada wyspecjalizowana, złożona z odpowiednich ministrów resortowych.

Co miesiąc - z wyłączeniem sierpnia - odbywają się posiedzenia Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, która odpowiada za kwestie unijnej polityki zagranicznej, a także za pewne zagadnienia o charakterze specjalistycznym, mające istotne znaczenie polityczne. Oprócz tego Rada zajmuje się problematyką finansową i realizuje decyzje Rady Europejskiej. Również raz w miesiącu spotykają się na sesjach Rady ds. Ekonomicznych i Finansowych ministrowie finansów, zajmujący się harmonizacją podatków i polityki gospodarczej państw członkowskich. Podobnie ministrowie rolnictwa obradują na forum Rady ds. Rolnictwa i Rybołówstwa. Inni ministrowie spotykają się zazwyczaj raz na kwartał11). Skład Rady pozwala zresztą na odbywanie posiedzeń w różnych gremiach w tym samym czasie. W sumie Rada odbywa około 80 posiedzeń rocznie.

Pomimo propozycji powołania we wszystkich państwach członkowskich ministerstw do spraw europejskich w celu koordynacji działań poszczególnych ministrów na szczeblu Rady, postulat ten nie został dotąd zrealizowany. Praktyka wykształciła normę o charakterze zwyczajowym, zgodnie z którą przedstawicielem państwa w Radzie może być sekretarz stanu. W każdym razie państwo musi być reprezentowane przez polityka, a nie przez urzędnika państwowego. Niekiedy ministrowie zlecają reprezentowanie ich przez stałych przedstawicieli lub ich zastępców akredytowanych w Brukseli.

Na posiedzenia Rady zapraszani są przedstawiciele Komisji, odpowiadający resortowo profilowi danej Rady. Rada może jednak w każdej chwili przyjąć uchwałę, że zamyka się dla osób postronnych. Decyzja taka dotyczy wówczas również komisarza.

Członkowie Rady podlegają wskazówkom i wytycznym swoich rządów zgodnie z prawem konstytucyjnym. Granicą dla tego podporządkowania jest jednak zasada lojalności w stosunku do Wspólnoty. Natomiast działania Rady jako organu Wspólnoty nie podlegają kontroli ze strony organów narodowych, pomimo że zazwyczaj stworzone zostały w prawie państw członkowskich pewne instrumenty kontrolne, zwłaszcza kontroli parlamentarnej.

Przewodnictwo w Radzie sprawują na przemian państwa małe i duże, zgodnie z porządkiem ustalonym decyzją Rady 95/2. Prezydencja wyjątkowo na posiedzeniach Rady jest reprezentowana przez dwie osoby: przewodniczącego ministra oraz reprezentującego dane państwo członkowskie sekretarza stanu.

3) Coreper

Zgodnie z art. 207 TWE, działania Rady wspierane są przez Komitet Stałych Przedstawicieli - Coreper (Comité des représentants permanents). Komitet pracuje w dwóch formułach: w składzie ambasadorów państw członkowskich (tzw. Coreper II, właściwy dla spraw politycznych, zawsze odpowiedzialny za przygotowanie obrad Rady ds. Ogólnych Rady ds. Finansowych), oraz w składzie zastępców ambasadorów (tzw. Coreper I, odpowiedzialny za sprawy legislacyjno-techniczne). Coreper jest jedynym ciałem zdolnym do kontrolowania całości ustawodawstwa wspólnotowego w poziomie. Oddzielną grupę tworzy specjalny komitet do spraw polityki rolnej. Wreszcie wspomnieć należy o szeregu komitetów doradczych, wyspecjalizowanych, jak np. Komitet Ekonomiczno-Finansowy, Komitet Polityczny (obsługujący II filar) czy Komitet art. 36 (do spraw III filara).

4) Funkcje Rady

  1. Funkcja kierownicza

    Podstawowym zadaniem Rady jest sprawowanie ogólnego kierownictwa politycznego. Początkowo funkcja ta miała być tylko tymczasowa, ale z biegiem czasu uległa wzmocnieniu. Zadania Rady określone w art. 202 TWE obejmują:
    - koordynację ogólnych polityk gospodarczych państw członkowskich,
    - prawo podejmowania decyzji,
    - powierzanie Komisji, w przyjmowanych przez siebie aktach, uprawnień do wykonywania stanowionych przez siebie norm.

    Wszystkie te zadania są wykonywane w zakresie realizacji celów traktatowych.

  2. Funkcja prawodawcza

    Rada jest głównym prawodawcą unijnym. Funkcje prawodawcze Rady konkretyzuje art. 249 TWE, który wymienia rodzaje aktów prawnych wydawanych przez Radę samodzielnie lub wspólnie z innymi instytucjami. Oprócz tego Rada wydaje różnego rodzaju akty nienazwane. Działalność prawotwórcza Rady jest jednak uzależniona od inicjatywy legislacyjnej Komisji, choć Rada może zwrócić się do Komisji o podjęcie działań i przedstawienie stosownych propozycji.

    Podział kompetencji między Radę a Komisję w sferze działalności prawotwórczej nie jest precyzyjny, tzn. Rada nie tylko stanowi prawo, ale może wpływać na jego stosowanie. Czyni to poprzez tzw. komitologię12), tj. nałożony na Komisję obowiązek konsultowania poszczególnych działań delegowanych na Komisję przez Radę UE - zgodnie z art. 211 TWE - z komitetami powołanymi przez Radę. Komitologia została zakwestionowana przez Parlament Europejski przed Trybunałem jako wkraczająca w dziedzinę zastrzeżoną dla wyłącznej kompetencji Komisji. Spór w tej kwestii zakończył się zawarciem kompromisowego, trójstronnego porozumienia między Radą, Komisją i Parlamentem z dnia 20 grudnia 1994 roku. Parlament uzyskał dostęp do informacji o zamiarze utworzenia przez Radę komitetu oraz o aktach doń skierowanych.

    Rada zawiera również umowy międzynarodowe w imieniu Wspólnoty Europejskiej.

  3. Kompetencje związane z uchwalaniem budżetu

    Rada odgrywa istotną rolę w procedurze budżetowej. Przedstawia ona projekt opracowany przez Komisję Parlamentowi. Jeżeli ten nie zgłosi uwag w ciągu 45 dni, budżet uznaje się za przyjęty. W przypadku sprzeciwu dochodzi do dość skomplikowanego postępowania rozjemczego, w którym decydujący głos przypada znowu Radzie.

5) Tryb działania i sposób podejmowania decyzji przez Radę UE

Porządek obrad Rady obejmuje zawsze dwie kategorie spraw: tzw. sprawy A, przygotowane przez Coreper i przyjmowane bez dyskusji, oraz sprawy B, wymagające podjęcia decyzji politycznej. Możliwe jest przeniesienie sprawy z kategorii A do B, ale dyskusja nad nią i formalne rozstrzygnięcie nie mogą być podjęte na tym samym posiedzeniu, na którym zmieniono kwalifikację danej kwestii.
 
Posiedzenia Rady do szczytu w Edynburgu w 1992 roku były tajne; później zdecydowano, że możliwe jest przeprowadzenie transmisji telewizyjnej, jeśli przedmiotem obrad jest sprawa wielkich inicjatyw o znaczeniu wspólnotowym albo ważne projekty aktów prawnych.

Traktaty założycielskie przewidują kilkanaście różnych wariantów procesów decyzyjnych we Wspólnocie. W każdym z nich zagwarantowano decydującą rolę Rady UE jako organu stanowiącego prawo. Rada może podejmować decyzje w jednym z trzech trybów:

4. Komisja Europejska

1) Podstawy prawne działania

Funkcjonowanie Komisji regulują przepisy art. 211-219 TWE oraz regulamin Komisji, w obecnej wersji uchwalony 29 listopada 2000 r. (dokument C(2000) 3614).

2) Skład i powoływanie

Komisja jest główną instytucją Wspólnot pełniącą funkcje wykonawcze. Składa się z 20 członków, będących obywatelami państw członkowskich. Rada w drodze jednomyślnej decyzji może zmienić liczbę komisarzy. Kadencja Komisji wynosi 5 lat (z prawem poszczególnych komisarzy do ponownego mianowania).

Zgodnie z procedurą powoływania Komisji wprowadzoną przez Traktat z Nicei, decyzje na każdym jej etapie są podejmowane przez Radę działającą w składzie szefów państw lub rządów i stanowiącą kwalifikowana większością głosów.

Powoływanie Komisji rozpoczyna każdorazowo powołanie przez Radę przewodniczącego Komisji. Wymagane jest zatwierdzenie przewodniczącego przez PE. Pozostali członkowie Komisji są proponowani przez rządy państw członkowskich w porozumieniu z przewodniczącym Komisji. Po indywidualnych przesłuchaniach kandydatów na komisarzy (nie wynikających z traktatów) w rzeczowo właściwych komisjach PE i po dyskusji nad programem Komisja podlega zbiorowemu zatwierdzeniu przez PE. Następnie Rada powołuje Komisję. Przewodniczący uzyskał spore kompetencje w zakresie kierowania pracami Komisji, w tym prawo określania linii politycznej oraz decydowania o zakresie obowiązków członków Komisji.

TWE, dążąc do stworzenia Komisji warunków do bezstronnego wypełniania obowiązków, nie przewiduje możliwości odwołania jej przez rządy państw członkowskich. Do dymisji Komisji jako całości lub ustąpienia poszczególnych komisarzy może natomiast doprowadzić Parlament Europejski w trybie uchwalenia wotum nieufności (art. 201 TWE). Istnieje ponadto możliwość odwołania członka Komisji przez ETS na wniosek Rady lub Komisji w przypadku poważnego naruszenia prawa albo trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków (art.215 TWE).

Nowo wybrana Komisja rozdziela pomiędzy swoich członków teki ministerialne, a także wybiera wiceprzewodniczących. Ważną rolę odgrywają przy tym państwa członkowskie, a od wejścia w życie TA także przewodniczący Komisji. Członkowie Komisji nie mogą przyjmować instrukcji i zaleceń od państw członkowskich.

Strukturę Komisji tworzą: komisarze (wraz z gabinetami, w których skład wchodzą urzędnicy przydzieleni z klucza przez Komisję, ale także współpracownicy komisarzy i osoby zaufane), służba prawna, biuro przewodniczącego, służba tłumaczy, Urząd Statystyczny oraz dyrekcje generalne, odpowiadające za poszczególne dziedziny działalności Wspólnoty. Niezależnie od tej centralnej struktury Komisja utrzymuje jeszcze swe biura (przedstawicielstwa) w poszczególnych państwach członkowskich i w państwach trzecich. Te pierwsze służą przede wszystkim celom informacyjnym oraz kontaktom z władzami państwa przyjmującego, ponieważ stosowanie prawa wspólnotowego powierzone zostało przede wszystkim organom administracyjnym i sądowym poszczególnych państw członkowskich.

Personel Komisji liczy obecnie niemal 22 tys. osób, zatrudnionych w Brukseli i Luksemburgu. Znaczną część spośród nich stanowią tłumacze. Co do zasady, pracownicy rekrutowani są na zasadach konkursu, z uwzględnieniem możliwie szerokiej reprezentacji geograficznej. Dotyczy to jednak tylko personelu wykonawczego. Wyżsi urzędnicy są zatrudniani poprzez mianowanie. Skład pracowników Komisji uzupełniają osoby zatrudnione na różne okresy czasowe, a także eksperci i osoby delegowane do pracy w Komisji przez państwa członkowskie. Szefem służb obsługujących Komisję jest Sekretarz Generalny.

3) Sposób podejmowania decyzji

Decyzje podejmowane są – co do zasady – na posiedzeniach plenarnych większością głosów, w obecności co najmniej połowy komisarzy. Możliwe jest podejmowanie uchwał w trybie obiegowym, o ile właściwe dyrekcje generalne oraz służby prawne nie wyrażą sprzeciwu; z tej możliwości Komisja często korzysta. W każdym czasie w ramach procedury pisemnej każdy z komisarzy może jednak zażądać zwołania w danej kwestii posiedzenia plenarnego. Wyjątkowo Komisja może upoważnić jednego lub kilku komisarzy do działania w jej imieniu i przygotowania projektu aktu prawnego (procedura delegowania).

Posiedzenia Komisji odbywają się raz w tygodniu, w środy, w Brukseli; wyjątkowo w czasie sesji Parlamentu są one przenoszone do Strasburga ze względów praktycznych. Co poniedziałek natomiast spotykają się szefowie gabinetów komisarzy w celu przygotowania posiedzeń środowych.

4) Funkcje Komisji

  1. Nadzorowanie przestrzegania prawa wspólnotowego

    Komisja jest strażnikiem traktatów założycielskich i prawa wtórnego (art. 211 TWE). Na podstawie art. 226 uzyskała ona kompetencję do wszczynania postępowania przed ETS, wraz z towarzyszącym mu uprawnieniem do stosowania różnych środków prawnych. Inicjatywa wszczęcia postępowania oraz kolejnych jego stadiów nie wychodzi od poszczególnych dyrekcji generalnych, lecz z gabinetów politycznych komisarzy. W ramach tej funkcji Komisji przysługują liczne szczególne uprawnienia, w tym prawo do prowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzyskiwania informacji, zarówno od państw członkowskich, jak i od podmiotów gospodarczych (aczkolwiek w granicach i na warunkach określonych przez Radę). W związku z tym na urzędnikach Komisji ciąży obowiązek przestrzegania tajemnicy służbowej, który nie ma jednak charakteru absolutnego i może być uchylony w sprawach uzasadnionych interesem publicznym. W wyjątkowych sytuacjach, m.in. w zakresie prawa konkurencji i polityki transportowej, Komisji przysługuje też prawo nakładania sankcji na jednostki.

    W tym kontekście istotną rolę odgrywa przejrzystość prac Komisji oraz dostęp do dokumentów, będące przedmiotem licznych kontrowersji.

  2. Inicjatywa prawodawcza

    Komisji przysługuje wyłączne prawo inicjatywy prawodawczej w obszarze prawa wspólnotowego (I filar). W TWE brak jednak ogólnego postanowienia w tej kwestii, a wspomniane uprawnienie wynika z przepisów szczegółowych, upoważniających Radę do podejmowania określonych działań wyłącznie na wniosek Komisji. Dotyczy to również przedstawienia projektu budżetu oraz propozycji rewizji traktatów założycielskich (na równi z państwami członkowskimi). Zmodyfikowano tę kompetencję tylko w odniesieniu do II i III filara. Rada może zażądać od Komisji podjęcia prac nad określoną tematyką i przedstawienia projektu aktu. Zobowiązanie takie nie działa w odwrotną stronę, tzn. Komisja nie może zmusić Rady do uchwalenia danego aktu (chyba że w trybie skargi do ETS). Z drugiej strony, Komisja może w każdej chwili zmodyfikować projekt przedstawiony Radzie. W wielu sytuacjach i na różnej podstawie Komisja musi konsultować przygotowywane projekty z przedstawicielami państw członkowskich, a także z najróżniejszymi komisjami i komitetami doradczymi, których liczba wynosi około 1000.

  3. Uprawnienia prawodawcze

    Komisja posiada uprawnienia prawodawcze, zarówno samoistne, wynikające z regulacji traktatowej lub prawa wtórnego, jak i przekazane przez Radę. ETS potwierdził przy tym w jednym ze swych orzeczeń, że Komisja może wydawać zarówno dyrektywy, jak i decyzje. Ponadto Komisja może wydawać opinie i zalecenia w różnych kwestiach, i z tego uprawnienia nader często korzysta. Dokumenty Komisji stanowią istotne wskazówki dla kształtowania, wykładni i stosowania prawa wspólnotowego.

  4. Funkcje wykonawcze

    Do najważniejszych funkcji wykonawczych Komisji możemy zaliczyć: stosowanie prawa wspólnotowego w odniesieniu do jednostek (podmiotów gospodarczych) – w szczególności wydawanie decyzji przewidzianych przez system prawa konkurencji i kontrolowanie pomocy państwa; nadzór nad korzystaniem przez państwa z klauzul ochronnych dopuszczalnych na mocy traktatów założycielskich; zarządzanie funduszami wspólnotowymi.

  5. Kompetencje w stosunkach zewnętrznych Wspólnoty

    Kompetencje Komisji w zakresie stosunków zewnętrznych WE to w szczególności: prowadzenie negocjacji w związku z zamiarem zawarcia przez Wspólnotę umów międzynarodowych, przygotowywanie propozycji działania i stanowienia prawa w ramach wspólnej polityki handlowej oraz kontrolowanie zgodności z prawem wspólnotowym umów zawieranych przez państwa członkowskie. Komisja sprawuje też pewne funkcje protokolarne, jak np. podpisywanie przez jej przewodniczącego – wraz z przewodniczącym Rady - najważniejszych umów międzynarodowych Wspólnoty, a także przyjmowanie przedstawicieli państw obcych (akredytację).

    Jako osobną funkcję Komisji wymienia się niekiedy również reprezentowanie Wspólnoty w postępowaniu przed ETS.

5. Trybunał Sprawiedliwości i Sąd Pierwszej Instancji

1) Skład i powoływanie

Zgodnie z zasadą autonomii sądowej Wspólnoty, wszystkie spory wynikające z prawa europejskiego mogą być dochodzone wyłącznie przed Trybunałem Sprawiedliwości. Art. 292 TWE stanowi, że państwa członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania Traktatu procedurze rozstrzygania sporów innej niż w nim przewidziana. Zapewnia to wspomnianą jednolitość stosowania prawa.

Trybunał Sprawiedliwości (dalej zwany ETS) jest organem sądowym Wspólnot. Pełni on funkcje sądu międzynarodowego (ponieważ rozstrzyga spory pomiędzy państwami członkowskimi), sądu konstytucyjnego (rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy organami Wspólnot, zwłaszcza zapewnia realizację zasady równowagi instytucjonalnej, i decyduje o zgodności prawa wtórnego z prawem pierwotnym), sądu administracyjnego (kontroluje formalną ważność aktów prawa wspólnotowego) oraz sądu apelacyjnego (w sprawach odwołań od orzeczeń Sądu Pierwszej Instancji). Oprócz tego ETS może działać jako sąd arbitrażowy, na mocy kompromisu zawartego przez zainteresowane państwa. Trybunał składa się z 25 sędziów, po jednym z każdego państwa członkowskiego, oraz z 8 rzeczników generalnych, pełniących funkcje formalnie pomocnicze (choć bardzo ważne) przy przygotowaniu orzeczenia. Sędziowie wybierani są na 6 lat z możliwością ponownego wyboru; co 3 lata wymienia się połowę składu Trybunału. Muszą oni posiadać kwalifikacje pozwalające do zasiadania w najwyższych organach sądowniczych swoich państw i być uznanymi ekspertami w poszczególnych dziedzinach prawa.

Po wejściu w życie Traktatu z Nicei zasadą stało się rozstrzyganie spraw w składzie tzw. wielkiej izby (13 sędziów) lub izbach złożonych z 3 lub 5 sędziów; w najważniejszych sprawach Trybunał podejmuje decyzje w pełnym składzie.

W 1988 roku, w celu odciążenia Trybunału, decyzją Rady powołano Sąd Pierwszej Instancji, który działał przy Trybunale. Składał się on z 15 sędziów powoływanych na okres 6 lat, z możliwością ponownego mianowania. Na mocy Traktatu z Nicei podniesiono rangę Sądu Pierwszej Instancji, który uzyskał status samodzielnej instytucji wspólnotowej. W jego skład wchodzi po jednym sędzi z każdego państwa członkowskiego. Rozszerzono zakres jurysdykcji SPI, przyznano mu także możliwość, jeśli TS podejmie taką decyzję, rozstrzygania w ograniczonym zakresie w sprawie pytań prejudycjalnych.

Dzięki zmianom wprowadzonym przez Traktat z Nicei (art. 225a TWE), Rada 2 listopada 2004 podjęła decyzję o utworzeniu Sądu do spraw Służby Publicznej, a 22 lipca 2005 mianowała 7 sędziów tego sądu. Do jego zadań należy rozstrzyganie sporów z dziedziny służby publicznej UE.

2) Zasady postępowania przed Trybunałem

Sposób pracy Trybunału wyznaczają cztery główne czynniki. Po pierwsze, procedury określone w TWE, Statucie ETS oraz Regulaminie; po drugie, szczególne typy postępowania, a zwłaszcza pytania prejudycjalne z art. 234 TWE; po trzecie, reżim językowy Trybunału, wymagający na co dzień pracy w 11 językach; po czwarte wreszcie fakt, iż sędziowie, rzecznicy generalni oraz inni pracownicy merytoryczni wywodzą się z różnych kultur i tradycji prawnej.

Procedury przed ETS cechują trzy elementy: kontradyktoryjność, uprzywilejowanie formy pisemnej (procedura ustna ogranicza się do wyjaśnienia punktów spornych procedury pisemnej) oraz inkwizycyjność (świadkowie są świadkami sądu, a nie stron; pytania zadają im sędziowie i rzecznik generalny). Generalnie postępowanie przebiega w dwóch fazach: pisemnej (polegającej na analizie memoriałów stron i dokumentów) i ustnej (rozprawie).

Orzeczenie Trybunału ma charakter ostateczny. Rewizja możliwa jest tylko wtedy, gdy spełnione są jednocześnie trzy warunki: absolutny brak wiedzy sądu lub stron o fakcie zaistniałym przed wydaniem wyroku, który miał dla rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie. Rewizja możliwa jest w okresie 10 lat od wydania orzeczenia, przy czym wniosek o nią może być skierowany w terminie 3 miesięcy od ujawnienia dodatkowych okoliczności.

3) Procedury przed Trybunałem

  1. Niewywiązywanie się państwa ze zobowiązań

    Postępowanie z art. 226 i 227 TWE wszczyna się najczęściej wtedy, gdy jakieś państwo członkowskie nie implementuje dyrektyw w przewidzianym terminie (brak pozytywnego działania) albo też w inny sposób uporczywie narusza przepisy wspólnotowe (zwłaszcza powodując szkodę na niekorzyść podmiotów indywidualnych). Nie jest jedynym środkiem pozostającym do dyspozycji Komisji - niekiedy zamiast wszcząć formalne postępowanie, woli ona wytknąć państwom członkowskim naruszenia prawa w corocznych sprawozdaniach z przestrzegania prawa wspólnotowego (ma to miejsce zwłaszcza w dziedzinach wrażliwych politycznie). Jak dotąd, tylko w czterech przypadkach postępowanie o niewywiązanie się państwa ze zobowiązań zostało wszczęte na wniosek innego państwa członkowskiego. Zazwyczaj poszczególne państwa wolą zwrócić Komisji uwagę na fakt naruszenia prawa; dalsze postępowanie prowadzi już sama Komisja.

    Pierwszym stadium postępowania jest nieformalne zwrócenie przez Komisję uwagi państwu członkowskiemu. Gdy państwo nadal działa niezgodnie z prawem wspólnotowym, Komisja zwraca się do państwa z oficjalnym wezwaniem o zaprzestanie naruszeń. Jeżeli państwo nadal nie wypełnia swych zobowiązań, Komisja może wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Postępowanie z art. 226 wszczynane jest w związku z nieimplementowaniem przez państwa członkowskie dyrektyw; najczęściej pozywane są Francja, Włochy, Belgia i Grecja, najrzadziej - Wielka Brytania, a w ostatnim okresie również Dania.

  2. Postępowanie o unieważnienie aktu wspólnotowego

    Procedura określona w art. 230 TWE ma na celu ochronę przed skutkami niezgodnych z prawem aktów prawnych wydawanych przez instytucje Wspólnoty. Kontroli w tym trybie podlegają wszystkie wiążące akty wspólnotowe. Pojęcie to jest interpretowane ekstensywnie; przykładowo w cytowanej wyżej sprawie ERTA Trybunał uznał, że instrukcja negocjacyjna w sprawie umowy międzynarodowej była wiążąca dla państw członkowskich i tym samym podlegała jego kognicji; również nieformalny komunikat Komisji w sprawie uchylenia pewnych rodzajów karteli został uznany za decyzję i w tym trybie poddany kontroli sądowej. Nie podlegają kontroli natomiast opinie oraz wszelkie akty o charakterze wewnętrznym (notatki, okólniki, instrukcje). W przypadku trudności z rozróżnieniem charakteru danego aktu, Trybunał bada go szczegółowo.

    Skarga z art. 230 może być wniesiona przez Radę i Komisję, a także państwa członkowskie. Traktat Nicejski dopisał do tej listy Parlament Europejski. Podmioty te mogą wszcząć postępowanie o unieważnienie każdego aktu wspólnotowego. Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy, na tych samych warunkach w zakresie skarg wniesionych przez Trybunał Obrachunkowy i EBC w celu ochrony ich prerogatyw. Z kolei jednostki mogą wystąpić o unieważnienie tych aktów prawnych, które są do nich skierowane (w praktyce - decyzji), a także tych aktów, które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie.

    Orzeczenie Trybunału unieważnia dany akt w całości lub w części, jeżeli jest on podzielny. Jest ono skuteczne w zasadzie z mocą ex tunc (tj. od wydania aktu), aczkolwiek ETS może wskazać te skutki aktu, które pozostaną w mocy po jego uchyleniu. Zasada ta dotyczy zwłaszcza sytuacji, w których nieważność ex tunc pociągnęłaby za sobą znaczące skutki finansowe dla Wspólnoty lub państw członkowskich.

  3. Postępowanie o zaniechanie wydania aktu prawnego

    Postępowanie w trybie art. 232 TWE mogą wszczynać wszystkie instytucje wspólnotowe, w tym Parlament i Europejski Bank Centralny. Natomiast jednostkom uprawnienie takie przysługuje wyłącznie wtedy, gdy dany akt - skierowany bezpośrednio do nich – miał być wiążący, a wydanie go przez instytucję Wspólnoty było jej obowiązkiem, a nie kompetencją dyskrecjonalną. Celem postępowania jest stwierdzenie nielegalności zaniechania i w konsekwencji zmuszenie organu do działania.

    Procedura ta jest dwustopniowa. W pierwszym stadium powód musi stwierdzić zaniechanie i wezwać właściwy organ do działania. W drugim stadium, w razie dalszego zaniechania działania można wnieść skargę do ETS. ETS bada, czy dla wywiązania się z obowiązku wymagane są rzeczywiście określone środki, a następnie czy dany organ rzeczywiście jest uprawniony do podjęcia działania. W przypadku odpowiedzi pozytywnych na oba pytania Trybunał wydaje orzeczenie wzywające do działania. Nie wyklucza to dalszego postępowania odszkodowawczego.

  4. Procedura odszkodowawcza za delikty Wspólnoty

    Według tej procedury, roszczenia odszkodowawcze z tytułu szkód poniesionych przez jednostki w wyniku działań Wspólnoty lub jej funkcjonariuszy są dochodzone według ogólnych zasad prawa wspólnego dla wszystkich państw członkowskich. Traktaty założycielskie nie określają bliżej procedury, pozostawiając ją Trybunałowi.

    Postępowanie odszkodowawcze wszczyna się zawsze przeciwko określonej instytucji. Warunkiem odpowiedzialności Wspólnoty jest nielegalność działania. Odpowiedzialność taka jest możliwa tylko w przypadkach naruszenia przez instytucję normy prawa pierwotnego o fundamentalnym znaczeniu dla ochrony praw jednostek. Ostatnim warunkiem odpowiedzialności Wspólnoty jest związek przyczynowy między szkodą i naruszeniem prawa przez instytucję Wspólnoty.

  5. Procedura prejudycjalna

    Ze względu na szczególne znaczenie tego postępowania dla jednolitości systemu prawnego Wspólnoty, procedura prejudycjalna została omówiona poniżej, w części dotyczącej zasad funkcjonowania prawa wspólnotowego.

6. Inne instytucje

Trybunał Obrachunkowy, zwany również niekiedy Trybunałem Rewidentów Księgowych, Trybunałem Audytorów albo Izbą Obrachunkową, działa na podstawie art. 246-248 TWE. W jego skład wchodzi po jednym członku z każdego państwa członkowskiego. TO jest powoływany przez Radę, stanowiącą kwalifikowaną większością głosów po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego, na okres 6 lat, z prawem ponownego powołania.

Członkowie Trybunału muszą mieć staż w organach kontrolnych państw członkowskich i muszą wykazywać szczególne predyspozycje do zajmowania stanowiska, w tym gwarancje niezawisłości. Status ich jest zbliżony do statusu sędziów ETS i SPI. W szczególności muszą zachować niezależność od państw członkowskich oraz nie wolno im wykonywać jakichkolwiek zajęć niezgodnych z ich funkcją we Wspólnocie. Członkowie TO mogą ustąpić na własne życzenie, po ustaniu kadencji, poprzez śmierć albo w wyniku odwołania przez ETS w przypadku analogicznym do możliwości odwołania sędziów ETS; w innych sytuacjach są nieusuwalni.

Zadaniem TO jest współdziałanie z Radą i Komisją w sprawach finansowych oraz kontrola gospodarki pieniężnej Wspólnoty, a w szczególności bieżących dochodów i wydatków oraz wykonania budżetu. Kontrola wykonywana jest na podstawie dokumentów w siedzibie instytucji WE oraz w państwach członkowskich (w tym ostatnim przypadku – w porozumieniu z ich organami kontrolnymi). Obejmuje ona działania wszystkich podmiotów dysponujących i gospodarujących funduszami wspólnotowymi. Podstawowym zadaniem TO jest sporządzanie na zakończenie roku budżetowego sprawozdania, które jest ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot. Oprócz tego TO może sporządzać raporty specjalne i opinie na wniosek instytucji Wspólnoty. Wszystkie sprawozdania TO przyjmowane są większością głosów członków Izby. Na mocy TA Trybunał uzyskał możliwość dochodzenia i ochrony swych uprawnień przed ETS. Siedzibą TO jest Luksemburg.

Istotne znaczenie mają organy pomocnicze instytucji wspólnotowych, a w szczególności Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regionów. Oba komitety są organami doradczymi Rady i Komisji. W ich skład wchodzi po 317 osób, reprezentujących w pierwszym przypadku różne grupy zawodowe i społeczne, w drugim - społeczności regionalne i lokalne. Komitety powoływane są na okres 4 lat spośród kandydatów przedstawianych przez państwa członkowskie przez Radę, po konsultacji z Komisją. Same Komitety wybierają spomiędzy siebie przewodniczącego i prezydium. Zadaniem ich jest udzielanie konsultacji instytucjom wspólnotowym w przypadkach określonych w TWE. I tak KES powinien mieć możliwość wypowiadania się m.in. w sprawach: kształcenia, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, sieci transeuropejskich, przemysłu, funduszy strukturalnych, a od wejścia w życie TA również polityki rolnej, swobodnego przepływu osób, przedsiębiorczości, rynku wewnętrznego, badań naukowych. Natomiast KR jest konsultowany w kwestiach: kształcenia, kultury, funduszy strukturalnych itp. (podobnie jak KES), a po wejściu w życie TA - również w sprawach zatrudnienia, społecznych, środowiska, kształcenia zawodowego i polityki transportowej. Komitety nie odgrywają zbyt dużej roli w funkcjonowaniu UE i Rada bierze pod uwagę ich opinie zdecydowanie rzadziej niż propozycje organizacji pracodawców i związków zawodowych.

IV. Źródła prawa UE

System źródeł prawa wspólnotowego jest trzyszczeblowy. Najwyższą rangę w hierarchii ma prawo pierwotne; podporządkowane są mu umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnotę, a także prawo wtórne, tj. akty prawne stanowione przez instytucje Wspólnoty. Odrębne źródła prawa są stosowane w II i III filarze Unii.

1. Prawo pierwotne

Na prawo pierwotne składają się normy prawa pisanego (konwencyjne) oraz normy niepisane. Przede wszystkim są to traktaty założycielskie: dwa traktaty rzymskie z 1957 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (TA zmienił nazwę na Wspólnotę Europejską) oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratomu). Do 23 lipca 2002 r. był to także Traktat paryski z 1951 r. o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS), zawarty na okres 50 lat. Na podstawie decyzji Rady UE z 19 lipca 2002 roku, obowiązki wynikające z traktatu, które pozostały aktualne dla organizacji rynku węgla i stali, zostały przejęte przez Wspólnotę Europejską. Tym samym Unia zbliżyła się do ujednolicenia I filara (integracji gospodarczej).

Następnie do prawa pierwotnego należą niektóre inne porozumienia pomiędzy stronami traktatów założycielskich, w szczególności układ z 1965 r. o fuzji organów (ustanawiający wspólną Radę Ministrów i wspólną Komisję dla wszystkich Wspólnot), Jednolity Akt Europejski (tworzący warunki dla utworzenia rynku wewnętrznego), Traktat z Maastricht (ustanawiający Unię Europejską, ale wprowadzający także zmiany do TWE), Traktat Amsterdamski oraz Traktat Nicejski.

Umowy akcesyjne zaliczane są również do prawa pierwotnego ze względu na to, że zawierają postanowienia modyfikujące traktaty założycielskie. W szczególności dotyczy to zmian w składzie instytucji oraz w trybie podejmowania decyzji przez Wspólnotę (np. w sposobie obliczania głosów ważonych).

Do prawa pierwotnego zalicza się także dwa akty formalnie należące do prawa wtórnego, ale ze względu na przedmiot regulacji odgrywające rolę konstytucyjną: decyzję o wprowadzeniu wyborów bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego oraz decyzję o utworzeniu Sądu Pierwszej Instancji.

Wreszcie do prawa pierwotnego zaliczane są normy niepisane, przede wszystkim prawo zwyczajowe oraz ogólne zasady prawa.

Jeśli chodzi o prawo zwyczajowe, to z jednej strony możliwe jest powoływanie się na normy powszechnego prawa zwyczajowego, na przykład w zakresie prawa traktatów; z drugiej zaś – na normy powstałe w wyniku działań Wspólnoty lub państw członkowskich. I tak np. jako norma zwyczajowa traktowana jest możliwość reprezentowania państw na posiedzeniach Rady UE nie przez ministrów, lecz przez sekretarzy stanu.

Ogólne zasady prawa spełniają w prawie wspólnotowym dwojaką funkcję. Z jednej strony stanowią one podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu deliktów popełnionych przez Wspólnotę lub jej funkcjonariuszy, z drugiej strony – i tutaj rola ogólnych zasad prawa jest dużo istotniejsza – stanowiły one podstawę wprowadzenia przez ETS ochrony praw człowieka do systemu prawa wspólnotowego.

2. Umowy międzynarodowe zawierane przez WE

Art. 281 TWE stwierdza, że Wspólnota ma osobowość prawną. Podmiotowość ta dotyczy zarówno stosunków wewnątrzpaństwowych (gdzie Wspólnota posiada taki zakres zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, jaki jest niezbędny do realizacji przez nią jej celów i zadań - w szczególności ma możliwość zawierania kontraktów, nabywania nieruchomości itp.), jak i stosunków międzynarodowych. W tym zakresie Wspólnota jako podmiot prawa międzynarodowego jest związana normami tego prawa. Obowiązek przestrzegania przez Wspólnotę prawa zwyczajowego, w tym norm prawa umów międzynarodowych, oraz obowiązek dostosowania prawa wtórnego do tego prawa podkreślono m.in. w orzeczeniu w sprawie Racke13). Na szczególną uwagę zasługuje jednakże orzecznictwo z ostatniego okresu, podkreślające m.in. zakaz uznawania dokumentów celnych wystawionych przez władze Tureckiej Republiki Północnego Cypru, podmiotu utworzonego z naruszeniem prawa międzynarodowego i nie uznawanego przez społeczność międzynarodową z wyjątkiem Turcji, czy też obowiązek przestrzegania przez Wspólnotę sankcji nałożonych na Jugosławię przez Radę Bezpieczeństwa14). Z drugiej jednak strony ETS wskazał, że nie wolno powoływać się na zobowiązania międzynarodowe wynikające z GATT dla osłabienia skuteczności prawa wspólnotowego.

Jeśli chodzi o inne aspekty podmiotowości międzynarodowoprawnej, to Wspólnota utrzymuje stosunki dyplomatyczne czynne i bierne z wieloma państwami świata, przy czym praktyka wysyłania przedstawicieli dyplomatycznych datuje się od 1955 roku.

Umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnotę stanowią szczególne źródło prawa wspólnotowego. Jak wspomniano, w hierarchii tych źródeł zajmują one miejsce pomiędzy prawem pierwotnym i prawem wtórnym. Oznacza to, że umowy mogą być zawierane tylko zgodnie z przepisami traktatów założycielskich. Jeżeli zamierzona umowa miałaby być niezgodna z prawem pierwotnym, konieczna byłaby wcześniejsza zmiana traktatów (art. 300 ust. 5 TWE). Z kolei formalnym aktem wyrażającym zgodę na zawarcie umowy przez Wspólnotę jest decyzja Rady UE lub – rzadziej - rozporządzenie, a więc akt prawa wtórnego. Z art. 300 ust. 7 TWE wynika, że umowy międzynarodowe powinny wiązać Wspólnotę (instytucje) i państwa członkowskie (zasada pacta sunt servanda). Kompetencja do zawierania umów może wynikać z traktatów założycielskich (np. umowy handlowe, akcesyjne, stowarzyszeniowe) lub może być dorozumiana (Wspólnota może zawierać umowy z państwami trzecimi w tych dziedzinach, w których może działać na płaszczyźnie wewnątrzwspólnotowej)

W najpełniejszy sposób Trybunał dokonał analizy sytuacji prawnej umów międzynarodowych we wspólnotowym porządku prawnym w sprawie Kupferberg15). Postanowienia umowy międzynarodowej wiążą instytucje Wspólnoty i państwa członkowskie jako integralna część prawa wspólnotowego. Zadaniem wszystkich podmiotów jest zapewnienie pełnego wykonania postanowień umowy. Tym samym mogą one być bezpośrednio skuteczne na takich samych zasadach, jak wszystkie inne normy prawa wspólnotowego. Ich bezpośrednie stosowanie nie jest uwarunkowane wzajemnością (czyli bezpośrednim stosowaniem tej umowy przez partnera).

3. Prawo wtórne

Akty prawa wtórnego mogą być wydawane przez różne instytucje Wspólnoty, zależnie od materii. Szczegółowe kompetencje określają traktaty założycielskie.

Obowiązek uzasadnienia aktu prawnego związany jest z funkcjonowaniem w porządku prawnym Wspólnoty zasad proporcjonalności, niezbędności i konieczności. Każdy akt podlega kontroli ze strony Trybunału, który musi mieć możliwość oceny działania instytucji wydającej ten akt. Uzasadnienie spełnia również dodatkową rolę z punktu widzenia obywateli europejskich i postulatu przejrzystości działań Wspólnoty, ponieważ pozwala na przyjrzenie się działaniom instytucji wspólnotowych, często krytykowanych za niedostatek demokracji, oraz na lepsze ich zrozumienie. Uzasadnienie powinno każdorazowo odwoływać się do elementów faktycznych oraz wskazywać normy prawne, na których opiera się dany środek prawny.

Obowiązek wskazania podstawy prawnej nawiązuje z jednej strony do zasady prawa międzynarodowego, zgodnie z którą organizacja międzynarodowa może działać tylko wtedy, gdy wskaże konkretne upoważnienie do takiego działania, przyznane jej przez państwa członkowskie. Podstawa prawna aktu może być trojaka: szczegółowy przepis traktatu, przepisy o harmonizacji prawa (art. 94-95 TWE), albo przepis dotyczący kompetencji dorozumianych (art. 308 TWE).

Jako przykład przepisu szczegółowego można przytoczyć art. 89 TWE, dotyczący pomocy państwa. Stanowi on, że Rada decydując kwalifikowaną większością głosów, na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, może wydać rozporządzenia w celu realizacji art. 87-8816). Przepis ten określa organ właściwy do podejmowania odpowiednich środków prawnych (wydania aktu prawnego), sposób podejmowania decyzji, procedurę oraz rodzaj aktu prawnego, który ma zostać przyjęty.

Drugą możliwość stanowią przepisy o harmonizacji prawa (art. 94-95 TWE). Art. 95 znacznie rozszerzył zakres stanowienia prawa w celu zbliżania ustawodawstwa, upraszczając procedurę (kwalifikowana większość głosów w miejsce jednomyślności) oraz dopuszczając akty inne niż dyrektywy jako instrument harmonizacji.

Do kompetencji dorozumianych w prawie wspólnotowym odwołuje się art. 308 TWE, który stanowi, że jeżeli traktat nie określa kompetencji Wspólnoty do pewnego działania koniecznego dla osiągnięcia jednego z celów w ramach wspólnego rynku, Rada UE na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim może jednomyślnie zdecydować o przyjęciu odpowiednich przepisów. Rada ma przy tym swobodę oceny co do potrzeby podjęcia działania, ale ta swoboda podlega kontroli ze strony ETS. Granicą legalności kompetencji dorozumianych jest litera TWE – Rada nie może podejmować środków contra legem.

Publikacja aktu prawnego jest trzecim warunkiem niezbędnym dla wywarcia przez ten akt skutku prawnego. Forma publikacji zależy od charakteru aktu. Akty powszechnie obowiązujące (rozporządzenia, dyrektywy adresowane do wszystkich państw członkowskich, a także wszystkie akty przyjmowane w procedurze współdecydowania) są ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej; pozostałe środki prawne powinny być notyfikowane adresatom.

1) Akty wiążące - rozporządzenia, dyrektywy, decyzje

Rozporządzenia są aktami generalno-abstrakcyjnymi, to jest skierowanymi do nieograniczonej liczby nieokreślonych adresatów i przeznaczonymi do wielokrotnego stosowania. Rozporządzenia zawsze obowiązują bezpośrednio i co do zasady są bezpośrednio skuteczne. Obowiązują w prawie krajowym zawsze w takiej formie, w jakiej zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Państwa członkowskie nie mogą wydać ustawodawstwa wprowadzającego w życie rozporządzenie czy też zmieniającego jego charakter ze wspólnotowego na krajowe. Nie jest również dopuszczalne wydawanie przez państwa wytycznych dotyczących wykładni rozporządzeń; zadanie to pozostawiono sądom krajowym. Państwa mogą wydać przepisy związane z rozporządzeniami tylko wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje taką możliwość (co zazwyczaj ma miejsce w razie konieczności wprowadzenia przepisów karnych), albo też gdy konieczne jest określenie instytucji (organów) odpowiedzialnych za realizację rozporządzenia w stosunkach krajowych. Tym samym rozporządzenia są jedynym środkiem unifikacji prawa we Wspólnocie.

Decyzje są aktami konkretno-indywidualnymi, podejmowanymi zarówno przez Radę UE, jak i przez Komisję czy EBC. Zawsze skierowane są do jednoznacznie określonej grupy adresatów – wszystkich państw członkowskich (tak jest zazwyczaj w praktyce Rady), niektórych państw członkowskich lub podmiotów indywidualnych. Określoność adresatów jest istotnym kryterium odróżniającym decyzje od rozporządzeń, chociaż zdarzało się niekiedy, że Trybunał powoływał się na cel danego aktu jako podstawę kwalifikacji. Należy zwrócić jeszcze uwagę na fakt jednakowego interpretowania pojęcia „decyzji” we wszystkich przepisach traktatu. Decyzje wiążą także instytucje Wspólnoty i jej funkcjonariuszy, choć nie są do nich skierowane. Co do zasady nie wywołują one skutków prawnych w stosunku do podmiotów trzecich. Zdarzają się jednak sytuacje wyjątkowe: sędziowie luksemburscy nie mieli wątpliwości, że pozbawienie decyzji bezpośredniej skuteczności musiałoby negatywnie wpłynąć na efektywność prawa wspólnotowego. Tym samym jednostka musi mieć do dyspozycji środek ochrony przeciwko niewywiązaniu się przez państwo z jego zobowiązań. Trybunał przyznał też podmiotom trzecim, nie będącym adresatami decyzji, prawo zaskarżenia tej decyzji przed ETS, pod warunkiem, że dana decyzja ma dla jednostki indywidualne znaczenie w tym sensie, że dotyczy jej sytuacji faktycznej lub prawnej w sposób zindywidualizowany.

Dyrektywy są adresowane do państw członkowskich (wszystkich lub – rzadziej – niektórych), określają cele lub zadania, które powinny one osiągnąć, oraz czas, w którym państwa powinny zrealizować te cele. Sposób realizacji pozostawiony jest do uznania państwa członkowskiego, jakkolwiek niejednokrotnie – zwłaszcza w przypadku dyrektyw zawierających normy techniczne – akty te są tak szczegółowe, że swoboda działania państw jest niewielka, a nawet iluzoryczna. Realizacja polega na wydaniu odpowiednich aktów prawa wewnętrznego, przy zachowaniu pewnych wymogów, które zostały sformułowane w orzecznictwie ETS. Przede wszystkim państwa członkowskie zobowiązane są wydać w celu implementacji dyrektywy przepisy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym. Przepisy realizujące dyrektywę powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej, która nadzoruje działania państw i w razie potrzeby wszczyna postępowanie przed ETS o nieimplementowanie albo niewłaściwe implementowanie dyrektywy. Jeżeli dyrektywa przewiduje możliwość wyboru przez państwa jednego z kilku proponowanych sposobów działania, państwa zobowiązane są dokonać takiego wyboru; jednocześnie jednak muszą one uznać skutki regulacji prawnych innych państw różniących się od wybranego przez dane państwo, lecz zgodnego z dyrektywą.

Dyrektywy – podobnie jak inne akty prawa wspólnotowego – są bezpośrednio obowiązujące; jest to jednak szczególna forma polegająca na tym, że wraz z wejściem w życie dyrektywy powstaje zobowiązanie po stronie państwa do wydania odpowiednich przepisów wewnętrznych. Jeśli chodzi o bezpośrednią skuteczność, to zasada ta ukształtowała się w orzecznictwie ETS. Podkreślił on, że jeżeli postanowienia dyrektywy spełniają warunki bezpośredniej skuteczności (są jasne, precyzyjne, bezwarunkowe, kompletne), jednostka może powołać się na postanowienia dyrektywy wobec państwa również wtedy, gdy państwo nie wydało aktu prawa wewnętrznego realizującego dyrektywę. Mówimy w takiej sytuacji o bezpośredniej pionowej skuteczności dyrektywy. Trybunał zwrócił jeszcze uwagę, że podstawową ideą leżącą u podstawy tego rozstrzygnięcia było dążenie do ochrony jednostki przed samowolą państwa, które nie może naruszać prawa i jeszcze mieć z tego korzyści materialnych. Pod pojęciem państwa należy przy tym rozumieć każdą instytucję wykonującą zadania publiczne, której stosunek do jednostki wykracza poza równouprawnienie.

W dalszym orzecznictwie Trybunał sformułował zasadę tzw. pośredniego skutku poziomego dyrektywy. ETS nie miał wątpliwości, że skoro dyrektywa jest skierowana do państw członkowskich, to jednostka nie może się na nią powołać wobec innych podmiotów, zwłaszcza w stosunkach horyzontalnych. Państwo nie może stosować przepisów prawnych niezgodnych z dyrektywą, a ponadto ma obowiązek tak interpretować prawo krajowe, by umożliwić osiągnięcie skutku zamierzonego przez dyrektywę. Zasada zgodnej z dyrektywą wykładni rozciąga się także na normy wewnętrzne wydane przed przyjęciem przez Wspólnotę dyrektywy. Do czasu prawidłowego implementowania dyrektywy państwo nie może powoływać się na nią w celu egzekwowania nałożonych na jej podstawie na jednostkę zobowiązań.

W powszechnie znanym orzeczeniu w sprawie Francovich17) Trybunał stwierdził, że jeżeli państwo nie implementuje w terminie dyrektywy, a jednostka poniesie z tego powodu szkodę, to państwo ma obowiązek pokrycia owej szkody. Warunkiem jest jednak, by uprawnienie wynikało jednoznacznie z dyrektywy, by było w owej dyrektywie wystarczająco określone oraz żeby pomiędzy szkodą a naruszeniem prawa istniał związek przyczynowy. ETS orzekł również, że jeżeli państwo nie implementowało dyrektywy w terminie, a jednostka poniosła szkodę w wyniku nawiązania stosunku prawnego o charakterze poziomym (np. stosunku sprzedaży), to jednostka nie może wprawdzie powołać się wobec drugiej strony owego stosunku prawnego na postanowienia dyrektywy, ale może skierować roszczenie odszkodowawcze przeciwko państwu z tytułu strat poniesionych w wyniku niewywiązania się państwa ze zobowiązania. Roszczenia takie powinny być dochodzone przed sądami wewnętrznymi i według procedur krajowych.

W ostatnich latach orzecznictwo ETS poszło w kierunku podkreślenia konieczności efektywnego wdrożenia dyrektyw. Nie wystarczy więc, by państwo członkowskie wydało ustawodawstwo wewnętrzne realizujące cele nakreślone przez dyrektywę, lecz prawo to musi być skutecznie przestrzegane w praktyce.

2) Akty niewiążące - opinie, zalecenia, akty nienazwane

Oprócz środków wymienionych wyraźnie w TWE, tj. opinii i zaleceń (opinie wydawane są przez instytucje Wspólnoty na wniosek innych podmiotów, zalecenia - z własnej inicjatywy; wszystkie te akty powinny być brane pod uwagę przez państwa przy wykładni i stosowaniu prawa wewnętrznego), mamy do czynienia w prawie wspólnotowym także z tzw. aktami nienazwanymi. Wszystkie one mają jedną wspólną cechę: podlegają kontroli ze strony Trybunału Sprawiedliwości. Przykładowo jedno z najważniejszych orzeczeń ETS w sprawie ERTA, dotyczącej podziału kompetencji między Wspólnotę i państwa członkowskie oraz kompetencji dorozumianych do zawierania umów międzynarodowych, zapadło w związku z wydaniem przez Radę UE aktu nienazwanego – instrukcji negocjacyjnej dla państw członkowskich dotyczącej rokowań nad zawarciem umowy międzynarodowej. Wśród innych aktów nienazwanych możemy wymienić: konkluzje i uchwały Rady UE (jeżeli te ostatnie wykraczają poza zakres kompetencji wspólnotowych, określa się je jako uchwały Rady i przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie), a także komunikaty Komisji.

V. System prawny WE a prawo krajowe

Skomplikowany system organizacji ponadnarodowej będzie funkcjonował sprawnie tylko wtedy, jeżeli zapewni się niezbędne ku temu przesłanki. W szczególności chodzi o zagwarantowanie jednolitego w czasie i treści stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich, a zwłaszcza o ujednolicenie terminologii i wykładni prawa wspólnotowego. W praktyce wynaleziono cztery takie mechanizmy, opisane poniżej.

1. Zasady bezpośredniego obowiązywania i bezpośredniej skuteczności

Obie te zasady wynikają z orzecznictwa ETS. Trybunał nie rozróżniał ich konsekwentnie, często stosując zamiennie. Celowe jest jednak przeprowadzenie takiego rozróżnienia. Zasada bezpośredniego obowiązywania oznacza, że każda norma prawa wspólnotowego, bez względu na rodzaj i charakter aktu prawnego, w którym została sformułowana, wchodzi w życie w tym samym momencie na płaszczyźnie wspólnotowej (międzynarodowej) oraz wewnętrznej (w krajowych systemach prawnych państw członkowskich). Tym samym wprowadzenie normy wspólnotowej do prawa krajowego nie jest uzależnione ani od regulacji konstytucyjnej określającej stosunek prawa międzynarodowego do prawa krajowego, ani też od wydania jakiegokolwiek aktu prawa krajowego (w szczególności ratyfikacji lub zatwierdzenia). W efekcie takiego rozwiązania akty wspólnotowe zaczynają obowiązywać we wszystkich państwach członkowskich w tym samym momencie.

Z kolei bezpośrednia skuteczność (określana także jako bezpośrednie stosowanie lub samowykonalny charakter normy) oznacza, że jednostka może powołać się na uprawnienia wynikające z prawa europejskiego wprost przed sądami krajowymi. Jest to istotne, ponieważ to właśnie sądy krajowe są odpowiedzialne za stosowanie prawa wspólnotowego i zapewnienie jego egzekwowania. O ile bezpośrednio obowiązujące są wszystkie normy prawa europejskiego, o tyle tylko niektóre są bezpośrednio skuteczne. Warunkami samowykonalności są: jasny, precyzyjny i bezwarunkowy charakter normy, a także jej kompletność, tj. budowa i treść pozwalające na stosowanie takiej normy bez konieczności wydania jakiegokolwiek uzupełniającego aktu prawa wewnętrznego. Przykładowo: na pewno bezpośrednio skuteczny będzie art. 43 TWE „W ramach przepisów poniższych ograniczenia w wolności przedsiębiorczości obywateli jednego państwa na terytorium innego państwa są zakazane”. Z kolei jednostka nie może dochodzić żadnych uprawnień na podstawie art. 53 TWE: „Państwa członkowskie deklarują swoją gotowość liberalizacji usług w zakresie wykraczającym poza to, co obowiązuje na mocy dyrektyw [...], jeśli ich ogólna sytuacja gospodarcza na to pozwala”. W tym przypadku margines swobody decyzji państwa jest bardzo szeroki, a obowiązki państwa określone nieprecyzyjnie i uzależnione od warunku.

2. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego przed prawem krajowym

Zasada ta została sformułowana w orzecznictwie ETS. Dotyczy zarówno norm traktatowych, jak i umów międzynarodowych zawieranych przez Wspólnotę oraz prawa wtórnego. Obejmuje wszystkie normy prawa wspólnotowego i wszystkie normy prawa krajowego, w tym normy konstytucyjne.

W cytowanym już orzeczeniu w sprawie Internationale Handelsgesellschaft18) Trybunał musiał wypowiedzieć się na temat stosunku rozporządzenia wspólnotowego nr 120/67 do konstytucji RFN. ETS orzekł, że ważność środków prawnych podejmowanych przez Wspólnotę może być oceniana wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego. Nie można podważać skuteczności prawa wspólnotowego poprzez powołanie się na ewentualną sprzeczność normy wspólnotowej z konstytucją. Z drugiej strony, Trybunał podkreślił, że ochrona praw fundamentalnych jest wymogiem prawa wspólnotowego, ponieważ prawa te należą do wspólnego dziedzictwa konstytucyjnego państw członkowskich. Tym samym należy przyjąć, że Wspólnota wprowadzając określone rozwiązania prawne nie miała zamiaru naruszenia praw fundamentalnych. W każdym razie najważniejsza konkluzja tego orzeczenia stanowi, że normy wspólnotowe bez względu na ich źródło formalne zawsze mają pierwszeństwo przed normami krajowymi, w tym również przed normami konstytucyjnymi.

Skutki prawne tej zasady określił Trybunał luksemburski kilka lat później w orzeczeniu w sprawie Simmenthal19). Sędziowie stwierdzili, że z zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym wynika, że norma wewnętrzna niezgodna ze wspólnotową automatycznie nie może być stosowana. Kompetencja do stwierdzenia takiej sytuacji przysługuje każdemu sędziemu krajowemu stosującemu prawo wspólnotowe. Co więcej, zasada ta odnosi się również do ewentualnych nowych środków ustawodawczych wprowadzonych przez państwo członkowskie w dziedzinie zastrzeżonej dla prawa wspólnotowego. Orzeczenie to podkreśla również olbrzymie zaufanie do sędziów, którzy otrzymali władzę niestosowania prawa krajowego. W dalszym orzecznictwie ETS podkreślił, że zapewnienie pełnej skuteczności prawa wspólnotowego wymaga, by sędzia krajowy zawiesił w razie wątpliwości stosowanie normy krajowej, nawet jeżeli system prawa wewnętrznego nie zawiera normy, która by mu na to pozwalała. Możliwość taka jest istotna również ze względu na konieczność wykonania orzeczenia prejudycjalnego.

Orzeczenie w sprawie T. Kreil20) dotyczyło sytuacji, w której konfliktu pomiędzy normą konstytucyjną a normą wspólnotową nie udało się wyeliminować w drodze wykładni. RFN w efekcie musiała zmienić konstytucję. Zmiana konstytucji ze względu na wymogi prawa wspólnotowego nie jest zresztą niczym nadzwyczajnym w praktyce wielu państw członkowskich, w tym Niemiec i Francji.

Opisane wyżej podejście ETS dotyczy perspektywy wspólnotowej. Tymczasem stanowisko państw członkowskich, a zwłaszcza ich najwyższych organów sądowych, może być całkowicie odmienne. Poszczególne sądy konstytucyjne bądź sądy najwyższe, spełniające podobną funkcję w niektórych państwach, wielokrotnie w różnych sytuacjach podkreślały, że zachowują sobie kompetencję do badania zgodności prawa wspólnotowego z konstytucjami. Jednocześnie jednak nigdy dotąd nie zdarzyło się, by którykolwiek z tych organów sądowych orzekł, że norma wspólnotowa jest sprzeczna z prawem krajowym i w związku z tym nie może być stosowana. Wyjątkowy charakter miały orzeczenia polskiego TK i niemieckiego FTK w sprawie europejskiego nakazu aresztowania, w których oba trybunały zakwestionowały sposób wdrożenia decyzji ramowej do prawa krajowego. Ustawodawstwo to dotyczyło jednak nie prawa wspólnotowego, lecz unijnego (współpracy w sprawach karnych).

3. Pytania prejudycjalne

Celem pytań prejudycjalnych jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądów krajowych w zakresie stosowania prawa wspólnotowego. Każdy sąd krajowy, który w prowadzonym przed nim postępowaniu napotka na element wspólnotowy, niejasny lub wymagający wykładni, ma obowiązek zawiesić postępowanie i zadać pytanie prawne Trybunałowi, który jest jedynym sądem uprawnionym do autentycznej i wiążącej interpretacji prawa wspólnotowego.

Znakomita większość norm prawa wspólnotowego jest stosowana przez sądy krajowe, które w ten sposób stają się w istocie sądami wspólnotowymi. Każdy sędzia krajowy, który rozpatrując pewną sprawę z elementem wspólnotowym natknie się na kwestię wymagającą wykładni, może – a w pewnych sytuacjach musi – zwrócić się do Trybunału z zapytaniem o znaczenie danej normy.

Pojęcie sądu na potrzeby art. 234 TWE (regulującego pytania prejudycjalne) jest interpretowane przez Trybunał ekstensywnie i obejmuje wszystkie stałe organy państwowe, utworzone na podstawie ustawy i wykonujące funkcje sądownicze, nawet jeżeli na potrzeby prawa krajowego nie są one uważane za sądy. Mogą to być zatem sądy jurysdykcji ogólnej, jak i sądy wyspecjalizowane. Prawo do zadawania pytań prejudycjalnych w I filarze mają wszystkie sądy, ale obowiązek taki spoczywa jedynie na sądach, od których orzeczenia w danej sprawie nie ma odwołania w zwykłym trybie instancyjnym.

Praktyka dotycząca sposobu stawiania i formułowania pytań prejudycjalnych przez sądy poszczególnych państw nie jest ujednolicona. Pytania muszą mieć związek z postępowaniem głównym przed sądem krajowym i być niezbędne dla rozstrzygnięcia tego postępowania.

Trybunał ma co do zasady pełną swobodę postępowania, jeśli chodzi o pytania prejudycjalne. Może te pytania w dowolny sposób łączyć, odpowiedzieć tylko na niektóre z nich (pozostawiając często pewne kwestie do oceny przez sąd krajowy zadający pytanie), może wreszcie w ogóle pominąć pewne pytania, w dodatku wskazując sądowi krajowemu niestosowność lub brak potrzeby zapytania. Jeżeli ETS dojdzie do wniosku, że zadane pytanie jest niewłaściwe, może je sam przeformułować.

Postępowanie prejudycjalne spełnia jeszcze jedną rolę. Oprócz interpretacji prawa, Trybunał może wypowiedzieć się w nim na temat ważności aktu wspólnotowego. W orzecznictwie ETS wykształciło się jednak ograniczenie tej kompetencji: nie może powołać się w postępowaniu prejudycjalnym na nieważność aktu prawnego podmiot, który był adresatem danego aktu, i który miał możliwość podważenia tego aktu w postępowaniu o nieważność, lecz nie wniósł powództwa w odpowiednim terminie.

Odpowiedzi na pytania prejudycjalne są wiążące tylko dla sądu krajowego zadającego pytanie i ewentualnie dla kolejnych sądów rozpatrujących daną sprawę w trybie instancyjnym. Nie mają one charakteru precedensowego.

VI. Procedury stanowienia prawa

W traktatach wspólnotowych niewiele jest norm precyzujących procedurę legislacyjną. Traktaty określają w poszczególnych przypadkach, komu przysługuje kompetencja legislacyjna. Brak zatem jednolitej procedury ustawodawczej. Generalnie proces ten przebiega w ten sposób, że Komisja jako jedyny organ uprawniony do inicjatywy ustawodawczej przedstawia Radzie odpowiednią propozycję. Ma przy tym całkowitą swobodę decyzji co do podjęcia pracy nad danym aktem prawnym, jego treścią i formą. Jedynym ograniczeniem tej swobody jest przewidziana w art. 208 i 115 TWE możliwość wezwania Komisji do podjęcia inicjatywy ustawodawczej.

Rada nie jest przy tym formalnie związana propozycją, choć zmiana propozycji Komisji bez jej zgody możliwa jest tylko w drodze jednogłośnej decyzji Rady. W razie rozbieżności opinii przeprowadzane są konsultacje z Komisją. Ponieważ Radę tworzą w różnych sprawach różni ministrowie, w praktyce wielką rolę w procesie prawotwórczym odgrywa Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper), w ramach którego podejmuje się starania o uzyskanie konsensusu odnośnie do treści przyszłych aktów prawnych.

Uchwalenie przez Radę aktu prawnego jest możliwe tylko po zasięgnięciu opinii Parlamentu Europejskiego i Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, a od niedawna także Komitetu Regionów. O ile Traktat o EWG w wersji z 1957 roku przewidywał jedynie obowiązek wysłuchania opinii Parlamentu, stopniowo uprawnienia tego organu wzrastały, m.in. w związku z rozwojem orzecznictwa ETS oraz z dyskusją na temat tzw. deficytu demokracji we Wspólnotach21). I tak w 1975 roku wprowadzono procedurę konsultacji polegającą na tym, że w szczególnie istotnych kwestiach (zwłaszcza łączących się z obciążeniami finansowymi) akty prawne są opiniowane przez Parlament; ostateczna decyzja należy jednak nadal do Rady. Brak konsultacji jest podstawą uchylenia aktu prawnego. Procedurę tę stosuje się we wszystkich sprawach, w których traktaty założycielskie nie przewidują innej procedury. Na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego wprowadzona została procedura współpracy (art. 252 TWE), polegająca na drugim czytaniu aktów prawnych w Radzie. Rada ustosunkowuje się do opinii Parlamentu wyrażonej w pierwszym czytaniu i przedstawia swoje stanowisko ponownie Parlamentowi, który może się do niego ponownie ustosunkować. Nadal decydującą rolę w stanowieniu prawa odgrywa Rada, jednakże uchwalenie aktu prawnego wbrew stanowisku Parlamentu Europejskiego wymaga jej jednomyślnej decyzji. Procedurę współpracy przewiduje traktat w czterech przypadkach. Wreszcie Traktat z Maastricht wprowadził nową procedurę współdecydowania (art. 251 TWE). Jej najważniejszym elementem jest możliwość odwołania się - w razie rozbieżności między stanowiskami Rady i Parlamentu - do specjalnego Komitetu Pojednawczego, złożonego z przedstawicieli obydwu organów, który powinien wypracować wersję kompromisową. Aby stała się ona prawem, musi zostać zatwierdzona przez Radę i Parlament. W razie braku porozumienia Parlament może zablokować decyzje Rady. Tym samym Parlament staje się instytucją stanowiącą prawo na równi z Radą. Procedura ta ma zastosowanie w wielu dziedzinach z punktu widzenia integracji gospodarczej ubocznych (m.in. kultura, oświata, ochrona zdrowia, ochrona środowiska, badania naukowe itp.), ale w pewnym zakresie także w odniesieniu do aktów służących budowie rynku wewnętrznego. W sumie procedura współdecydowania ma zastosowanie w ponad 30 przypadkach.

VII. Odpowiedzialność państwa za naruszenie prawa wspólnotowego

W przeciwieństwie do wyżej opisanej kwestii odpowiedzialności deliktowej Wspólnoty, uregulowanej traktatowo i dochodzonej przed ETS, odpowiedzialność państw członkowskich za naruszenia prawa wspólnotowego na szkodę jednostek została wprowadzona do prawa wspólnotowego przez Trybunał Sprawiedliwości. Zapoczątkowana we wspomnianym wyżej orzeczeniu w sprawie Francovich, została rozwinięta w kolejnych orzeczeniach, a zwłaszcza w wyroku w sprawach połączonych Brasserie du Pêcheur pko RFN22). Browar francuski, opierając się na orzecznictwie Trybunału zakazującym wprowadzania ograniczeń swobodnego przepływu towarów niezgodnych ze wspomnianą zasadą wzajemnego uznania standardów, wystąpił z roszczeniem odszkodowawczym w związku naruszeniem prawa wspólnotowego przez władze niemieckie. Odszkodowanie powinno było - zdaniem powoda - obejmować zarówno rzeczywiście poniesione straty, jak i utracony zysk. Trybunał przychylił się do stanowiska powoda w postępowaniu głównym uznając, że państwo powinno wypłacić odszkodowanie za naruszenie prawa wspólnotowego. Warunkami są:

  1. Bezpośrednia skuteczność naruszonej normy, pozwalająca na ustalenie uprawnienia przysługującego jednostce;

  2. Poważny charakter naruszenia;

  3. Związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa i szkodą.

Sędziowie luksemburscy odrzucili konstrukcję winy w przypadku odpowiedzialności państwa, ze względu na fakt, że wina jest w różny sposób rozumiana w poszczególnych państwach członkowskich. Zważywszy, że pojęcie poważnego charakteru naruszenia może wzbudzać wątpliwości interpretacyjne, Trybunał przytoczył szereg czynników, które powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny. Zaliczył do nich m.in.: konstrukcję normy, margines swobody działania państwa, zamiar naruszenia prawa przez organ państwowy, rodzaj i naturę błędu co do prawa. W każdym jednak razie poważnym naruszeniem prawa będzie nieimplementowanie dyrektywy w ogóle, a także niezastosowanie się do orzeczenia Trybunału o niewywiązaniu się ze zobowiązań. Przy okazji ETS sformułował pewne zasady proceduralne dotyczące dochodzenia roszczeń. Przede wszystkim postępowanie w takich sprawach powinno toczyć się przed sądem krajowym, według właściwości i zgodnie z procedurą stosowaną w analogicznych sprawach wynikających na tle odpowiedzialności państwa za naruszenia prawa wewnętrznego. Należy przy tym usunąć wszelkie przeszkody faktyczne lub prawne, które mogłyby nadmiernie utrudnić lub uniemożliwić dochodzenie roszczeń wynikających z prawa wspólnotowego. Zasady wymiaru odszkodowania powinny być również identyczne jak w przypadku roszczeń opartych na prawie krajowym; w szczególności nie wolno wprowadzać ograniczeń górnej wysokości odszkodowania, jeżeli takie ograniczenia nie są znane w prawie krajowym.


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Podstawowe informacje o Unii Europejskiej i jej prawie, Akty prawne KPA
Podstawowe informacje o Unii Europejskiej i jej prawie, Administracja
Podstawowe informacje o Unii Europejskiej i jej prawie
PORZ DEK PRAWNY WSPOLNOT EUROPEJSKICH, SWPS SOCJOLOGIA, INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ I JEJ EWOLUCJA
PODSTAWY PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ, materialy na ue dobre!!!!!!2, INSTYTUCJE PRAWA EUROPEJSKIEGO
instytucje - wydruk wykład 4, SWPS SOCJOLOGIA, INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ I JEJ EWOLUCJA
Ewolucja integracji w ramach Wspolnot Europejskich, SWPS SOCJOLOGIA, INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ I
instytucje -wydruk, SWPS SOCJOLOGIA, INSTYTUCJE UNII EUROPEJSKIEJ I JEJ EWOLUCJA
PODSTAWY PRAWA UNII EUROPEJSKIEJ, Podstawy prawa UE
ustawa o prawie pomocy w postepowaniu w sprawach cywilnych prowadzonym w panstwach czlonkowskich uni
Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej
Podstawy prawa Unii Europejskiej
Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej przyjeta w Nicei 7 grudnia 2000r
Podstawowe informacje o zmianach w systemie VAT po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Integracja europejska

więcej podobnych podstron