Akty prawa miejscowego

Zgodnie z brzmieniem art. 87 Konstytucji RP do zakresu źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczamy obok Konstytucji, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń również akty prawa miejscowego.

Prawne dopuszczenie przez ustrojodawcę zróżnicowanego regulowania tych samych kwestii na różnych obszarach, wynika z założenia, że unormowania prawne powinny uwzględniać często specyficzne uwarunkowania lokalne. Tak więc przyznanie uprawnień prawotwórczych organom lokalnym pozwala na przybliżenie prawodawcy do regulowanych prawem sytuacji.

Akty prawa miejscowego pomimo ich powszechnego charakteru polegającym na regulowaniu zachowania się wszystkich kategorii adresatów, mają ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania co oznacza, iż nie obowiązują na całości terytorium RP lecz na obszarze terytorialnej właściwości organów, które je ustanowiły.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organami upoważnionymi do stanowienia aktów prawa miejscowego są organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Wyposażenie organów lokalnych w kompetencje do stanowienia prawa miejscowego wynika przede wszystkim z następujących przesłanek:

1. szczegółowe regulowanie zagadnień lokalnych przez organy centralne nie jest wskazane ze względu na brak uwzględnienia specyfiki lokalnej,

2. istnienie kwestii, które przez swój lokalny wymiar nie wymagają jednolitego unormowania w skali całego kraju,

3. nie możliwe jest ani zasadne uregulowanie przez organy centralne wszystkich kwestii, mogących wystąpić w przyszłości na danym terenie,

4. w sytuacjach nadzwyczajnych istnieje potrzeba szybkiej reakcji przez organy lokalne,

Jedyną podstawą do tworzenia aktów prawa miejscowego jest delegacja ustawowa, o czym mówi art. 94 , zawierająca upoważnienie szczególne lub generalne,

Jako, że brak jest jednej ustawy zwykłej regulującej zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, kwestie te regulowane są przepisami zawartymi w ustawach ustrojowych:

- ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)

- ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z poźn. zm.)

- ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z poźn. zm.)

- ustawa z dnia5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z poźn. zm.)

Ponadto podstawy prawne do stanowienia aktów prawa miejscowego zawierają ustawy szczególne.

W oparciu o powyższe ustawy można dokonać następującego wyróżnienia organów uprawnionych do wydawania aktów prawa miejscowego:

- organy samorządu gminnego

- organy samorządu powiatowego

- organy samorządu województwa

- wojewodę

- terenowe organy administracji niezespolonej

W oparciu o przedstawiony powyżej podział organów upoważnionych do stanowienia aktów prawa miejscowego można dokonać następującego podziału tychże aktów:

- akty zawierające statuty

- akty zawierające przepisy wykonawcze

- akty zawierające przepisy porządkowe

Statuty są wydawane na podstawie generalnego upoważnienia organów samorządu terytorialnego do samodzielnego uregulowania stosunków prawnych w ramach tego upoważnienia. W drodze statutu regulowany jest wewnętrzny ustrój gminy oraz jednostek pomocniczych (statuty sołectw, osiedli itp.), organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady gminy i jej organów, organizacja urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Wszystkie ustawy samorządowe, przewidują uprawnienie dla organów samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego, zawierających przepisy wykonawcze.

Przy czym dodać należy, iż w przypadku przepisów wykonawczych musi istnieć upoważnienie ustawowe do wydania przez określony organ, w określonym przedmiotowo zakresie aktu prawa miejscowego o takim charakterze.

Regułą jest, że do stanowienia aktów prawa miejscowego upoważnione są organy stanowiące jednostek samorządu lokalnego a więc z przypadku gminy - raga gminy, powiatu - rada powiatu, natomiast w odniesieniu do województwa - sejmik województwa.

Wymienione organy wydają przepisy prawa miejscowego w formie uchwał.

Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

- wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych

- organizacji urzędów i instytucji gminnych

- zasad zarządu mieniem gminy

- zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

W przypadku powiatów ustawa o samorządzie powiatowym określa, iż akty prawa miejscowego mogą być stanowione w szczególności w sprawach:

- wymagających uregulowania w statucie

- porządkowych

- szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu

- zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów użyteczności publicznej

Zaznaczyć trzeba, iż akty prawa miejscowego stanowione przez rade powiatu oraz sejmik województwa muszą być niezwłocznie po ich uchwaleniu podpisane przez przewodniczącego rady powiatu i przewodniczącego sejmiku województwa i skierowane do publikacji zgodnie z obowiązującym prawem. Podobnych rozwiązań natomiast nie zawiera ustawa o samorządzie gminnym.

Na gruncie wszystkich ustaw samorządowych, jak również w ustawie o administracji rządowej w województwie odnajdujemy upoważnienia skierowane do odpowiednich organów do wydawania aktów prawa miejscowego zawierających przepisy porządkowe.

Gminne przepisy porządkowe są wydawane, gdy skala zjawiska uzasadniającego ten typ regulacji nie przekracza obszaru gminy. Powiatowe przepisy porządkowe są wydawane gdy przyczyny ich stanowienia przekraczają obszar jednej gminy. Zauważyć w tym miejscu należy, iż kompetencji do tworzenia przepisów porządkowych obejmujących swym zasięgiem województwo nie posiadają organy samorządu wojewódzkiego. W kompetencję taką natomiast wyposażony jest wojewoda.

Przepisy porządkowe mogą być wydawane na podstawie generalnego upoważnienia, zawartego w ustawach ustrojowych, przy czym dodać należy, iż mogą one być wydawane w zakresie nie uregulowanym w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia, zdrowia oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a w powiecie także wtedy gdy jest to niezbędne dla ochrony mienia i środowiska naturalnego.

A więc przepisy porządkowe mogą być wydawane tylko wówczas gdy dana kwestia nie jest uregulowana na gruncie ustaw lub innych przepisów powszechnie obowiązujących. Rozwiązanie takie stwarza konieczność każdorazowego ustalania przez organ prawotwórczy, czy w danym przypadku ma miejsce zagrożenie takich dóbr jak życie, zdrowie, mienie oraz czy jest to niezbędne dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nie jest to zadanie łatwe, gdyż o ile dana regulacja prawna jest niezbędna dla ochrony życia i zdrowia, to już w przypadku pojęć „porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne”, które są pojęciami nieostrymi, ich precyzyjne zdefiniowanie nie jest możliwe.

W sytuacjach nadzwyczajnych, niecierpiących zwłoki gminne oraz powiatowe przepisy porządkowe może wydać organ wykonawczy tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta (w przypadku gminy) oraz zarząd (w przypadku powiatu). Przepisy takie wydane by były w formie zarządzenia (gmina) lub uchwały (powiat) oraz muszą zostać przedstawione radzie na najbliższej sesji w celu zatwierdzenia. Tracą one moc obowiązującą w razie nieprzedstawienia ich do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia przez radę.

Przepisy porządkowe obejmujące swym zasięgiem województwo lub jego część wydaje zgodnie z ustawą o administracji rządowej w województwie wojewoda. Przepisy te wydawane są w formie rozporządzenia.

Nadzór nad działalnością organów lokalnych w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego sprawuje wojewoda. Zarówno organy gminne, powiatowe jak i wojewódzkie mają obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwał ich organów uchwałodawczych w terminie siedmiu dni od dnia ich podjęcia. Przy czym przepisy porządkowe w ustanowione w formie zarządzeń i uchwał (gmina i powiat) odpowiednie organy tj. wójt, burmistrz lub prezydent oraz starosta przekazują wojewodzie w terminie dwóch dni od ich ustanowienia i podjęcia

Zarządzenia lub uchwały sprzeczne z prawem są nieważne. O ich nieważności orzeka wojewoda w terminie nie dłuższym niż trzydzieści dni liczonym od dnia ich doręczenia.

Wojewoda wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, lub już w czasie jego trwania może wstrzymać ich wykonanie.

Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego wstrzymuje (w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności) ich wykonanie z mocy prawa.

Niedotrzymanie terminu trzydziestodniowego aktu prawa miejscowego przez organ nadzoru skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia we własnym zakresie.

W takim przypadku organowi nadzorczemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na dany akt prawa miejscowego.

Nieco inaczej wygląda tryb kontroli aktów prawa miejscowego tworzonymi przez wojewodę i organy administracji niezespolonej.

Szczegółowo tę materię reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 1998 r. w sprawie trybu kontroli aktów prawa miejscowego ustanowionych przez wojewodę i organy administracji niezespolonej (Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1149).

Wojewoda przekazuje wydany akt prawa miejscowego, wraz z uzasadnieniem, właściwemu rzeczowo ministrowi (lub ministrom - w sytuacji gdy dany akt reguluje sprawy należące do właściwości dwóch lub więcej ministrów), który dokonuje wstępnej kontroli aktu. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli uchybień uzasadniających uchylenie aktu prawa miejscowego, akt ten zostaje przekazany ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej, wraz z wnioskiem o uchylenie i uzasadnieniem.

Minister właściwy ds. administracji publicznej przedstawia Prezesowi Rady Ministrów projekt rozstrzygnięcia, wraz z uzasadnieniem w sprawie uchylenia aktu prawa miejscowego uchwalonego przez wojewodę.

Natomiast organy administracji niezespolonej przekazują ustanowione akty prawa miejscowego, wraz z uzasadnieniem właściwemu rzeczowo ministrowi (lub ministrom), który w razie stwierdzenia uchybień uzasadniających jego uchylenie, przedstawia Prezesowi Rady Ministrów projekt rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia akty prawa miejscowego, wraz z uzasadnieniem.

Minister ds. administracji publicznej lub właściwy rzeczowo minister mogą wystąpić do wojewody lub do organu administracji niezespolonej o uchylenie lub zmianę kwestionowanego aktu we własnym zakresie.

W sytuacji gdy wojewoda lub organ administracji niezespolonej nie uchyli bądź nie zmieni aktu prawa miejscowego w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia, wówczas właściwy minister ds. administracji publicznej lub minister właściwy rzeczowo przedstawia Prezesowi Rady Ministrów projekt rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia kwestionowanego aktu.

Rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów następuje w formie zarządzenia.

Warunkiem koniecznym wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego promulgacja w dzienniku urzędowym.

Zgodnie z brzmieniem ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) dziennikiem urzędowym właściwym dla aktów prawa miejscowego jest Wojewódzki Dziennik Urzędowy, wydawany przez wojewodę.

W myśl art. 2 ust. 1 tejże ustawy ogłoszenie aktu normatywnego jest obowiązkowe.

Akty prawa miejscowego wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Jednakże od zasady tej ustawodawca wprowadza następujące dwa wyjątki.

Mianowicie dopuszczalne jest wejście w życie aktu normatywnego w terminie dłuższym niż czternaście dni o ile dany akt określi tenże termin, jak również możliwe jest wejście aktu w terminie krótszym niż owe czternaście dni jednakże z zastrzeżeniem, iż musi za tym przemawiać ważny interes państwa i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego.

Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Przy czym dodać należy, iż w uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a w sytuacji gdy zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście takich przepisów z dniem ich ogłoszenia.

1

---