Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 21 marca 2006 r.

VI SA/Wa 2215/05

1. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, nie zaś dowodem, że działalność taka jest w istocie prowadzona.

2. Wykonywana wyłącznie przez jednego wspólnika, w ramach spółki cywilnej, określona działalność gospodarcza jest nie tylko faktycznie możliwa, ale również z uwagi na fakt jego odrębności jako przedsiębiorcy, znajdująca oparcie w prawie publicznym. Okoliczność, iż efekty gospodarcze tej działalności przypisane są, z uwagi na zawartą umowę cywilnoprawną, dla wszystkich wspólników spółki cywilnej, nie oznacza możliwości przyjęcia domniemania realizowania każdej prowadzonej w ramach spółki działalności przez każdego ze wspólników. Z uwagi na odrębne traktowanie wspólników spółki cywilnej jako przedsiębiorców, to konkretnemu wspólnikowi-przedsiębiorcy, nie zaś spółce cywilnej, która przedsiębiorcą nie jest, przypisane musi zostać naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej u.t.d.

LEX nr 257125

257125

Dz.U.2010.220.1447: art. 4; art. 14

Dz.U.1964.16.93: art. 860

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sędziowie WSA: Maria Jagielska (spr.), Asesor Agnieszka Łąpieś-Rosińska.

Protokolant: Michał Syta.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi Adama M. i Krzysztofa W. - wspólników spółki cywilnej "S." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 sierpnia 2005 r., nr BPO-5-3035-KI13/2005/7154-09, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej:

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Drogowego w Kielcach z dnia 5 kwietnia 2005 r. w części nakładającej karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji;

2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Uzasadnienie faktyczne

Krzysztof W. i Adam M., wspólnicy spółki cywilnej "S.", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 sierpnia 2005 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za brak koniecznych danych na wykresówce oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia 16 lutego 2005 r. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Mercedes Benz, należącego do Krzysztofa W. "S.", i stwierdzono brak wpisu imienia i nazwiska kierowcy na wykresówce z dnia kontroli, co narusza przepis art. 15 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Z kontroli sporządzono protokół nr WITD.DI.P.065/63/05. Jak wynika ze sporządzonego protokołu, innych naruszeń kontrola drogowa nie stwierdziła.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w związku z ustaleniami kontroli, pismem z dnia 16 lutego 2005 r. zawiadomił Krzysztofa W. o wszczęciu postępowania z urzędu i pouczył go o prawie złożenia wyjaśnień i zgłoszenia żądań.

W nadesłanych organowi wyjaśnieniach Krzysztof W. nie kwestionował dokonanych w trakcie kontroli ustaleń, jednak stwierdził, że ustalone przez organ przewinienie jest spowodowane wyłącznie przez kierowcę pojazdu, a na pracę kierowców pracodawca ma jedynie wpływ poprzez stosowanie środków przewidzianych Kodeksem pracy; w czasie gdy prowadzą oni pojazd pracodawca musi polegać na ich solidności i uczciwości. Wraz z wyjaśnieniami nadesłano żądane dokumenty, tj. zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON oraz decyzję w sprawie nadania numeru NIP jednostce organizacyjnej o nazwie "S." S.C. Krzysztof W., Adam M.

Dnia 15 marca 2005 r. organ skierował do wspólnika spółki cywilnej "S." Adama M. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, żądając aktualnego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, umowy spółki cywilnej, umowy o pracę z kierowcą pojazdu Dariuszem P., faktury za wykonaną dnia 16 lutego 2005 r. usługę transportową wg dowodu dostawy oraz licencji na wykonywanie transportu drogowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania wydana została dnia 5 kwietnia 2005 r. decyzja o nałożeniu na Krzysztofa W. i Adama M. "S." kary pieniężnej w wysokości łącznej 8.250 zł za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego drugiego wspólnika spółki "S." Adama M. oraz za brak wymaganych wpisów na wykresówce.

Krzysztof W. i Adam M., zwani dalej skarżącymi, w złożonym odwołaniu zarzucili, że przeprowadzone przez organ postępowanie łamie zasady obowiązującej w Polsce procedury administracyjnej. Postępowanie trwało dwa miesiące, a skarżący nie mieli możliwości, od momentu zakwalifikowania dokonanego w lutym przewozu jako przewozu bez wymaganej licencji, wypowiedzenia się w sprawie zarzutu o wykonywanie przewozu bez licencji. Skarżący podkreślili, że są w posiadaniu 11 protokołów z kontroli drogowych (protokoły zostały załączone do odwołania) i w żadnym z nich nie stwierdza się naruszenia prawa poprzez wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Stanowisko co do prawidłowości prowadzenia transportu drogowego w spółce "S." potwierdza wielu kontrolujących z różnych oddziałów Inspekcji Transportu Drogowego, a także zastępca dyrektora Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Krakowie, który pismem z dnia 26 kwietnia 2005 r. stwierdził, że nie jest możliwe wydanie licencji na samą spółkę cywilną, jednak w takim przypadku wystarczy posiadanie certyfikatu kompetencji zawodowych przez jednego ze wspólników. Pismo to zostało dołączone do odwołania. Zgodnie bowiem z art. 865 k.c. należy uznać, że każdy ze wspólników, będąc uprawnionym i zobowiązanym do prowadzenia spraw spółki, jest osobą zarządzającą przedsiębiorstwem. Jak podał jeden z odwołujących się, to on, jako posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego, zajmuje się tą działalnością w firmie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że "wymaga się licencji udzielonej wspólnie wszystkim wspólnikom spółki cywilnej", a przecież nie jest to możliwe, ponieważ spółka nie jest przedsiębiorcą. Nie jest nim też kilku przedsiębiorców. Skarżący nie mogą zmusić Starosty Krakowa do wydania licencji na spółkę, ponieważ, jak wyjaśniły jego służby, może on wydać taki dokument wyłącznie na przedsiębiorcę. Bez znaczenia powinno pozostawać czy dana osoba wykonuje działalność jednoosobowo, czy też w ramach wieloosobowej spółki; istotne jest czy osoba ta, wykonując określoną działalność, posiada przewidziane prawem uprawnienia, czy też nie. Skarżący wywodzili, że zgodnie z prawem można przyjąć do spółki np. krawcową, która choćby z racji swego wykształcenia nie będzie mogła ubiegać się o certyfikat kompetencji zawodowych w transporcie drogowym; stanowisko organu, że licencję winni mieć wszyscy wspólnicy spółki cywilnej prowadziłoby do wyrugowania z rynku spółek rodzinnych i większości spółek takich jak ta, którą zawiązali skarżący, ponieważ jedna osoba (jak podana w przykładzie) zablokowałaby możliwość realizowania działalności transportowej. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy co do wydawania i legitymowania się licencjami pozostały niezmienne, spółka była wielokrotnie kontrolowana przez służby Inspekcji Transportu Drogowego, które nigdy nie zarzuciły naruszenia przepisów dotyczących obowiązku posiadania licencji i nie jest zrozumiałe, dlaczego organ zmienia swoje stanowisko. Skarżący nadmienili, że próby wystąpienia przez drugiego wspólnika o oddzielną dla niego licencję były kwitowane stwierdzeniem, że jest to zbyteczne.

Dodatkowo, skarżący zwrócili się do organu o wyjaśnienie, dlaczego decyzja została wydana na podmiot, jakim jest "S." Krzysztof W. i Adam M. Spółka Cywilna, gdy podmiot taki, który jak widać jest odrębnym bytem prawnym od samych wspólników, nie może jak dotychczas wykonywać swej pracy i przestał być przewoźnikiem.

Decyzją nr BPO-5-3035-KI13/2005/7154-09 z dnia 17 sierpnia 2005 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej adresata decyzji i orzekł, iż jest nim Adam M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "S.", a w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Jako podstawę prawną decyzji organ przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz l.p. 1.1.1. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu organ podał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowił brak u prowadzącego pojazd marki Mercedes Benz z dnia 16 lutego 2005 r. licencji na wykonywanie transportu drogowego. Kontrola przeprowadzona tego dnia na drodze wykazała, iż przedsiębiorcy Krzysztof W. i Adam M. wykonywali transport drogowy, a dalsze czynności wykazały, że Adam M. nie posiadał w dacie kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, co stanowiło zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 1 u.t.d. naruszenie prawa i skutkować musiało nałożeniem kary pieniężnej zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. nałożeniem kary w wysokości określonej pod poz. 1.1.1. załącznika do tej ustawy.

Organ wyjaśnił, że ponieważ z akt sprawy wynikało, iż wspólnik firmy "S." Krzysztof W. posiada licencję, decyzja w części oznaczenia adresata została uchylona, a kara za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji nałożona została na Adama M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S.".

Ponadto, organ nie zgodził się z zarzutami skargi co do niezgodnego z prawem procesowym prowadzenia postępowania. Jak podał, postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, znanym literaturze przedmiotu, gdzie surogatem czynnego udziału w postępowaniu kontrolnym jest możliwość zgłoszenia do protokołu kontroli pisemnych zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną - kierowcę. Organ zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji; zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane zostało bowiem do obu wspólników spółki "S." - Krzysztofa W. i Adama M. W treści zawiadomienia pouczono strony postępowania o prawie do złożenia wyjaśnień.

Co do wymogu legitymowania się przez obu wspólników spółki cywilnej licencją uprawniającą do wykonywania transportu, organ stwierdził, iż spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, nie posiada osobowości prawnej, co oznacza, że sama nie może być podmiotem praw i obowiązków. Za przedsiębiorców uznaje się natomiast wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, co wynika wprost z art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tak więc, podmiotem kontrolowanym byli przedsiębiorcy Krzysztof W. i Adam M., nie zaś założona przez nich spółka cywilna "S.". Z treści zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 21 stycznia 2004 r. wynika, że Adam M. prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie towarowego transportu drogowego rozpoczął dnia 1 października 1995 r. Potwierdzeniem tego, że dnia kontroli Adam M. wykonywał usługę transportową jest treść faktury z dnia 21 lutego 2005 r. Okazana w trakcie kontroli licencja wystawiona została dla przedsiębiorcy Krzysztofa W., a zatem nie może ona stanowić dokumentu uprawniającego Adama M. do wykonywania usług transportowych.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący domagali się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem organ, uznając adresata decyzji pierwszoinstancyjnej za wskazanego niewłaściwie, winien był decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania, a nie sam rozstrzygać w tej kwestii.

GITD nie odniósł się także do samej podstawy prawnej i faktycznej podjętego przez siebie rozstrzygnięcia; nie wyjaśnił dlaczego WITD w Kielcach adresując decyzję do Krzysztofa W. i Adama M. prowadzących spółkę cywilną "S." popełnił błąd, który winien był przecież skutkować nieważnością decyzji. Nie wyjaśnił na jakiej podstawie prawnej i faktycznej oparł swe twierdzenie. Nie wyjaśnił, dlaczego WITD nałożył karę na obu wspólników spółki cywilnej "S.", a pomimo tego uznając ich za podmiot praw i obowiązków odmówił im prawa do wykonywania transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez jednego ze wspólników. GITD nie odniósł się do argumentów skarżących dotyczących jego dotychczasowego stanowiska i kwalifikowania wykonywania przez wspólników spółki cywilnej "S." przewozów drogowych jako realizowanych prawidłowo, mimo posiadanej licencji przez jednego ze wspólników, co wynikało z załączonych do akt sprawy dowodów z dotychczasowo przeprowadzonych 11 kontroli. Nie wskazał dlaczego i na jakiej podstawie nastąpiła zmiana stanowiska organu. GITD pominął złożony przez skarżących dowód - stanowisko wyrażone przez zastępcę dyrektora Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Krakowie, który stwierdził, że gdy działalność prowadzona jest w formie spółki cywilnej wystarczy posiadanie certyfikatu kompetencji przez jednego ze wspólników, ponieważ zgodnie z art. 865 k.c. należy uznać, że każdy ze wspólników, będąc uprawnionym i zobowiązanym do prowadzenia spraw spółki, jest osobą zarządzającą przedsiębiorstwem.

Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, ponieważ nie zostali poinformowani o końcowych ustaleniach organu, a w szczególności o nieprawdziwym ustaleniu, że transport wykonywany był przez Adama M. Organ nie przeprowadził zresztą żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia kto wykonywał transport drogowy - czy wykonała to spółka cywilna "S.", czy któryś ze wspólników, czy może wspólnicy wykonujący działalność w ramach spółki cywilnej. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest jedynie deklaracją, czym chce dana osoba się zajmować, i nie może skutkować założeniem, że to co jest ujawnione jako przedmiot działania w ewidencji jest rzeczywiście wykonywane.

Dodatkowo, skarżący podkreślili, że działalność transportowa nie jest działalnością podstawową spółki "S.", która nie posiada floty pojazdów, i wymóg posiadania licencji przez wszystkich wspólników skutkowałby wpisaniem jednego pojazdu do wszystkich licencji; zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 5 u.t.d. kilka osób - przedsiębiorców musiałoby mieć tytuł prawny do jednego pojazdu i płacić od niego oddzielnie pełne zabezpieczenie. Tego rodzaju rozumienie legitymowania się przez przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy licencją stanowiłoby, zdaniem skarżących, zaprzeczenie zasady racjonalnego ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem, tak materialnym, jak też procesowym. Badając skargę w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo, a zatem skarga podlega uwzględnieniu.

W pierwszy rzędzie należy stwierdzić, że skarżący Krzysztof W. i Adam M. złożyli odwołanie od decyzji wydanej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej nałożenia kary 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, akceptując karę 250 zł za brak przewidzianych prawem wpisów na wykresówce i deklarując w odwołaniu jej zapłatę. Tak więc, jak zasadnie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, decyzja o nałożeniu na wspólników Spółki cywilnej "S." Krzysztofa W. i Adama M. kary w części nie objętej odwołaniem, tj. kary 250 zł, stała się prawomocna i nie jest przedmiotem skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, Sąd zwrócił uwagę na aspekt procesowy i materialny badanej sprawy.

1) Główny Inspektor Transportu Drogowego, rozpatrując sprawę w wyniku złożonego odwołania, uznał, że organ I instancji, nakładając karę za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego na obu wspólników spółki cywilnej "S.", błędnie wskazał adresata decyzji. Z tego powodu organ decyzję w zaskarżonej części uchylił w zakresie, jak to określił, "błędnego wskazania adresata" i orzekł, że adresatem decyzji jest jeden ze wspólników - Adam M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "S.". W pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

Działanie takie nie znajduje oparcia w prawie procesowym.

Jeżeli organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wadliwie wskazał adresata decyzji, to należy zauważyć, iż "błędne oznaczenie adresata decyzji" nie jest niczym innym, jak skierowaniem decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. organ odwoławczy może działać wyłącznie w sposób w tym przepisie określony, bez prawa zastosowania sankcji nieważności w razie stwierdzenia, iż spełniona jest którakolwiek przesłanka określona w art. 156 § 1 k.p.a. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowana jest zasada, że w przypadku gdy organ ustali, iż decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (tu - w sprawie o nałożenie kary za brak licencji), winien taką decyzję uchylić i umorzyć postępowanie I instancji. Ponieważ decyzja organu I instancji nakładała karę na dwóch wspólników spółki cywilnej - Krzysztofa W. i Adama M. ze wskazaniem nazwy ich firmy, a organ odwoławczy uznał, iż decyzja nie powinna być adresowana do Krzysztofa W., a jedynie Adama M., winien był uchylić decyzję w stosunku do Krzysztofa W. i wobec niego umorzyć postępowanie pierwszej instancji, zaś utrzymać decyzję zaskarżoną w stosunku do Adama M.

Sąd nie podziela jednak poglądu organu odwoławczego, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym może toczyć się tylko wobec jednego wspólnika dwuosobowej spółki cywilnej. Spółka cywilna stanowi formę organizacyjną prowadzenia przez wspólników-przedsiębiorców działalności gospodarczej, w ramach której, na zasadach określonych umową spółki oraz obowiązującymi przepisami, dążą oni do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego, solidarnie odpowiadając za zobowiązania spółki przez nich założonej i prowadzonej - art. 860 i art. 864 k.c.

Nałożenie przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, przewidzianej przepisami prawa administracyjnego kary pieniężnej na jednego ze wspólników spółki cywilnej za naruszenie przepisów w związku z prowadzoną w ramach spółki działalnością winno być efektem postępowania administracyjnego, którego stronami powinni być wszyscy wspólnicy prowadzący daną firmę, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2001 r., sygn. akt IV SA 2450/98). W rozpatrywanej sprawie, opisane wyżej stanowisko organu odwoławczego, pomijające w decyzji drugiego wspólnika, jest tym bardziej niezrozumiałe, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził wprost, że "w toku kontroli ustalono, iż przedsiębiorcy: Krzysztof W. i Adam M. (...) wykonywali transport drogowy rzeczy". Dodatkowo warte odnotowania jest, iż decyzja organu I instancji identyfikowała stronę postępowania nie tylko przez podanie nazwisk wspólników, lecz również przez podanie adresu firmy przez nich prowadzonej, jak też numeru NIP nadanego obu wspólnikom występującym razem pod jedną podaną firmą. Decyzja zaskarżona, ustalając jako stronę postępowania tylko Adama M., pomijając drugiego wspólnika, pozostawiła niezmienione elementy właściwe obu wspólnikom spółki prowadzącym wspólne przedsięwzięcie gospodarcze. Już sam ten fakt winien przekonać organ, że postępowanie w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na jednego ze wspólników za niezgodne z prawem wykonywanie działalności transportowej, w ramach działalności prowadzonej w formie spółki cywilnej, winno się toczyć z udziałem wszystkich wspólników.

2) Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie nie było prowadzone prawidłowo. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych zgromadzonych w sprawie, organ nie zawiadomił żadnego ze wspólników o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary za wykonywanie przez Adama M. transportu drogowego bez wymaganej licencji. Kierowane oddzielnie i w różnym czasie do wspólników zawiadomienia ograniczały się do informacji, że postępowanie dotyczy ustaleń objętych protokołem kontroli, a zatem zawiadomienie dotyczyło wszczęcia postępowania wyłącznie w sprawie nieprawidłowo wypełnionej wykresówki. Tymczasem, organ wydał decyzję o nałożeniu kary za nieprawidłowo wypełnioną wykresówkę i za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, bez dodatkowego uprzedniego poinformowania skarżących, że postępowanie dotyczy również kwestii licencji. Takie działanie organu, jako naruszające przepisy art. 61 § 4 oraz art. 10 k.p.a., należy uznać za wadliwe. GITD, nie podzielając zarzutów odwołania co do rażącego naruszenia procedury administracyjnej i twierdząc, że stronom postępowania został zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, nie naprawił popełnionego przez organ I instancji błędu.

Z przepisu art. 61 § 4 k.p.a. wynika, że wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego musi dotyczyć określonej sprawy, a organ administracji, wydając postanowienie w tym przedmiocie i respektując zasadę zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), winien wyraźnie określić obszar działania organu w prowadzonej sprawie po to, aby strona miała pełną możliwość złożenia swego stanowiska wraz z ewentualnymi dowodami na jego poparcie.

W rozpatrywanej sprawie organ naruszył również art. 80 i art. 81 k.p.a. Stwierdzenie powyższe uzasadnia ustalenie przez organ faktu wykonywania przez Adama M. transportu drogowego w dniu kontroli z pominięciem wyjaśnień złożonych w odwołaniu od decyzji, iż działalnością transportową w firmie "S." zajmuje się wyłącznie Krzysztof W. Organ, twierdząc, że w dacie kontroli przewóz wykonywał również Adam M., oparł to twierdzenie na dowodzie jakim była faktura VAT za wykonaną przez spółkę usługę oraz na treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej Adama M.

Tymczasem faktura VAT może być wyłącznie dowodem wykonania przez spółkę cywilną (nie odrębnie przez wspólników tej spółki) konkretnej usługi, konkretnego dnia, na rzecz konkretnego podmiotu, jednak nie może być dowodem na to, który ze wspólników spółki cywilnej wykonującej zlecenie danego dnia wykonywał przewóz. Specyfika prowadzenia działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej wymaga wystawiania faktur przez nią jako jeden podmiot, posiadający przyznany mu numer identyfikacji podatkowej NIP. Fakt umieszczenia więc pełnych danych zleceniobiorcy transportu - spółki cywilnej, tj. nazwisk jej wspólników, nazwy firmy oraz adresu, pod którym prowadzona jest działalność, nie może być dowodem na to, który ze wspólników wykonywał przewóz. Również nie może być takim dowodem wpis do ewidencji działalności gospodarczej, który jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, nie zaś dowodem, że działalność taka jest w istocie prowadzona. Organ nie uwzględnił zgłoszonych w odwołaniu przez skarżących zarzutów dotyczących tych kwestii i nie wyjaśnił dlaczego tak czyni, czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien był również odnieść się do przedstawionych przez skarżących, ich zdaniem istotnych, dokumentów świadczących o prawidłowości wykonywania przez nich działalności transportowej, tj. do protokołów z kontroli, z których wynikało, że służby inspekcji drogowej nie zgłaszały zastrzeżeń do realizowanych w ramach spółki przewozów w sytuacji posiadania licencji przez jednego tylko wspólnika.

Kolejną i zasadniczą kwestią jest stwierdzenie organu, że transport drogowy realizowany w dniu kontroli, tj. dnia 16 lutego 2005 r., był przewozem wykonywanym bez wymaganej licencji, co narusza art. 5 ust. 1 u.t.d. i prowadzi do obowiązku nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz zgodnie z l.p. 1.1.1. załącznika do tej ustawy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, a stosownie do ust. 3 tego artykułu licencji udziela się przedsiębiorcy, jeżeli spełnia warunki określone w pkt 1-5. Obowiązująca w dacie kontroli oraz w dacie wydawania decyzji ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 281, poz. 2777 ze zm.), dalej u.s.d.g., w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą, zaś w ust. 2 przyjęła, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Jak z tego wynika, w przypadku spółki cywilnej przedsiębiorcą nie jest ta spółka, lecz poszczególni jej wspólnicy, z których każdy może rozpocząć działalność po uzyskaniu wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej (art. 14 ust. 1 i 2 u.s.d.g.). Realizując działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, jej wspólnicy występują, z uwagi na obowiązek ewidencyjny, jako odrębni przedsiębiorcy, prowadząc jednak wspólne przedsięwzięcie i zmierzając do jednego celu gospodarczego. Z tego też względu oraz ze względu na obowiązki określone innymi przepisami, wspólnicy spółki cywilnej występują na zewnątrz jako jeden podmiot.

Jak wynika z art. 16 u.s.d.g., przedsiębiorca wpisany do rejestru przedsiębiorców albo do ewidencji jest obowiązany umieszczać w oświadczeniach pisemnych skierowanych w zakresie swej działalności do oznaczonych osób i organów numer identyfikacji podatkowej NIP oraz posługiwać się tym numerem w obrocie prawnym i gospodarczym. W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej obowiązek, o którym stanowi przywołany przepis, realizuje się na zasadach określonych ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.), dalej ustawa o VAT, oraz ustawą dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji podatników i płatników (Dz. U. Nr 269, poz. 2681 ze zm.), dalej u.z.e.p.p. Jak wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Oznacza to, że wspólnicy spółki cywilnej, w oczywisty sposób niedziałający samodzielnie, w prowadzonej przez nich działalności gospodarczej nie są odrębnymi podmiotami podatku VAT i traktowani są wskutek formuły prawnej w jakiej przyjęli działać jako jeden podmiot - spółka cywilna; kategoria ta mieści się bowiem w pojęciu "jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej", o której stanowi cyt. art. 15 ust. 1 ustawy o VAT. Konsekwentnie, przepis art. 2 ust. 1 u.z.e.p.p. stanowi, że będące podatnikami osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej podlegają obowiązkowi ewidencyjnemu oraz otrzymują numery identyfikacji podatkowej, tzw. NIP.

Również w zakresie obowiązków statystycznych wspólnicy spółek cywilnych nie są identyfikowani odrębnie. Zgodnie z § 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm.) krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej prowadzony przez Prezesa GUS nosi nazwę REGON, a obejmuje osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej i osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, przy czym osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą jako wspólnicy spółek cywilnych nie podlegają odrębnej rejestracji w rejestrze tych podmiotów. Oznacza to, że wspólnicy spółki cywilnej posiadają jeden numer REGON, nadany im jako jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej.

Spółka cywilna jest również pracodawcą w rozumieniu przepisu art. 3 Kodeksu pracy.

Na tym tle można powiedzieć, że status prawny wspólników spółek cywilnych, kształtowany przez przepisy różnych ustaw, nie jest jednolity. Z jednej strony, są oni uznani, w myśl art. 4 ust. 2 u.s.d.g. za odrębnych przedsiębiorców, co z kolei nakłada na nich obowiązek odrębnego zgłoszenia prowadzonej przez nich działalności gospodarczej do ewidencji tej działalności, z drugiej zaś strony, wspólnicy spółek cywilnych występują w szczególnie newralgicznych dla każdej działalności gospodarczej obowiązkach, np. identyfikacyjnych (numer NIP), podatkowych (podatek VAT, podatek od nieruchomości czy środków transportowych) lub statystycznych (numer REGON), jako jeden podmiot - spółka cywilna.

Przedstawiony dwoisty charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez osoby fizyczne w formie założonej przez nie spółki cywilnej godzi niejako przepis art. 860 § 1 k.c., który stanowi, że przez zawartą umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do wspólnego celu gospodarczego, działając w sposób oznaczony, w szczególności wnosząc wkłady. Tak więc wspólnicy spółki cywilnej, z których każdy jest oddzielnie zewidencjonowanym przedsiębiorcą, prowadzą wspólną działalność, za którą wspólnie odpowiadają i z której osiągają określone umową, bądź w jej braku ustawą, zyski. Współdziałanie wspólników spółki cywilnej może polegać na jakimkolwiek ich zachowaniu się zdążającym do wspólnego celu (por. Kodeks cywilny. Komentarz, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1972). Specyfika spółki cywilnej i wynikające z niej prawa i obowiązki wspólników osadzone w reżimie cywilnoprawnym znajdują odbicie w reżimie publicznoprawnym, gdzie osoba fizyczna - przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji, w którym zawarta musi być informacja o umowie spółki, jeżeli taka spółka została zawarta - art. 30 ust. 1 pkt 13 u.s.d.g. Prowadzenie wspólnej działalności nie oznacza wszakże, że rodzaj działalności, którą deklaruje we wniosku o wpis do działalności gospodarczej osoba fizyczna działająca w ramach spółki cywilnej, jest taki sam, jak u innej osoby - wspólnika tej samej spółki, i że jeden wspólnik może prowadzić określoną działalność zgłoszoną przez drugiego wspólnika. Przedmiot działania spółki cywilnej wynikać powinien z umowy spółki, a jeśli nie jest on w umowie określony, decyduje faktycznie realizowana przez wspólników w ramach spółki działalność, która nie może wykroczyć ponad to, co zostało określone we wpisach do ewidencji. O tym, jakie konkretnie zadania realizuje w spółce cywilnej dany wspólnik i jaką działalnością się zajmuje, decydują sami wspólnicy jako osoby zarządzające prowadzonym przez siebie przedsięwzięciem. Należy również zważyć, że prowadząc wspólne przedsięwzięcie gospodarcze wspólnicy spółki cywilnej mogą działać na jej rzecz w sposób wynikający z posiadanego przez nich wykształcenia, doświadczenia, uzyskanych kwalifikacji czy uprawnień. Wykonywana wyłącznie przez jednego wspólnika, w ramach spółki cywilnej, określona działalność gospodarcza jest nie tylko faktycznie możliwa, ale również z uwagi na fakt jego odrębności jako przedsiębiorcy, znajdująca oparcie w prawie publicznym. Okoliczność, iż efekty gospodarcze tej działalności przypisane są, z uwagi na zawartą umowę cywilnoprawną, dla wszystkich wspólników spółki cywilnej, nie oznacza możliwości przyjęcia domniemania realizowania każdej prowadzonej w ramach spółki działalności przez każdego ze wspólników.

W rozpatrywanej sprawie, jak twierdzą skarżący, działalnością transportową zajmował się tylko jeden wspólnik, posiadający certyfikat uprawnień zawodowych oraz licencję na wykonywanie tej działalności.

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej stanowi w art. 75 ust. 3 pkt 1, iż uzyskania licencji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Obowiązek taki ustanawia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zaś warunki udzielenia przedsiębiorcy licencji (a więc także wspólnikowi spółki cywilnej) określa art. 5 ust. 3 u.t.d. w pkt 1-5. Na tle tego ostatniego przepisu jawią się zasadnicze wątpliwości co do tego, jak określone w tym przepisie obowiązki realizowane winny być w odniesieniu do przedsiębiorców - wspólników spółki cywilnej i czy niespełnienie któregokolwiek warunku przez jednego ze wspólników, a co za tym idzie nieotrzymania przez jednego wspólnika licencji, nie powodowałoby uniemożliwienia wykonywania działalności transportowej przez drugiego wspólnika. W ocenie Sądu, twierdząca odpowiedź na to pytanie prowadziłaby do naruszenia zasady równości prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 6 ust. 1 u.s.d.g.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.t.d. licencji udziela się na wniosek przedsiębiorcy. Wydana licencja, w której organ określa m.in. przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres, zakres oraz rodzaj przewozów, uprawnia do wykonywania przewozów na obszarze, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, a więc także z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 wykonywanie transportu bez wymaganej licencji, skutkuje zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. nałożeniem kary pieniężnej.

W rozpatrywanej sprawie do kontroli zatrzymano pojazd, który, jak wynika z protokołu kontroli, należał do Krzysztofa W., czego dowodziła również kopia dokumentu rejestracyjnego zatrzymanego pojazdu. Jako przedsiębiorcę wpisano do protokołu kontroli Krzysztofa W. "S.", zaś kontrolowanym był kierowca Dariusz P. zatrudniony w oparciu o umowę o pracę przez pracodawcę - "S." s.c. K. W. A. M., a umowę podpisał czytelnie K. W. Jak wynika z protokołu kontroli, kierowca okazał do kontroli żądane dokumenty, w tym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wystawiony dla przedsiębiorcy Krzysztofa W. "S.". Organ w trakcie dalszego postępowania stwierdził, że transport w dniu kontroli wykonywany był przez dwóch wspólników, z których jeden - Adam M. nie posiadał licencji, tak więc transport dokonywał się z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 u.t.d., co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przedsiębiorcą jest każda osoba fizyczna prowadząca zgłoszoną do ewidencji działalności gospodarczej działalność, choćby wykonywała tę działalność w formie spółki cywilnej, a jak już zostało to wyżej powiedziane nie ma przeszkód, aby określoną działalność w spółce cywilnej wykonywał jeden wspólnik, działając na korzyść wszystkich wspólników. W sprawie z wniesionej skargi nie wynika, aby organ twierdził, iż takie działanie nie jest dopuszczalne, i aby wywodził obowiązek posiadania przez drugiego wspólnika licencji na wykonywanie transportu drogowego z samego faktu pozostawania przez tego wspólnika w spółce, która realizuje przewozy, i niezależnie od tego czy drugi wspólnik faktycznie wykonuje transport, czy też nie. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalił, iż w dniu kontroli Adam M. wykonywał transport drogowy, a z uwagi na fakt, iż nie posiada licencji, należało nałożyć karę pieniężną. Dowodem na wykonywanie przez Adama M. transportu drogowego było wystawienie przez wspólników spółki "S." za zrealizowaną w dniu kontroli dostawę faktury. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził wręcz, że z faktury tej wynika, "iż Adam M. wykonywał faktycznie usługę transportową dla firmy "A." S.A.". Jak już była o tym mowa, wystawiony przez wspólników spółki cywilnej "S." dokument księgowy nie może stanowić dowodu na okoliczność wykonania przez Adama M. transportu drogowego tego dnia, bowiem faktura, jak każdy dowód księgowy, musi zostać wystawiona w sposób określony obowiązującymi przepisami, tj. art. 21 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). Stosownie do tego przepisu dowód księgowy powinien zawierać co najmniej: 1) określenie rodzaju dowodu i jego numer identyfikacyjny, 2) określenie stron (nazwy i adresy) dokonujących operacji gospodarczej, 3) opis operacji gospodarczej, 4) datę, 5) podpis wystawcy i 6) stwierdzenie sprawdzenia i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych. Oczywiste jest więc, że na fakturze musiały widnieć pełne dane stron dokonujących operacji gospodarczej, czyli pełne dane wystawcy faktury, którym dla potrzeb podatku VAT są wspólnicy spółki cywilnej posiadający jeden numer NIP, o czym była już mowa wyżej.

GITD podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że z treści zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 21 stycznia 2004 r. wynika, że przedsiębiorca Adam M. prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie towarowego transportu drogowego pojazdami uniwersalnymi, a jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisano dzień 1 października 1995 r. Takie ustalenie organu również nie może być dowodem, że Adam M. wykonywał dnia kontroli transport drogowy oraz że w ogóle go wykonywał, przy czym stwierdzenie organu co do daty rozpoczęcia działalności nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, tj. w załączonej kopii zaświadczenia. Pod poz. 4 tego dokumentu opisanego jako "data rozpoczęcia działalności gospodarczej" widnieje wpis "kontynuacja działalności zarejestrowanej od 1 października 1995 r.", co nie jest tożsame z wykonywaniem od tej daty działalności w zakresie transportu drogowego. Określenie we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej określonych rodzajów tej działalności nie oznacza, że jest ona faktycznie wykonywana. Może być tak, iż przedsiębiorca wykonuje tylko niektóre z podanych przez siebie i następnie wpisanych do ewidencji rodzajów działalności. Niewątpliwie jednak wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej określonej działalności może sugerować, że taka działalność jest wykonywana; kwestia ta winna być przedmiotem postępowania dowodowego niezbędnego dla ewentualnego obciążenia konsekwencjami z tytułu wykonywania działalności ujawnionej w ewidencji w sposób sprzeczny z przepisami regulującymi taką działalność.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie ani organ odwoławczy, ani organ I instancji, nie przeprowadzili postępowania, które ustaliłoby w sposób nie budzący wątpliwości, że dnia 16 lutego 2005 r., tj. dnia kontroli, również Adam M. wykonywał transport drogowy rzeczy. Z uwagi na odrębne traktowanie, przez powołane już przepisy prawa, wspólników spółki cywilnej jako przedsiębiorców, to konkretnemu wspólnikowi-przedsiębiorcy, nie zaś spółce cywilnej, która przedsiębiorcą nie jest, przypisane musi zostać naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym, o którym mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. W świetle tego przepisu okoliczność ta musi zostać wykazana, bowiem w przeciwnym wypadku brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej. Stwierdzony przez organ fakt nieposiadania przez jednego ze wspólników licencji na wykonywanie transportu drogowego nie jest przecież wystarczającą przesłanką do nałożenia kary, ponieważ jak stanowi powołany już przepis art. 92 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d. karę można nałożyć na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy, który naruszył przepisy ustawy lub innych wskazanych w pkt 1-6 ustaw i umów międzynarodowych. Ponieważ spółce cywilnej, która nie ma statusu przedsiębiorcy, nie można przypisać naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, brak jest też podstaw do stawiania wszystkim wspólnikom obowiązku legitymowania się licencją na realizowanie transportu, jeśli zgodnie z umową spółki taką działalnością zajmuje się tylko jeden z nich.

Nałożenie na przedsiębiorcę - wspólnika spółki cywilnej - kary pieniężnej za naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym bez udowodnienia, że wspólnik ten wykonywał przewóz, stanowi naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Sąd stwierdził również naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także przepisów art. 10, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Naruszenie przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego skutkować musi obowiązkiem uchylenia przez Sąd decyzji tak wydanej na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1a oraz pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).