Praca magisterska Wieloletnie Plany Finansowe Państwa a Ustawy Budżetowe 10 2013

Politechnika Warszawska

Wydział Administracji i Nauk Społecznych

Imię i nazwisko

nr albumu: ……………

WIELOLETNIE PLANY FINANSOWE PAŃSTWA a USTAWY BUDŻETOWE

2010-2013

Praca magisterska napisana
pod kierunkiem naukowym

dr …………….

Warszawa 2014

STRESZCZENIE

Poniższa praca jest rozważaniem nad zasadnością tworzenia Wieloletnich Planów Finansowych Państwa jako podstawy dla konstrukcji ustaw budżetowych w kolejnych latach. Analizie poddano okres 4 lat – od 2010 r. Do 2013 r., gdzie dokonano porównania twardych danych liczbowych z ustaw budżetowych i WPFP z lat odpowiadających ustawom. Celem pracy jest dowiedzenie, że Wieloletnie Plany Finansowe Państwa są podstawą dla przygotowywanych projektów ustaw budżetowych. Za tezę pracy przyjęto stwierdzenie, że uchwały o Wieloletnich Planach Finansowych Państwa są właściwym narzędziem mającym na celu usprawnienie procesu zarządzania finansami publicznymi. Zgromadzona literatura pozwoliła na opis funkcjonowania finansów publicznych, zdefiniowanie budżetu państwa, przedstawienie procedury budżetowej i scharakteryzowanie WPFP. W rozdziale badawczym analizie poddano dochody, wydatki, przychody i rozchody, deficyt budżetu państwa, a także niektóre wskaźniki makroekonomiczne przedstawione w obu aktach prawnych, a mianowicie w ustawach budżetowych i w uchwałach o WPFP obejmujących swym zakresem lata 2010-2013.

Spis treści

Wstęp

Ustawa o finansach publicznych w 2009 roku wprowadziła do słownika pojęcie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa (WPFP), którego celem jest na podstawie średniookresowych ram budżetowych pokazywanie kierunków wydatków i źródeł ich finansowania w okresie czterech najbliższych lat. WPFP stanowi podstawę do tworzenia ustawy budżetowej na dany rok określając limity wydatków i prognozowane dochody budżetu państwa. Polska będąc członkiem Unii Europejskiej została zobligowana do wprowadzenia na gruncie finansów publicznych planowania budżetowego.

W niniejszej pracy podjęto refleksję nad zasadnością tworzenia Wieloletnich Planów Finansowych Państwa jako podstawy do konstrukcji ustaw budżetowych w kolejnych latach. na podstawie analizy danych liczbowych stwierdzone zostanie czy dokument tworzony przez Radę Ministrów prognozujący zawartość budżetu państwa odgrywa pozytywna rolę w zakresie usprawnienia procesu zarządzania państwem w odniesieniu do finansów publicznych.

Celem niniejszej pracy, podążając za ustawą o finansach publicznych, jest pokazanie, że Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest podstawą dla przygotowywanych projektów ustaw budżetowych na następne lata. Porównane zostaną wielkości zawarte w ustawach budżetowych z ich wcześniejszymi prognozami zawartymi w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa. Analiza ta obejmie okres 4 lat – od 2010 do 2013 roku.

Tezą pracy jest stwierdzenie, że Wieloletnie Plany Finansowe Państwa mają duży wpływ na planowanie budżetu państwa w kolejnych latach i są właściwym narzędziem w kierunku usprawnienia procesu zarządzania finansami publicznymi.

Praca składa się z czterech rozdziałów. Pierwszy z nich zawiera definicje i charakterystykę podstawowych pojęć z zakresu finansów publicznych. Zostanie wyjaśnione czym jest budżet państwa i jakie są jego składowe. Na tej podstawie możliwa będzie dalsza analiza danych pochodzących z  budżetu w kolejnych latach i ich odniesienie do wcześniejszych prognoz.

Rozdział drugi pokazuje w jaki sposób przygotowywany jest budżet, kto za to odpowiada i jakie są terminy realizacji kolejnych etapów tworzenia tego dokumentu. Najważniejsze, co o budżecie powiedzieć trzeba, to że jest uchwalany w formie ustawy budżetowej obejmującej jeden rok budżetowy. Szczegółowe dane zawiera powyższy rozdział.

Ustawa o finansach publicznych zakłada jeszcze przed projektem ustawy budżetowej stworzenie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa będącego podstawą na jakiej zostanie zbudowany budżet przyszłych lat. Charakterystykę wspomnianego dokumentu przedstawia rozdział trzeci. Znajdują się tam informacje na temat wszystkich kategorii jakie zawiera w sobie ten akt.

Rozdział czwarty, będący badawczym, zawiera w sobie analizę kategorii finansowych zawartych w Wieloletnich Planach Finansowych i analizę środków pieniężnych wykazanych w ustawach budżetowych. Zestawiono to także z danymi ze sprawozdań z wykonania budżetu państwa za kolejne lata. Dzięki temu dostrzec można skuteczność działania państwa w schemacie: prognoza – plan – wykonanie. Elementem wiążącym dla organów państwowych związanych z budżetu państwa jest wysokość deficytu przewidzianego w WPFP, którego nie można przekroczyć projektując ustawę budżetową, a jedynie w wyjątkowych, uzasadnionych sytuacjach można zaniechać wykonania postanowień Wieloletniego Planu Finansowego Państwa. Takie sytuacje również zostaną poddane analizie.

Praca napisana została w oparciu o literaturę z zakresu planowania, tworzenia i wykonania budżetu państwa, ale w szczególności o uchwały i ustawy budżetowe obejmujące swym zakresem badaną tematykę. do części analitycznej również wykorzystano akty prawne dotyczące budżetu – ustawy budżetowe i uchwały Rady Ministrów dotyczące WPFP.

Rozdział 1

Finanse publiczne i budżet państwa

Istota finansów publicznych

Mówiąc o budżecie państwa należy zacząć od szerszego pojęcia jakim są finanse publiczne. Aby je zdefiniować należy sięgnąć do kryterium własności. Wszystkie rzeczy materialne dzielą się na publiczne i prywatne, dlatego dziś mamy do czynienia z sektorem publicznym i prywatnym. Na postawie tego rozróżnienia S. Owsiak stwierdza, że „przedmiotem nauki o finansach publicznych są zjawiska oraz procesy związane z powstawaniem i rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych zapewniających funkcjonowanie sektora publicznego”1. do zjawisk i procesów tych zalicza się budżet państwa, budżety samorządowe, fundusze ubezpieczeń społecznych wraz z innymi funduszami publicznymi. Definicja ta nie jest jednak wystarczająca. Należy również uwzględnić przyczyny, dla których tworzy się fundusze publiczne i skutki jakie one wywołują dla społeczeństwa.

Nauka o finansach publicznych ma charakter interdyscyplinarny, ponieważ sięga do różnych dziedzin życia gospodarczego i społecznego. Przede wszystkim finanse publiczne związane są z ekonomią, bo ich przedmiot ma charakter pieniężny. Dochody jednych podmiotów są zwiększane, a jednocześnie dochody innych są ograniczane na rzecz tych pierwszych – mamy tu do czynienia z alokacją zasobów. Aby zasady finansów publicznych były egzekwowane muszą być zapisane w aktach prawa – od ustawy zasadniczej po akty o niższej randze. Nauki polityczne w szczególny sposób zainteresowane są prawami i obowiązkami jakie posiadają władze państwa w ustroju demokratycznym. to oni gromadzą, a następnie rozdysponowują środki zgromadzone przez społeczeństwo. Socjologia i psychologia badają głównie reakcje społeczeństwa na skuteczność funkcjonowania finansów publicznych. Aby skutecznie zarządzać pieniędzmi społeczeństwa należy mieć do tego odpowiednie przygotowanie – nie tylko środkami, ale również ludźmi – które dają nauki o zarządzaniu. W ostatnich latach również dyscyplina zwana etyką zainteresowana jest dziedziną nauki, o której mowa. Głównym punktem zainteresowania jest uczciwość podatkowa zarówno władz państwa jak i obywateli. Jedni podatnicy są uczciwi i wywiązują się z obowiązku podatkowego, inni nie. Z drugiej strony jest państwo, które ma dylemat, co zrobić z osobami, które nie wypełniają swoich obowiązków, a korzystają z dóbr publicznych na równi z pozostałymi obywatelami2. Jak widać finansami publicznymi zainteresowani są specjaliści z wielu dziedzin. Mimo to, wciąż najbardziej zainteresowani są eksperci ekonomii, ponieważ głównymi instrumentami finansów publicznych są podatki, dotacje, opłaty, pożyczki itp. są to pojęcia, które stworzyła ekonomia.

Administracja finansowa stanowi jedną z części administracji rządowej w Polsce. Zadaniem administracji finansów publicznych jest gromadzenie i rozdysponowywanie środków pieniężnych – publicznych. Głównym organem wykonawczym jest Minister Finansów. do jego kompetencji należy realizacja zadań z zakresu administracji finansów publicznych (administracja budżetowa, celna i podatkowa), jak również administracji kontroli finansów. Obok Ministra Finansów wskazać można również organy administracji budżetowej na poziomie samorządowym – są to rady gmin, rady powiatów i sejmiki wojewódzkie. do ich kompetencji należy uchwalanie budżetu własnej jednostki, podejmowanie uchwał dotyczących ich majątku i finansów. Organy wykonawcze jak burmistrzowie, wójtowie, prezydenci miast, zarządy powiatu i zarządy województwa przygotowują projekty budżetowe swoich samorządów, a następnie odpowiedzialni są za ich wykonanie3.

1.1.2 Funkcje finansów publicznych

Funkcjom finansów publicznych nadaje się specyficzny – pieniężny charakter. Jednak oprócz narzędzi finansowych państwo stosuje wiele innych instrumentów, np. prawne czy polityczne. Richard Musgrave, XX-wieczny ekonomista wyróżnił 3 rodzaje funkcji ekonomicznych finansów publicznych, tj.4:

Funkcja alokacyjna polega na gromadzenie dochodów i dokonywaniu wydatków przez państwo. Skutkiem alokacji zasobów przez gospodarkę jest możliwość rozdysponowania pomiędzy obywateli całego kraju dóbr i usług, które finansowane są z funduszy publicznych. Taki sposób wydatkowania związany jest z dwojakiego rodzaju zadaniami jakie ma spełniać państwo. a są to zadania publiczne i społeczne. do zadań publicznych należą między innymi obrona narodowa, służba dyplomatyczna, bezpieczeństwo publiczne. są to zadania, które nie mogą być realizowane ani przez obywateli ani przez mechanizmy rynkowe rządzące gospodarką. W ramach zadań społecznych proces alokacji budżetowej dokonuje się pośrednio, przez korygowanie cen dóbr, usług i czynników produkcji za pomocą dotacji (subsydiów) i podatków. Wprawdzie realizacji alokacyjnej funkcji polityki budżetowej służą zarówno dochody, jak i wydatki budżetowe, jednak zasadniczym odzwier­ciedleniem alokacji budżetowej jest wydatkowa strona budżetu, określająca zakres działalności sektora publicznego. Realizacja zadań społecznych to zaspokajanie indywidualnych potrzeb obywateli. ze względu na zróżnicowanie dochodów społeczeństwa, niektóre jego grupy zrezygnowałyby, szczególnie te o niższych dochodach, z gromadzenia środków pieniężnych np. Na oświatę, ochronę zdrowia czy przyszłą emeryturę. Priorytetem dla nich byłoby finansowanie bieżących potrzeb, dlatego państwo alokuje zasoby, aby nieodpłatnie lub za częściową opłatą dostarczyć obywatelom dobra i usługi potrzebne dla normalnego funkcjonowania i rozwoju człowieka. Finanse publiczne są administracyjnym mechanizmem zaspokajania potrzeb zbiorowych. Indywidualny obywatel nie jest skłonny płacić z własnego budżetu za dobra, z których korzysta wielu obywateli, dlatego instytucja finansów publicznych realizuje zadania zbiorowe. Jak pokazuje historia ludzie są skłonni korzystać z dóbr publicznych, ale nie płacić za nie, nazywa się ich „wolnymi jeźdźcami”. Dążą oni do maksymalnego wykorzystania dóbr publicznych – nieodpłatnych i do minimalizacji ponoszonych w związku z tym kosztów5.

Istotą funkcji redystrybucyjnej budżetu państwa jest, iż budżet jest narzędziem redystrybucji dochodu społecznego (narodowego). Jednak aby zarządzać dochodami, trzeba je w jakiś sposób zdobyć. Państwo samo w sobie nie wytwarza dochodu, dlatego sięga do portfeli innych podmiotów, na podstawie swojego przywileju władztwa. Redystrybucja dochodów przybiera formę pieniężną. „Działalność redystrybucyjna polega zatem na regulowaniu dochodów podstawowych kategorii podmiotów występujących w gospodarce narodowej”6. Owa działalność ma charakter jednostronnego transferu pieniędzy pomiędzy różnego rodzaju podmiotami, a władzami publicznymi. Dzięki temu państwo gromadzi dochody w postaci głównie podatków, aby następnie przekazać je podmiotom, które nie osiągają przychodów albo dochody te są niewystarczające na realizację podstawowych potrzeb. Jest to wyraz redystrybucji zewnętrznej. W ramach tej funkcji państwo dokonuje również korekty zbyt wysokich dochodów pewnej grupy obywateli. Dochody te tworzone są zazwyczaj poprzez niesprawiedliwe działanie mechanizmu rynkowego. Redystrybucję wewnętrzną systemu finansów publicznych można opisać jako przekazanie wpływów z budżetu państwa na rzecz budżetów samorządowych, funduszów ubezpieczeń społecznych itp.7. Innym kryterium jest świadczenie bądź nie, usług zwrotnych. Kontrświadczeń nie wymagają emerytury, renty czy podatki, ale odwrotnie jest w przypadku pracy lekarza, policjanta czy nauczyciela. Redystrybucja dochodów powinna się opierać na elementarnych kryteriach jakimi są: podstawowe potrzeby, wkład jednostek w proces produkcji (wydajności) i równych szans w dostępie do dóbr i usług. Funkcja redystrybucji dochodów budzi wiele sporów ponieważ jej realizacja narusza interesy jednych, aby dać korzyści innym podmiotom8.

Podczas obserwacji mechanizmu rynkowego można zauważyć, że aktywność gospodarcza społeczeństwa zmienia się w czasie, raz jest bardziej intensywna, raz mniej – mamy tu do czynienia z wahaniami koniunktury. W związku z tym państwo ma za zadanie stabilizować rynek. Funkcję tę realizuje poprzez stymulowanie: wzrostu gospodarczego, wysokiej stopy zatrudnienia, niskiej stopie inflacji, czy też równowagi w bilansie płatniczym kraju itd. Państwo wykorzystuje instrumenty polityki nie tylko fiskalnej, ale również monetarnej do uzyskiwania pożądanych wyników.

Zadaniem polityki fiskalnej jest spowalniać wzrost ekonomiczny kiedy jest on zbyt szybki, ponieważ mogłoby to doprowadzić do nadmiernego przyspieszenia i załamania się pozytywnej tendencji w gospodarce. W pewnym momencie popyt zacznie się zmniejszać, a zaraz za nim produkcja, zyski przedsiębiorstw i dochody budżetu państwa. Z drugiej strony zadaniem polityki fiskalnej jest pobudzanie aktywności gospodarczej w momentach złej koniunktury. Stabilizacyjna funkcja finansów publicznych realizowana jest głównie poprzez podatki i wydatki. Podatki są instrumentem, który hamuje ekspansję gospodarczą kiedy jest ona zbyt duża, a dochody rosną. Poprzez nałożenie wyższych podatków zmniejsza się amplituda wahań cyklu koniunkturalnego9. Kiedy zaś dochody spadają, a również podatki, podmioty są bardziej skłonne inwestować i tworzyć nowe miejsca pracy.

Głównymi środkami oddziaływania na popyt, poziom zatrudnienia, inflację i stopę procentową są:

Wysokość dochodów budżetu państwa ma bezpośredni wpływ na popyt, który jest głównym składnikiem cyklu koniunkturalnego. Jak wiadomo podatki, które są dochodem budżetowym hamują wzrost popytu. Jeżeli owy popyt jest zbyt duży w stosunku do produkcji i podaży, co może skutkować inflacją, to wzrost podatków może doprowadzić do zmniejszenia popytu i ulokowania go w budżecie jako nadwyżki. Można ją uruchomić kiedy gospodarka zwalnia, a popyt maleje. Jeśli państwo drastycznie zwiększy wydatki państwa, może to doprowadzić do deficytu budżetowego i wywołania inflacji. Toteż poziom deficytu budżetowego jest jednym z podstawowych kryteriów polityki gospodarczej państwa10. Realizować funkcję stabilizacyjną państwo może również przez wpływ na rynek pracy, tzn. zatrudnienie w sektorze publicznym jest bardziej stabilne niż w sektorze prywatnym. Państwo powinno zapewnić pełne zatrudnienie przy utrzymaniu stabilnego poziomu cen.

Jak już wspomniano, powyższe funkcje mają charakter tradycyjny. Elżbieta Chojna-Duch wymienia funkcje finansów publicznych, które obowiązują współcześnie. Jak zaznacza, ich podział nie jest jednoznaczny i funkcje krzyżują się ze sobą. do najważniejszych zalicza się:

Funkcja fiskalna tożsama jest z funkcją alokacyjną w ujęciu tradycyjnym. Jest to najstarsza funkcja finansów publicznych polegająca na gromadzeniu dochodów i wpływów dla budżetów publicznych, które mają być wydatkowane na realizację ustawowych zadań należących do finansów publicznych.

Funkcja redystrybucyjna jest dokładnie tą samą w ujęciu tradycyjnym. Jest to kontynuacja funkcji fiskalnej. ma ona dwustronny charakter, najpierw państwo gromadzi pieniądze, aby później je wydatkować. ze względu na wielość różnych przepływów finansowych można mówić o redystrybucji w płaszczyznach:

  1. terytorialnej – między regionami i różnymi szczeblami samorządu terytorialnego;

  2. podmiotowej – między dysponentami środków z budżetu państwa, podmiotami własności lub krajem i zagranicą;

  3. przedmiotowej – między płaszczyzną produkcji i konsumpcji, konsumpcji i inwestycji lub oszczędności, między gałęziami gospodarki;

  4. czasowej – między następnymi, każdorocznymi budżetami, między interesami krótkofalowymi i długofalowymi12.

Funkcja stymulacyjna, inaczej bodźcowa polega na wpływaniu na stosunki ekonomiczne lub społeczne w sposób znaczny. Mianowicie chodzi o to, aby czynnie zachęcać do określonego i pożądanego przez państwo działania, a w określonych sytuacjach nakłaniać do zaniechania konkretnych działań.

Funkcja ewidencyjno-kontrolna jak sama nazwa wskazuje ewidencjonuje i kontroluje w jaki sposób zachodzą procesy gospodarcze i finansowe. Jednocześnie funkcja ta realizowana jest poprzez analizę, podejmowanie odpowiednich środków celem inicjowania procesów rzeczowych i operacji finansowych oraz zapobieganiu niepożądanym przez władze zdarzeniom. Dzięki pieniężnemu charakterowi procesów rzeczowych można w sposób statystyczny i rachunkowy kontrolować bieg procesów, ich rodzajów, rozmiarów. Dzięki otrzymanym z analizy wynikom państwo może kształtować optymalne i celowe decyzje. Wspomniana funkcja jest niezbędna do realizacji funkcji politycznej.

Funkcja polityczna polega na kształtowaniu i wpływaniu na rzeczywistość w sposób oczekiwany przez władze publiczne. Funkcja ta realizuje się poprzez zarządzanie publiczną gospodarką finansową i podejmowanie racjonalnych decyzji przez podmioty publiczne. Cele polityki finansowej są kształtowane poprzez cele polityczne całego państwa bądź jednostek samorządowych. nie zawsze jednak cele te są zbieżne. Polityka finansowa odbija się przede wszystkim w strategiach, planach i programach ekonomicznych władz publicznych dotyczących przyszłości. Polityka taka może być realizowana na każdym szczeblu administracji rządowej i samorządowej, ale również publicznej. Cele mogą mieć różny charakter. Mogą być krótko, bądź długookresowe, strategiczne lub doraźne, jak również obejmujące cały kraj bądź tylko region. Każdy podmiot publiczny we własnym zakresie podejmuje decyzję co do tego jakich metod i środków użyć do postawionych sobie celów. Aby przekonać się o słuszności wyboru należy dokonać badań terenowych bądź wykorzystać w praktyce swoje pomysły. ze względu na podjęte działania w ramach polityki finansowej wyodrębnić można m.in. politykę podatkową, kredytową, celną, walutową czy budżetową. W kolejnej części pracy uwaga będzie zorientowana na ostatnią z wymienionych polityk, a mianowicie politykę budżetową13.

Gospodarka budżetowa państwa

W ramach gospodarki budżetowej państwa mieszczą się:

Pierwsza i ostatnia z wymienionych instytucji są stosunkowo młode, bo zaczęły funkcjonować po 2010 roku, kiedy to reformie uległ system finansów publicznych. WPFP zawiera w sobie ramy dla ustaw budżetowych ustalanych rokrocznie i w podobnym czasie jest on aktualizowany przez Radę Ministrów w formie uchwały14. Ustawa budżetowa sankcjonuje budżet państwa na dany rok, w skład którego wchodzi także budżet środków europejskich15.

Według artykułu 110 Ustawy o finansach publicznych budżet państwa zawiera:

1) łączną kwotę prognozowanych podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa;

2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu państwa;

2a) kwotę planowanych wydatków, obliczoną zgodnie z art. 112aa ust. 1, oraz kwotę planowanego limitu wydatków, o którym mowa w art. 112aa ust. 3;

3) kwotę planowanego deficytu budżetu państwa wraz ze źródłami jego pokrycia;

4) łączną kwotę prognozowanych dochodów budżetu środków europejskich;

5) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich;

6) wynik budżetu środków europejskich;

7) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu państwa;

8) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu państwa;

9) planowane saldo przychodów i rozchodów budżetu państwa;

10) limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych.16

Ustawa budżetowa, oprócz części globalnej (tekstowej), zawierającej regulacje prawne dotyczące konstrukcji, zarządzania i wykorzystania budżetu państwa, składa się również z załączników do ustawy o charakterze szczegółowym, w których znajdują się dokładne postanowienia ustawy. Należą do nich:

1.3 Pojęcie budżetu państwa

  Budżet państwa uchwalany jest w formie aktu prawnego jakim jest ustawa budżetowa. Jest to podstawowy dokument obrazujący stan gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym, tj. kalendarzowym. Ustawa o finansach publicznych określa co znajdować się ma w ustawie budżetowej, a mianowicie budżet państwa, postanowienia i załączniki do tejże ustawy18.

Budżet państwa jest nie tylko planem finansowym o charakterze publicznym, ale również aktem prowadzenia gospodarki finansowej przez dysponentów budżetowych. Budżet ma zostać opracowany, uchwalony i wykonany w zakresie dochodów i wydatków ustalonych na dany rok budżetowy. Na jego podstawie państwo prowadzi swoją działalność. Zgodnie z art. 52 ustawy o finansach publicznych ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych dochody i przychody są prognozą ich wielkości, a wydatki i łączne rozchody stanowią nieprzekraczalny limit19. Znaczy to, że dochody wykazane w budżecie państwa są wiążące dla adresata, który musi wykazać się starannością, aby dochody ustalone, zgromadzone i odprowadzone na zasadach podatkowych były jak najbliższe ustaleniom zawartym w planie finansowym. Jeśli chodzi o wydatki – są one umiejscowione w budżecie jako górna granica środków pieniężnych pozostających do zarządzania dysponentom budżetowym20. Przed reformą planowane wydatki były zbierane od poszczególnych ministerstw, zestawiane, sumowane i w ten sposób powstawała propozycja wysokości wydatków. Nie było to efektywne, ponieważ oddolny sposób ustalania sumy wydatkowej nie pozwalał na zmiany w proponowanych wysokościach. Wprowadzenie limitów pozwoliło na zwiększenie kontroli rządu nad zagregowaną sumą wydatków budżetowych21. Dyrektywność budżetu państwa oznacza, że zawiera on normy postępowania wiążące wykonawców budżetu. Limity wydatków i rozchodów budżetu nie mogą zostać przekroczone przez wykonawców, jeśli zaś chodzi o dochody i przychody – są one jedynie prognozami, dlatego ich niezrealizowanie nie skutkuje odpowiedzialnością22.

Dochody państwa mają dwojaki charakter – podatkowy i niepodatkowy. Do dochodów podatkowych państwa zaliczyć należy:

Do drugiej grupy dochodów zalicza się 

Do tej grupy należy zaliczyć również niektóre środki, których źródłem jest budżet Unii Europejskiej. Mowa tu o: „środkach pochodzących z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środki na realizację programów w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna.23” to także środki przekazywane przez państwa członkowskie EFTA w ramach pomocy i środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej24. Obok klasyfikacji na dochody podatkowe i niepodatkowe należy wspomnieć o klasyfikacji na dochody zwrotne i bezzwrotne. Dochody zwrotne to różnego rodzaju pożyczki i kredyty zaciągane przez państwo i podlegające zwrotowi wraz z naliczonymi odsetkami. Dochody o charakterze bezzwrotnym to podatki, cła i opłaty – podmiot nie może liczyć na żadne bezpośrednie świadczenie wzajemne ze strony państwa, taki dochód ma charakter również przymusowy wynikający z obowiązku wpłacania określonych kwot na rachunek państwa. Rokrocznie największą grupą dochodów są dochody podatkowe25. Stanowią one ponad 90% wszystkich dochodów, a wśród nich największy dochód daje podatek od towarów i usług, który zajmuje około 40% dochodów podatkowych. Opłaty, grzywny, odsetki i mandaty – stanowią ok. 45% ogółu dochodów niepodatkowych i stanowią największą ich grupę26.

Drugą grupą składników wchodzących w skład budżetu państwa jest łączna kwota planowanych wydatków wspomnianego budżetu państwa. Wymienione wyżej dochody po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa stają się wydatkami publicznymi i rozchodami publicznymi. Istnieje wiele celów, na które przeznacza się wydatki państwowe. są to:

Kryzysy gospodarcze ostatnich lat dały wiele negatywnych skutków dla finansów publicznych, poprzez obniżenie dochodów budżetowych zmniejszały się także kwoty do wykorzystania na wydatki państwa, co z kolei skutkowało zwiększeniem deficytu i długu publicznego29.

Trzecim składnikiem budżetu państwa jest kwota przewidywanego deficytu ze wskazaniem źródeł z jakich ma on zostać pokryty. Jak wynika z definicji deficyt budżetowy jest to różnica pomiędzy dochodami, a wydatkami państwa. Jeżeli różnica jest dodatnia, to mamy do czynienia z nadwyżką, jeżeli ujemna nazywa się to deficytem. Żeby go pokryć państwo musi mieć źródła, którymi są niejednokrotnie zaciągane pożyczki i kredyty krajowe i zagraniczne, sprzedaż skarbowych papierów wartościowych, prywatyzacja majątku Skarbu Państwa, spłaty udzielonych kredytów i pożyczek, jak również nadwyżki budżetowe z lat ubiegłych, jeśli takowe istnieją. Ustawa o finansach publicznych przewiduje także inne źródła pozyskania środków na spłatę deficytu (art. 113, pkt. 8), co daje Ministrowi Finansów możliwość zdobycia pieniędzy ze źródeł aktualnie dostępnych. Deficyt środków europejskich można spłacić z nadwyżek budżetu środków europejskich, nie można jednak za ich pomocą spłacać deficytu krajowego30. Dług publiczny jest pochodną deficytu budżetowego, ponieważ według definicji jest to suma deficytów budżetowych z lat ubiegłych. ma on charakter wieloletni, bo wynika z nawarstwiania się w kolejnych latach, natomiast deficyt dotyczy okresu rocznego (budżetowego). Według innej definicji dług publiczny jest to ogół zobowiązań Skarbu Państwa i innych jednostek sektora finansów publicznych będących dłużnikami, jakie muszą oni spłacić na rzecz wierzycieli, którzy dali im do dyspozycji swoje środki pieniężne na określony czas. Władze państwa dbając o politykę budżetową kraju muszą przestrzegać zasady, aby deficyt nie przekroczył 3% wartości PKB w ciągu roku, a dług publiczny 60% PKB. Wysokość granic związana jest z wymogami narzucanymi przez Wspólnotę Europejską w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. w dokumencie tym zawarte są sankcje jakie musi ponieść kraj członkowski w razie przekroczenia limitu31.

Kolejnym składnikiem budżetu państwa jest „łączna kwota prognozowanych dochodów, planowanych wydatków oraz wynik budżetu środków europejskich.32” w nowej ustawie o finansach publicznych wprowadzono pojęcie budżetu środków europejskich. są one przeznaczone na realizację projektów finansowych, które finansowane są ze środków UE. W budżecie tym zawarte są dochody tytułem realizacji programów finansowych, w których udział mają środki europejskie, jak również wydatki na owe programy, ze środkami europejskimi w części podlegającymi refundacji. Wynik z działania programów stanowi, albo nadwyżkę budżetową, albo deficyt budżetu środków europejskich. nie wlicza się ich do deficytu bądź nadwyżki budżetu państwa33.

Oprócz wyżej wymienionych składników budżetu państwa należy wyróżnić jeszcze: „łączną kwotę planowanych przychodów i rozchodów budżetu państwa, a także ich saldo; limit zobowiązań związanych z zaciąganymi kredytami i pożyczkami oraz emitowanymi papierami wartościowymi.34”

Budżet państwa podlega klasyfikacji części budżetowych i ma charakter podmiotowo-przedmiotowy. Wyróżnia się trzy układy stosowanych przy klasyfikacji budżetowej:

(w klasyfikacji odpowiadające im części)

Podmiotowość w klasyfikacji części budżetowych oznacza podział budżetu państwa na części, które obejmują różne organy władzy publicznej, sądy, trybunały, kontrolę państwową, jak również takie instytucje państwowe jak: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta RP, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatela, Rzecznik Praw Dziecka, Generalny Inspektorat Ochrony Danych Osobowych, Krajowe Biuro Wyborcze i in. Powyższe części budżetowe pozostają do zarządzania przez ich dysponentów budżetowych, m.in. Ministra Sprawiedliwości, Ministra właściwego do spraw budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych, Ministra właściwego do spraw administracji publicznej36. Dysponenci wymienieni w powyższym rozporządzeniu są dysponentami pierwszego stopnia. Ostateczny wybór dysponentów należy do Ministra Finansów (zgodnie z art. 114, ust, 3 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych). Jednostki budżetowe, które bezpośrednio podlegają dysponentom głównym nazywane są dysponentami drugiego stopnia. Dysponenci trzeciego stopnia to ci, podlegający bezpośrednio dysponentom drugiego stopnia, bądź dysponentom głównym. Minister Finansów przekazuje środki budżetowe dysponentom głównym, a ci po pokryciu swoich wydatków przekazują resztę dysponentom drugiego stopnia, a ci postępują podobnie przekazując środki tym na najniższym szczeblu37.

Działy budżetowe świadczą o charakterze przedmiotowym (rodzajowym) budżetu – obejmują podstawowe rodzaje działalności gospodarczej na terenie kraju. Jeden dział to jedna bądź kilka pokrewnych branż, np. handel, leśnictwo, opieka społeczna. W budżecie powinny być określone dochody (jeśli występują) i wydatki dla każdego działu. Dodatkowo każdy dział dzielony jest na kilka bądź kilkanaście rozdziałów, jednak podział ten nie ma szczególnego znaczenia dla realizacji zasad budżetowych38. Rozdziały służą jedynie uszczegółowieniu działów, np. dział szkolnictwo wyższe podzielony jest dodatkowo m.in. Na działalność dydaktyczną i pomoc materialną dla studentów. Paragrafy zaś służą podziałowi budżetu państwa odrębnie na dochody budżetowe (różne podatki), wydatki budżetowe (np. dotacje i subwencje) i środki budżetowe39.

Schemat 1: Klasyfikacja części budżetu państwa

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 94.

Klasyfikacja budżetowa służy realizacji większości zasad budżetowych. Daje ona przejrzysty obraz poczynań rządu. Budżet państwa jest funduszem gromadzącym i rozdysponowującym ogrom środków pieniężnych. Systematyka w grupowaniu owych środków jest konieczna do efektywnego zarządzania pieniędzmi należącymi do obywateli.

Pierwszy budżet państwa w Polsce na zasadach obowiązujących obecnie został sporządzony w roku 1768. Zawierał on wszystkie cechy równoważne ze współczesnymi definicjami. Głównymi charakterystykami jego była równowaga budżetowa, podział na wydatki zwyczajne i nadzwyczajne, jak również zawierał wykaz źródeł pokrycia niedoboru środków pieniężnych. Kolejne zmiany dotyczące budżetu państwa pojawiły się w Konstytucji 3 maja z roku 1791. Wprowadzono podział na władzę ustawodawczą i wykonawczą i określono kompetencje każdej z nich. Pozbawiono przez to władzę wykonawczą prawa do nakładania podatków i zmian w budżecie ustalanym przez Sejm.

We współczesnym prawodawstwie budżet państwa jest planem finansowym, przedstawionym w formie pieniężnej, który wskazuje dysponentów środków i zadania, na które mają oni przeznaczyć owe środki. W Rzeczpospolitej Polskiej budżet państwa tworzony jest w postaci ustawy budżetowej, która jest aktem prawnym tworzonym na okres jednego roku. Obejmuje on gospodarkę budżetowa państwa i samorządów terytorialnych. Obok budżetu państwa w owej ustawie znajdują się też inne dokumenty tj. plany finansowe takie jak: plany finansowe funduszy celowych, czy zestawienia przychodów i wydatków zakładów budżetowych. ze względu na ilość środków pieniężnych jakie pozostają do dyspozycji państwa, budżet państwa jest podstawowym elementem zarządzania rozwojem ekonomicznym państwa. Rząd oddziaływuje na procesy ekonomiczne rozdzielając środki publiczne – można uznać, że jest to scentralizowany fundusz pieniężny państwa. Budżet państwa jest pojęciem interdyscyplinarnym, bo gromadzi w sobie aspekty polityczne, ekonomiczne i prawne40. Z jednej strony jest to narzędzie polityki społeczno-gospodarczej państwa, z drugiej jest to akt prawny, a od strony ekonomicznej jego zadaniem jest organizowanie dochodów i wydatków państwa.

Dokumentami, które określają podstawy prawne budżetu państwa w Polsce są akty takie jak:

  1. „Konstytucja RP;

  2. ustawa o finansach publicznych;

  3. rokroczne ustawy budżetowe;

  4. ustawy okołobudżetowe;

  5. przepisy wykonawcze opracowywane przez Ministra Finansów, Radę Ministrów bądź poszczególnych ministrów.41”

Konstytucja RP zawiera przepisy mówiące, że gromadzenie i wydatkowanie środków finansowych państwa musi zawierać swoją podstawę w ustawodawstwie. Dlatego powstała ustawa o finansach publicznych, która co jakiś czas jest nowelizowana – ustawa obecnie obowiązująca to ta z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ustawa w całości składa się z prawa budżetowego42.

Fundusz publiczny jakim jest budżet państwa pełni trzy funkcje. Ekonomiczna – polega na gromadzeniu i rozdysponowywaniu środków publicznych na utrzymanie aparatu państwa, jak i usługi świadczone na rzecz społeczeństwa. W tym szerokim pojęciu kryje się funkcja alokacyjna, redystrybucyjna i stabilizacyjna. Funkcja kontrolna (informacyjna) – dzięki analizie przepływów finansowych można kontrolować prawidłowość przebiegu procesów gospodarczych kraju. Poprzez analizę dochodów, których głównym źródłem są podatki możliwym jest monitorowanie sprzedaży i wartości obrotów. są to jedynie ogólne dane, na podstawie których można określić główne tendencje w gospodarce. Funkcja polityczna – polega na kształtowaniu polityki społeczno-gospodarczej za pomocą narzędzi jakimi są dochody i wydatki budżetu państwa. Odpowiednia ich stymulacja prowadzić ma do poprawy kondycji zarówno społeczeństwa jak i jego gospodarki43.

1.4 Zasady budżetowe

Teoria budżetowości pokazuje szereg zasad, które powinny być egzekwowane przy planowaniu i realizacji budżetu. nie są one jednak w stu procentach obligatoryjne ponieważ w zmieniającym się społeczeństwie i gospodarce trzymanie się przestarzałych zasad tylko dlatego, że istnieją od lat jest bezpodstawnym. Skutkiem zmian jest ciągła weryfikacja zasad i ich przebudowa. W literaturze przedmiotu można spotkać zasady ponadczasowe i ponadustrojowe, ale też zasady obowiązujące jedynie w danym ustroju44. do pierwszej grupy zaliczyć należy zasady: „równowagi, zupełności (powszechności), jawności, realności (jedności materialnej), gospodarności, jednoroczności, przejrzystości i operatywności.45”

Na szczególną uwagę zasługuje zasada równowagi, która zakłada zrównoważenie dochodów i wydatków budżetowych, ale również sprawowanie kontroli nad saldem budżetu w odniesieniu do PKB. Niektórych procesów gospodarczych nie da się przewidzieć, co wpływa na wielkość dochodu społecznego, dlatego budżet państwa obarczony jest niepewnością46.

Zasada jawności daje obywatelowi możliwość wglądu w ustawy budżetowe, które publikowane są w Dzienniku Ustaw, a także są przedmiotem dyskusji w środkach masowego przekazu. Istnienie tej zasady potwierdzone jest w rozdziale 4. ustawy o finansach publicznych – jawność i przejrzystość finansów publicznych47.

Zasada zupełności oznacza obowiązek umieszczenia w budżecie dokładnie wszystkich dochodów i wydatków jakie ponosi państwo w każdej dziedzinie swojej działalności48.

Na zasadę realności składa się skrupulatność i dokładność planowania dochodów i wydatków budżetu państwa49. Zasadę realności inaczej jedności ma dwa ujęcia: formalne i materialne. W ujęciu formalnym oznacza zamieszczenie w jednym akcie prawnym zarówno dochodów jak i wydatków państwa. W ujęciu materialnym zwraca się uwagę na to, aby nie łączyć określonych dochodów z konkretnym zadaniem. Niejednokrotnie zdarza się, że zadanie wymaga mniej nakładów niż kwota dochodu na ten cel. W takim przypadku doszłoby do marnotrawstwa nadwyżki dochodów ponad kwotę przeznaczoną na konkretne zadanie. W Polsce przestrzega się zasady jedności formalnej, zaś zasada jedności materialnej zaliczana jest jedynie do pojęć teoretycznych istniejących w literaturze przedmiotu50.

Zasada specjalizacji ma zastosowanie w trzech aspektach:

  1. dokładności podania źródeł dochodów i celu na jaki mają zostać wydatkowane;

  2. wydatki nie powinny przewyższać sumy budżetowej jaka została zaplanowana;

  3. wydatki powinny być poniesione w określonym czasie.

„Zasada operatywności budżetu wymaga opracowywania go w układzie podmiotowym, czyli wskazania zadań w dziedzinie gromadzonych dochodów oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów.51” Dzięki przejrzystości budżetu możliwe jest zaobserwowanie procesów w nim zachodzących. Zasada gospodarności, tak jak w życiu codziennym mówi o racjonalnym – oszczędnym wydatkowaniu budżetowych środków pieniężnych.

Wiele z tych zasad jest zaadoptowanych z innych dziedzin życia, jak np. zasada przejrzystości, gospodarności, realności i operatywności52.

Zasada jawności finansów publicznych w odniesieniu do obywatela daje mu swobodny dostęp do informacji o finansowych działaniach państwa – jest to znaczenie ekonomiczne tejże zasady. Gwarantuje to artykuł 61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej: „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.53” Potwierdzenie tego znaleźć można w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdzie przeczytać można, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), w tym o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 5)54. Zaś w znaczeniu prawnym zasada mówi o poznaniu i zrozumieniu istoty finansów publicznych, dzięki stosowaniu jednolitych zasad rachunkowych w zakresie klasyfikacji dochodów i wydatków publicznych, planów kont i sprawozdawczości55. Finanse publiczne powinny charakteryzować się również przejrzystością, czyli czytelnością sytuacji finansowej państwa. Każdy zainteresowany powinien w łatwy sposób móc dokonać analizy i oceny kondycji finansowej państwa i określić odpowiedzialność osób za konkretne zdarzenia, tj. planowanie, organizowanie, zarządzanie i kontrolę nad finansami publicznymi, które w znacznej mierze pochodzą od obywateli w postaci podatków. Możliwość kontroli władz państwa przez podatników skłania owe państwo do efektywnego wykorzystania środków publicznych, bez ich marnotrawienia i wykorzystania na cele niebędące w zbieżności z interesem społeczeństwa56.

Budżet państwa wykazuje szereg cech charakterystycznych dla tego funduszu. Przede wszystkim jest scentralizowany i jego zadaniem jest zbieranie i rozdysponowywanie środków pieniężnych celem realizacji zadań państwa. Gromadzenie funduszy przez państwo ma charakter przymusowy i bezzwrotny, znaczy to, że państwo przejmuje pieniądze od różnych podmiotów na zasadach określonych w przepisach.

Alokacja zasobów przez państwo ma charakter normatywny, czyli oparta jest na akcie prawnym jakim jest ustawa. Owa alokacja niesie za sobą skutki ekonomiczne i społeczne ponieważ cześć dochodu społeczeństwa przejmowana jest przez państwo, a następnie rozdysponowywana pomiędzy obywateli w zależności ich sytuacji dochodowej czy socjalnej.

Cechą charakterystyczną budżetu państwa jest jej okresowy charakter – budżet ustalany jest na określony czas. Oznacza to, że zadaniem państwa jest pozyskanie dochodu w danym okresie i jego rozdysponowanie w formie wydatków przed zakończeniem okresu budżetowego. Okres roku na jaki sporządzany jest budżet państwa ma zasadnicze znaczenie dla kontroli działań władzy wykonawczej w zakresie realizacji funkcji, programów i zleconych zadań. Cecha ta pozwala również na dostosowanie wydatków budżetowych do aktualnej sytuacji gospodarczej i potrzeb społeczeństwa57. Procedura budżetowa jest procesem pracochłonnym i rozłożonym w czasie, co pokaże kolejny rozdział.


Rozdział 2

Procedura budżetowa

2.1 Kalendarium budżetowe

Procedura budżetowa składa się z czterech następujących po sobie etapów, a mianowicie: planowanie budżetu państwa, uchwalenie, wykonanie i kontrola budżetu państwa. Każdy z nich ma z góry ustalony termin zakończenia i zadania, które należy wykonać w tym okresie. Proces ten przedstawia poniższa tabela.

Tabela 1: Kalendarium budżetowe dla budżetu państwa

Termin graniczny Podstawowe czynności
Etap planowania budżetowego
Początek trzeciej dekady maja poprzedzającego rok budżetowy Opracowywanie przez poszczególnych dysponentów części budżetowych - na każdym szczeblu – założeń rzeczowych zadań i propozycji do planu dochodów i wydatków budżetowych
15 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy Przedstawienie podstawowych założeń i szacunków do konsultacji Trójstronnej Komisji z przedstawicielami związków zawodowych i organizacji pracodawców
21 dni po otrzymaniu przez dysponentów części budżetowych informacji pisemnej o limitach wydatków na przyszły rok Dostarczenie przez dysponentów części budżetowych Ministrowi Finansów projektów części budżetu
10 września roku poprzedzającego rok budżetowy Przedstawienie przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej z uzasadnieniem Komisji Trójstronnej, która ma 2 tygodnie na wydanie opinii i Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego
30 września roku poprzedzającego rok budżetowy Przedstawienie przez rząd Sejmowi uchwalonego projektu ustawy budżetowej wraz z uzasadnieniem i wydaną opinią w sprawie projektu dochodów i wydatków jednostek, które samodzielnie je projektowały
Etap uchwalania budżetu
Nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom projektu ustawy budżetowej; ustawa przewiduje wybór innego terminu Pierwsze czytanie projektu ustawy budżetowej w Sejmie
Bezpośrednio po pierwszym czytaniu projektu ustawy budżetowej Przekazanie projektu do Komisji Finansów Publicznych, komisje branżowe wydają opinię na temat szczegółowych projektów opracowywanych przez dysponentów w zakresie planu dochodów i wydatków ujętych w poszczególnych częściach budżetu
20 dni od otrzymania ustawy budżetowej Senat dokonuje akceptacji uchwały o przyjęciu ustawy lub zgłasza poprawki
7 dni od otrzymania ustawy budżetowej Podpisanie przez prezydenta ustawy budżetowej, w razie odmowy prezydent występuje do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności budżetu z Konstytucją
2 miesiące od przekazania ustawy przez prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego Wydanie orzeczenia przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o zgodności budżetu z Konstytucją
14 dni od obowiązującej daty złożenia ustawy budżetowej do podpisu W przypadku braku ustawy budżetowej w terminie czterech miesięcy od daty przekazania projektu budżetu do Sejmu prezydent może skrócić kadencję Sejmu
Etap wykonania budżetu
21 dni od ogłoszenia ustawy budżetowej

  • opracowanie harmonogramu realizacji budżetu państwa przez Ministra Finansów

  • przekazanie informacji o kwotach dochodów i wydatków przez dysponentów jednostkom podległym

  • poinformowanie o wysokościach środków przyznanych JST
Od 1 stycznia do 31 grudnia roku budżetowego Prowadzenie gospodarki finansowej państwa, niezależnie od tego czy budżet został uchwalony czy trwają jeszcze prace w parlamencie
Etap kontroli wykonania budżetu
10 września roku budżetowego Przedstawienie komisji sejmowej właściwej ds. budżetu informacji o wykonaniu budżetu w pierwszym półroczu przez Ministra Finansów
31 maja po zakończeniu roku budżetowego Przedłożenie przez Radę Ministrów Sejmowi sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej oraz zbiorczej informacji o wykonaniu budżetów JST, oceny realizacji założeń makroekonomicznych, przebiegu procesów prywatyzacyjnych i informację o wykonaniu wydatków budżetowych w układzie zadaniowym
90 dni od daty złożenia sprawozdania przez Radę Ministrów Rozpatrzenie przez Sejm sprawozdania, następnie po zapoznaniu się z opinią NIK, podjęcie uchwały o udzieleniu lub nie absolutorium Radzie Ministrów

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Kotlińska J., Procedura budżetowa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011, s. 101-103.

Jeden pełny cykl procedury budżetowej trwa 2 lata i 3 miesiące, jednak poszczególne etapy procedury budżetowej nakładają się na siebie.

2.2 Planowanie budżetu państwa

Projekt budżetu państwa od kilku lat ma bardzo podobną formę i składa się z trzech zasadniczych części:

Proces planowania budżetowego składa się z kilku następujących po sobie faz. Zaczyna się od opracowania koncepcji budżetu państwa w ujęciu makroekonomicznym i wstępnej prognozy makroproporcji, do których zalicza się m. in. prognozę zatrudnienia i bezrobocia na przyszły rok, kurs walutowy, podstawowe składniki bilansu płatniczego, przeciętne wynagrodzenia i emerytury i rentowność przedsiębiorstw. Zadanie to realizowane jest przez Ministerstwo Finansów przy udziale innych resortów odpowiedzialnych za politykę społeczno-gospodarczą kraju. Następnie przekazuje się dysponentom części budżetowych w formie rozporządzenia informacje o planowanych zadaniach na przyszły rok w formie budżetu zadaniowego59. Projekt ustawy budżetowej powinien uwzględniać założenia WPFP i Programu Konwergencji. W kolejnej fazie Ministerstwo Finansów opracowuje założenia do projektu dotyczące ogólnych kierunków prowadzonej polityki społeczno-gospodarczej, prognozę makroekonomiczną i założenia odnośnie dochodów i wydatków budżetowych. Taki plan powstaje przy współpracy Ministra Finansów z takimi instytucjami jak: NBP, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów i GUS. Aby sporządzić projekt budżetu państwa należy uwzględnić wiele wskaźników, w tym: tempo wzrostu PKB, stawki podatku, osiągnięte dochody z roku poprzedniego, prognozę bilansu płatniczego, podaży pieniądza i najważniejsze wskaźniki charakteryzujące sytuację finansową przedsiębiorstw. Proces planowania wydatków jest bardziej skomplikowany. Z jednej strony dąży się do racjonalnego oszacowania wydatków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, a z drugiej strony istnieją grupy interesantów, które naciskają aby zwiększać środki przeznaczane na realizację ich zadań. Następnym w procedurze budżetowej jest uchwalenie ustawy budżetowej czyli zbiór wszystkich czynności i zasad potrzebnych do przygotowania projektu, uchwalenia ustawy, jej wykonania i kontroli.

Rokrocznie Minister Finansów wydaje rozporządzenie zawierające szczegółowe rozwiązania i terminy przedstawiania planów rzeczowych zadań finansowanych z budżetu państwa, planów dochodów i wydatków poszczególnych części budżetowych, przez dysponentów budżetowych. Rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowywania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2011 pojawiło się 12 marca 2010 roku. Kiedy Minister Finansów prześle dysponentowi budżetowemu wstępne kwoty wydatków, ten ma obowiązek ciągu 15 dni stworzyć i odesłać projekt swojej części budżetowej opracowany na specjalnych formularzach stanowiących załącznik do wspomnianego wyżej rozporządzenia (zał. 1-15 - plan części budżetowych w układzie rzeczowym, zał. 16-69 - w układzie klasycznym, zał. 70-72 - w układzie zadaniowym). Trochę inne zasady stosowane są przy przedkładaniu Wieloletniego Planu Finansowego Państwa przez dysponentów. Przede wszystkim różnica polega na okresie składania planu – jest to 14 dni, a nie jak w powyższym przypadku 15 dni. Minister Finansów przesyła prognozy i założenia makroekonomiczne, a nie jak wcześniej planowane kwoty wydatków. nie ma z góry nałożonego na Ministra terminu w jakim ma wysłać dysponentom wytyczne, zaznaczone jest jedynie, że dane mają zostać przesłane w terminie umożliwiającym wywiązanie się z nałożonych na dysponentów obowiązków zawartych w rozporządzeniu60.

Według art. 140 Ustawy o finansach publicznych w pozycji rezerwy celowe zamieszcza się wydatki, których w sposób szczegółowy nie da się podzielić na pozycje klasyfikacji budżetowej podczas opracowywania projektu ustawy budżetowej. Rezerwy celowe tworzone są również na realizację projektów, które wymagają zaciągnięcia kredytu w instytucji międzynarodowej, są to też rezerwy na wydatki współfinansowane z Unii Europejskiej i niepodlegające zwrotowi środki od państw członkowskich EFTA. Przepisy odrębnych ustaw również nakładają obowiązek tworzenia rezerw celowych na konkretne cele. Suma rezerw celowych nie może być wyższa niż 3% całkowitych wydatków budżetu państwa, jeśli chodzi o rezerwy na wydatki, których nie można podzielić na pozycje klasyfikacji budżetowej, kiedy opracowywany jest projekt budżetu i wydatki, których obowiązek tworzenia wynika z odrębnych ustaw61. Minister Finansów ma prawo zablokować planowane wydatki budżetu państwa w przypadkach takich jak:

Zablokowanie środków pieniężnych oznacza zakaz ich rozdysponowywania w części lub całości przez pewien okres czasu bądź do zakończenia roku budżetowego62.

Po przekazaniu dysponentom limitów wydatków mają oni w ciągu trzech tygodni (21 dni) przedłożyć projekty części budżetu z uwzględnieniem owych górnych granic wydatków. W kolejnym etapie Ministerstwo Finansów ma zbadać zgodność wspomnianych projektów z przepisami prawa i z nałożonymi limitami. Istnieją takie organy, których budżety nie podlegają negocjacji. są to między innymi: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta RP, RPO, NIK, Sądu Najwyższego. Brak negocjacji nie oznacza, że organy te mogą bez refleksji tworzyć budżet nie zwracając uwagi na możliwości finansowe państwa63.

po zebraniu powyższych materiałów Minister Finansów przedstawia projekt ustawy budżetowej Radzie Ministrów – tu również nie ma określonego terminu w jakim ma to zrobić. Zapisane jest jedynie, że termin ma umożliwić przekazanie projektu Sejmowi najpóźniej do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy64. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje późniejsze złożenie projektu, jednak nie precyzując sytuacji w jakich może to nastąpić. Celem jest ochrona premiera i Ministra Finansów przed postawieniem ich przed Trybunałem Stanu, jeśli termin nie zostanie dotrzymany. Uwaga w analizie projektu skupiana jest jedynie na częściach i działach, co pozwala dokładnie zaplanować politykę społeczno-gospodarczą i finansową państwa65.

Do projektu ustawy dołączone jest zawsze uzasadnienie. Jest to obszerny dokument, który zawiera omówienie szczególnie istotnych kwestii regulowanych w ustawie budżetowej. Przedmiotem opracowania są szczególnie cele polityki społecznej i gospodarczej zgodne z WPFP, bieżąca sytuacja makroekonomiczna kraju i prognoza na najbliższe 3 lata, analiza wykonania budżetu z poprzedniego roku, kierunki polityki fiskalnej czy  kwestie budżetu środków europejskich. Omawianym elementem jest też Skarb Państwa – poręczenia i gwarancje jakich udziela, ale też kierunki prywatyzacji jego majątku. Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej obejmuje także rejestr celów i zadań priorytetowych na dany rok budżetowy. Zasady jakie obowiązują przy tworzeniu takiego uzasadnienia zawiera Regulamin Sejmu66. Jednym z organów opiniotwórczych jest Trójstronna Komisja do spraw Społeczno-Gospodarczych. Jej zadaniem jest przedstawienie prognoz dotyczących sytuacji makroekonomicznej kraju, zawartych w uzasadnieniu, jak również opiniowanie projektu ustawy przez pracowników i pracodawców wchodzących w skład Komisji. Kolejnym organem, który dokonuje analizy i oceny planu finansowego państwa jest Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. Uzasadnienie stanowiące załącznik do ustawy powinno zawierać elementy ustanowione w Regulaminie Sejmu i w ustawie o finansach publicznych67.

2.3 Uchwalanie budżetu państwa

Ustawa budżetowa nie została sformułowana wprost w prawie finansów publicznych, jest to nazwa własna odnosząca się do budżetowania. Art. 109 ust. 2 ustawy o finansach publicznych mówi, że w skład ustawy muszą wejść: budżet państwa, załączniki i postanowienia oparte na powyższej ustawie bądź innych ustawach. Ustawa budżetowa uchwalana jest na jeden rok kalendarzowy, nie może ona mieć charakteru bezterminowego. Jedynie ustawa o prowizorium budżetowym sporządzana jest na czas krótszy niż rok i może mieć miejsce jedynie w określonych przypadkach. Kolejną cechą ustawy jest zakaz umieszczania w niej przepisów zmieniających bądź znoszących inne ustawy. Postanowienia zawarte w ustawie skierowane są do konkretnych osób, określone są czasowo i kwotowo, dlatego nie można stwierdzić, że ma ona charakter generalny. Ograniczona moc wiążąca ustawy łączy się z niemożnością dochodzenia roszczeń ani zobowiązań państwa wobec osób trzecich i odwrotnie68. Mimo wspomnianej ograniczoności ustawa ta ma duże znaczenie społeczno-ekonomiczne. Wynika to z dużej ilości środków pieniężnych pozostających w posiadaniu państwa i z możliwości oddziaływania za ich pomocą na gospodarkę69. Ustawa budżetowa ma złożoną strukturę. Składa się z kilkustronnej części tekstowej i kilkunastu załączników dużej objętości, w których zamieszczone są dane liczbowe obrazujące konkretne kwoty budżetu państwa wraz z celami na jakie są przeznaczane.

Inicjatywę ustawodawczą w zakresie ustawy budżetowej na podstawie artykułu 221. Konstytucji posiada wyłącznie Rada Ministrów. Rada Ministrów najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego przedkłada Sejmowi projekt ustawy na kolejny rok. Ustawa o finansach publicznych rok budżetowy definiuje jako rok kalendarzowy, dlatego obowiązek złożenia projektu do Sejmu mija z dniem 30. września roku poprzedzającego rok budżetowy. Konstytucja zezwala na późniejsze złożenie projektu w wyjątkowych sytuacjach, nie definiując owych sytuacji wyjątkowych, dlatego okres 3 miesięcy przez rokiem budżetowym ma charakter instrukcyjny. Jeśli dojdzie do sytuacji, w której Rada Ministrów składa projekt ustawy w terminie późniejszym, jej obowiązkiem jest uzasadnienie takiego stanu rzeczy (może to być: klęska żywiołowa, odbywające się jesienią wybory parlamentarne, zmiany w przepisach podatkowych). W dotychczasowej praktyce sytuacje tego typu występowały w warunkach o charakterze nieprzewidywalnym i miały istotny wpływ na budżet państwa. Zdarzenia takie powinny mieć charakter obiektywny. Art. 219 ust. 4 Konstytucji mówi, że ostatecznie projekt ustawy budżetowej powinien zostać złożony do 31. grudnia roku poprzedzającego nowy rok budżetowy. Dopuszczalnym jest późniejsze przedłożenie projektu ustawy budżetowej, jednak pod warunkiem, że w tym terminie dokona się złożenia projektu ustawy o prowizorium budżetowym. Konstytucja RP (art. 219 ust. 2) mówi, że to w ustawie o finansach publicznych znaleźć można dokładne wytyczne co do projektu ustawy – zasady i tryb opracowywania budżetu państwa, stopień, szczegółowość i wymagania jakim powinien odpowiadać budżet państwa. Projekt budżetu państwa w znacznym stopniu powinien opierać się na danych zamieszczonych w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na bieżący rok. Głównym elementem projektu jest założenie, że deficyt budżetowy nie może być większy niż przewidziany w WPFP na dany rok, od czego można zrobić odstępstwo w szczególnie uzasadnionych przez Radę Ministrów przypadkach70.

Parlamentarna procedura budżetowa rozpoczyna się na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Odczytywany jest wtedy po raz pierwszy projekt ustawy. Nastąpić to musi nie wcześniej niż po 7 dniach od dostarczenia projektu posłom, Sejm jednak ma prawo do wyznaczenia innej daty. Ustawa budżetowa uchwalana jest przez Sejm w dokładnie określonym czasie i trybie71.

Kiedy już projekt ustawy trafi do Sejmu, tam jest on w dalszej mierze opracowywany w kolejnych etapach. po pierwszym jego czytaniu Komisja Finansów Publicznych składająca się z ekspertów, Kierownictwa Ministerstwa Finansów i NBP wyjaśnia kwestie sporne i budzące wątpliwości – nazywane jest to debatą nad projektem ustawy. Istnieją również sejmowe komisje branżowe, które analizują poszczególne części projektu i przedkładają ekspertom do dyskusji. Obie czynności wykonywane są równocześnie. po ustaleniu ostatecznej wersji projektu Komisja Finansów Publicznych przedstawia Sejmowi owy projekt do przyjęcia bez poprawek lub z nimi – nie ma możliwości złożenia wniosku o odrzucenie projektu. Następnie Komisja Finansów Publicznych przygotowuje i przedstawia Sejmowi sprawozdanie o projekcie ustawy razem z wnioskami. W tym momencie również zgłaszać można poprawki. Jeśli jest ich dużo, Komisja Finansów Publicznych ponownie przygotowuje dodatkowe sprawozdanie wnioskując o przyjęcie poprawek. Jeśli po trzecim czytaniu nie ma zastrzeżeń uchwala się ustawę budżetową, którą w jak najkrótszym czasie wysyła się równocześnie do Marszałka Senatu i Prezydenta RP. Przyjęcie budżetu odbywa się poprzez głosowanie, gdzie zwykłą większością głosów decyduje się o ostatecznym wyglądzie ustawy.

W ciągu maksymalnie 20 dni Senat powinien podjąć uchwałę o przyjęciu ustawy budżetowej bądź zgłosić poprawki. W Senacie procedura uchwalania wygląda podobnie jak w Senacie – są posiedzenia i czytania. Jeśli są elementy do poprawy ustawa wraca do Sejmu, gdzie można je przyjąć albo odrzucić większością dwóch trzecich głosów przy obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

W ostatnim etapie to Prezydent RP ma za zadanie podpisać ustawę budżetową i ją opublikować. Na podpisanie ustawy Prezydent ma 7 dni od jej otrzymania. Jeżeli głowa państwa odmówi podpisania budżetu, zgłasza się do Trybunału Konstytucjonalnego o sprawdzenie budżetu z Konstytucją RP. Jeśli ustawa bądź prowizorium budżetowe nie zostanie ogłoszone przed 1 stycznia do momentu ogłoszenia obowiązuje przedstawiony Sejmowi projekt ustawy72. „Jedynie stosowane są stawki należności budżetowych oraz składki na państwowe fundusze celowe takie, jak w roku poprzedzającym rok budżetowy (w ustawie budżetowej na rok poprzedni), a nie wynikające z projektu ustawy budżetowej.73” w przypadku nieuchwalenia ustawy budżetowej (tj. przekazania jej Prezydentowi do podpisania) w terminie 4 miesięcy od przedłożenia projektu ustawy do Sejmu, Głowa Państwa ma prawo w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu, co skutkuje także skróceniem kadencji Senatu. Zasada ta nie obowiązuje w przypadku nieuchwalenia ustawy o prowizorium budżetowym.

Ustawa o prowizorium budżetowym różni się od ustawy budżetowej okresem, który obejmuje. Ustawa o prowizorium budżetowym obowiązuje przez część roku budżetowego. Brak jest podstaw prawnych określających w jakich sytuacjach dojść może do uchwalenia takiej ustawy, dlatego przyjmuje się, że dotyczy ona sytuacji wyjątkowych. Od początku obowiązywania obecnej Konstytucji taka ustawa nie była uchwalana. Tryb uchwalania ustawy o prowizorium budżetowym jest tożsamy z trybem uchwalania ustawy budżetowej74.

Procedura budżetowa jest procesem złożonym, pracochłonnym i niejednokrotnie skomplikowanym. Planowanie budżetowe nie może opierać się jedynie na analizie wykonania budżetu z poprzednich lat. Może doprowadzić to do sytuacji, kiedy nie dostrzega się zmian zachodzących w społeczeństwie i gospodarce. Przez to przyszły budżet może w ograniczonym stopniu przewidywać przyszłe zdarzenia, może powielać błędy powstałe we wcześniejszych budżetach. Taki plan może ograniczyć właściwe działanie podmiotów sektora publicznego. Jednym ze sposobów stworzenia budżetu idealnego jest dogłębna analiza różnic pomiędzy planem a wykonaniem budżetu, celem poprawy jakości planów na przyszłe lata.

Na podstawie zebranych danych jednostki samorządowe i rządowe starają się podejmować decyzje jak najbardziej odpowiadające aktualnym potrzebom społeczeństwa. Obok gromadzonych informacji jest wykorzystywane narzędzie jakim jest prognoza. Celem owej prognozy jest zachęcanie do działania, bądź jeśli prognoza jest niekorzystna to ma ona odwodzić od zaplanowanych działań75.

2.4 Wykonanie budżetu państwa

Wykonanie ustawy budżetowej jest to suma czynności jakie trzeba wykonać, aby zgromadzić określone dochody i przychody, a później rozdysponować je pomiędzy dysponentów, przy uwzględnieniu odpowiednich proporcji, celów i zadań publicznych przedstawionych uprzednio w ustawie budżetowej. W procesie wykonania ustawy budżetowej biorą udział wykonawcy bezpośredni i pośredni. do pierwszej grupy zaliczyć należy organy państwowe i jednostki budżetowe samodzielnie gromadzące dochody budżetowe, aby następnie je wydatkować. Wykonawcami pośrednimi nazywane są organy państwa, które sprawują kontrolę nad wykonaniem określonej części budżetu państwa lub jej całości76.

Wykonywaniem budżetu państwa zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt. 6 Konstytucji RP i art. 159. ustawy o finansach publicznych zajmuje się Rada Ministrów - jest to organ, który kieruje wykonywaniem budżetu państwa. Art. 7,8 ustawy o działaniach administracji rządowej mówi, że organem administracji rządowej odpowiedzialnym za kwestie związane z opracowywaniem budżetu państwa, wykonywaniem i kontrolą realizacji budżetu państwa, sprawozdawczością z wykonania budżetu, jest Minister Finansów77. Jego uprawnienia w zakresie sprawowanej kontroli przedstawione zostały w art. 174 ustawy o finansach publicznych.

Art. 146 ustawy o finansach publicznych przewiduje okres 21 dni na zapoznanie dysponentów części budżetowych z uchwaloną ustawą budżetową i przekazanie takiej informacji jednostkom podrzędnym. Te z kolei na nowo tworzą plany finansowe zgodne z ostatecznie ustalonymi kwotami dochodów i wydatków. Dokumenty takie ponownie trafiają do dysponentów części budżetowych, a następnie do Ministra Finansów, który przygotowuje harmonogram realizacji budżetu państwa. Opracowuje się go w układzie miesięcznym, wraz z prognozą dochodów budżetu w kolejnych miesiącach, jak i kwotą wydatków planowanych do sfinansowania78. Harmonogram realizacji budżetu państwa nie ma charakteru wiążącego, dochody i wydatki mogą być aktualizowane na wniosek poszczególnych dysponentów części budżetowych. W tym samym czasie jednostki samorządu terytorialnego dostają kompleksową informację o przyznanych kwotach dotacji celowych i kwotach dotacji na konkretne zadnia. Samorządy województw zaś zostają oficjalnie poinformowanymi o środkach przyznanych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich79. Ustawa nie przewiduje daty w jakiej sporządzony powinien być harmonogram. Również forma jaką ma przybrać nie jest ustawowo przewidziana. Praktyka pokazuje, że przyjmuje on zazwyczaj formę tabelaryczną, a publikowany jest na początku roku budżetowego. Dzięki monitorowaniu comiesięcznych etapów realizacji budżetu możliwym jest obserwacja kształtującego się deficytu budżetowego.

Realizacja ustawy budżetowej odbywa się poprzez przekazywanie środków pieniężnych z głównego rachunku bieżącego budżetu państwa na rachunki dysponentów części budżetowych. po otrzymaniu wymaganych planem finansowym środków dysponenci przekazują środki niższym rangą dysponentom, albo realizują własne, zaplanowane wydatki80.

Jak w każdym działaniu, także podczas wykonania budżetu państwa wszystkich dysponentów obowiązują reguły zwane zasadami gospodarki budżetowej. Pierwszą z nich jest zasada legalności gromadzenia dochodów. Powinny one być zbierane w terminach i na zasadach przewidzianych w przepisach prawa innych niż ustawa budżetowa. Również termin realizacji zadań powinien być zgodny z wcześniej ustalonym harmonogramem realizacji budżetu państwa. Zasada planowości mówi, że wydatki powinny być zgodne z wcześniej zaplanowanymi, chodzi tu o zgodność z globalną kwotą wydatków, ale z uwzględnieniem kwot szczegółowych zgodnie z klasyfikacją budżetową. Władze mają obowiązek zarządzać środkami publicznymi w sposób celowy, oszczędny i efektywny. Aby zrealizować zaplanowane zadania dysponenci powinni dokonać wyboru najkorzystniejszej oferty zgodnie z Prawem zamówień publicznych81.

Obok zasad budżetowych są też ogólne zasady wykonania budżetu państwa. Najważniejsza z nich mówi, że wszystkie operacje związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych, jak tez ż finansowaniem deficytu muszą być księgowane na rachunkach bankowych jednostek realizujących budżet. Środki te zarządzane przez urzędy skarbowe przekazywane są na centralny rachunek bieżący budżetu nazywany CBR BP. Jednostki dysponujące środkami publicznymi na własnych rachunkach mogą z nich korzystać jedynie do wysokości pieniędzy jakie posiadają na tymże rachunku. Jeśli wraz z zakończeniem roku budżetowego okaże się, że jakieś środki pozostały, wracają one z powrotem na rachunek centralny i nie mogą być wykorzystywane w kolejnych realizowanych budżetach. Kiedy chodzi o finansowanie programów i projektów z udziałem pieniędzy pochodzących z Unii Europejskiej nie ma obowiązku odsyłania ich pozostałej części do budżetu centralnego. Środki z CRB BP są przekazywane jednostkom podrzędnym za pomocą instytucji nadzorujących. Operacje finansowe związane z obsługą deficytu budżetowego – realizacja rozchodów z pobranych pożyczek i kredytów, spłata zobowiązań – odbywa się bezpośrednio poprzez rachunek centralny CRB BP82. Opierając się na powyższych zasadach, w ściśle określonym terminie dochodzi do zamknięcia roku budżetowego, tym samym rozpoczyna się etap kontroli wykonania budżetu państwa.

2.5 Kontrola budżetu państwa

Po zakończeniu roku budżetowego, do dnia 31 maja roku następnego Rada Ministrów ma obowiązek przedłożenia Sejmowi i Najwyższej Izbie Kontroli sprawozdanie z wykonania budżetu państwa. Zadaniem powyższych organów jest wydanie opinii i ocena realizacji założeń makroekonomicznych. Pierwsze czytanie ma miejsce na plenarnym posiedzeniu Sejmu, następnie sprawozdanie oceniane jest przez Sejmową Komisję Finansów Publicznych. Zadaniem Najwyższej Izby Kontroli jest przedstawienie Sejmowi analizy wykonania budżetu państwa i założeń polityki społeczno-gospodarczej, jak również decyzja o udzieleniu absolutorium Radzie Ministrów. Oceniana jest realizacja budżetu zgodnie z zasadami ustawy o finansach publicznych i stopień realizacji zadań zgodnie z planem ich przeznaczenia. Sprawozdanie z budżetu państwa zwierać powinno takie załączniki jak:

Analizowany jest także poziom prognozowanych i rzeczywistych dochodów budżetowych, które zależą od bieżącej sytuacji makroekonomicznej kraju. Dużo niższe dochody niż zakładane ograniczają również zaplanowane wydatki, dlatego możliwa jest sytuacja, w której Rada Ministrów ma prawo na określonych zasadach zmienić budżet w ciągu roku budżetowego. Kieruje również prośbę do dysponentów części budżetowych o eliminację wydatków, które nie wymagają niezwłocznej realizacji i przesunięcie części płatności do uregulowania na początkowe tygodnie roku następnego. Jeżeli dochody są wyższe od prognozowanych dysponenci maja prawo realizacji wyższych dochodów, bez konieczności wprowadzania zmian do ustawy budżetowej84.

Niezależną kontrolę na zlecenie Sejmu przeprowadza NIK, analizując legalność, celowość, rzetelność i gospodarność działalności Kancelarii Prezydenta RP, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Państwowej Inspekcji Pracy i Kancelarii Sejmu.

Ostatnim elementem etapu kontroli wykonania budżetu państwa jest udzielenie bądź nie absolutorium rządowi przez Sejm. Decyzja taka jest zakończeniem procedury budżetowej85.

Rozdział 3

Wieloletnie Plany Finansowe Państwa jako podstawa planowania budżetu

3.1 Istota planowania budżetowego

Aby wytłumaczyć czym jest planowanie budżetowe należy zacząć od zdefiniowania samego słowa planowanie. Jak wyjaśnia to Jan Komorowski, planowanie jest to synonim działania zorganizowanego, które w rezultacie ma prowadzić do osiągnięcia postawionego celu. Pierwszym etapem planowania jest wyznaczenie celu, do którego należy dobrać odpowiednie środki realizacji i działania. Jeśli nie ma planu, każde kolejne działanie można uznać za przypadkowe i nieprzynoszące pożądanych skutków. Dotyczy to nie tylko ludzkich zachowań, ale też różnych organizacji. Każdy człowiek ma plany prywatne, ale jeśli mówi się o planach publicznych to w grę wchodzą te, dotyczące jakiegoś zbioru osób. Podmiotami planowania mogą być instytucje publiczne, a nawet międzynarodowe. Przedmiotem planowania mogą być budżety, bilanse, plany rozwoju jednostki samorządu terytorialnego. Plany o charakterze publicznym są osadzone w normach prawa jakimi są np. ustawy czy uchwały. Niejednokrotnie słowa planowanie, prognozowanie, programowanie czy ekonomiczne modelowanie są używane zamiennie, co należy uznać za błąd. Różnice między wyrażeniami są niewielkie, jednak występują. Prognozowanie oznacza przewidywanie zdarzeń w przyszłości na podstawie analizy tego, co wydarzyło się w przeszłości. Jest to obiektywna wizja tego, co może się zdarzyć, bez wpływu człowieka na to zdarzenie. Prognoza daje pogląd na to, co może się stać, a na co np. przedsiębiorstwo nie ma wpływu. Dlatego tak ważne jest uwzględnianie prognozy w planie, ponieważ na jej podstawie można dokonać korekty w postawionym wcześniej celu, aby dostosować się do zmieniającego się środowiska. Kolejnym analizowanym terminem jest programowanie – w swojej definicji jest to pojęcie szersze od planowania ponieważ wytycza jedynie cele, które należy osiągnąć, bez wyboru najważniejszego, dopasowania do niego wykonawcy i harmonogramu. Planowanie jest to zgodnie z powyższym przegotowanie programów działania z uwzględnieniem horyzontu czasowego. Przesłanką planowania w przedsiębiorstwie jest korzyść albo przymus. W sytuacji trudnej dla firmy należy planować w jaki sposób polepszyć pozycję przedsiębiorstwa, natomiast w przypadku dobrze funkcjonującego przedsiębiorstwa można skupić się na dalszym planowaniu ekspansji na rynku.

W wyniku przemian ustrojowych jakie zaszły na przestrzeni ostatnich lat XX w. W Polsce można mówić o zaniku form planowania w sektorze publicznym jak i prywatnym. Ciągłe zmiany przepisów, zmiana stopy bezrobocia, inflacja – te wszystkie zjawiska zmuszały instytucje do planowania w krótkim horyzoncie czasu celem przetrwania. nie było wtedy czasu na długofalowe planowanie. We współczesnych czasach, jak twierdzą eksperci, Polska również przeżywa kryzys planowania i prognozowania spowodowany niedocenieniem użyteczności tej dyscypliny wśród kadry menedżerskiej86. Planowanie jest to świadome działanie, którego efektem ma być założony wcześniej cel. po dokonaniu konkretnych czynności, otrzyma się wcześniej ustalony rezultat. Prognoza jest to jedynie domniemanie co do przyszłości i przewidywanie przyszłego kierunku, w jakim podążą zmiany. „Prognoza powinna wskazywać na przesłanki, z których wynika, iż zajdzie określone zjawisko, plan natomiast musi wskazywać na środki, których można i należy użyć, aby osiągnąć pożądane cele.87” Jeszcze jedną różnicą, na którą należy zwrócić uwagę to wpływ na zmiany: prognoza nie zakłada wpływu na przyszłe zdarzenia – ma je przewidzieć, a planowanie jest aktywnością efektywną, mającą wpłynąć na przyszłe zdarzenia, choć w pewnym stopniu cechuje się niepewnością.

Jeśli zawęzić termin planowania do planowania finansowego to można je zdefiniować jako: „Ogół działań, mających na celu przygotowanie dokumentu będącego finansową podstawą realizacji zadań państwa.88” Planowanie budżetowe jest bardzo złożonym procesem, ponieważ wpływa na niego wiele czynników ekonomiczno-społecznych. Przede wszystkim celem budżetu państwa jest finansowanie wielu zadań. Poza tym wpływy i wydatki budżetowe zależą od fazy cyklu koniunkturalnego w jakim znajduje się państwo w danym momencie – wpływa to na rentowność przedsiębiorstw, PKB, czy inflację. Planowanie dochodów, a wydatków ma odmienny charakter, chociażby prawny. W planowaniu bierze udział bardzo duża liczba podmiotów o odmiennych interesach, co może komplikować wypracowanie wspólnej wizji rozwoju państwa, któremu ma służyć owy budżet. Utrudniać pracę nad uchwalaniem budżetu mogą przepisy prawne, które niejednokrotnie są niestabilne. Również arbitralność ministra, izb i urzędów skarbowych w przyznawaniu ulg nie sprzyja zaplanowaniu budżetu w sposób przejrzysty. W momencie uchwalania budżetu na przyszły rok nie ma pełnej informacji o jego wykonaniu z roku poprzedniego. Taka oficjalna wiadomość mogłaby pomóc w zidentyfikowaniu obszarów, które są najmniej stabilne i na które należy zwrócić uwagę w przyszłym okresie budżetowym89.

Istnieje wiele metod planowania budżetowego, a wśród nich:

Planowanie budżetowe jest to proces decyzyjny bazujący na gromadzonych danych społeczno-ekonomicznych państwa, mający na celu gromadzenie i rozdysponowywanie środków pieniężnych w postaci dochodów i wydatków budżetowych. Na podstawie zebranych danych specjalna komisja przygotowuje budżet w podziale na różne kategorie wydatkowe i dochodowe.

W procesie planowania budżetowego wyodrębnić można etapy:

Planowanie rozpoczyna się od gromadzenia danych makroekonomicznych, na podstawie których robi się prognozę określającą warunki w jakich budżet będzie wykonany. Do takich danych zaliczyć należy wielkość PKB, inflację, podaż pieniądza, zatrudnienie, bezrobocie czy stopy obecnie obowiązujące. Prognoza przygotowywana jest przy współpracy Ministrów: Gospodarki, Finansów, Pracy i Polityki Społecznej i innych resortów. Pierwszy plan dochodów i wydatków konstruowany jest w porozumieniu z NBP i GUS.

Planowanie dochodów jest procesem skomplikowanym, ponieważ może pojawić się wiele czynników, na które rząd nie ma wpływu albo nie jest w stanie ich kontrolować, jak np. warunki pogodowe czy klęski żywiołowe. Obok są też czynniki, które na bieżąco monitorowane są przez Rząd, jak: sytuacja polityczna i gospodarcza kraju czy sytuacja społeczna i demograficzna. Największą część dochodów budżetowych stanowią podatki, dlatego przy ich prognozowaniu należałoby uwzględnić istniejące w prawie ulgi i zwolnienia, wprowadzanie nowych i  likwidację istniejących kategorii podatkowych, ściągalność podatków. Na podstawie powyższych założeń można spodziewać się otrzymania miarodajnych wyników prognoz. Dobrym rozwiązaniem jest zlecanie robienia takich prognoz podmiotom niezależnym jak poszczególne departamenty Ministerstwa Finansów czy eksperci w dziedzinie finansów celem porównania wyników. Dzięki temu można spodziewać się, że przygotowany plan budżetu będzie bardziej wiarygodny94.

Planowanie wydatków jest procesem jeszcze bardziej złożonym niż planowanie dochodów, ponieważ wymaga ono uwzględnienia bieżących potrzeb społeczeństwa i gospodarki, na podstawie których zostaną rozdysponowane środki finansowe. Podstawowym celem finansów publicznych jest zaspokajanie potrzeb społeczeństwa przy ograniczonych środkach finansowych. Zadaniem władz jest określenie, które z zadań mają charakter priorytetowy, a które należy realizować w następnej kolejności. Proces planowania wydatków można podzielić na cztery fazy: faza prognozowania – dokonując analizy wskaźników makroekonomicznych przewiduje się jak kształtować będzie się sytuacja społeczna i gospodarcza kraju w najbliższym czasie; faza planowania – na podstawie wcześniej przygotowanych tworzy się nowe wskaźniki i przydziela im się pieniądze; faza operacyjna – dystrybucja środków publicznych pomiędzy wydzielone zadania; faza kontroli – sprawdzenie stopnia poprawności wykorzystania środków pieniężnych95. Przy ocenie efektywności wykonania planu budżetowego powinno się porównać wykonanie budżetu z planem pierwotnym, a nie z tym, do którego wprowadza się poprawki w ciągu roku. Obliczając odchylenia wykonanego budżetu od zaplanowanego należy zwrócić uwagę na charakter odchylenia, czy jest dodatni czy ujemny, czy nie dochodzi do sytuacji przeszacowania bądź niedoszacowania określonych pozycji. nie można sumarycznie rozpatrywać błędów w planowaniu dochodów i wydatków, ponieważ mają one odmienny charakter. Dzięki wychwyceniu błędów planowania można dokonać korekty zastosowanych metod w kolejnych latach bądź skonkretyzować założenia, które okazały się nierealistyczne lub też nieprecyzyjne96. Dzieje się tak w przypadku tworzenia Wieloletnich Planów Finansowych Państwa.

3.2. Definicja Wieloletnich Planów Finansowych Państwa

Według Ustawy o Finansach Publicznych Wieloletni Plan Finansowy Państwa jest to plan przychodów i rozchodów, dochodów i wydatków z budżetu państwa tworzony na cztery przyszłe lata. Wieloletni Plan Finansowy tworzony jest w oparciu o funkcje państwa, cele i mierniki, za pomocą których dokonuje się pomiaru wykonania danej funkcji. Cele, o których mowa to średniookresowa strategia rozwoju kraju i kierunki polityki społeczno-gospodarczej Rady Ministrów97. Aby WPFP był realizowany zgodnie z powyższymi należy go aktualizować rokrocznie.

Wieloletni Plan finansowy powinien zawierać następujące elementy – odrębnie dla każdego roku:

  1. podstawowe wielkości makroekonomiczne;

  2. kierunki polityki fiskalnej;

  3. prognozy dochodów oraz wydatków budżetu państwa;

  4. kwotę deficytu oraz potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz źródła ich sfinansowania;

  5. prognozy dochodów i wydatków budżetu środków europejskich oraz wynik tego budżetu;

  6. skonsolidowaną prognozę bilansu sektora finansów publicznych;

  7. kwotę państwowego długu publicznego.

Prognozy, o których mowa powyżej powinno sporządzać się według głównych kategorii dochodów. Wieloletni Plan Finansowy Państwa tworzony jest w postaci uchwały Rady Ministrów, wiąże jedynie Radę Ministrów, a nie jest aktem powszechnie obowiązującym. Na jego podstawie przygotowuje się ustawę budżetową na następny rok. Ustawa przedstawiona Sejmowi nie powinna zawierać kwoty deficytu większej niż ta przewidziana w WPFP, jednak w szczególnych przypadkach Rada Ministrów może ustalić wyższy poziom deficytu z dokładnym uzasadnieniem swojej decyzji przed Sejmem98.

Wieloletni Plan Finansowy Państwa uchwala Rada Ministrów na okres 4 lat. Pierwszy taki plan stworzono na lata 2010-2013. Rokrocznie jest on aktualizowany w ciągu 2 miesięcy od daty ogłoszenia ustawy budżetowej na bieżący rok – plan ma charakter kroczący. Taki plan ma za zadanie uwzględnić prognozę na kolejne 3 lata. Dokument ten Minister Finansów przedkłada Radzie Ministrów ze sprawozdaniem z realizacji ustawy budżetowej z roku ubiegłego. o Wieloletnim Planie Finansowym Państwa informowany jest również Sejm99. Do informacji publicznej WPFP trafia poprzez „Monitor Polski” i BIP.

Przed przystąpieniem do przygotowania dokumentu jakim jest Wieloletni Plan Finansowy Państwa należy zwrócić uwagę na jego horyzont czasowy. nie może być on zbyt długi, ani zbyt krótki – zaleca się aby horyzont czasowy mieścił się między trzema a pięcioma laty. Jeśli przyjmie się zbyt krótki horyzont czasowy, może dojść do sytuacji kiedy nie zauważy się zmian jakie zaszły dzięki wydatkowanym w danym roku środkom pieniężnym. Należy wziąć pod uwagę długość okresu realizowanych programów, inwestycji i związane z nimi koszty. Również jaki będzie wpływ deficytu na dług publiczny i zobowiązania polityczne mające swoje oddziaływanie na wydatki budżetowe w kolejnych latach. Wieloletnie plany finansowe spełniają takie funkcje jak:

  „Zadaniem Wieloletnich Planów Finansowych Państwa jest zwiększenie racjonalności gospodarowania środkami publicznymi przez wzrost efektywności ich wydatkowania oraz powiązanie wydatków ze średnio- i długookresowymi priorytetami rządu.103” Dzięki wprowadzeniu do nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi takiego dokumentu kraj na arenie międzynarodowej staje się bardziej wiarygodny i przewidywalny jeśli chodzi o politykę fiskalną. Mimo to proces planowania budżetowego jest bardzo kosztowny. Ograniczeniu ulega też elastyczność polityki fiskalnej ponieważ jedynie w uzasadnionych i wyjątkowych przypadkach plan nie musi być wykonany w całości. Ważną kwestią jest również horyzont czasowy planowania – jeśli okaże się być zbyt długi, prognoza może okazać się błędna. Mimo trudności plan finansowy wprowadza porządek w zarządzaniu finansami publicznymi104.

3.4. Zawartość WPFP

Wieloletni Plan Finansowy Państwa sporządza się zgodnie z pełnionymi przez państwo funkcjami. Do nich dopasowuje się cele, a następnie mierniki, za pomocą których stwierdza się wykonalność danej funkcji. Tworząc taki plan uwzględnia się kierunki polityki społeczno-gospodarczej i średniookresową strategię rozwoju kraju – jest to jego układ zadaniowy105.

Część pierwsza każdego WPFP zawiera informacje o celach polityki społeczno-gospodarczej państwa. Chodzi głównie o przedstawienie dokumentów, na postawie których państwo realizuje zadania na rzecz poprawy jakości życia obywateli jak i podnoszenia konkurencyjności gospodarki kraju. Nadrzędnym dokumentem określającym średniookresowe cele strategiczne kraju jest Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015 z wydłużonym horyzontem czasowym do roku 2020. Jest to dokument nadrzędny o znaczeniu strategicznym dla rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Celem realizacji postanowień tego dokumentu jest poprawa jakości życia obywateli Polski. Dokumentami krótko- i średniookresowymi są „Plan rozwoju i konsolidacji Finansów 2010-2011” i „Aktualizacja Programu Konwergencji” obejmująca kolejne lata. „Polska 2030. Wyzwania rozwojowe” jest to analiza sytuacji kraju w podziale na różne kategorie, które mają wybrać kierunki prowadzenia polityki społeczno-gospodarczej w taki sposób, aby wykorzystać szanse i możliwości, zniwelować zagrożenia, a równocześnie dbać o ciągły rozwój. Obok tych najważniejszych istnieje szereg innych dokumentów do których władze państwa muszą się dostosować. Jednym z ciekawszych jest program „Europa 2020” stworzony przez Unię Europejską. Zakłada on stworzenie w każdym kraju członkowskim gospodarki wysoko rozwiniętej z równoczesnym zwiększaniem liczby zatrudnionych. Zgodnie z wytycznymi programu kraje UE powinny działać wspólnie, aby lepiej radzić sobie z globalizacją, małym przyrostem naturalnym czy potrzebą efektywnego wykorzystania zmniejszającej się ilości zasobów. Aby osiągnąć powyższe cele zaproponowano trzy podstawowe priorytety:

Kolejnym elementem WPFP są priorytety rozwojowe mające charakter wieloletni. Realizowane są przez różne funkcje państwa i wyszczególnione w ich ramach zadania. Pierwsze trzy WPFP zawierają tabele, w których zawarte są obszary strategiczne wraz z priorytetami rozwojowymi. Każdorazowo pierwsze miejsca zajmują: wzrost innowacyjności, konkurencyjności gospodarki, kapitał ludzki, bezpieczeństwo energetyczne i środowisko. Wszystkie te cele sprowadzają się do wzrostu zatrudnienia i zamożności obywateli. Od 2011r. obszarem strategicznym jest również Polska Cyfrowa, a w ramach niej priorytetem – zapewnienie dostępu cyfrowego za pomocą infrastruktury, kompetencji i otartych zasobów. W ostatnim z analizowanych WPFP na lata 2013-2016 zabrakło szczegółowego przedstawienia celów i priorytetów polityki społeczno gospodarczej. Wskazano jedynie dwa podstawowe cele rządu na najbliższe lata, tj. podtrzymanie dodatniego tempa wzrostu gospodarczego w celu zapewnienia miejsc pracy i bezpieczeństwo rodzin z naciskiem na wzrost dzietności.

W kolejnym rozdziale opisywane są cele polityki fiskalnej państwa na lata obejmujące WPFP. Nacisk kładzie sie na zrównoważenie finansów publicznych, które są podstawa stabilności makroekonomicznej kraju. Każdorazowo wskazuje się na potrzebę minimalizacji deficytu finansów publicznych, który sprawia, że obniża się tempo wzrostu potencjalnego PKB. Celem jest również konsolidacja fiskalna i osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego w kolejnych (nieobjętych analizą) latach.

W Wieloletnim Planie Finansowym Państwa dokonuje się także analizy sytuacji makroekonomicznej kraju. Wyszczególnione są kolejne wskaźniki makroekonomiczne z ich prognozą na kolejne lata i podstawą na jakiej wysuwa się wnioski. W rozdziale czwartym porównane zostaną prognozy podstawowych wskaźników makroekonomicznych w analizowanych latach.

Najbardziej interesującą częścią Wieloletniego Planu Finansowego Państwa jest rozdział poświęcony prognozom wysokości dochodów i wydatków środków publicznych. Prognoza dochodów budżetu państwa oparta jest na czynnikach makroekonomicznych takich jak: tempo wzrostu spożycia prywatnego, inflacja, sytuacja na rynku pracy. Aby zwiększyć dochody budżetu państwa planuje się zwiększanie stawki VAT o 1 p. p. i akcyzy o 4% rocznie. Działania władz państwa zmierzać mają do ograniczania wydatków budżetu państwa. Dzięki wprowadzonej wydatkowej regule dyscyplinującej mają zostać ograniczone wydatki publiczne w relacji do PKB i obniżony deficyt strukturalny. Uelastycznieniu ulec mają wydatki na obronę narodową i zmieniony ma zostać system emerytalny służb mundurowych. W załączniku do Wieloletniego Planu Finansowego Państwa zawarte są wydatki budżetu państwa w podziale na funkcje państwa, dla których wyznaczone zostały cele wraz z ich miernikami.

Funkcja 1: Zarządzanie państwem – realizacja tej funkcji opiera się na dbaniu o prawidłowe funkcjonowanie organów władzy państwowej, w szczególności o przestrzeganie przepisów ustawy zasadniczej i przestrzeganie demokratycznego charakteru państwa, w tym istnienie trójpodziału władzy: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej.

Funkcja 2: Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny – w skład tej funkcji wchodzą: ochrona bezpieczeństwa, porządku publicznego, granic państwa, funkcjonowanie prokuratury, ochrona cywilna, przeciwpożarowa, przeciwdziałanie klęskom żywiołowym, ratownictwo górskie i wodne. W latach 2010-2013 realizacja tej funkcji skupić się na efektywnym przeciwdziałaniu zagrożeniom lub niwelowaniu ich skutkom w razie wystąpienia, chodzi tu głównie o klęski żywiołowe, katastrofy naturalne i awarie techniczne.

Funkcja 3: Edukacja, wychowanie, opieka – realizacja tej funkcji ma na celu podniesienie wykształcenia i kwalifikacji społeczeństwa polskiego i powszechny dostęp do edukacji, aby wyrównywać szanse edukacyjne dzieci i młodzieży. Swoim zakresem obejmuje: nauczanie, wychowanie, szkolnictwo wyższe, kultura fizyczna młodzieży, międzynarodowa współpraca dzieci, pomoc materialna najbiedniejszym. W latach 2010-2013 szczególny nacisk kładzie się na dostępność szkolnictwa wyższego dla ogółu społeczeństwa.

Funkcja 4: Zarządzanie finansami państwa – w funkcję tą wpisana jest realizacja stabilnej, zrównoważonej i bezpiecznej polityki, przy uwzględnieniu jak najbardziej efektywnego zaspokajania potrzeb finansowych polityki państwa. Państwo w zakresie tej funkcji realizuje dochody i wydatki budżetu państwa, koordynuje współpracę finansową z zagranicą, obsługuje dług publiczny, dochodzi należności Skarbu Państwa, przeprowadza kontrolę skarbową. Do zadań władz państwa należy także kontrola banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy powierniczych. Minister Finansów opracowuje założenia polityki finansowej i inwestycyjnej państwa.

Funkcja 5: Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa – w ramach tej funkcji organy władzy zarządzają mieniem Skarbu Państwa, w szczególności komercjalizacją przedsiębiorstw państwowych, prywatyzację spółek, w których udział ma Skarb Państwa. Aby zapewnić jego ochronę państwo opłaca Prokuratorię Generalną. Państwo pełni kontrolę nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa i nad przedsiębiorstwami państwowymi.

Funkcja 6: Polityka gospodarcza kraju – realizując tą funkcję państwo sprawuje nadzór nad działalnością gospodarczą kraju, w tym międzynarodową. Wpisuje się w to również zarządzanie krajowymi systemami energetycznymi, telekomunikacją, pocztą, statystyką, ochroną konkurencji i konsumentów, ruchem zakładów górniczych. Wymienione działania mają prowadzić do wzrostu gospodarczego, postępu ekonomiczno-społecznego i podniesienia rangi Polski w Unii Europejskiej. W latach 2010-2013 główny nacisk kładzie się na kontrolę rynku energetycznego, wytwarzania przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej.

Funkcja 7: Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo – zagospodarowanie przestrzenne, budownictwo, architektura, gospodarka nieruchomościami, nadzór architektoniczno-budowlany, polityka miejska, geodezja i kartografia – są to zadania, które państwo realizuje w ramach tej funkcji. W latach 2010-2013 kierunki realizacji zadań skierowane są na budownictwo, gospodarkę mieszkaniową i przestrzenną.

Funkcja 8: Kultura fizyczna i sport – w ramach tej funkcji realizowane są zadania z zakresu rehabilitacji ruchowej, kultury fizycznej, rekreacji, sportu dzieci, młodzieży i osób niepełnosprawnych. Na lata 2010-2013 zaplanowano budowę i przebudowę stadionów, co związane jest z mistrzostwami Euro 2012, których gospodarzem jest Polska.

Funkcja 9: Kultura i dziedzictwo narodowe – realizując tą funkcję państwo opiekuje się materialnym i niematerialnym dziedzictwem kultury kraju. Chodzi tu o propagowanie tradycji narodowej, opieki nad zabytkami, działalności muzeów i miejsc pamięci narodowej, pomników, kultury narodowej, rękodzieła, czytelnictwa, bibliotek, działalności widowiskowej i rozrywkowej. W latach 2010-2013 kierunkiem działań państwa w tym obszarze jest renowacja i konserwacja obiektów zabytkowych. Kluczowym jest, aby dzięki tym działaniom oferta turystyczna kraju stała się bardziej atrakcyjną.

Funkcja 10: Nauka polska – funkcja ta realizuje zadania z zakresu badań naukowych i prac rozwojowych. Promuje naukę i integrację poprzez dofinansowywanie projektów badawczych i zakup aparatury naukowo-badawczej.

Funkcja 11: Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic – w ramach tej funkcji państwo odpowiada za obronę państwa i Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej, również za udział polskich wojsk w przedsięwzięciach zbrojnych organizacji międzynarodowych. Polska zapewnić ma bezpieczeństwo swoim obywatelom poprzez nienaruszalność i niepodległość.

Funkcja 12: Środowisko – obejmuje ochronę środowiska, przyrody, jak również racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych. Oprócz tego skupia się na badaniu stanu środowiska i leśnictwa, także ochronie wód śródlądowych będących własnością Skarbu Państwa. Priorytetem w latach 2010-2013 są ochrona środowiska naturalnego przed degradacją i poprawa jego stanu w zakresie zachowania różnorodności biologicznej poprzez realizację programu Natura 2000. Do zadań bieżących należy zapewnienie obywatelom dostępu do sieci oczyszczalni ścieków, wody pitnej i zagospodarowania odpadów.

Funkcja 13: Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny – funkcja ta realizuje się poprzez organizację zabezpieczenia społecznego w postaci funduszy emerytalnych, działalności pożytku publicznego i rehabilitacji osób niepełnosprawnych i kombatantów. Ochroną objęte są także rodziny będące w trudnej sytuacji materialnej w formie realizacji programów wsparcia rodziny, przeciwdziałania patologiom i dysfunkcjom. W latach 2010-2013 postawiono sobie za cel ulepszenie systemu opieki nad dziećmi i rodziną, a także stworzenie efektywnego systemu ubezpieczeń społecznych.

Funkcja 14: Rynek pracy – zatrudnienie, minimalizacja bezrobocia, rehabilitacja zawodowa osób niepełnosprawnych, wynagrodzeń, stosunków pracy i świadczeń pracowniczych, są to obszary, na których skupia się władza państwowa realizując funkcję rynku pracy. Działania państwa zmierzają do zwiększenia zatrudnienia i aktywizacji zawodowej obywateli. Celem na najbliższe lata jest tworzenie nowych miejsc pracy dla młodzieży, osób starszych i niepełnosprawnych.

Funkcja 15: Polityka zagraniczna – w ramach tej funkcji władze państwa dbają o stosunki kraju z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi jak również integrację z Unią Europejską. Dbają o interesy obywateli Polski poza granicami kraju. Do celów, które nie tracą na wartości zalicza się umacnianie pozycji Polski na arenie światowej, zwiększenie bezpieczeństwa i zapewnienie warunków do rozwoju kraju.

Funkcja 16: Sprawy obywatelskie – w realizacji tej funkcji państwo jest odpowiedzialne za organizację urzędów administracji publicznej, podziału administracyjnego państwa, ewidencji ludności, wydawania i zarządzania paszportami i dowodami osobistymi, rejestracji stanu cywilnego. Państwo polskie sprawuje również pieczę nad stosunkami z różnymi związkami wyznaniowymi i mniejszościami etnicznymi mieszkającymi na terenie kraju.

Funkcja 17: Równomierny rozwój kraju – państwo odpowiada za sprawy programowania i koordynacji polityki rozwoju, szczególnie w zakresie pozyskania środków z Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych. Państwo zarządza środkami z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Dzięki równomiernemu rozwojowi kraju możliwym jest spójność społeczna, ekonomiczna i terytorialna kraju.

Funkcja 18: Sprawiedliwość – sądownictwo, wykonywanie kar, i powszechny dostęp obywateli do sprawiedliwego i jawnego rozpatrywania spraw jest funkcją, którą realizować ma państwo. Priorytetami na lata 2010-2013 są poprawa jakości działalności sądów, zapewnienie dobrych warunków lokalowych i rozwój infrastruktury informatycznej.

Funkcja 19: Infrastruktura transportowa – państwo odpowiada za budowę, modernizację i utrzymanie dróg publicznych, tj. autostrad, kolei, portów lotniczych oraz dróg wodnych na terenie kraju. Działania te mają na celu zwiększenie bezpieczeństwa obywateli podczas przemieszczania się drogami krajowymi i skrócenie czasu przedostania się do różnych miejsc.

Funkcja 20: Zdrowie – zadaniem państwa jest ochrona zdrowia obywateli i organizacja opieki zdrowotnej dla nich. Odbywa się to poprzez zapewnie dostępu do opieki zdrowotnej, ze szczególnym naciskiem na sytuacje, w których dochodzi do zagrożenia życia. Na najbliższe lata zaplanowano zwiększony nadzór nad NFZ.

Funkcja 21: Polityka rolna i rybacka – państwo odpowiada za zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego, podniesienie rangi sektora rolnego, rozwój obszarów wiejskich i rynków rolnych. Ważnym elementem jest również sprawowanie kontroli nad jakością produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego i roślinnego.

Funkcja 22: Planowanie strategiczne oraz obsługa administracyjna i techniczna – obejmuje działania, które mają charakter wspólny kilku z wyżej wymienionych funkcji i nie można ich przy przyporządkować do żadnej z nich. są to działania z zakresu planowania strategicznego i operacyjnego, zarządzania i koordynacji działań mających na celu odpowiednią obsługę techniczną i administracyjną dysponenta106.

Do każdej z wymienionych powyżej funkcji dobrany jest cel główny i mierniki, za pomocą których bada się wykonalność danej funkcji przez władze państwa. W tabeli poniżej przedstawiono wspomniane cele i mierniki zgodnie z Uchwałą Nr 119 Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 2010—2013.

Tabela 2: Cele i mierniki dla funkcji państwa w WPFP 2010-2013

Cel Miernik
Funkcja 1: Zarządzanie państwem
Cel: Zapewnienie odpowiednich warunków dla realizacji przepisów ustawy zasadniczej. Miernik: ze względu na charakter funkcji nie prezentuje się mierników.
Funkcja 2: Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny
Cel 1: Zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego

  1. Wskaźnik przestępczości na 100 tys. ludności.

  2. Aktualność procedur reagowania na zdarzenia o charakterze powszechnym.
Cel 2: Poprawa funkcjonowania służb bezpieczeństwa powszechnego i porządku publicznego

  1. Wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem

  2. Czas dotarcia formacji ratowniczych na miejsce zdarzenia (poniżej 15 min.)
Funkcja 3: Edukacja, wychowanie i opieka
Cel 1: Podniesienie poziomu jakości kształcenia

  1. Liczba aktywnych zawodowo pracujących z wyższym wykształceniem w liczbie aktywnych zawodowo pracujących ogółem,

  2. Liczba absolwentów poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych, którzy zdali egzamin potwierdzający kwalifikacje zawodowe lub maturalny w stosunku do liczby absolwentów szkół ponadgimnazjalnych, którzy przystąpili do egzaminu (%).

  3. Wynik badania populacji 15-latków przeprowadzone w ramach Programu Międzynarodowego Oceny Uczniów (PISA).
Cel 2: Osiągnięcie do 2010 roku 90% wskaźnika upowszechnienia przedszkolnego

  1. Odsetek dzieci w wieku 3-5 ;AT objętych wychowaniem przedszkolnym.
Funkcja 4: Zarządzanie finansami państwa
Cel 1: Stabilność finansów publicznych

  1. Deficyt sektora finansów publicznych w mld zł.
Funkcja 5: Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa
Cel 1: Zwiększenie konkurencyjności polskiej gospodarki poprzez zmianę struktury własnościowej

  1. Liczna prywatyzowanych podmiotów.
Cel 2: Wywiązywanie się ze zobowiązań Skarbu Państwa w stosunku do obywateli

  1. Liczba zaspokojonych roszczeń w stosunku do wniosków.
Funkcja 6: Polityka gospodarcza kraju
Cel 1: Stabilny i zrównoważony rozwój polskiej gospodarki

  1. PKB per capita w relacji do UE-27.

  2. Nakłady na działalność badawczo-rozwojową i innowacyjną.
Cel 2: Bezpieczeństwo energetyczne kraju

  1. Udział produkcji energii elektrycznej z paliw pochodzenia krajowego w krajowej produkcji energii elektrycznej.

  2. Nadwyżka mocy dyspozycyjnych elektrowni krajowych w stosunku do maksymalnego krajowego zapotrzebowania mocy.
Funkcja 7: Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo
Cel 1: Poprawa stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych

  1. Liczba mieszkań przypadająca na 1000 mieszkańców.
Funkcja 8: Kultura fizyczna i sport
Cel 1: Wzrost aktywności fizycznej społeczeństwa poprzez rozwój nowoczesnej ogólnodostępnej infrastruktury sportowej

  1. Liczna obiektów sportowych dofinansowanych ze środków będących w dyspozycji Ministra Sportu i Turystyki ogółem oddanych do użytku w stosunku do roku poprzedniego (w %).

  2. Liczba kompleksów boisk zrealizowanych w ramach realizacji projektu „Moje Boisko – Orlik 20102”.
Cel 2: Wzrost pozycji Polski we współzawodnictwie międzynarodowym w sportach olimpijskich

  1. Miejsce w rankingu światowym w sportach olimpijskich.
Funkcja 9: Kultura i dziedzictwo narodowe
Cel 1: Tworzenie i poszerzanie oferty kulturalnej

  1. Widzowie i słuchacze w teatrach i instytucjach muzycznych, które otrzymują dotacje podmiotowe na 1000 osób w danym roku.

  2. Liczba nowo wybudowanych, modernizowanych, pozyskanych i wyposażonych obiektów służących kulturze w danym roku do roku poprzedniego (w %).
Cel 2: Ochrona i poprawa stanu zachowania dziedzictwa narodowego

  1. Liczba zabezpieczonych, odrestaurowanych nieruchomych obiektów dziedzictwa narodowego w kraju i za granicą.

  2. Liczba zabezpieczonych (zdigitalizowanych) odrestaurowanych ruchomych obiektów dziedzictwa narodowego w kraju i za granicą.
Funkcja 10: Nauka polska
Cel 1: Zwiększenie wykorzystania wyników badań naukowych w praktyce gospodarczej

  1. Nakłady całkowite na B+R %PKB.

  2. Liczba międzynarodowych udzielonych patentów w EPO, USPTO, uzyskanych z realizowanych projektów.
Cel 2: Wzrost jakości prowadzonych badań

  1. Liczba polskich publikacji w międzynarodowych czasopismach na 1 mln mieszkańców.

  2. Udział publikacji polskich naukowców w światowej liczbie publikacji narodowych w czasopismach objętych National Science Indicators.
Funkcja 11: Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność granic
Cel 1: Zapewnienie niepodległości i nienaruszalności terytorialnej RP

  1. Poziom gotowości Sił Zbrojnych RP w układzie narodowym i sojuszniczym.

  2. Relacja wskaźnika potencjału bojowego do jego poziomu z roku poprzedniego.

  3. Średnioroczna liczba żołnierzy skierowanych do PKW* w stosunku do poziomu ambicji narodowych ("Strategia udziału SZ RP w operacjach poza granicami kraju")
Funkcja 12: Środowisko
Cel 1: Zaspokojenie potrzeb wodnych ludności i gospodarki narodowej oraz ograniczenie zagrożeń wywołanych przez powodzie i susze, w połączeniu z utrzymaniem dobrego stanu wód i związanych z nim ekosystemów

  1. Nakłady poniesione na realizacje zadań w zakresie gospodarowania wodami w stosunku do zgłaszanych potrzeb (w %).

  2. Udział nakładów na gospodarkę wodną w PKB.
Cel 2: Ochrona i poprawa stanu środowiska w szczególności poprzez zachowanie różnorodności biologicznej oraz właściwą gospodarkę odpadami

  1. Powierzchnia obszarów objętych różnymi

formami ochrony przyrody (w ha).

  1. Masa składowych odpadów skali kraju/masa wytworzonych odpadów w skali kraju (w %).
Funkcja 13: Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny
Cel 1: Zapewnienie pomocy rodzinom oraz osobom będącym w trudnej sytuacja życiowej

  1. Wskaźnik ubóstwa.

  2. Liczba rodzin objętych pomocą społeczną.
Cel 2: Ochrona obywateli przed skutkami różnego rodzaju ryzyka związanego z aktywnością zawodową

  1. Zasięg ubezpieczeń społecznych.
Funkcja 14: Rynek pracy
Cel 1: Zwiększenie aktywności zawodowej

  1. Wskaźnik zatrudnienia.

  2. Współczynnik aktywności zawodowej.

  3. Stopa bezrobocia rejestrowanego na koniec roku.
Cel 2: Poprawa bezpieczeństwa i warunków pracy

  1. Wskaźnik wypadkowości.
Funkcja 15: Polityka zagraniczna
Cel 1: Dyplomacja RP w służbie obywatela i innych polskich podmiotów

  1. Poziom satysfakcji z działalności dyplomacji RP (badanie opinii publicznej).

  2. Analiza ocen dyplomacji polskiej w środowiskach opiniotwórczych.
Cel 2: Polska w gronie liczących się krajów w stosunkach międzynarodowych

  1. Liczba osób zajmujących najwyższe stanowiska w UE, NATO, systemie NZ.

  2. Analiza postrzegania Polski w mediach zagranicznych.
Funkcja 16: Sprawy obywatelskie
Cel 1: Właściwe zapewnienie przysługujących praw obywatelskich przez organy administracji publicznej praz poprawa obsługi administracyjnej obywatela

  1. Liczba decyzji administracyjnych zaskarżonych do SA w stosunku do liczby decyzji administracyjnych wydanych ogółem.
Cel 2: Podniesienie efektywności i jakości realizacji usług administracyjnych

  1. Liczba usług realizowanych przez podmioty administracji publicznej droga elektroniczną w stosunku do liczby usług ogółem.

  2. Liczba skarg zasadnych w stosunku do liczny skarg ogółem.
Funkcja 17: Równowaga rozwoju kraju
Cel 1: Efektywne wykorzystanie przez Polskę środków bezzwrotnej pomocy zagranicznej, w ramach programów zarządzanych lub koordynowanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego

  1. Wartość środków certyfikowanych w ramach programów do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na program.

  2. Wartość środków zakontraktowanych w ramach programów do wartości alokacji wkładu pomocy zagranicznej na program.
Cel 2: Efektywne wykorzystanie specyficznych regionalnych i innych terytorialnych potencjałów rozwojowych dla osiągnięcia celów rozwoju kraju – wzrostu, zatrudnienia i spójności w horyzoncie długookresowym

  1. Wzrost PKB w porównaniu do roku poprzedniego.

  2. PKB per capita (w PPS) w porównaniu do średniej UE-27 (w %).
Funkcja 18: Sprawiedliwość
Cel 1: Zagwarantowanie obywatelom konstytucyjnego prawa do sądu

  1. Odsetek obywateli pozytywnie oceniających pracę sądów.

  2. Odsetek spraw, w których uwzględniono skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.
Cel 2: Zapewnienie bezpieczeństwa społecznego poprzez izolację osób tymczasowo aresztowanych i skazanych na karę pozbawienia wolności oraz resocjalizację wychowanków zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich

  1. % zatrudnionych w zakładach karnych i aresztach śledczych.

  2. Powrotność wychowanków zakładów poprawczych na drogę przestępstwa.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Uchwała Nr 119 Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 2010—2013 (M.P. 2010 poz. 773).

Kolejnym istotnym elementem WPFP jest prognoza deficytu budżetu państwa. Zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poziom deficytu ustalony w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa jest górną granicą, jaką można ustalić w projekcie ustawy budżetowej na dany rok. Powiązanie deficytu w WPFP z projektem ustawy budżetowej sprawia, że dokument ten zyskuje większe znaczenie niż tylko indykatywne. Rada Ecofin stwierdziła, że deficyt finansów publicznych jest zbyt wysoki i zaleciła jego redukcję do poziomu 3% PKB do końca roku 2012.

Art. 104 ust. 1 pkt. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. mówi, że Wieloletni Plan Finansowy Państwa ustala prognozę dochodów i wydatków budżetu nie tylko państwa, ale również środków europejskich, jak również prognozę wyniku tegoż budżetu. W latach 2010-2013 zaplanowano, że środki będące dochodem budżetu środków europejskich będą pochodzić z realizacji „Narodowej Strategii Spójności 2007-2013, Programu Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów Rybackich 2007-2013, Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009-2014, Mechanizmu Finansowego EOG 2009-2014, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz Wspólnej Polityki Rolnej.”107 Wydatki budżetu środków europejskich w analizowanych latach mają być przeznaczane na cele rozwojowe i będą realizowane w ramach powyższych programów.

Aby pokryć potrzeby pożyczkowe netto państwo musi uzyskać dochody w zaplanowanej kwocie. Źródłami tych dochodów mają być głównie prywatyzacja majątku Skarbu Państwa i sprzedaż akcji PZU SA i PKO BP S.A. Aby obniżyć potrzeby pożyczkowe państwo będzie emitować akcje i obligacje na rynku krajowym jak również na rynku międzynarodowym, jednak tam w walucie euro. Władze kraju zaciągać będą również kredyty głównie w Europejskim Banku Inwestycyjnym i Banku Światowym. Wysokość rozchodów jest wynikiem prognozowanego do wykupu w kolejnych latach długu oraz realizacji pozostałych potrzeb pożyczkowych netto oprócz deficytu budżetowego i środków europejskich.108

Wieloletni Plan Finansowy Państwa zawiera także prognozę długu publicznego państwa. Plan zakłada realizację Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2010-2012, a następnie 2011-2014. Celem strategii jest minimalizacja kosztów obsługi długu, uwzględniająca ograniczenia związane z ryzykiem. W analizowanych okresach dług publiczny kształtował się będzie na poziomie nieco poniżej 55% PKB, co oznacza duże ryzyko przekroczenia progu ostrożnościowego, co wiąże się z ponoszeniem kolejnych sankcji wynikających z ustawy o finansach publicznych. Dług publiczny w ponad 90% należy do Skarbu Państwa, natomiast kilka jego procent stanowi zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego109.

Wieloletni Plan Finansowy Państwa ma za zadanie przedstawić opinii publicznej w jasny i przejrzysty sposób kierunki działań jakie będą finansowane przez władze państwa w najbliższych latach110. Na przestrzeni ostatnich lat zaczęto wprowadzać budżet zadaniowy, a wraz z nim wieloletnie plany budżetowe. W związku z tym przydatność WPFP w pierwotnej postaci straciła na znaczeniu, ponieważ wydatki były prezentowany w układzie funkcji. Budżet zadaniowy w ujęciu wieloletnim tworzony jest w układzie zadań. Drugim zauważalnym ograniczeniem WPFP był zakres wydatków, który ograniczał plan do wydatków budżetowych, natomiast w budżet zadaniowy włączone są plany finansowe agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, funduszy celowych i państwowych osób prawnych111.

Tabela 3: Zmiany podstawowych regulacji dotyczących WPFP w ustawie o finansach publicznych

Źródło: Franek S., Wieloletni Plan Finansowy Państwa – odchylenia od wzorca wieloletniego planowania budżetowego, [w:] Zarządzanie finansami publicznymi. Planowanie wieloletnie, efektywność zadań publicznych, benchmarking, pod red. Franek S., Będzieszak M., Difin, Warszawa 2014, s. 107.

Dzięki powiązaniu Wieloletniego Planu Finansów Publicznych z Programem Konwergencji, nabrał on większego znaczenia dla opinii publicznej - zaczyna być uważany jako bardziej użyteczny. Zmianie uległ również sposób prezentacji wydatków w WPFP, ponieważ do tej pory obejmował on wszystkie funkcje państwa. W nowym dokumencie określone są cele i mierniki stopnia ich realizacji, ale w układzie obejmującym jedynie najważniejsze funkcje państwa z pominięciem wykazania, o które funkcje chodzi. Władze w sposób subiektywny mogą dokonać wyboru układu funkcjonalnego, niekoniecznie wynikającego z układu zadaniowego. Kolejną zmianą wprowadzoną w tym dokumencie jest wyłączenie nieprzekraczalności progu deficytu budżetowego zawartego w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa. Do tej pory jedynie w wyjątkowych i uzasadnionych sytuacjach możliwym było przekroczenie sumy deficytu budżetowego na dany rok zapisanym w planie. Nowe uregulowania znoszą tę granicę, co sprawia, że WPFP nie ma już żadnego wpływu na projekt ustawy budżetowej na kolejny rok112. Wieloletni Plan Finansowy Państwa jako narzędzie zarządzania finansami państwa powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w ustawach budżetowych. Dlatego też istotnym jest porównanie wartości liczbowych zawartych w obu aktach prawnych.

Rozdział 4

Udział prognoz WPFP w tworzeniu i realizacji budżetu państwa

4.1 Analiza dochodów budżetu państwa

W rozdziale czwartym zostanie dokonana analiza danych liczbowych Wieloletniego Planu Finansowego Państwa w porównaniu z odpowiadającymi im pozycjami zawartymi w ustawach budżetowych kolejnych lat. Celem analizy jest wykazanie zależności prognozowanych dochodów i wydatków budżetu państwa z ich realizacją. Na początku zostanie porównana całościowa suma dochodów i wydatków zawartych w  obu wymienionych dokumentach. Analizie poddane zostaną dane twarde prezentowane przez Ministerstwo Finansów. Poniższa tabela ukazuje planowane dochody budżetu państwa w kolejnych latach wraz z ich planowaną wielkością przedstawioną w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa.

Wykres 1: Porównanie wartości dochodów zawartych w ustawach budżetowych i w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa na kolejne lata w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

Analiza powyższych danych pokazuje, że z roku na rok dochody budżetu państwa są coraz wyższe jednak prognozy w kolejnych latach są coraz mniej trafne. Założono, że w roku 2011 dochody budżetu sięgną 268,2 mld zł, a ustawa budżetowa zakładała dochody o niespełna 5 mld wyższe, co należy uznać za zjawisko pozytywne. Ostatecznie w tym roku osiągnięto dochody o 4,5 mld zł wyższe, jednocześnie była to największa nadwyżka w analizowanych latach. W roku 2012 prognozy były bliższe ustawie, z tą samą tendencją – dochody wyższe niż planowano. Następnego roku tak trafnie nie oszacowano dochodów, założono że będą one przewyższać te z lat poprzednich i w trzech kolejnych WPFP specjaliści twierdzili iż będą one najwyższe – plan nie został wykonany. Niezgodność ta wynikła ze spowolnienia wzrostu gospodarczego w kraju, co poprzedziła stagnacja wzrostu PKB w Unii Europejskiej. Na tej podstawie podjęto decyzję o nowelizacji ustawy budżetowej zmniejszającej dochody budżetowe o 23,7 mld zł. Wykonanie ustawy budżetowej zostało zrealizowane w 97,1 %, a znowelizowanej ustawy w 93,2%. Jest to wartość najniższa w analizowanych latach. Ostatecznie zanotowano również spadek dochodów w stosunku do roku ubiegłego. Dzięki zmianom regulacji podatkowych, m.in. podwyższeniu podstawowej stawki VAT, zwiększeniu wpływów z podatków PIT i CIT dzięki spadającemu bezrobociu i planowanym podwyżkom płac udało się ograniczyć skutki wspomnianej wcześniej stagnacji wzrostu gospodarczego. Poniższa tabela pokazuje rodzaje dochodów i ich wartości jakie zostały przedstawione w dokumentach dotyczących budżetu państwa na kolejne lata.

Tabela 4: Rodzaje dochodów budżetu państwa zawarte w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa i w Ustawach budżetowych 2010-2013 w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

Jak widać w powyższej tabeli w roku 2011 ustawa budżetowa zakładała dochody wyższe niż zawarte w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na najbliższe lata. Największym wzrostem charakteryzowały się dochody niepodatkowe, które były wyższe od planowanych aż o 11,5%. W pozostałych przypadkach, albo zostały one ustalone na tym samym poziomie, albo były niższe o niespełna 1-2%. W roku 2012 zanotowano spadek dochodów zarówno z podatków pośrednich jak i bezpośrednich nawet o 8,5% jeśli chodzi o podatki bezpośrednie w porównaniu z rokiem Wieloletnim Planem Finansowym Państwa na lata 2012-2015. Powodem wspomnianego spadku były mniejsze wpływy z podatku VAT spowodowane mniejszym spożyciem, zakupami netto i inwestycjami sektora publicznego. Kolejną przyczyną była reorganizacja stawek podatkowych – zmniejszono liczbę produktów objętych stawką 23%, a zwiększono ilość produktów opodatkowanych stawką 5% i 8%. Powodem tak dużego spadku dochodów z podatków bezpośrednich było to, że przychody z działalności rosły wolniej niż koszty uzyskania tychże przychodów, co było skutkiem spowolnienia gospodarczego w sektorze prywatnym. W roku 2013 eksperci również prognozowali, że dochody podatkowe będą wyższe niż ustalono w ustawie budżetowej. Powodem tak niskich wartości dochodów był poziom spożycia indywidualnego, który w pierwszym kwartale 2013 r. W ujęciu realnym nie zmienił się  w stosunku do roku poprzedniego. Doprowadziło to do nowelizacji ustawy i zmniejszenia prognozowanych dochodów podatkowych o 27,8 mld zł. Jedynie dochody niepodatkowe w kolejnych latach rosły i ostatecznie w ustawie budżetowej były o 106,7% wyższe niż w WPFP na rok 2010-2013. W poniższej tabeli przedstawiono dochody budżetu państwa w rozbiciu na podatkowe i niepodatkowe.

Tabela 5: Porównanie podatkowych dochodów budżetu państwa w latach 2010-2013 w mld zł

Rok Rodzaj dochodu Rodzaj dochodu Ustawa budżetowa ( )* Wykonanie budżetu WPFP 2010-2013 WPFP 2011-2014 WPFP 2012-2015
2013 Podatki pośrednie VAT 126,4 (113) 113,4 135,8 136,3 132,7
akcyza 64,5 (59,8) 60,7 66,4 65,9 65,3
podatek od gier 1,3 (1,25) 1,3 1,5 1,5 1,3
podatki bezpośrednie CIT 29,6 (22) 23,1 34,3 36,1 31,2
PIT 42,9 (40,9) 41,3 45,7 45,2 44,3
2012 Podatki pośrednie VAT 132,2 120 129,9 132,5  
akcyza 62,6 60,4 64,3 63,6  
podatek od gier 1,4 1,4 1,6 1,6  
podatki bezpośrednie CIT 26,6 25,1 28,9 30,7  
PIT 40,3 39,8 42,3 42,4  
2011 Podatki pośrednie VAT 119,3 120,8 119,3    
akcyza 58,7 58 57,7    
podatek od gier 1,7 1,5 1,7    
podatki bezpośrednie CIT 24,8 24,7 23,8    
PIT 38,2 38,1 38,2    
2010 Podatki pośrednie VAT 106,2 107,9      
akcyza 53,1 55,7      
podatek od gier 1,6 1,6

*Znowelizowana ustawa budżetowa

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013. 
podatki bezpośrednie CIT 26,3 21,8
PIT 36,1 35,6

Jak pokazują powyższe dane jedynie w dwóch pierwszych z analizowanych lat realizacja niektórych wartości okazała się przewyższyć wcześniejsze plany. Chodzi tu mianowicie o podatek VAT w latach 2010-2011. Był on wyższy odpowiednio o 1,3% i 1,6% od danych zawartych w ustawie budżetowej. Rok 2013 jest wyjątkowy pod tym względem, że jeśli wziąć pod uwagę ustawę budżetową z 25 stycznia to osiągnięte dochody byłyby nawet o 11,5p.p. niższe od planowanych. Dzięki nowelizacji ustawy we wrześniu tego roku różnica znacznie się zmniejszyła. W kolejnych Wieloletnich Planach Finansowych Państwa zgodnie przewidywano, że dochody będą coraz niższe. Jedynie w roku 2012 spodziewano się, że dochody będą rosnąć, jednakże były niższe nawet od tych zakładanych w ustawie budżetowej.

Patrząc globalnie na dochody budżetowe w kolejnych latach one wzrastają – zarówno ich prognozy jak i te osiągane, jedynie w 2013 r. zanotowano spadek dochodów. Potrzebna była nowelizacja ustawy, bo w żadnym z jej elementów nie udałoby się jej zrealizować. Danych zawartych w Wieloletnich Planach Finansowych nie można uznać za miarodajne ponieważ w każdym roku były one przeszacowane. Mogło dojść do sytuacji, w której zabraknie pokrycia na planowane wydatki, których specyfika zostanie przedstawiona w następnym podrozdziale.

4.2 Analiza wydatków i deficytu budżetu państwa

Wydatki budżetu państwa z roku na rok są coraz wyższe, co wymaga prowadzenia reform strukturalnych celem zabezpieczenia stabilności finansów publicznych zarówno w średnim jak i w długim horyzoncie czasu. Wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej polegającej na ograniczeniu wydatków samorządowych i rządowych do uśrednionego tempa wzrostu PKB prowadzić ma do korekty nadmiernej nierównowagi finansów publicznych. Poniżej przedstawiono jak kształtowały się wydatki budżetu państwa na przestrzeni ostatnich lat. Tabela zawiera nie tylko dane pochodzące z Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych, ale również z wykonania budżetu w kolejnych latach.

Wykres 2: Porównanie wartości wydatków zawartych w ustawach budżetowych i w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa na kolejne lata w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

W każdym z analizowanych lat kwota planowanych wydatków nie pokrywa się z odpowiadającymi im kwotami zawartymi w ustawie budżetowej. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że jedynie w roku 2012 zgodnie z ustawą wydatki były niższe od planowanych. Władze państwa starały się ograniczać wydatki, co widać biorąc pod uwagę dane ukazujące wykonanie ustawy budżetowej. W ostatnim z analizowanych lat zanotowano największy spadek wydatków w stosunku do ustawy budżetowej. Spowodowane to było pogarszającą się koniunkturą gospodarczą. Parlament we wrześniu 2013 r. przyjął znowelizowaną ustawę budżetową zmniejszającą wydatki o 7 565 mld zł. Ostatecznie osiągnięto wydatki na poziomie o 1,8% niższym niż w nowej ustawie budżetowej. Jak pokazują wyniki analizy, nie złamano zasady nieprzekraczalnego limitu wydatków zaplanowanych w stosunku do wykonanych. W żadnym z analizowanych lat rzeczywiste wydatki nie pokrywały się z wydatkami zawartymi w ustawie – spadek dochodów pociągnął za sobą konieczność ograniczania wydatków państwa.

Analiza danych z kolejnych lat - sam plan jak i ustawa budżetowa pokazują, że wydatki budżetowe są wyższe niż dochody. Należy uznać to za sytuację niekorzystną ponieważ w ten sposób powiększany jest każdorocznie deficyt budżetu państwa, a globalnie prowadzi to do zwiększania kwoty długu publicznego, który w roku 2013 r. wynosił 932 509 mld zł113 i był wyższy o 155 126 mld zł niż w roku 2010. Średniorocznie wartość długu publicznego wzrasta o ponad 50 mld zł.

Wykres 3: Wartość długu publicznego w latach 2010-2013 w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: http://old.stat.gov.pl/gus/5840_1377_PLK_HTML.htm, dostęp 20.09.2014 r.

Deficyt budżetowy jest istotnym elementem w procesie planowania budżetowego. Zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w projekcie ustawy budżetowej na bieżący rok wartość deficytu nie może przewyższać wartości deficytu ustalonego na dany rok w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa.

Wykres 4: Porównanie wartości deficytu budżetowego zawartego w ustawach budżetowych i w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa na kolejne lata w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

Powyższy wykres pokazuje wartości deficytu budżetu państwa w kolejnych latach. Zauważyć należy, że zasada nieprzekraczalności deficytu z Wieloletnich Planów Finansowych została zachowana. Najlepiej prezentuje się rok 2011, w którym deficyt budżetu państwa wyniósł jedynie 25,1 mld zł co stanowiło 55,8% prognozy z Wieloletniego Planu Finansowego na lata 2010-2013. Przewidywanie spadku deficytu w 2012 r. okazało się skuteczne, ponieważ prognozowano spadek wysokości deficytu, co stało się prawdą popartą 24% obniżeniem go w stosunku do danych z pierwszego WPFP. Rok 2013 był bardzo trudnym dla polskiej gospodarki. Początkowo ustawa zakładała wysokość deficytu na poziomie 35,6 mld zł, co jak widać w razie urzeczywistnienia byłoby niezgodne z ustawą i pociągało za sobą odpowiedzialność konkretnych osób. Rząd widząc trudną sytuację dokonał, jak już wcześniej wspomniano, nowelizacji ustawy i dzięki temu zanotowano tylko 82% planowanego w ustawie deficytu budżetowego. Deficyt był o 9,4 mld zł niższy od planowanego. Mimo to w analizowanym okresie był to najsłabszy rok, bo nie dość, że źle prognozowano wielkość deficytu, to musiała nastąpić zmiana ustawy budżetowej na ten rok. Wielkości, które poddano korekcie przedstawia poniższa tabela.

Tabela 6: Porównanie dochodów i wydatków z Ustawy budżetowej z dnia 25.01. 2013 r. z jej znowelizowaną wersją z 27.09.2013 r. w mld zł

Ustawa budżetowa 2013

(w mld zł)

 Znowelizowana ustawa budżetowa 2013 (w mld zł) Różnica w %
DOCHODY OGÓŁEM
w tym:		 299,4 275,7 -23,7%
Dochody podatkowe 267,0 239,2 -27,8%
1. Podatki pośrednie 192,2 174,1 -18,1%
a) podatek od towarów i usług 126,4 113,0 -13,4%
b) podatek akcyzowy 64,5 59,8 -4,7%
c) podatek od gier 1,3 1,3 0,0%
2. Podatek CIT 29,6 22,0 -7,6%
3. Podatek PIT 42,9 40,9 -2,0%
4. Inne dochody podatkowe 2,2 2,2 0,0%
Dochody niepodatkowe 30,8 35,0 4,2%
Środki z UE i inne bezzwrotne 1,6 1,6 0,0%
WYDATKI OGÓŁEM
w tym:		 335,0 327,3 -7,7%
Dotacje i subwencje 157,4 156,3 -1,1%
Świadczenia na rzecz osób fizycznych 24,5 24,1 -0,4%
Wydatki bieżące jednostek budżetowych 62,5 60,5 -2,0%
Wydatki majątkowe 16,2 12,5 -3,7%
Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa 43,5 42,7 -0,8%
Środki własne UE 17,8 18,2 0,4%
Współfinansowanie projektów z udziałem środków UE 13,1 12,9 -0,2%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

Z powyższego zauważyć można, że nowelizacji wymagały w największej mierze dochody budżetowe – zmniejszono je o 23,7% ze względu na niekorzystną koniunkturę w gospodarce. W zaktualizowanej ustawie założono dochody z podatku od towarów i usług niższe o 13,4% i była to największa obniżka w planowanych dochodach, następna w kolejności obniżka to ta na podatku od osób prawnych (CIT) o 7,6%. Wydatków budżetowych zaplanowanych na początku roku nie można w prosty sposób ograniczyć celem zwiększenia dochodów dlatego udało się obniżyć je jedynie o 7,7%. Udało się to głównie dzięki zmniejszeniu kwoty przeznaczonej na wydatki majątkowe z 16,2 do 12,5 mld zł co stanowiło obniżkę w wysokości 3,7%. Należy uznać tę decyzję za racjonalną ponieważ nie można w pierwszej kolejności obniżać wydatków bieżących.

Przymus nowelizacji ustawy budżetowej na 2013 r. pokazał nieskuteczność stosowania wieloletniego planowania finansów publicznych już po 4 latach stosowania tego dokumentu. Pod koniec tego roku dokonano zapisu znoszącego zasadę nieprzekraczalności deficytu ustanowionego w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa. Od tego momentu należy uznać dokument za podstawę do przygotowania projektu ustawy, ale nie ma nigdzie sprecyzowanego, jaki charakter ma mieć ten dokument.

Wykres 5: Wydatki budżetu państwa w porównaniu z PKB w latach 2010-2013

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

W latach 2010-2013 zrealizowane wydatki budżetowe państwa stanowiły odpowiednio w kolejnych latach: 20,8% - 2010 r., 19,8% - 2011 r., 19,9% - 2012 r., i 19,6% - 2013 r. faktycznie osiągniętego PKB. Widać tu powolny trend zmniejszania się udziału budżetu państwa w PKB.

Poniżej zostaną przedstawione wydatki budżetu państwa w podziale na funkcje zaprezentowane w kolejnych Wieloletnich Planach Finansowych Państwa w zestawieniu z ich wykonaniem.

Tabela 7: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 1. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 1. Zarządzanie państwem Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 1,26
2011 1,4
2012 1,29
2013 1,4

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Funkcja pierwsza realizowana jest poprzez dbanie o prawidłowe funkcjonowanie organów władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej. Polega to na obsłudze prawnej, finansowej, organizacyjnej i technicznej tychże organów i urzędów centralnych. W ramach tej funkcji sprawuje się także kontrolę nad realizacją zamówień publicznych. Z analizy kolejnych lat wynika, że każdorocznie na realizację tej funkcji przeznaczano więcej niż planowano. Największa rozbieżność planu i wykonania miała miejsce w 2010 r. – wynosiło ono 15,4% względem planowanej kwoty wydatków.

Tabela 8: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 2. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 13,65
2011 14,2
2012 13,71
2013 14,7

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Analiza danych w kolejnych latach pokazuje, że potrzeby finansowej na utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego okazały się większe niż zakładano w każdym roku. Były one wyższe średnio o 1 mld zł. Wskaźnik zagrożenia przestępczością jest w każdym roku wyższy niż planowany, a wykrywalność przestępstw mniejsza od założonej, co może budzić obawy. Jeśli chodzi o działanie straży pożarnej to w 85% przypadków docierają oni na miejsce zdarzenia w przeciągu 15 min, wobec planowanych 75% w 2011 r.

Tabela 9: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 3. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 3. Edukacja, wychowanie i opieka Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 13,32
2011 13,5
2012 52,48
2013 53,7

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Duża część wydatków w ramach tej funkcji realizowana jest przez budżety samorządowe, ponieważ to one odpowiadają za oświatę i wychowanie młodzieży szkolnej i dzieci. W 2012 r. po raz pierwszy włączono do kwoty wydatków budżetu państwa subwencję oświatową w wysokości 38,7 mld zł. Należy zauważyć, że nie udało się zaoszczędzić na tej funkcji, wykonanie przewyższyło wcześniejszy plan w każdym roku – w 2011 r. było to 118%. Wpływ na to mogło mieć upowszechnienie wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 3-5 lat. W 2010 r. 64,7% dzieci chodziło do przedszkola, a w 2013 już 72,7%. Planuje się, że do 2020 r. 90% dzieci zostanie objętych wychowaniem przedszkolnym. Każdorocznie wykonanie tego miernika przewyższało plan. Zwiększył się odsetek osób uzyskujących świadectwo dojrzałości z wynikiem pozytywnym i osób z wykształceniem wyższym. W 2012 r. 86% uczniów zdało maturę, gdzie planowano wykonanie tego miernika na poziomie 82%. Osób z wykształceniem wyższym w stosunku do ogólnej liczby osób aktywnych zawodowo w 2012 r. było 28,13% w stosunku do planu 28,5%. Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2013-2016 zakłada zwiększenie odsetka osób z wyższym wykształceniem do 30, 8% w 2016 r., jednakże nie zwiększy się odsetek osób zdających maturę – będzie się utrzymywał na stabilnym poziomie 82%.

Tabela 10: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcje 4. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 4. Zarządzanie finansami państwa Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 119,88
2011 125,9
2012 94,45
2013 97,9

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Miernikiem w tej funkcji jest deficyt sektora finansów publicznych, który w analizowanych latach przyjął wartości:

Tabela 11: Deficyt sektora finansów publicznych w latach 2010-2012 w mld zł

Deficyt sektora finansów publicznych Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 80
2011 75,4
2012 46,5

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Rok 2010 przyniósł o 5,8% większy deficyt niż planowano. Spowodowane to było zmniejszeniem wpływów podatkowych i niwelowaniem skutków powodzi. Kolejne lata były lepsze, bo zmniejszał się deficyt nie tylko w porównaniu z planem, ale także rok do roku. Przyczyną tak niskiego deficytu było wprowadzenie tymczasowej reguły wydatkowej i podwyższenie o 2p.p. składek rentowych po stronie płatnika tej składki w roku 2012.

Tabela 12: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 5. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 5. Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 0,2
2011 0,2
2012 0,18
2013 0,2

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Realizacja tej funkcjo pokazuje, że faktycznie poniesione wydatki przewyższyły planowane. W roku 2010 planowano sprywatyzować 217 podmiotów, zaś sprywatyzowano 266. W kolejnych latach miernikiem tej funkcji była wartość planowanych przychodów z prywatyzacji. W 2011 r. udało się osiągnąć 13,06 mld zł, a w 2012 r. 9,16 mld zł, w odpowiedzi na planowane odpowiednio, 15 mld zł i 10 mld zł. W kolejnych latach planuje się spadek tychże przychodów począwszy od 2013 r., gdzie kwota ta ma wynieść 5 mld zł.

Tabela 13: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 6. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 6. Polityka gospodarcza kraju Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 2,09
2011 2,7
2012 2,82
2013 2,7

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Funkcja 6. ma na celu poprawę sytuacji społeczno-ekonomicznej kraju, stały wzrost ekonomiczny i współpracę gospodarczą z zagranicą. Polityka gospodarcza kraju pochłonęła bardzo duże wydatki, nawet o 150% wyższe niż planowano (2012 r.). Miernikiem tej funkcji jest PKB per capita w stosunku do 27 krajów Unii Europejskiej – przyjmuje on wartość 66% w 2012 r. w stosunku do 61% z roku 2010. Nakłady na działalność badawczo-rozwojową w każdym roku są niższe od planowanych, co może ograniczać możliwości rozwojowe kraju. W 2012 r. na tę działalność przeznaczono 32,3 mld zł – z roku na rok kwota ta spada.

Tabela 14: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 7. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 7. Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 1,16
2011 1,7
2012 1,77
2013 1,9

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Zrealizowane wydatki na funkcję 7. zostały w analizowanych latach nieznacznie przekroczone. Miernikiem w tym zakresie jest liczba mieszkań przypadająca na 1000 mieszkańców. Założono, ze liczba ta będzie wzrastać i tak też się dzieje. Niestety, w analizowanych latach nie udało się osiągnąć planu na dany rok, największe odchylenie zanotowano w 2012 r., gdzie zakładano, że powstanie 362,8 mieszkań, a powstało 356,5. W 2011 r. wprowadzono nowy miernik, obrazujący ilość nowobudowanych mieszkań przypadających na 1000 mieszkańców. W przybliżeniu można uznać, że wykonano plan i pobudowano w każdym roku 4 nowe mieszkania.

Tabela 15: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 8. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 8. Kultura fizyczna i sport Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 0,49
2011 1,1
2012 0,64
2013 0,3

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Miernikiem tej funkcji w roku 2012 była liczba obiektów infrastruktury sportowej dla użytku wszystkich obywateli współfinansowanych z budżetu państwa. Okazało się, że sfinansowano tylko 353 z 550 planowanych. Kolejnym miernikiem jest miejsce polskich sportowców olimpijskich w rankingu światowym. Każdego roku zakłada się, żeby pozycja Polski mieściła się pomiędzy 15 a 20 miejscem. i tak: w 2010 r. osiągnięto pozycję 15-16, w 2011 r. 17., a w 2012 r. pozycję 21, co należy uznać za swojego rodzaju porażkę mimo przeznaczania wydatków większych niż planowano na realizację tej funkcji.

Tabela 16: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 9. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 9. Kultura i dziedzictwo narodowe Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 1,23
2011 1,3
2012 1,74
2013 1,9

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

W ramach tej funkcji planuję się corocznie przeznaczać na nią większe środki. I tak też się dzieje – z roku na rok ich wykonanie wzrasta, a nawet przewyższa plan. Jedynie w roku 2012 udało się zaoszczędzić na realizacji tej funkcji – wykonanie było niższe o 4,6% od planowanego. Miernikiem tej funkcji jest liczba odrestaurowanych i zabezpieczonych ruchomych i nieruchomych obiektów dziedzictwa narodowego. Władze państwa starają się w kolejnych latach zwiększać liczbę obiektów, którymi się opiekują, jednocześnie budując nowe obiekty służące kulturze. W roku 2010 wybudowano takich obiektów 226,3% więcej niż w roku ubiegłym.

Tabela 17: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 10. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 10. Nauka polska Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 4,46
2011 4,7
2012 5,16
2013 5,2

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

W latach 2010-2011 miernikami tej funkcji były nakłady na badania i rozwój jako procent PKB, który w roku 2010 wyniósł 0,67%, a w rok 2011 już tylko 0,2% w porównaniu z planem 0,25%. Udzielono 37 i 45 międzynarodowych patentów w Europejskim Urzędzie Patentowym odpowiednio w latach 2010, 2011. W 2012 r. jedynym miernikiem była liczba publikacji w międzynarodowych czasopismach (z bazy SCOPUS) polskiego pochodzenia. Założono, że wyda się 30 tys. takich publikacji, wykonanie stanowiło 97,1% tej liczby.

Tabela 18: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 11. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 11. Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność kraju Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 19,35
2011 20,8
2012 22,32
2013 23,6

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Do tej pory jest to pierwsza z analizowanych funkcji, której planowane kwoty wydatków nie zostały przekroczone. Globalnie zakłada się, że w każdym roku należy zwiększać wydatki na bezpieczeństwo zewnętrzne. Zakłada się, że każdego roku stan osobowy Sił Zbrojnych RP powinien mieć 100 000 żołnierzy, a Narodowe Siły Rezerwowe 10 000 żołnierzy w 2010 r., a w kolejnych latach liczba ta ma się podwoić. Tak, jak w SZ RP brakuje maksymalnie 3 550 żołnierzy w 2011 r., tak żołnierzy rezerwowych jest znacznie za mało, bo aż o połowę, a w 2010 r. brakowało ich o ponad 70%. Do tej pory jest to druga co do wysokości wydatków funkcja po Zarządzaniu finansami państwa, na którą przeznacza się najwięcej pieniędzy z budżetu państwa.

Tabela 19: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 12. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 12. Środowisko Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 1,04
2011 1
2012 0,62
2013 0,8

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Na środowisko przeznaczane są stosunkowo małe kwoty wydatków z budżetu państwa, leży to w dużej mierze w kompetencji samorządów. Jednakże w roku 2011 budżet na realizację tej funkcji został przekroczony prawie pięciokrotnie w stosunku do planu. Jednym z mierników jest relacja ilość składowanych odpadów do ilości wytworzonych odpadów w skali państwa. Corocznie relacja ta ulega zmniejszeniu – w 2012 r. osiągnęła 21,5% w stosunku do 23,5% w 2010 r. Oznacza to, że zarządzanie odpadami na poziomie kraju staje się coraz bardziej efektywne.

Tabela 20: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 13. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 84,1
2011 85
2012 90,29
2013 89,3

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Realizacja funkcji 13. stanowi bardzo dużą część budżetu państwa. Budżet na ten cel jest planowany relatywnie dobrze, ponieważ nie ma dużych odchyleń, jeśli chodzi o jego realizację. Miernikiem tej funkcji w roku 2010 jest wskaźnik ubóstwa relatywnego, który utrzymuje się na poziomie 17,1%. Oznacza to, że 17,1% społeczeństwa żyje za mniej niż 50% przeciętnych miesięcznych wydatków gospodarstw domowych. Wartość tego miernika w kolejnych latach ma maleć. W 2011 r. głównie skupiono swe szacunki na liczbie rodzin objętych obowiązkowymi świadczeniami na rzecz rodziny. Zakładano, że takich rodzin będzie 2,3 mln. Ostatecznie z takich świadczeń skorzystało o 100 tys. więcej rodzin.

Tabela 21: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcje 14. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 14. Rynek pracy Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 1,01
2011 1
2012 1,06
2013 1,1

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Ponoszone wydatki w stosunku do planowanych dla tej funkcji są wyższe. Największą różnicę można zaobserwować w roku 2010. Najważniejszym miernikiem tej funkcji jest wskaźnik zatrudnienia. W tymże roku, został on osiągnięty na poziomie 50,4% w stosunku do planowanych 50%. Stopa bezrobocia rejestrowanego pozostała bez zmian na poziomie 12,3%. W kolejnych latach różnica w zatrudnieniu wynosiła maksymalnie 0,3%. Wskaźnik wypadkowości się zmniejszał, aby w roku 2012 osiągnąć 7,78, co świadczy o zwiększającym się bezpieczeństwie w środowisku pracy.

Tabela 22: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 15. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 15. Polityka zagraniczna Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 1,48
2011 1,8
2012 1,12
2013 1,1

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Miernikami dla realizacji funkcji polityka zagraniczna są mierniki jakościowe wydawane przez opinię publiczną. W każdym z analizowanych lat ankietowani uważali, że działalność dyplomacji RP jest na dobrym poziomie, podobnie oceniły ją media i ośrodki naukowo-eksperckie. Jedynym ilościowym miernikiem była liczba osób, które zajmują wysokie stanowiska w UE, NATO i systemie NZ. Okazuje się, że liczba takich osób z roku na rok spada – od 42 w 2010 r. Do 37 w roku 2012. Celem realizacji polityki zagranicznej jest wzrost konkurencyjności kraju na arenie międzynarodowej. W kolejnych latach budżet na tą funkcję był nieznacznie przekroczony.

Tabela 23: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 16. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 16. Sprawy obywatelskie Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 1,12
2011 1,2
2012 1,37
2013 1,3

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Poziom realizacji tej funkcji mierzony jest liczbą usług realizowanych drogą elektroniczną przed organy administracji publicznej w stosunku do liczby usług ogółem. Początkowo zakładano, ze będzie to 15% i w ciągu 3 lat zwiększy się do poziomu 30%. Tak się jednak nie stało, w kolejnych latach począwszy od 2010 r. osiągnięto 15,4%, 11,1% i 12,7% realizacji usług drogą elektroniczną. Wykonane wydatki na realizację tej funkcji były nieznacznie wyższe od planowanych w analizowanym okresie.

Tabela 24: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 17. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 17. Równomierny rozwój kraju Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 2,2
2011 2,2
2012 2,63
2013 2,2

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Ponad dziesięciokrotna różnica pomiędzy planowanymi a wykonanymi wydatkami w ramach funkcji równomierny rozwój kraju świadczy o staraniach rządu, aby osiągnąć spójność ekonomiczną, terytorialną i społeczną kraju. Wszystkie mierniki tej funkcji utrzymują się na stałym poziomie. PKB per capita stanowi w 2013 r. 66% średniej unijnej UE-27 i jest to najwyższa wartość do tego momentu. W latach 2010-2011 PKB per capita rosło w porównaniu do roku poprzedniego odpowiednio o 3,8% i 4,3%, a w roku 2012 odnotowano wzrost PKB jedynie o 1,9%.

Tabela 25: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 18. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 18. Sprawiedliwość Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 8,62
2011 8,8
2012 9,05
2013 9,3

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Jak pokazują powyższe dane realizacja wydatków prawie idealnie pokrywa się z ich planem w każdym z analizowanych lat. Miernikami w tej funkcji są m.in. procentowy odsetek obywateli, którzy w sposób pozytywny oceniają pracę sądów. Uważam, że odsetek ten jest niski, ponieważ w roku 2010 wyniósł 34%, 2011 r. – 36%, a w roku 2012 już tylko 20% w stosunku do 37% prognozowanych. Miejsca w zakładach karnych i śledczych są w każdym z badanych lat prawie w 100% zapełnione, wskaźnik waha się w przedziale 98-99,3%. W 2010 przewidywano nawet przeludnienie wynoszące 102, 7% - ostatecznie w zakładach karnych i śledczych było 99,3% zajętych miejsc w tym roku.

Tabela 26: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 19. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 19. Infrastruktura transportowa Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 7,66
2011 6,9
2012 7,64
2013 8

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Głównymi miernikami dla tej funkcji są kilometry wybudowanych dróg. Długość wybudowanych autostrad i dróg ekspresowych, a także przebudowanych dróg krajowych w latach 2010-2011 powinna wahać się w granicach 350 km, zaś na rok 2012 zaplanowano wybudowanie 985 km. Było to spowodowane prawdopodobnie mistrzostwami EURO 2012. I tak z zamierzeń udało się zrealizować: 2010 r. – 401,5 km, 2011 r. – 235,57 km (jest to o 33% mniej niż zakładano), 2012 r. – 711,8 km. Podobnie jeśli chodzi o długość przebudowanych i zmodernizowanych linii kolejowych – w ostatnim roku nie udało się wykonać planu. Liczba ofiar śmiertelnych w wypadkach drogowych na 100 tys. mieszkańców kraju była wyższa od planowanej nawet o 23,1%. Jedynie w roku 2012 Wieloletni Plan Finansowy Państwa przewidział 3559 ofiar śmiertelnych, a zginęło 3557 osób. W stosunku do roku poprzedniego było to o 632 osoby.

Tabela 27: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 20. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 20. Zdrowie Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 8,21
2011 8,4
2012 8,65
2013 8,6

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

W ramach tej funkcji, która odgrywa bardzo ważną rolę dla zachowania zdrowia i życia obywateli wykonanie budżetu przekraczające plan zdaje się mieć podstawy. Wśród wskaźników jest ilość donacji krwi wydanej do lecznictwa. Z roku na rok ta liczba się zwiększa, ale również w danym roku wydaje się więcej krwi niż zakładał plan. W roku 2010 91% wyjazdów zespołów ratowniczych docierało do poszkodowanego w czasie spełniającym parametry. W roku 2011 było to 92%, zaś w roku 2012 wskaźnik obniżył się do poziomu 88%. W ramach tej funkcji realizowane są programy z zakresu polityki zdrowotnej i lekowej państwa.

Tabela 28: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 21. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 21. Polityka rolna i rybacka Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 5,16
2011 5,9
2012 6,05
2013 6,6

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

W latach 2010-2011 miernik %wykorzystania limitu środków został wykonany w 100%, co zdarza się rzadko, jedynie w 2012 r. został wykonany w 85,32%. W roku 2012 dodano miernik obrazujący liczbę wydanych decyzji czyli dokumentów ze skutkiem płatności. Zakładano wydanie 356 942 takich decyzji, a zrealizowano wartość miernika na poziomie 51,4%.

Tabela 29: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 22. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł

Funkcja 22. Planowanie strategiczne oraz obsługa administracyjna i techniczna Wydatki budżetu państwa (w mld zł)
WPFP
2010 3,54
2011 3,7
2012 3,72
2013 3,3

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Dla funkcji tej nie podaje się mierników ze względu na jej charakter. Wykonanie tego budżetu w latach 2011-2012 okazało się niższe niż planowano. Jedynie w 2010 r. wykonanie stanowiło 103% planu.

Tabela 30: Wydatki budżetu państwa wg funkcji w 2012 r. W mld zł

Funkcja wydatki 2012 r.
(w mld zł)		 % udział w ogóle wydatków
Funkcja 13. Zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny 90,56 23,4%
Funkcja 4. Zarządzanie finansami państwa 75,38 19,5%
Funkcja 3. Edukacja, wychowanie i opieka 55,47 14,4%
Funkcja 21. Polityka rolna i rybacka 30,45 7,9%
Funkcja 19. Infrastruktura transportowa 28,77 7,4%
Funkcja 11. Bezpieczeństwo zewnętrzne i nienaruszalność kraju 21,02 5,4%
Funkcja 17. Równomierny rozwój kraju 19,36 5,0%
Funkcja 2. Bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny 14,82 3,8%
Funkcja 20. Zdrowie 9,21 2,4%
Funkcja 18. Sprawiedliwość 9,03 2,3%
Funkcja 6. Polityka gospodarcza kraju 7,04 1,8%
Funkcja 10. Nauka polska 6,85 1,8%
Funkcja 12. Środowisko 4,13 1,1%
Funkcja 22. Planowanie strategiczne oraz obsługa administracyjna i techniczna 3,34 0,9%
Funkcja 7. Gospodarka przestrzenna, budownictwo i mieszkalnictwo 1,91 0,5%
Funkcja 16. Sprawy obywatelskie 1,75 0,5%
Funkcja 14. Rynek pracy 1,75 0,5%
Funkcja 9. Kultura i dziedzictwo narodowe 1,63 0,4%
Funkcja 1. Zarządzanie państwem 1,4 0,4%
Funkcja 15. Polityka zagraniczna 1,14 0,3%
Funkcja 8. Kultura fizyczna i sport 0,9 0,2%
Funkcja 5. Ochrona praw i interesów Skarbu Państwa 0,4 0,1%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013.

Z powyższej tabeli wynika, że największą część budżetu państwa zajmują wydatki na zabezpieczenie społeczne i zabezpieczenie rodziny. Stanowi to około ¼ całego budżetu. Około 20% są to wydatki na zarządzanie finansami państwa. Najmniejszy odsetek stanowią wydatki na politykę zagraniczną – 0,3%, kulturę fizyczną i sport – 0,2% i ochronę praw i interesów Skarbu Państwa – 0,1%.

4.3 Analiza przychodów i rozchodów budżetu państwa

Głównym źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych netto obok zaciągania nowych długów są krajowe i zagraniczne przychody budżetu państwa. Jak pokazuje poniższa tabela potrzeby pożyczkowe w ujęciu globalnym z roku na rok są coraz niższe. Jeśli chodzi o prognozy z lat poprzednich to w pierwszych latach przewyższały one ustawę, jednakże w roku 2013 sytuacja się odwróciła i w ustawie budżetowej potrzeby były wyższe niż planowano.

Tabela 31:Potrzeby pożyczkowe netto budżetu państwa w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

Prywatyzacja majątku Skarbu Państwa jest jednym ze sposobów na uzyskanie dodatkowych środków pieniężnych – planuje się w latach 2010-2013 osiągnąć przychód z tego źródła w kwocie 55 mld zł114. Przychody pochodzą również z emisji obligacji i bonów skarbowych, jak również ze sprzedaży akcji. Poniższy wykres prezentuje przychody budżetu państwa w latach 2010-2013 zgodnie z Wieloletnimi Planami Finansowymi Państwa i ustawami budżetowymi.

Wykres 6: Porównanie przychodów budżetu państwa z Wieloletnimi Planami Finansowymi Państwa w latach 2010-2013 w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

Jak pokazują powyższe dane przychody państwa w każdym kolejnym roku począwszy od 2011 są coraz niższe. Zarówno prognozy z następujących po sobie planów finansowych ukazują wartości na niższym poziomie jak i sama ustawa, co pokazuje spadkowa linia trendu. Zjawisko to należy uznać za zjawisko negatywne dla budżetu ponieważ „kurczą się” możliwe źródła finansowania deficytu.

Wykres 7: Porównanie rozchodów budżetu państwa z Wieloletnimi Planami Finansowymi Państwa w latach 2010-2013 w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

Poziom rozchodów wynika z obecnego i prognozowanego długu do wykupu w kolejnych latach i zakładanych potrzeb pożyczkowych netto oprócz deficytu budżetowego państwa i deficytu budżetu środków europejskich. Jak pokazuje powyższy wykres rozchody nie mają tak dużej tendencji spadkowej jak przychody. W każdym z analizowanych lat w kolejnych planach finansowych prognozuje się mniejsze rozchody niż są one rzeczywiście zawarte w ustawie budżetowej. Rok 2011 dał zarówno wysokie przychody jak i rozchody. W następnych latach zauważyć można tendencję obniżającą rozchody budżetowe. Saldo przychodów i rozchodów prezentuje poniższy wykres.

Wykres 8: Porównanie salda przychodów i rozchodów budżetu państwa w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa i w Ustawach budżetowych w latach 2010-2013 w mld zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

Powyższa tabela pokazuje, że w każdym z analizowanych lat saldo przychodów i rozchodów było dodatnie czyli przychody przewyższały rozchody. Największe saldo zakładała ustawa budżetowa z roku 2010 z tendencją spadkową w każdym kolejnym roku. Prognoza zawarta w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa (2011) na rok 2012 była najmniej trafna – zawyżyła saldo w stosunku do ustawy budżetowej o 47,5%.

4.4 Analiza niektórych wskaźników makroekonomicznych

Sytuacja makroekonomiczna kraju zależy w dużej mierze od planowanych na najbliższe lata inwestycji i od tendencji demograficznych. W analizowanym okresie największy wpływ na wskaźniki makroekonomiczne miały odbywające się w 2012 r. mistrzostwa EURO 2012 i zmiany w liczbie obywateli w wieku produkcyjnym i związana z tym stopa bezrobocia. W Wieloletnich Planach Finansowych zakładano, że bezrobocie spadnie ponieważ według szacunków ponad 100 tys. osób rocznie przechodzić będzie na emeryturę, co ograniczy zasób pracy. Dzięki temu potencjalny pracownik będzie miał możliwość negocjacji wynagrodzenia, dzięki czemu wzrosnąć ma płaca w sektorze prywatnym. Następstwem takiej kombinacji zdarzeń ma być wzrost popytu konsumpcyjnego, a co za tym idzie wzrost dochodów budżetowych państwa w postaci podatków bezpośrednich i pośrednich. Potwierdzeniem dla powyższych tez mają być niżej przedstawione dane.

Tabela 32: Dynamika przeciętnego zatrudnienia w gospodarce narodowej w latach 2010-2013 rok do roku

Rok Ustawa budżetowa WPFP 2010-2013 WPFP 2011-2014 WPFP 2012-2015
2013 105,30 103,9 103,2 102,8
2012 104,97 103,8 102,9  
2011 106,77 101,4    
2010 98,53      

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wieloletnich Planów Finansowych Państwa i Ustaw budżetowych 2010-2013.

W każdym z analizowanych lat zakładano, że dynamika wzrostu przeciętnego zatrudnienia będzie spadać. W kolejnych latach prognozy były coraz mniej optymistyczne. Jednakże w każdej kolejnej ustawie budżetowej zanotowano wzrost przeciętnego wynagrodzenia jakie może osiągnąć pracownik w sektorze prywatnym, co przedstawiają poniższe dane.

Wykres 9: Prognozowane miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w zł

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustaw budżetowych 2010-2013.

Z analizy powyższych danych wynika, że każdego roku wzrastają dochody Polaków. Jest to jedną z przyczyn wzrostu inflacji. Wzrost dochodów obywateli wiąże się bezpośrednio ze wzrostem popytu, którego tempo wzrostu przewyższa tempo podaży.

Wykres 10: Porównanie dynamiki inflacji w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa i w Ustawach budżetowych w latach 2010-2013

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustaw budżetowych 2010-2013.

Dane na powyższym wykresie pokazują bardzo trafną prognozę wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w kolejnych latach. Jedynie ostatnia prognoza z roku 2012 na następny rok znacznie odbiegała od faktycznego wzrostu cen o 2,1p.p. Teoretycznie jeśli wynagrodzenie wzrasta z roku na rok, co jest spowodowane zmniejszeniem liczby osób aktywnych zawodowo, a ceny nie ulegają nadmiernemu zwiększeniu to stopa bezrobocia powinna maleć. Wyniki jej analizy przedstawiono poniżej.

Tabela 33: Porównanie rzeczywistego stanu bezrobocia rejestrowanego z prognozą Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013

2013 2012 2011 2010
Stan bezrobocia rejestrowanego na koniec roku w % 13,4 13,4 12,5 12,4
plan 2010 7,3 8,6 9,9
plan 2011 9,3 10
plan 2012 12,4

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustaw budżetowych 2010-2013.

Eksperci tworzący Wieloletnie Plany Finansowe Państwa w sposób bardzo optymistyczny prognozowali stopę bezrobocia w kolejnych latach zaniżając ją nawet o 45,5%. Jednakże w kolejnych dokumentach prognostycznych podwyższano stopę. Nigdy nie zdarzyło się, aby prognozowana wartość była zgodna z faktycznie osiągniętym rejestrowanym stanem bezrobocia.

Zakończenie

Finanse publiczne jest to ogół procesów mających na celu gromadzenie i podział środków pieniężnych, które pozostają w dyspozycji władz państwa, a pochodzące z danin publicznych głównie w formie podatków, ale również z zaciąganych kredytów i emisji papierów wartościowych. Alokacja zasobów przez państwo ma charakter normatywny, czyli oparta jest na akcie prawnym jakim jest ustawa. Gromadzone środki przeznaczane są na cele publiczne.

Budżet państwa jest podstawowym narzędziem zarządzania finansami publicznymi. Jest to plan zawierający źródła dochodów i sposób ich rozdysponowywania w najbliższym roku budżetowym. Władze państwa dążą do równowagi budżetu państwa, celem minimalizacji narastającego długu publicznego. Planowanie budżetu państwa rozpoczyna się w trzeciej dekadzie maja poprzedzającej rok budżetowy i trwa do końca tego roku. Wykonanie budżetu trwa pełen rok budżetowy, a decyzja o udzieleniu absolutorium Radzie Ministrów na podstawie sprawozdania z wykonania owego budżetu zapada najpóźniej do końca lipca przypadającego po roku budżetowym. Następnie rozpoczyna się kolejny cykl procedury budżetowej, którego pierwszym etapem jest planowanie budżetowe oparte na wcześniej przygotowanym Wieloletnim Planie Finansowym Państwa, który jest planem przychodów i rozchodów, dochodów i wydatków z budżetu państwa tworzonym na cztery przyszłe lata. Zawiera on cele i mierniki, za pomocą których dokonuje się pomiaru wykonania danej funkcji.

Najważniejsze kategorie WPFP jakie zostały poddane analizie w powyższej pracy były to dochody i wydatki budżetu państwa. Pierwsze z wymienionych - dochody w pierwszych trzech latach analizy były bardzo zbliżone do wcześniejszych prognoz zawartych w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa. Jedynie w 2013 roku nie udało się zrealizować ani planu, ani ustawy. Osiągnięte dochody stanowiły 93% ustawowego planu, a 91% prognozy z roku 2012.

Niezmiennie największy procent dochodów stanowią podatki pośrednie, a następnie bezpośrednie. Prognozując dochody budżetu państwa istniała tendencja zawyżania dochodów. Analogicznie myśląc - wydatki powinny być zaniżane. Tak jednak nie było, w każdym z analizowanych lat zarówno ustawa jak i jej wykonanie okazały się przynosić mniejsze niż planowano wcześniej wydatki. Zasada nieprzekraczalności deficytu budżetu państwa mówiąca, że deficyt zawarty w ustawie nie może być wyższy niż zawarty w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa została zachowana w każdym z analizowanych lat. Na uwagę zasługuje pod tym względem rok 2013, w którego drugiej połowie okazało się, że ze względu na trudną sytuację gospodarczą kraju, nie jest możliwym wypełnienie owej zasady. Dnia 27.09.2013 dokonano nowelizacji ustawy budżetowej zmniejszając planowane dochody o 23,7%, a wydatki niespełna o 7,7%. Pokazało to bezradność władz w tej kwestii - po tym doświadczeniu wprowadzono zmiany w ustawie o finansach publicznych. Zniesiono jedyny nadający Wieloletniemu Planowi Finansowemu Państwa charakter wiążący zapis, że deficytu z tego dokumentu nie można przekroczyć wykonując ustawę budżetową.

Dokonano również obszernej analizy wydatków w podziale na funkcje, jak to prezentuje Wieloletni Plan Finansowy Państwa. Wyniki badania pokazały, że największe wydatki pochłania funkcja jaką jest zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny (23,4 - 2012 r.), następnie zarządzanie finansami państwa (19,5% - 2012 r.) i edukacja, wychowanie i opieka (14,4% - 2012 r.). Najmniej środków pieniężnych państwo przeznacza na ochronę praw i interesów Skarbu Państwa, kulturę fizyczną i sport i politykę zagraniczną – każda z tych kategorii nie stanowi nawet 1% wszystkich wydatków.

Władze państwa starają się gospodarować pieniędzmi obywateli w taki sposób, aby potrzeby pożyczkowe były coraz mniejsze, co nie generuje dodatkowych kosztów obsługi zaciąganych kredytów. Starania są, aby pozyskiwać środki z wewnątrz kraju, np. poprzez prywatyzację majątku Skarbu Państwa. Ogólna tendencja pozyskania przychodów jest w kolejnych latach ujemna. Przychody są coraz niższe. Mimo to udaje się każdorocznie osiągnąć przychody wyższe niż planowano, co jest sytuacją niespotykaną w praktyce planowania budżetu. Maleją również rozchody, jednakże są one wyższe niż planowano, co należy uznać za zjawisko negatywne. Saldo przychodów i rozchodów jest w każdym roku dodatnie, jednak należy uważać, bo tendencja jest spadkowa i saldo zbliża się do zera.

Analiza podstawowych wskaźników makroekonomicznych pokazała, że ustawodawcy ostrożnie podchodzili do prognozowania liczby osób zatrudnionych w gospodarce narodowej. Woleli zaniżyć wskaźnik, aby później otrzymać lepszy wynik. Okazuje się, że w kolejnych latach przybywa osób zatrudnionych w stosunku do roku poprzedniego mimo niekorzystnej sytuacji demograficznej kraju. W każdym kolejnym roku wynagrodzenie wzrasta, aby w 2013 osiągnąć 3713 zł zgodnie z ustawą budżetową. Kiedy dochody wzrastają, wzrasta też inflacja, chociaż zauważyć należy, że utrzymuje się na stałym poziomie oscylującym wokół 2,7% w 2013 r. Władze bardzo optymistycznie podchodzą do liczby osób bezrobotnych. Okazuje się, że każdorocznie planowana stopa bezrobocia jest znacznie niższa od rzeczywistej. Prawdopodobnie w ten sposób władza chciałaby uspokoić nastroje obywateli. Corocznie stopa bezrobocia rośnie, w latach 2012-2013 utrzymała się na stałym poziomie 13,4%.

W obecnej postaci Wieloletnie Plany Finansowe Państwa są jedynie elementem wspierającym pracę nad programami tworzonymi w podsektorze rządowym. nie są one jak chciał dowieść autor podstawą dla planowania budżetu państwa. Decyzje odnośnie alokacji środków finansowych państwa wciąż zapadają w momencie prac nad budżetem państwa. Wieloletni Pan Finansowy Państwa pokazuje jedynie kierunki i programy, które mają być realizowane w przyszłych latach jednak twarde dane finansowe nie mogą być traktowane jako źródło wiedzy na temat finansów państwa w najbliższych czterech latach.

Bibliografia

Literatura:

  1. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010.

  2. Chojna-Duch E., Litwińczuk H. (red.) Prawo finansowe, Oficyna Prawa Polskiego, Warszawa 2009.

  3. Ciąglewicz-Miśta A., Talik A., Jawność i przejrzystość finansów publicznych, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010.

  4. Duda M., Ustawa o finansach publicznych, [w:] Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, pod red: Smoleń P., Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012.

  5. Franek S., Wieloletnie planowanie budżetowe a jakość finansów publicznych, [w:] Nowe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach kryzysu, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011.

  6. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008.

  7. Franek S., Wieloletni Plan Finansowy Państwa – odchylenia od wzorca wieloletniego planowania budżetowego, [w:] Zarządzanie finansami publicznymi. Planowanie wieloletnie, efektywność zadań publicznych, benchmarking, pod red. Franek S., Będzieszak M., Difin, Warszawa 2014.

  8. Kosikowski C., Naprawa finansów publicznych w Polsce, Temida 2, Białystok 2011.

  9. Komorowski J., Programowanie i planowanie finansowe w Polsce, [w:] Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju, pod red. Pomorska A., Wydawnictwo Uniwersytetu M. Curie - Skłodowskiej, Lublin 2008.

  10. Kotlińska J., Procedura budżetowa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011.

  11. Majchrzycka-Guzowska A., Finanse i prawo finansowe, LexisNexis, Warszawa 2011.

  12. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II.

  13. Mikos-Sitek A., Budżet państwa i budżet jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, pod red. Nowak-Far A., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011.

  14. Moździeż A., Wrażliwość dochodów na zmiany luki produkcyjnej, [w:] Finanse publiczne a kryzys ekonomiczny, pod red. Alińska A., Pietrzak B., Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2011.

  15. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005.

  16. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008.

  17. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008.

  18. Połczyński J., Budżet i Skarb Państwa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011.

  19. Smoleń P., Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, Wydawnictwo a Wolters Kluwer biseness, Warszawa 2012.

  20. Wernik A., Finanse publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011.

  21. Zawicki M., Nowe zarządzanie publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011.

  22. Zeliaś A., Teoria prognozy, PWE, Warszawa 1997, s. 21, cyt. za. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008.

  23. Ziółkowska W., Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowe, Poznań 2012.

Akty prawne:

  1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483).

  2. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działaniach administracji rządowej (Dz.U. 1997 Nr 141 poz. 943).

  3. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198).

  4. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240).

  5. Ustawa budżetowa na rok 2010 z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz.U. 2010 nr 19 poz. 102).

  6. Ustawa budżetowa na rok 2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz.U. 2011 nr 29 poz. 150).

  7. Ustawa budżetowa na rok 2012 z dnia 3 marca 2012 r. (Dz.U. 2012 poz. 273).

  8. Ustawa budżetowa na rok 2013 z dnia 25stycznia 2013 r. (Dz.U. 2013 poz. 169).

  9. Uchwała Nr 119 Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 2010—2013 (M.P. 2010 poz. 773).

  10. Uchwała Nr 36 Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2011-2014 (M.P. 2011 poz. 324).

  11. Uchwała Nr 71 Rady Ministrów z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2012-2015 (M.P. 2011 poz. 292).

Zasoby internetowe:

  1. http://old.stat.gov.pl/gus/5840_1377_PLK_HTML.htm, dostęp 20.09.2014 r.

Spis tabel i wykresów

Tabele:

Tabela 1: Kalendarium budżetowe dla budżetu państwa 25

Tabela 2: Cele i mierniki dla funkcji państwa w WPFP 2010-2013 51

Tabela 3: Zmiany podstawowych regulacji dotyczących WPFP w ustawie o finansach publicznych 56

Tabela 4: Rodzaje dochodów budżetu państwa zawarte w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa i w Ustawach budżetowych 2010-2013 w mld zł 60

Tabela 5: Porównanie podatkowych dochodów budżetu państwa w latach 2010-2013 w mld zł 61

Tabela 6: Porównanie dochodów i wydatków z Ustawy budżetowej z dnia 25.01. 2013 r. z jej znowelizowaną wersją z 27.09.2013 r. w mld zł 65

Tabela 7: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 1. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 67

Tabela 8: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 2. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 67

Tabela 9: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 3. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 68

Tabela 10: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcje 4. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 68

Tabela 11: Deficyt sektora finansów publicznych w latach 2010-2012 w mld zł 69

Tabela 12: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 5. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 69

Tabela 13: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 6. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 70

Tabela 14: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 7. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 70

Tabela 15: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 8. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 71

Tabela 16: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 9. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 71

Tabela 17: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 10. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 72

Tabela 18: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 11. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 72

Tabela 19: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 12. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 73

Tabela 20: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 13. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 73

Tabela 21: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcje 14. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 74

Tabela 22: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 15. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 74

Tabela 23: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 16. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 75

Tabela 24: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 17. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 75

Tabela 25: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 18. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 76

Tabela 26: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 19. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 76

Tabela 27: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 20. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 77

Tabela 28: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 21. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 77

Tabela 29: Planowane i wykonane wydatki budżetu państwa na funkcję 22. Na podstawie WPFP w latach 2010-2013 w mld zł 78

Tabela 30: Wydatki budżetu państwa wg funkcji w 2012 r. W mld zł 78

Tabela 31:Potrzeby pożyczkowe netto budżetu państwa w mld zł 79

Tabela 32: Dynamika przeciętnego zatrudnienia w gospodarce narodowej w latach 2010-2013 rok do roku 82

Tabela 33: Porównanie rzeczywistego stanu bezrobocia rejestrowanego z prognozą Wieloletnich Planów Finansowych Państwa w latach 2010-2013 83

Wykresy:

Wykres 1: Porównanie wartości dochodów zawartych w ustawach budżetowych i w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa na kolejne lata w mld zł 58

Wykres 2: Porównanie wartości wydatków zawartych w ustawach budżetowych i w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa na kolejne lata w mld zł 63

Wykres 3: Wartość długu publicznego w latach 2010-2013 w mld zł 64

Wykres 4: Porównanie wartości deficytu budżetowego zawartego w ustawach budżetowych i w Wieloletnich Planach Finansowych Państwa na kolejne lata w mld zł 64

Wykres 5: Wydatki budżetu państwa w porównaniu z PKB w latach 2010-2013 66

Wykres 6: Porównanie przychodów budżetu państwa z Wieloletnimi Planami Finansowymi Państwa w latach 2010-2013 w mld zł 80

Wykres 7: Porównanie rozchodów budżetu państwa z Wieloletnimi Planami Finansowymi Państwa w latach 2010-2013 w mld zł 80

Wykres 8: Porównanie salda przychodów i rozchodów budżetu państwa w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa i w Ustawach budżetowych w latach 2010-2013 w mld zł 81

Wykres 9: Prognozowane miesięczne wynagrodzenie brutto w gospodarce narodowej w zł 82

Wykres 10: Porównanie dynamiki inflacji w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa i w Ustawach budżetowych w latach 2010-2013 83

Schematy:

Schemat 1: Klasyfikacja części budżetu państwa 20

  1. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 21.↩

  2. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 40.↩

  3. Majchrzycka-Guzowska A., Finanse i prawo finansowe, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 40.↩

  4. Chojna-Duch E., Litwińczuk H. (red.) Prawo finansowe, Oficyna Prawa Polskiego, Warszawa 2009, s. 27.↩

  5. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 67.↩

  6. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 24.↩

  7. Ibidem, s.24.↩

  8. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 69.↩

  9. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 74.↩

  10. Ibidem, s.76.↩

  11. Chojna-Duch E., Litwińczuk H. (red.) Prawo finansowe, Oficyna Prawa Polskiego, Warszawa 2009, s. 28-32.↩

  12. Chojna-Duch E., Litwińczuk H. (red.) Prawo finansowe, Oficyna Prawa Polskiego, Warszawa 2009, s. 29.↩

  13. Chojna-Duch E., Litwińczuk H. (red.) Prawo finansowe, Oficyna Prawa Polskiego, Warszawa 2009, s. 31-32.↩

  14. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240)

    ↩

  15. Połczyński J., Budżet i Skarb Państwa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011, s. 55.↩

  16. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240).↩

  17. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 223.↩

  18. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 213.↩

  19. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 Nr 157 poz. 1240)↩

  20. Białończyk W., op. cit., s. 214.↩

  21. Zawicki M., Nowe zarządzanie publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011, s. 78.↩

  22. Duda M., Ustawa o finansach publicznych, [w:] Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, pod red: Smoleń P., Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012, s. 74.↩

  23. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 215.↩

  24. Ibidem, s. 215.↩

  25. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 107.↩

  26. Smoleń P., Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, Wydawnictwo a Wolters Kluwer biseness, Warszawa 2012, s. 77.↩

  27. Środki własne Unii Europejskiej są to wpłacane do budżetu UE składki członkowskie Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego są zaliczane do wydatków budżetu państwa. Zalicza się do nich udział we wpływach z ceł i opłat rolnych, środki obliczone na podstawie podatku VAT i rocznego dochodu narodowego brutto. są to także odsetki i kary od nieterminowych lub źle naliczonych ww. płatności. Wydatki te są odrębną grupą wśród wydatków budżetu państwa.↩

  28. Lachiewicz W., Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 216-217.↩

  29. Moździeż A., Wrażliwość dochodów na zmiany luki produkcyjnej, [w:] Finanse publiczne a kryzys ekonomiczny, pod red. Alińska A., Pietrzak B., Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa 2011, s. 59.↩

  30. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 218.↩

  31. Mikos-Sitek A., Budżet państwa i budżet jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Finanse publiczne i prawo finansowe, pod red. Nowak-Far A., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 231.↩

  32. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 219.↩

  33. Ibidem, s. 219.↩

  34. Ibidem, s. 219.↩

  35. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 95-96.↩

  36. Zob. Dokładną klasyfikacja części budżetowych i ich dysponentów można znaleźć w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 04.12.2009 r. (Dz.U. Nr 211, poz. 1633) r. w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich dysponentów.↩

  37. Zob. o szczegółowych zasadach doboru dysponentów i rozdysponowywania pomiędzy nimi środków pieniężnych mówi rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 15.01.2014 r. w sprawie szczegółowego wykonania budżetu państwa (Dz.U. z 2014 poz. 82)↩

  38. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 102.↩

  39. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 97.↩

  40. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 94.↩

  41. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 96.↩

  42. Ibidem, s. 96.↩

  43. Ibidem, s. 97-98.↩

  44. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 27.↩

  45. Ibidem, s. 28.↩

  46. Ibidem, s. 29.↩

  47. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 98.↩

  48. Ibidem, s. 99.↩

  49. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 28.↩

  50. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 99.↩

  51. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 29.↩

  52. Ibidem, s. 29.↩

  53. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483).↩

  54. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198).↩

  55. Ciąglewicz-Miśta A., Talik A., Jawność i przejrzystość finansów publicznych, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 1.↩

  56. Ibidem, s. 2.↩

  57. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 22.↩

  58. Duda M., Ustawa o finansach publicznych, [w:] Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, pod red: Smoleń P., Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012, s. 86.↩

  59. Kotlińska J., Procedura budżetowa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011, s. 104.↩

  60. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 238.↩

  61. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 103.↩

  62. Wernik A., Finanse publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011, s. 170.↩

  63. Marczakowska-Proczka J., op. cit., s. 103.↩

  64. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 238.↩

  65. Kotlińska J., Procedura budżetowa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011, s. 107.↩

  66. Białończyk W., op. cit., s. 239.↩

  67. Ibidem, s. 240.↩

  68. Duda M., Ustawa o finansach publicznych, [w:] Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, pod red: Smoleń P., Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2012, s. 93.↩

  69. Połczyński J., Budżet i Skarb Państwa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011, s. 57.↩

  70. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 235.↩

  71. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 104.↩

  72. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 105.↩

  73. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 242.↩

  74. Ibidem, s. 243.↩

  75. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 33.↩

  76. Smoleń P., Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, Wydawnictwo a Wolters Kluwer biseness, Warszawa 2012, s. 97.↩

  77. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działaniach administracji rządowej (Dz.U. 1997 Nr 141 poz. 943).↩

  78. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 248.↩

  79. Ibidem, s. 249.↩

  80. Smoleń P., Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, Wydawnictwo a Wolters Kluwer biseness, Warszawa 2012, s. 98.↩

  81. Smoleń P., Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, Wydawnictwo a Wolters Kluwer biseness, Warszawa 2012, s. 99.↩

  82. Kotlińska J., Procedura budżetowa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011, s. 110-112.↩

  83. Kotlińska J., Procedura budżetowa, [w:] Finanse Publiczne, pod red. Juja T., Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2011, s. 115.↩

  84. Marczakowska-Proczka J., System budżetowy państwa, [w:] System finansowy w Polsce, pod red. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008, tom II, s. 124-125.↩

  85. Kotlińska J., op. cit,, s. 116.↩

  86. Komorowski J., Programowanie i planowanie finansowe w Polsce, [w:] Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju, pod red. Pomorska A., Wydawnictwo Uniwersytetu M. Curie - Skłodowskiej, Lublin 2008, s. 530-536.↩

  87. Zeliaś A., Teoria prognozy, PWE, Warszawa 1997, s. 21, cyt. za. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 34.↩

  88. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 41.↩

  89. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 30.↩

  90. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 42.↩

  91. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 44↩

  92. Ibidem, s. 45↩

  93. Owsiak S., Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 32.↩

  94. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 47.↩

  95. Ibidem, s. 48.↩

  96. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 49.↩

  97. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 232.↩

  98. Białończyk W., Kasiak Ł., Budżet państwa, [w:] Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, pod red. Lachiewicz W., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 232.↩

  99. Ibidem, s. 233.↩

  100. Grabińska B., Planowanie budżetowe wybranych krajów, [w:] Planowanie budżetowe a alokacja zasobów, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2008, s. 54.↩

  101. Ibidem, s. 55.↩

  102. Ibidem, s. 55.↩

  103. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2008, s. 10.↩

  104. Ziółkowska W., Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowe, Poznań 2012, s. 221.↩

  105. Ziółkowska W., Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowe, Poznań 2012, s. 221.↩

  106. Uchwała Nr 119 Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 2010—2013 (M.P. 2010 poz. 773).↩

  107. Uchwała Nr 119 Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2010 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 2010—2013 (M.P. 2010 poz. 773)., s. 21.↩

  108. Ibidem, s. 23.↩

  109. Ibidem, s. 26.↩

  110. Franek S., Wieloletnie planowanie budżetowe a jakość finansów publicznych, [w:] Nowe zarządzanie finansami publicznymi w warunkach kryzysu, pod red. Owsiak S., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2011, s. 222.↩

  111. Kosikowski C., Naprawa finansów publicznych w Polsce, Temida 2, Białystok 2011, s. 424-426.↩

  112. Franek S., Wieloletni Plan Finansowy Państwa – odchylenia od wzorca wieloletniego planowania budżetowego, [w:] Zarządzanie finansami publicznymi. Planowanie wieloletnie, efektywność zadań publicznych, benchmarking, pod red. Franek S., Będzieszak M., Difin, Warszawa 2014, s. 108.↩

  113. http://old.stat.gov.pl/gus/5840_1377_PLK_HTML.htm, dostęp 20.09.2014 r.↩

  114. Wieloletni Plan Finansowy Państwa na lata 2010-2013, s. 23.↩


Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
Uchwała Nr6 RM w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 11 2014
Niekonwencjonalne formy finansowania a podatki NIEKONWENCJONALNE FORMY FINANSOWANIA A PODATKI, WYKŁA
Niekonwencjonalne formy finansowania a podatki, NIEKONWENCJONALNE FORMY FINANSOWANIA A PODATKI WYKŁ
praca magisterska licencjacka Rachunkowość jednostek sektora finansów publicznych a prezentacja wyko
uzasadnienie do ustawy budzetowej na 2005r, Pomoce naukowe, studia, Ekonomia2, IV rok Finanse Public
uzasadnienie do ustawy budzetowej na 2005r, Pomoce naukowe, studia, Ekonomia2, IV rok Finanse Public
BUDŻET JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO NA PRZYKŁADZIE GMINY MARCISZÓW praca magisterska
uzasadnienie do ustawy budzetowej na 2005r, Pomoce naukowe, studia, Ekonomia2, IV rok Finanse Public
uzasadnienie do ustawy budzetowej na 2005r, Pomoce naukowe, studia, Ekonomia2, IV rok Finanse Public
uzasadnienie do ustawy budzetowej na 2005r, Pomoce naukowe, studia, Ekonomia2, IV rok Finanse Public
uzasadnienie do ustawy budzetowej na 2005r, Pomoce naukowe, studia, Ekonomia2, IV rok Finanse Public
praca magisterska licencjacka Analiza wybranych możliwości finansowania projektów innowacyjnychx
praca magisterska(2), Venture capital (kapitał podwyższonego ryzyka) jest jedną z form zewnętrznego
ubezpieczenia, Praca magisterska, Rynek finansowy jest miejscem na którym dochodzi do zawierania tra
uzasadnienie do ustawy budzetowej na 2005r, Pomoce naukowe, studia, Ekonomia2, IV rok Finanse Public
uzasadnienie do ustawy budzetowej na 2005r, Pomoce naukowe, studia, Ekonomia2, IV rok Finanse Public

więcej podobnych podstron