PRAWO SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO
WYKŁAD I
Geneza i rozwój samorządu terytorialnego. Przegląd dróg rozwoju samorządu terytorialnego Korzenie sięgają czasów starożytnych, w państwie rzymskim istniały już municypia, występował ten termin, który w jakiejś mierze można traktować odpowiednio do ustroju samorządu. To tylko takie krótkie nawiązanie. Samorząd obecny poprzedzał średniowieczny samorząd stanowy. Samorząd miast, z historii Polski - miastach tworzonych i budowanych na planie niemieckim powoływane były rady miejskie, złożone z rajców czy ławników, byli członkami korporacji samorządowej. To tylko krótkie nawiązanie, bez wnikania w szczegóły. Poza tym - istniały sejmiki samorządowe, sejmiki szlacheckie jako wyraz pewnej samorządności szlachty, zupełnie niezależnie od tego istniał samorząd rzemieślniczy, bardzo rozbudowany, ale to już raczej samorząd gospodarczy. Współczesna postać samorządu terytorialnego to dzieło XIX wieku, ściślej - koniec XVIII, przełom XIX wieku, początki ST wiążemy z wielką rewolucją francuską, czy raczej dokonaniami tej rewolucji, gdzie konstytuanta w 1790 r. orzekła o umowie społecznej, czyli konstytuanta orzekła, że tak samo jak obywatel, to tak samo i gmina posiada odwieczne i niezbywalne prawa, jak gdyby - że gmina istniała odwiecznie, od dawna. Tylko że późniejsze państwo zawłaszczyło, podporządkowało sobie, czy nawet zlikwidowało gminę, toteż powołanie we Francji gmin traktowano jako odrodzenie gminy, ale w ramach tej samej koncepcji praw obywatelskich. Był to początek samorządu nowoczesnego, ale tylko początki, dlatego że w samej Francji było takich samodzielnych, uznawanych za posiadające samodzielne prawa gmin, trwało niedługo, bo od 1800 r., gdy doszedł do władzy, a właściwie umocnił swą władzę Napoleon, to w zasadzie rozpoczął się proces likwidowania tej samodzielności gmin i podporządkowywania ich władzy państwowej i stopniowo zadania były rozszerzane, ale były już traktowane jako cząstka zadań państwa. To tak skutecznie, że we Francji na długie dziesięciolecia nawet nie ukształtowało się pojęcie samorządu, tylko używano pojęć administracji zdecentralizowanej, aż dopiero współcześnie na podstawie postanowień traktatu z Maastricht w ustawodawstwie francuskim użyto określenia samorządu. Samorząd w kontynentalnym wydaniu rzwijał się w Prusach, znamienne są reformy von Steina, który ustanowił instytucję gmin i kontynuował ten proces, który rozpoczął się na początku drogi samorządu we Francji. Stopniowo samorząd rozwinął się w innych krajach, w Austrii, we Włoszech, Belgii, Holandii, w ten sposób, że do połowy XIX wieku następowały przemiany, umacnianie się tego samorządu i możemy stwierdzić, że generalnie taka rozwinięta postać samorządu ukształtowała się w połowie XIX wieku i odtąd już traktujemy powstanie okrzepłego, rozwiniętego nowożytnego samorządu terytorialnego. Zatem samorząd współcześnie funkcjonujący ma już 150 lat trwania i rozwoju. Następowały pewne zmiany, udoskonalenia zasad funkcjonowania samorządu, ale zasadnicza postać ukształtowała się przed 150 laty.
W Polsce początkowo istniał samorząd w zaborze pruskim, tak jak w całym państwie pruskim, i równolegle w zaborze austriackim, natomiast w Rosji i zaborze rosyjskim raczej przez długi czas nie było tego samorządu, dopiero pod koniec XIX wieku pewne rozwiązania, czy podwaliny, zostały stworzone, ale generalnie nawet są twierdzenia, że w Rosji carskiej tak w zasadzie do końca ten samorząd nie powstał. Pewne może tylko elementy istniały tego.
Natomiast w okresie międzywojennym, czyli w II RP, konstytucja marcowa z 1921 r. generalnie właśnie stanęła na gruncie powołania i funkcjonowania w szerokim zakresie samorządu terytorialnego. Z jednej strony była to kontynuacja tych rozwiązań, które występowały państwie pruskim czy austriackim, ale niezależnie od tego było rodzime stanowisko opowiadające się za kształtowaniem w szerokim zakresie samorządu, czy oparciem władzy publicznej w szerokim zakresie na samorządzie. W praktyce samorząd w II RP był utworzony na szczeblu gminnym i powiatowym, natomiast na szczeblu wojewódzkim nie był powołany w całym kraju, tylko w zasadzie w zaborze pruskim, w pozostałym zakresie okres 20 lat był za krótki do kształtowania rozwiniętej struktury tego samorządu. To tylko krótkie spojrzenie bez charakteryzowania, bo to przeszłość, później skoncentrujemy się na aktualnych rozwiązaniach.
Po II wojnie światowej w rozwiązaniach normatywnych początkowo przyjęto jakby zasadę kontrolowania jeszcze tych rozwiązań przedwojennych, po pewnych zmianach związanych ze zmianą ustroju, ale żywot samorządu terytorialnego był w Polsce krótki. Dlatego, że nadrzędną koncepcją najpierw teoretyczną, później realizowaną w praktyce, była koncepcja radziecka, która „wyklęła” ten samorząd, od początku władzy radzieckiej w Rosji samorząd był traktowany jako przeżytek państwa burżuazyjnego, w to miejsce powołane zostały rady, wychodząc od początkowego hasła „cała rada w ręce rad”, rady narodowe, które stały się tylko terenowymi lokalnymi organami jednolitej władzy państwowej, w pełni podporządkowanymi najwyższym organom państwa. W Polsce po tych próbach kontynuowania rozwiązań przedwojennych już w 1950 r. ustawa z marca 1950 r. o jednolitych terenowych organach władzy państwowej dokonała tego samego, co w Związku Radzieckim, byłym, owszem; dalej pod ta samą nazwą funkcjonowały i były rady narodowe, ale już tylko jako lokalne terenowe organy jednolitej władzy państwowej. Stan ten trwał dziesiątki lat, w rozwiązaniach prawnych, w ustawach, poczynając od 1972 r., kiedy ponownie przywrócono do życia gminy, wcześniej najmniejszymi jednostkami były gromady, zaczęto proklamować je jako podstawowe organy samorządu społecznego, a poczynając od 1985 r. nawet przywrócono pojęcie samorząd terytorialny, bo nazwano powiaty samorządem terytorialnym w ustawie z 1985 r., ale w doniesieniu do gmin trzeba stwierdzić, że był to raczej tylko zabieg propagandowy, że tylko w sposób fasadowy ze względów propagandowo - politycznych rady zaczęły się nazywać najpierw samorządem społecznym, potem terytorialnym, gdyż w istocie nie był to jeszcze samorząd, nie posiadał tych głównych podstawowych cech, które wiążemy z istotą samorządu. Dopiero po dokonaniu transformacji ustrojowej po wyborach 1989 r., w 1990 r. w Polsce został przywrócony samorząd, początkowo tylko na szczeblu gmin. Został nazwany samorządem terytorialnym i ustawa nosiła taką nazwę, bo tylko na tym szczeblu był ustanowiony samorząd. Od razu przystąpiono i powołano pełnomocnika do opracowania koncepcji i wprowadzenia samorządu na dalszych szczeblach - powiatowym i wojewódzkim, ale ze względu na zmiany polityczne, zmiany rządów, koncepcji, sprawa trwała długo i dopiero w 1998 r. po wygranych wyborach zdecydowano wprowadzić samorząd na szczeblach powiatowymi i wojewódzkim, co stało się na podstawie koncepcji opracowanych w 1996 r., a faktycznie wprowadzono samorząd od 1 stycznia 1999 r. na szczeblu powiatowym i wojewódzkim.
Pozostaje kwestia przywołania drogi rozwoju samorządu - czym jest samorząd terytorialny z punktu widzenia teoretycznego. Sprawa jest teoretycznie wielce sporna. Konkuruje szereg teorii wyjaśniających istotę samorządu terytorialnego. Na uwagę zasługuje teoria naturalistyczna, koncepcja istoty samorządu, która nawiązuje do narodzin, jak to było we Francji, zakładając, że gmina jako taka wspólnota, jako specjalny związek osób, istniała od zawsze, albo nawet wcześniej, przed państwem, i w późniejszym okresie państwo wypierało ją, zawłaszczało, ale istota gminy, a tym samym i wyższych instancji samorządu, wiąże się z ich bytem naturalnym, przyrodzonym, że ludzie wolni zrzeszeni są w gminie i ona funkcjonuje równolegle z władzą państwową, a nawet jakby poprzedzała tę władzę państwową. Trudno przyjąć bez zastrzeżeń tę koncepcję, dlatego że to jest pewien intelektualny tylko pogląd na te kwestie, nie ma źródłowych historycznych dowodów na to, że faktycznie ta gmina kiedyś istniała jeszcze przed państwem, raczej dowody na to są bardzo kruche.
Druga teoria to teoria państwowego charakteru samorządu, która stoi na stanowisku, że samorząd jest tylko jedną z form decentralizacji administracji, w szczególności mówi się, że samorząd terytorialny jest zdecentralizowaną administracją państwową wykonywaną przez lokalne organy nie podlegające hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego. Tak jakby definicja sformułowana z punktu widzenia tej teorii państwowej, że samorząd jest zdecentralizowaną administracją państwową wykonywaną przez szczególne podmioty, czyli lokalne organy nie podlegające hierarchicznie innym organom i samodzielne w granicach ustawy i ogólnego porządku prawnego.
Koncepcje przedwojenne - teoretycy uznają, że samorząd działa jakby tylko z woli państwa, tak jak inne instytucje czy organy jest tworzony, powoływany przez państwo, a tym samym stanowi pewną odrębną postać administracji, bo wykonywaną przez szczególne podmioty, właśnie lokalne związki samorządowe, jednak jakby nie znajduje się różnić pomiędzy sposobem wykonywania władzy publicznej przez organy samorządowe, jak i państwowe.
To ogólnikowe, bardzo krótkie spojrzenie. Ale nie zmienia to ogólnego spojrzenia na to, że samorząd jest częścią państwa. Oprócz tego istniały teorie polityczne, czy politologiczne, wreszcie trzeba powiedzieć, że trzecią taką bardziej ukształtowaną teorią to jest teoria publicznych praw podmiotowych, że samorząd działa na podstawie istnienia i powołania do życia, jednak tej właśnie czwartej władzy publicznej, niezależnej ani od państwa, i też nie tylko wywodzącej się z natury, jak przy tych dwóch pierwszych koncepcjach, czyli traktuje jako odrębny punkt wyjścia wiążący istnienie samorządu z samodzielnością, odrębnością publicznoprawną, jednak nie utożsamiającą z państwem. Żadna z tych koncepcji nie znalazła powszechnego ugruntowania czy uznania w teorii i literaturze. Można powiedzieć, że z pewnością chyba współcześnie jakby odrzucamy te teorie naturalistyczne i teorie państwowe, siłą rzeczy przy braku innych objaśnień, teorii, bliżej chyba rozwiązania polskie, czy współczesne, są jakby najbliżej tej trzeciej teorii, teorii publicznych praw podmiotowych, teorii czwartej władzy przy uwzględnieniu zasady trójpodziału władzy. tak najogólniej teoretycznie sprawa mogłaby być traktowana.
Europejska karta samorządu lokalnego, tłumaczona jako samorządu terytorialnego, ale to nieprawidłowe tłumaczenie, bo oprócz europejskiej karty samorządu terytorialnego jest jeszcze europejska karta samorządu regionalnego i o ile ta pierwsza jest przez Polskę ratyfikowana i obowiązuje w Polsce, ta druga po dziś dzień nie była ratyfikowana, a zatem odwołujemy się do tej pierwszej. Według Europejskiej karty samorządu terytorialnego samorząd jest traktowany w znaczeniu funkcjonalnym. Nie jest to jakaś odrębna teoria, ale ujęcie, spojrzenie. Jest tu zawarta następująca definicja: samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych w granicach określonych prawem do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
Jest to prawo i zdolność w znaczeniu funkcjonalnym, nie nawiązującym do struktury, miejsca, istoty, tylko w taki funkcjonalny sposób podejścia i określenia samorządu terytorialnego. Można by zarzucić, że nie ma jakiegoś oparcia teoretycznego, jest praktyczne sformułowanie założeń tego samorządu. Polska koncepcja jest jakby mieszaną koncepcją, ale raczej zbliżoną do tych założeń teorii samorządu jako publicznych praw podmiotowych.
Podstawowe założenia samorządu terytorialnego.
Dekalog założeń samorządu terytorialnego: dziesięć punktów, uwzględniając zarówno główne założenia samorządu terytorialnego, jak i samą strukturę funkcjonowania; wypunktować główne założenia ustroju samorządu terytorialnego, aktualnego w Polsce, uwzględniając oczywiście, że samorząd ten działa aktualnie na trzech szczeblach, czyli w gminie, powiecie i województwie.
1) jednostki samorządu terytorialnego stanowią wspólnoty samorządowe, wyposażone w osobowość prawną oraz uchwalony własny statut. We wszystkich trzech ustawach traktowany jest jako teren albo jako mieszkańcy zjednoczeni we wspólnotę samorządową. A zatem mogą być wyodrębnione w odrębną osobowość prawną i ta osobowość ma charakter zarówno cywilnoprawny, jak i publicznoprawny, w zw. z tym jednostki mogą być charakteryzowane jako związki publicznoprawne; Można dodać, ze tej cechy nie posiadały rady funkcjonujące nawet pod hasłem samorządu terytorialnego i nie mogły stanowić odrębnej osoby prawnej.
2) jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność; Jest to formuła określająca zakres samodzielności tych jednostek i wskazanie, że działają one nie w imieniu państwa, nie dla realizacji zadań państwowych, a w imieniu wspólnoty wymienionej w punkcie 1), czyli w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
3) samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej; nie jest to tylko deklarowana tak samodzielność. z której niewiele by wynikało, bo i poprzednie rady tak nazywane były, jednak nie istniała instytucja ochrony sądowej; polega ona na możliwości zaskarżania, w szczególności rozstrzygnięć nadzorczych, a więc ingerencji organów rządowych w sferę działania samorządu, samorządy mają możność obrony swoich uchwał, swojego stanowiska, swojego zdania i to w trybie ochrony sądowej, w trybie zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych przed NSA, (aktualnie od 1 I 2004 r. struktura sądownictwa administracyjnego uległa zmianie i tym organem I instancji do zaskarżenia to byłyby Wojewódzki Sąd Administracyjny, bo NSA jest tylko aktualnie organem odwoławczym. To w zakresie zadań, uchwał, natomiast w zakresie spraw majątkowych czy ściśle majątkowych tą ochronę jednostkom samorządu terytorialnego zapewniają w normalnym trybie sądy powszechne. Publicznoprawna samodzielność podlega ocheonie do s adów administracyjnych, natomiast w sprawach majatkowych ocjeonę tę zapeniwjaą sądy powszechne - rejonowe, okręgowe, apelacyjne.
Te trzy punkty to jakby jedność, mają szczególną wagę te rzowiżania, nowatorskie w stosunku do rozwiązań wcześniejszych, ale i które charakteryzują istotę tworu, jakim jest samorząd terytorialny.
4) jednostki samorządu terytorialnego posiadają prawo własności mienia oraz własny budżet, bardzo istotne - wraz z nadaniem osobowości prawnej samorząd terytorialny został - w różnych datach - uwłaszczony (z chwilą powoływania) założeniem jest, że jeśli mają wykonywać określone zadania i ponosić za nie odpowiedzialność, to na podstawie określonego zasobu mienia, w tym mienia komunalnego na szczeblu gminnym. Jest to ogólne założenie, bo nie jest realizowane, że wszystkie zadania wyłącznie mogą realizować w oparciu o własne mienie, tak jak inne podmioty (spółki, osoby fizyczne, mogą tylko tyle, na ile posiadają na to środków) bo istniej cały czas koncepcja i praktyka wspierania mienia samorządu terytorialnego mieniem państwowym, czy to w postaci przekazywania części mienia, czy w formie subwencji i dotacji, jak dotąd w dość szerokim zakresie stosowane. Dotacja ta w takim ogólnym oglądzie rodzi krytykę, że w żadnym kraju nie przyjmuje się, że samorząd byłyby tak w pełni samowystarczalny. Najbliżej tej koncepcji znajdują się gminy angielskie, ale to kraj, w którym przez paręset lat był imperium kolonialnym, gromadził skarby z całego świata, i z Kanady, i z Afryki, więc i do dzisiaj te gminy angielskie są bogate i tam zakłada się, że przede wszystkim realizują z własnych środków. Natomiast we wszystkich innych krajach, w tym w Polsce, nie przyjmuje się założenia, aby jednostki samorządu terytorialnego wykonywały rozległe zadania wyłącznie z własnych środków, Ta dziedzina subwencji czy dotacji zawsze występuje, a można powiedzieć ogólnie, że w stosunku do założeń, oczekiwań, występują dysproporcje, że w za małym stopniu jednostki samorządu, gminy, a zwłaszcza powiaty, w możność uzyskiwania własnych dochodów, przeważa ciągle jeszcze koncepcja dotowania i przeznaczania środków państwowych, a więc w praktyce wymaga to pewnej korekty, zmiany tendencji, natomiast aktualnie te dwa elementy zwykle będą współwystępowały.
5) w strukturze samorządu terytorialnego działają nie tylko organy samorządu, ale też inne jednostki organizacyjne, może nie tyle w strukturze. Raczej - zadania samorządu realizowane są zarówno przez organy samorządu, jak i inne jednostki organizacyjne, i to zarówno posiadające osobowość prawną, jak i nie posiadajże osobowości prawnej, chodzi o zwrócenie uwagi na fakt, że trzeba zdawać sobie sprawę, ze nie dzieje się to wyłącznie poprzez aktywność samych organów samorządu, tylko w strukturę samorządu wmontowane są działalność wielu innych jednostek, podmiotów organizacyjnych o charakterze samorządowym, razem dopiero realizują te zadania, mam tu na myśli i spółki komunalne, i zakłady opieki zdrowotnej, i zakłady różne usługowe, jak chociażby komunikacyjne czy utylizacji odpadów. Podkreślić należy, że konstrukcja samorządu zasadza się na tym, że obok samych organów, tych podstawowych ogniw samorządu, istnieje otoczenie z wielu innych jednostek organizacyjnych, które wspólnie, łącznie realizują ten zakres zadań ciążących na jednostkach samorządu terytorialnego.
6) otoczenie, wykraczające poza strukturę samorządu - powołane zostały specjalne organy państwowe jako organy odwoławcze w postaci samorządowych kolegiów odwoławczych, ponieważ struktura samorządu zakłada brak jakiegokolwiek hierarchicznego podporządkowania jednych organów drugim, gmina nie podlega powiatowi ani powiat województwu, w zw. z tym już na początku została utworzona specjalna instytucja o charakterze państwowym, w postaci samorządowego kolegium odwoławczego, które są organami odwoławczymi w sprawach zadań własnych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, (dualizm - w sprawach administracji rządowej, czyli w sprawach zleconych, organem odwoławczym jest wojewoda, czyli organ administracji rządowej) w głównym zasięgu spraw jest powołany specjalny organ odwoławczy, aby możliwe było realizowanie zasad już wcześniej obowiązujących na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego i możliwości odwołań od spraw rozstrzyganych na szczeblu samorządu.
7) został stworzony system nadzoru nad samorządem i obejmuje on trzy organy: wojewoda, prezes rady ministrów, a w sprawach finansowych, powołany specjalny organ w postaci regionalnych izb obrachunkowych. A zatem niezależnie od tego, że jednostki samorządu terytorialnego są samodzielnymi, samorządnymi, działającymi na własną odpowiedzialność, to jednak nie samopas, nie wyłącznie we własnym zakresie, tylko z punktu widzenia legalności poddane są nadzorowi organów administracji rządowej - wojewody, prezesa rady ministrów i regionalnych izb obrachunkowych.
8) ustawy gminna i powiatowa przewidują możność tworzenia związków międzygminych (komunalnych) i związków powiatowych, czyli na szczeblu tych dwóch samorządów o charakterze lokalnym istniej możliwość tworzenia struktur ponadgminnych i ponadpowiatowych w postaci dobrowolnie tworzonych związków komunalnych czy związków powiatów. Ustawa zakłada, że istniałaby możliwość przymusowego tworzenia takich właśnie struktur, była nawet praktyka w tym zakresie (w Warszawie był utworzony obligatoryjnie związek międzygminny, ale uznano, że nie zdało to egzaminu i został zniesiony), przepis aktualnie dopuszcza taką możliwość, w praktyce nie jest to stosowane. Dobrowolne związki istnieją, ułatwiają wykonywanie wielu zadań samorządu. Wiąże się to z tym, że nie ma naczelnych struktur i nie zawsze wystarcza ta struktura podstawowa, podział a powiaty i gminy, województwa, i dopuszczenie do możliwości tworzenie takich lokalnych układów, ale ponadgminnych i ponadpowiatowych to właśnie cecha charakterystyczna aktualnego modelu samorządu. Jest to spojrzenie jakby w górę, czyli ponad tą strukturę samorządową.
9) w dół (tak umownie) - na obszarze gminy powoływane są jednostki pomocnicze, które nie są strukturami samego samorządu terytorialnego, ale są blisko, nieodłącznie związane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego, chodzi o powoływanie sołectw i ich organów (sołtysów i rady sołeckiej) w gminach wiejskich oraz możliwość tworzenia osiedli i organów osiedlowych, dzielnic i rad dzielnicowych w dużych miastach. Teoretycznie te struktury pomocnicze nie należą do struktury samego samorządu, ale stanowią przedłużenie bliżej obywatela przez powoływanie tych jednostek pomocniczych.
10) przepisy założenia ustrojowe przewidują możność tworzenia stowarzyszeń gmin, powiatów, w albo w sposób mieszany, gminno - powiatowych. O ile związki powoływane są do wykonywania zadań, tych samych zadań co ciążą na jednostce samorządu, w inny sposób organizacyjny, to stowarzyszenia nie są formą wykonywania zadań, lecz jedynie formą propagowania założeń samorządu oraz ułatwiania wykonywania zadań poprzez wymianę wspólnych doświadczeń, ale nie są to twory powoływane do wykonywania podstawowych zadań. Ich istota jest odmienna. Sama zaś możność tworzenia ugrupowań jednostek samorządu, stowarzyszeń, stanowi taką cechę charakterystyczną polskiego modelu samorządu.