Polska w Unii Europejskiej

perspektywy, warunki, szanse, zagrożenia

Poland in the European Union

perspectives, conditions, chances, threats

Praca zbiorowa pod redakcją Cezarego Mika

Toruń 1997

Nadzór wydawniczy Zbigniew Chmiel

Projekt okładki Ryszard Rosiński

Skład i łamanie: KABAT- Piotr Kabadński tel. [phone]

Tłumaczenia streszczeń:

Adam Nitka

Copyright TNOiK “Dom Organizatora" - TORUŃ

ISBN 83 -

Wydawnictwo “Dom Organizatora"

jest członkiem Polskiej Izby Książki

Printed in Poland Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa “Dom Organizatora" - Toruń 1997

Wydanie I

Druk i oprawa:

Zakład poligraficzne - Wydawniczy “POZKAL", Inowrocław, tel. 57 50 42 ul. Cegielna 10/12

Spis treści

Wstęp . 5

Introduction 7

M. Górka

Realizacja Białej Księgi Komisji Europejskiej w porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej jako element procesu dostosowania prawa polskiego do standardów Unii Europejskiej . 9 Summary .. 19

J. Galster

Konstytucyjnoprawne bariery przystąpienia Polski do Unii Europejskiej 23

Summary .. 31

J. Menkes

Poszerzenie UE a II III filar integracji - perspektywy, zagrożenia, warunki .. 33

Summary .. 59

E. Tomkiewicz

Prawny system wyłączania gruntów rolnych z produkcji w ustawodawstwie rolnym Wspólnoty Europejskiej 61

Summary ... 85

S. Biernat

Koncesja komunalna (ocena koncepcji legislacyjnej w świetle wymagań Układu Europejskie­go i prawa Wspólnoty Europejskiej) . 87

Summary .. 101

A. Graś

Zamówienia publiczne w prawie Unii Europejskiej i w prawie polskim - wybrane aspekty . 103

Summary 115

M. Kożuch

Korporacje zawodowe a swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług w świetle prawa europejskiego i Układu stowarzyszeniowego na przykładzie zawodów pra­wniczych .. 117

Summary .. 137

B. Brzeziński, J. Głuchowski, C. Kosikowski

Harmonizacja polskiego prawa podatkowego z prawem Wspólnot Europejskich (perspektywy, zagrożenia, warunki) . 139

Summary .. 149

S. Koroluk

Polski nadzór ubezpieczeniowy a prawo Unii Europejskiej 151

Summary 167

E. Wojtaszek

Reguła rozsądku w prawie konkurencji Polski i Wspólnoty Europejskiej 169

Summary 185

J. Jabłońska - Bonca, E. Wieczorek

Ochrona konsumenta w ustawodawstwie polskim i prawie Unii Europejskiej 187

Summary 205

J. Ciechanowicz

Ratyfikacja Konwencji o różnorodności biologicznej z 1992 w świetle harmonizacji polskiego ustawodawstwa z wymogami Unii Europejskiej 207

Summary 225

M. Zieliński

Współpraca transgraniczna między władzami lokalnymi państw Unii Europejskiej 227

Summary 241

c. Mik

Polskie organy państwowe wobec perspektywy przystąpienia RP do Unii Europejskiej . 243

Summary 267

N.PóMorak

Zmiany w postępowaniu przed sądami polskimi jako konsekwencja przystąpienia Polski

do Unii Europejskiej . 269

Summary . 283

T. Jasudowicz

O uznanie i poszanowanie pozycji i roli religii i Kościoła w jednoczącej się Europie . 285

Summary 311

Informacje o Autorach 315

Wstęp

Perspektywa przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jest dzisiaj dużo bardziej realna niż kiedykolwiek. Rada Europejska (najwyższy organ Unii), która zebrała się we Florencji 21 i 22 czerwca 1996 postanowiła bowiem, że negocjacje z niektórymi państwami stowarzyszonymi Europy Środkowej i Wschodniej roz­poczną się pół roku po zakończeniu trwającej właśnie Międzyrządowej konferen­cji przeglądowej, zwanej popularnie Maastricht II. Postanowiono tam także, że konferencja ta zakończy się najprawdopodobniej w połowie 19971. W tych okoli­cznościach jasne jest, że przedmiotem dużego zainteresowania polskiej nauki prawa europejskiego stają się problemy związane z rokowaniami w sprawie przy­stąpienia i przyszłym członkostwem. Im też poświęcono II Ogólnopolską konfe­rencję pt. Polska w Unii Europejskiej: perspektywy, zagrożenia i warunki, która odbyła się w Toruniu, 19 i 20 listopada 19962.

Inicjatorom Konferencji zależało na skoncentrowaniu uwagi referentów i uczestników spotkania na prawie materialnym i, do pewnego stopnia, prawie instytucjonalnym Wspólnoty Europejskiej (Unii Europejskiej) w kontekście wa­runków, na jakich przystąpimy do Unii Europejskiej oraz szans i zagrożeń, jakie immanentnie związane są z członkostwem w tej strukturze integracyjnej. Ważne miało być także choćby zasygnalizowanie kierunków koniecznych zmian w pra­wie i ustroju RP. W odpowiedzi na apel Organizatorów zgłoszono 21 tematów re­feratów, z których 19 zostało przedstawionych na Konferencji. Znakomita wię­kszość spośród nich (bo 17) w wersji wzbogaconej warsztatowo i poszerzonej merytorycznie jest przedmiotem niniejszej publikacji.

Referaty zostały w niej ułożone w kolejności ich prezentacji na Konferen­cji. Oddając tę książkę do rąk Czytelnika chciałbym wyrazić nadzieję, że pozwoli

Florence European Council, 21 and 22 June 1996. Conclusions of Presidency, Bulletin of the Eu-ropean Union 1996, nr 6, s. 13 i 14.

I Ogólnopolska konferencja w Toruniu odbyta się 12 i 13 grudnia 1995. Materiały z tej konferen­cji opublikowano w wydawnictwie: Polska a Unia Europejska w przededniu Maastricht II, pod red. C. Mika, TNOiK, Toruń 1996.

ona dostrzec i lepiej zrozumieć perspektywy, warunki, szansę i zagrożenia, jakie mogą się pojawić w związku z akcesem Polski do Unii Europejskiej i wzbogaci biblioteki instytucji i osób zainteresowanych dostosowaniem prawa polskiego do standardów prawa europejskiego.

Chciałbym również wyrazić podziękowanie Pani Dyrektor Elżbiecie Ja-kubowskiej z Towarzystwa Naukowego Organizacji i Kierownictwa. Dom Orga­nizatora w Toruniu za przyjęcie tej pracy do druku i wszechstronną pomoc w jej publikacji.

Cezary Mik

Introduction

At the present time, the prospect of becoming a member of the European Union by Poland is morę apparent than ever. The European Council (EU's highest body) proceeded in Florence on June 21 st and 22nd, 1996. It reached a decision that negotiations with several associated countries of Central and Eastern Europę would start in a half a year's time after the end of currently held the Intergovern-mental Reviewing Conference commonly called Maastricht II. It was also deter-mined that the Conference would probably finish by the half of 19971. In such circumstances it is obvious that Polish scholars of European law find a great inte-rest in problems related to negotiations concerning joining and a prospective membership in the Union. These matters were the major subject of the Second All-Polish Conference “Poland in the European Union: prospects, threats and conditions" which took place in Toruń on November 19th and 20th, 19962

The conference initiators were focused on drawing lecturers and partici-pants' attention to materiał law and, to some extent, institutional law of the Euro­pean Community (the European Union) in regard of conditions upon which Po­land would join the European Union, chances and threats immanently associated with a membership of this integrative structure. It was also essential to point out the necessary changes and directions in law and a political system of the Republic of Poland. As a response for organisers' appeal there were 21 lectures listed, out of which 19 were presented on the Conference. The greater part of them (that is 17) in a craftily enriched and substantially enlarged version became a subject of this publication. The lectures were arranged in aeeordance with the order of their presentation at the Conference. "Rendering this book into readers' hands I solemnly hope it will contribute to a better understanding and perceiving of pro­spects, conditions, chances, and threats which may emerge with Poland's access

Florence European Council. 21 and 22 June 1996. Condusions ofPresidency, Bulletin of the Eu­ropean Union 1996, no 6, pp. 13 and 14,

The First All-Polish Conference was held in Toruń on December 12h and 13th, 1995. The mate-rials regarding it were published in a form of a book by: Poland and the European Union on the eve oj'Maastriclit II, edited by C. Mik, TNOiK, Toruń 1996, (in Polish).

to the European Union. Additionally, the book should mąkę a considerable addi-tion for libraries of various institutions and of those interested in the adjustment of Polish law to the EC law standards.

I would also like to acknowledge my gratitude to Elżbieta Jakubowska, the Executive Director of Scientific Society of Organisation and Management, The Organisers' House in Toruń, for accepting this work for printing and their extensive support in its publication.

Cezary Mik

Maciej Górka

Realizacja Białej Księgi Komisji Europejskiej w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej

jako element procesu dostosowania prawa polskiego do standardów Unii Europejskiej

Wstęp

Układ Europejski1 nakłada na Polskę obowiązek zbliżania polskiego pra­wa polskiego do ustawodawstwa Wspólnot (art. 68 i art. 69). Zobowiązanie to, z formalnego punktu widzenia, ma charakter zobowiązania starannego działania: nie ma określonego zakresu, ani tempa realizacji tego zobowiązania (poza tym, który wynika z innych przepisów samego Układu Europejskiego). Osiągnięcie stanu zgodności ustawodawstw oznacza stworzenie takiej sytuacji, w której pol­skie prawo będzie odpowiadać standardom przyjmowanym w Państwach Człon­kowskich Unii, i będzie w stanie z prawem wspólnotowym harmonijnie współ­działać2, przy czym ciężar działań harmonizacyjnych spoczywa na Polsce, nie zaś na Wspólnotach3. Układ Europejski nie nakłada na Polskę obowiązku wiernej re­cepcji prawa wspólnotowego. Rozporządzenia i dyrektywy WspólnoTnie stano--wią w Polsce źródeł prawa, lecz jedynie wzorce rozwiązań prawnych, pozosta­wiając Polsce znaczny zakres autonomii legislacyjnej4.

Obowiązek zbliżania ustawodawstw nabiera nowego znaczenia w perspe­ktywie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Deklarowane początkowo jako

1 Dz.U., Załącznik do nru 11, póz. 38 z 27 stycznia 1994.

2 Zob. T. Pajor [w:] Komentarz, do Układu Europejskiego, red. C. Banasiński. J. A. Wojciechowski, Warszawa 1994, s. 195.

3 We Wspólnotach termin “harmonizacja" oznacza dążenie do osiągnięcia pewnego, wspólnego Państwom Członkowskim rozwiązania, w przypadku Polski natomiast jest to zadanie jednostron­ne zob. C. Mik [w:] J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego, Toruń 1995, s. 190.

4 Zob. S. Sołtysiński, Dostosowanie prawa polskiego do wymagań Ukladu Europejskiego, Państwo i Prawo 1996, nr 4-5, s. 32.

cel Polski5, członkostwo Polski w Unii Europejskiej zostało następnie uznane za wspólny cel także Unii Europejskiej. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Ko­penhadze w czerwcu 1993 r. uzgodniono, że kraje Europy Środkowej i Wschod­niej stowarzyszone ze Wspólnotami Europejskimi oraz te, z którymi stowarzy­szenie zostanie zawarte, jeśli wyrażą taką wolę, mogą zostać członkami Unii Eu­ropejskiej. Zgodnie z dokumentem końcowym tego spotkania, przyjęcie w poczet członków nastąpi wtedy, gdy kraj stowarzyszony będzie w stanie wziąć na siebie obowiązki wynikające z członkostwa poprzez spełnienie wymaganych warunków ekonomicznych i politycznych. Ustalenia te potwierdzono następnie na szczy­cie państw członkowskich Unii Europejskiej w Essen w grudniu 1994 r. W Essen sformułowano ponadto tzw. strategię przedczłonkowską, tj. przewidywane działa­nia, które mają doprowadzić do integracji państw Europy Środkowej i Wschod­niej z Unią Europejską. Jeden z elementów owej strategii przedczłonkowskiej do­tyczy przygotowań do rozszerzenia Jednolitego Rynku Unii Europejskiej (używa się niekiedy także określenia “Rynek Wewnętrzny" - “internal market") i objęcia nim krajów stowarzyszonych. Integracja krajów stowarzyszonych, a więc także Polski, z Jednolitym Rynkiem wymaga przeprowadzenia złożonego procesu do­stosowania polskiego prawodawstwa, systemów regulacyjnych i metod certyfika­cji do wymogów Unii Europejskiej. Chodzi tu nie tylko o to, co w skrócie określa się harmonizacją prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej, ale też o stworze­nie niezbędnej “infrastruktury", w której porządek prawny funkcjonuje, a więc o zbudowanie systemu instytucji i struktur, tak aby zalecana legislacja była efe­ktywnie realizowana. Wypełnieniu tego zadania sprzyjać ma przygotowanie i opublikowanie w połowie 1995 roku przez Komisję Europejską Białej Księgi w sprawie przygotowania krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschod­niej do integracji z Jednolitym Rynkiem Unii Europejskiej6.

Realizacja zaleceń Białej Księgi na tle procesu dostosowawczego

Realizacja Białej Księgi jest więc fragmentem procesu dostosowawczego i wpisuje się w realizację zobowiązania wynikającego z artykułów 68 i 69 Układu Europejskiego. Zbliżenie przepisów prawnych objąć ma w szczególności prawo celne, prawo o spółkach, prawo bankowe, rachunkowość i podatki, własność inte­lektualną, usługi finansowe, zasady konkurencji, ochronę zdrowia i życia ludzi, ochronę sanitarną zwierząt i roślin, ochronę konsumenta, pośredni system opodat-

5 Zob. ostatnie zdanie Preambuły do Układu.

6 White Paper, Brussels 03.05.95; COM(95) 163 fin.

10

kowania, przepisy techniczne i normy, transport i środowisko naturalne. Można wskazać na dużą zbieżność zakresu obowiązku zbliżania prawa polskiego do pra­wa wspólnotowego przewidzianego w Układzie Europejskim z zakresem Białej Księgi. Można więc powiedzieć, że Biała Księga wypełnia konkretną treścią na potrzeby realizacji procesu dostosowawczego pojęcie ustawodawstwa Wspólnot, określając w ten sposób punkt odniesienia dla przeprowadzanych zmian7.

Biała Księga sama w sobie nie ma charakteru prawnie wiążącego i nie wywołuje skutków prawnych dla którejkolwiek ze stron Układu Europejskiego: nie zmienia ona prawnych związków między obiema Stronami określonych w Układzie8. Jednakże, w związku z konsekwentnie wyrażaną przez Polskę wolą przystąpienia do Unii Europejskiej, uwzględnienie w działaniach legislacyjnych w Polsce zaleceń Białej Księgi wydaje się niezbędne.

1. Działania bieżące

W marcu 1994 roku Rada Ministrów RP przyjęła uchwałę w sprawie do­datkowych wymogów postępowania z rządowymi projektami normatywnych aktów prawnych ze względu na konieczność spełnienia zgodności z prawem Unii Europejskiej9. Na podstawie tej uchwały każdy rządowy projekt normatywnego aktu prawnego musi przejść procedurę badania zgodności jego treści z wymoga­mi Układu Europejskiego oraz, szerzej, całego prawa wspólnotowego. Akty wskazane w Białej Księdze stanowią ważne odniesienie dla przeprowadzanej kontroli.

W ciągu dwu- i półletniego okresu obowiązywania uchwała okazała się narzędziem dość skutecznym: kontroli poddano ponad 1200 aktów różnego rzę­du (od projektów ustaw do zarządzeń ministerialnych i uchwał rządowych). Spośród nich 17 aktów (12 ustaw i 5 rozporządzeń) okazało się sprzecznych z prawem wspólnotowym, w tym 11 - z Układem Europejskim. W tym ostatnim przypadku projekty były zablokowane i ostatecznie zmienione. Jednakże uchwa-

Jako przykład takiego traktowania Białej Księgi można przedstawić opinię wyrażoną przez Pełno­mocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej w sprawie projektu ustawy -Prawo własności przemysłowej. Projekt przewidywał wprowadzenie przepisów, stanowiących od­powiednik Rozporządzenia Rady I768/92/EWG w sprawie wprowadzenia dodatkowego świadec­twa ochronnego na leki. Wyrażany był przy tym niepokój krajowych producentów, iż realizacja te­go rozporządzenia obecnie pociągnie za sobą znaczne koszty dla krajowego przemysłu farmaceuty­cznego. Pełnomocnik Rządu wskazał w swojej opinii, że Rozporządzenie 1768/92 jest przewidzia­ne w Białej Księdze jako “środek II etapu", a więc środek, któremu Komisja nie nadaje charakteru pierwszorzędnego. Jakkolwiek więc sama realizacja tego środka jest niezbędna w dłuższej perspe­ktywie, to jednak termin jego realizacji może brać pod uwagę względy ekonomiczne.

Szerzej o zakresie i strukturze Białej Księgi zob. M. Górka, Biała Księga Komisji Europejskiej,

Przegląd Legislacyjny 1996, nr 2, URM.

Uchwała 16/94 z 29 marca 1994, M.P. nr 203, póz. 188.

11

żania polskiego prawa do prawa Unii Europejskiej (jak np. projekt ustawy - Pra­wo własności przemysłowej), jak i akty nie mające z punktu widzenia prawa wspólnotowego, a zwłaszcza uczestnictwa w Jednolitym Rynku dużego znaczenia (np. zmiany do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). Najważniejszą wadą tych programów jest brak odniesienia do konkretnych przepisów prawa wspólnotowe­go, których realizacje zmiany mają na celu, toteż niemożliwe jest stwierdzenie, w jakim stopniu realizowane akty stanowiące część programu faktycznie wpływa­ją na zbliżenie prawa polskiego do wspólnotowego14.

b) Bezpośrednim skutkiem ogłoszenia Białej Księgi Komisji Europejskiej było przyjęcie przez Radę Ministrów w listopadzie 1995 roku uchwały15, która, w związku z koniecznością podjęcia przygotowań do integracji Polski z Jednoli­tym Rynkiem Unii Europejskiej, zobowiązała Pełnomocnika Rządu do Spraw In­tegracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej (obecnie działania te kontynuuje Komitet Integracji Europejskiej) do opracowania oraz koordynowania realizacji programu dostosowania prawa polskiego do standardów prawnych Unii Europej­skiej. Naczelne i centralne organy administracji państwowej zostały zobowiązane do współpracy w zakresie opracowania i realizacji tego programu. Uchwała prze­widuje, że podstawą stworzenia harmonogramu prac nad dostosowaniem prawa polskiego do standardów prawnych Unii Europejskiej mają być akty normatywne prawa europejskiego wymienione w Białej Księdze Komisji Europejskiej. Włą­czono je do uchwały w postaci załącznika, a tym samym, w ten pośredni sposób, włączono akty prawa wspólnotowego w obręb prawa polskiego, czyniąc zeń for­malny punkt odniesienia dla prac prawodawczych.

W celu przygotowania programu naczelne i centralne organy administra­cji państwowej zobowiązano do opracowania projektów harmonogramu prac, obejmującego sporządzenie wykazu polskich aktów prawnych, które regulują za­gadnienia ujęte w aktach wskazanych w Białej Księdze, ustalenie stopnia zbież­ności między odpowiadającymi sobie zakresowe aktami prawa polskiego i wspólnotowego oraz określenie priorytetowych dla procesu integracji z Jednoli­tym Rynkiem dziedzin prawa polskiego, wymagających dostosowania, w tym przygotowaniu projektów niezbędnych zmian organizacyjnych. Wydaje się to wychodzić na przeciw postulatowi zapewnienia niezbędnej dla funkcjonowania regulacji jednolitorynkowych “infrastruktury" organizacyjnej16. Przedstawione

14 Zob. w tej sprawie, jak również szerzej w sprawie oceny procesu dostosowawczego C. Kosiko-wski. Problemy harmonizacji polskiego prawa finansowego z prawem Wspólnot Europejskich, Państwo i Prawo 1996, nr 4-5, s. 70 i n.

15 Uchwała nr 133/95 Rady Ministrów z 14 listopada 1995 (nie publ.).

16 Tytułem przykładu inożna wskazać np. projekt ustawy o ochronie danych osobowych, który prze­widuje utworzenie niezależnej instytucji Generalnego Inspektora Ochrony Danych, realizując tym samym wymaganie Dyrektywy 95/46/WE.

14

działania mają posłużyć do przygotowania uzupełnienia “Harmonogramu działań dostosowujących..." Załącznik do uchwały, zawierający akty prawa wspólnoto­wego wymienione w Białej Księdze, określa także, który z resortów jest odpo­wiedzialny przedmiotowo za realizację poszczególnych aktów, przy czym wyróż­niono resort wiodący w prowadzeniu danej sprawy oraz resort współpracujący.

Działania te mają na celu nadanie Białej Księdze Komisji Europejskiej praktycznego wymiaru i uczynienie jej użytecznym instrumentem w reformo­waniu polskiego prawa. Jednakże, realizacja tej uchwały napotyka na trudności. Do dzisiaj17 nie powstał jeszcze pełny harmonogram, o którym mówi uchwała. W przedłożonemu Komitetowi Ekonomicznemu Rady Ministrów sprawozdaniu, obejmującemu część harmonogramu18 wskazano na brak doświadczenia kadry urzędniczej w “tego rodzaju pracach" oraz ograniczone środki finansowe na opra­cowanie niezbędnych analiz i ekspertyz oraz tłumaczeń jako główne przyczyny opóźnienia. Dodatkową trudność stanowiły spory kompetencyjne, wynikające z innej systematyki prawa przyjętej w Białej Księdze, a tą, jaka kształtuje właści­wość kompetencyjną naczelnych i centralnych organów administracji państwowej. Przy czym, jak można się domyślić, częściej było tak, że do danego aktu prawa wspólnotowego “nie chciał się przyznać" żaden z resortów, aniżeli, że był nadmiar chętnych. W rezultacie, projekt harmonogramu objął przyporządkowanie i analizę ok. 400 spośród 780 tzw. pojedynczych zadań harmonizacyjnych tj. aktów prawa wymienionych w Białej Księdze. Harmonogram nie przesądza o dostosowaniu prawa w poszczególnych dziedzinach, choć przewiduje jakie akty w jakim czasie mają być podjęte dla doprowadzenia do stanu zgodności. Przede wszystkim jednak Harmonogram ma pozwolić na zorientowanie się w stanie spraw. Obecnie przewi­duje się zakończenie prac nad harmonogramem do marca 1997 r.

c) Poza omówionymi działaniami na płaszczyźnie stricte rządowej, prowa­dzone są prace równoległe, niejako obok rządu. Mając na uwadze, że zmiany związane z procesem dostosowawczym mają w dużej mierze charakter zmian sy­stemowych (zmieniają mechanizm funkcjonowania znacznych fragmentów pra­wa), ważne jest zapewnienie, aby nie naruszony został spójny charakter systemu prawa jako całości i jego poszczególnych sektorów. Stąd też, działający w ra­mach struktur Komitetu Integracji Europejskiej Zespół Ekspertów ds. Harmoni­zacji Prawa, nadzoruje realizację programu, w którym uczestniczyć będą zespoły wyłonione w drodze konkursu w ramach procedur przetargowych. Ogłoszenie o konkursie było publiczne, zgłoszenia pochodzą z ośrodków akademickich, jak również firm prawniczych - krajowych i zagranicznych. Zadaniem wyłonionych

17 Listopad 1996 r.

18 Projekt Harmonogramu działań dostosowujących polski system prawny do zaleceń Bialej Księgi Komisji Europejskiej ws. integracji z. Jednolitym Rynkiem, Warszawa sierpień 1996 r., URM (nie publ.).

15

zespołów będzie przygotowanie w obrębie danej dziedziny prawa (wyróżniono dwadzieścia trzy takie dziedziny) niezbędnych zmian prawnych, włącznie z goto­wymi projektami aktów prawnych (całkiem nowych ustaw, rozporządzeń i in­nych aktów w razie potrzeby, lub zmian w istniejących aktach), które w sposób spójny i całościowy doprowadzałyby do stanu zbieżności z prawem wspólnoto­wym. Kontrakty przewidują dokonanie także przez wyłonione zespoły tłumaczeń odnośnych aktów prawa wspólnotowego. Punktem odniesienia dla prac jest stan prawa obowiązującego w Unii Europejskiej - całość dorobku prawnego, z uwz­ględnieniem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Wychodzi więc poza ramy określone Białą Księgą. Niezwykle ważnym założeniem programu jest współpraca między przygotowującymi zmiany zespołami zewnętrznymi a odnoś­nymi resortami: w przeciwnym przypadku, dojść mogłoby do sytuacji odrzucenia przygotowanych zmian przez struktury rządowe, przez które akty te muszą i tak przejść w ramach procedur legislacyjnych, a które mogą potraktować te projekty jako “przeszczep" z zewnątrz, “ciało obce" w organizmie, wymagające odrzuce­nia. Zakończenie programu planowane jest na koniec 1997 r.

Uwagi końcowe

Biała Księga Komisji Europejskiej, jako “przewodnik pg prawie europej­skim" dla krajów aplikujących o członkostwo w Unii Europejskiej, stanowić bę­dzie przez najbliższy czas najważniejszy punkt odniesienia w pracach dostosowu­jących prawo polskie do prawa wspólnotowego. Dostosowanie prawa, obok zmian natury ekonomicznej, jest elementem szerszego procesu przygotowującego Polskę do przyszłej integracji z Unią Europejską. Realizacja zaleceń Białej Księgi musi zostać poprzedzona dokonaniem po stronie polskiej rzetelnej oceny ewentu­alnych kosztów i konsekwencji przyjęcia poszczególnych rozwiązań. Może oka­zać się przy tym, że nie jest możliwe, np. ze względu na zbyt wysokie koszty dla polskiej gospodarki, zaadaptowanie wszystkich sugerowanych aktów prawnych w najbliższym czasie. Jednakże konieczne jest, by o ewentualnym nieprzyjęciu do realizacji konkretnych rozwiązań decydowała racjonalna i przekonująca argu­mentacja. Rezultat procesu realizacji Białej Księgi Komisji Europejskiej może być punktem wyjścia w negocjacjach w sprawie członkostwa w Unii, nie musi jednak przebiegu tych negocjacji determinować, ani przesądzać kwestii ich po­wodzenia. Wiele zależeć będzie od przygotowania do merytorycznej dyskusji i możliwości przedstawienia racji uzasadniających przyjęcie konkretnego stano­wiska w sprawie realizacji białoksięgowych zaleceń. Brak przyjęcia rozwiązań wspólnotowych nie może być wynikiem ignorancji lub nieudolności struktur rzą­dowych, a musi być raczej wynikiem świadomej, uzasadnionej decyzji. Jednakże coraz częściej strona wspólnotowa daje do zrozumienia, że, co do zasady, wię-

16

kszość z acąuis communautaire, zwłaszcza ta zawarta w Białej Księdze, jest “nie-negocjowalna", toteż ewentualne odstępstwa muszą być ograniczone do niezbęd­nego minimum. Bez wątpienia Biała Księga Komisji Europejskiej, jak również całość dorobku prawnego Wspólnot musi stać się dla polskiej administracji, a tak­że środowisk prawniczych, przedmiotem poważnej analizy i podstawą konkret­nych działań.

2 — Polska w Unii...

Maciej Górka

Realisation of the European Commissiorfs White Book

in PolancTs Legał System

as a Factor of Adjustment Process

of the Polish Law to the European Union Standards

SUMMARY

The Europę Agreement imposes on Poland an obligation to approach its law to the legislation of the Community. This duty, from a formal point of view, should be in a form of an obligation of conduct: it does not indicate any specified scope or its realisation pace. The Europę Agreement does not lay a responsibility on Poland a precisely strict reception of the Community law. In such regard, the Europę Agreement is to serve as a model set of legał solutions. There still is a considerable room for Poland's legislative autonomy.

The obligation to approach its laws renders a new meaning in the perspec-tive of the Polish membership in the European Union. It is both Poland's and the European Union's a common goal. During the meeting of the European Council in Copenhagen, June, 1993, it was agreed that the States of Central and Eastern Europę associated with the European Communities, and those which will enter the association, if such their will be expressed, may become members of the Eu­ropean Union. The prereąuisite for the above is that the associated State will be capable of shouldering responsibilities of the membership, through the fulfilment of reąuired economic and political conditions. On the summit of the EU in Essen, December 1994, a so-called pre-membership strategy was formulated. It concer-ned expected activities which would lead to the integration of Central and Eastern Europę states with the European Union. One of this pre-membership strategy ele-ments refers to the preparations of the Single Market of the European Union ex-pansion to associated States. It would command the realisation of a complex adju-stment process of Polish legislation, regulation systems and certification methods to the European Union reąuirements. Moreover, it would bring about a creation of indispensable infrastructure where the legał order would function. The 1995

19

European Commission's publication of the White Book related to the preparation of the associated States of Central and Eastern Europę for the integration with the Single Market of the European Union.

The White Book itself does not carry a legally binding character and it does not cause any legał results for whichever party of the Europę Agreement: It does not change legał relationships between both parties specified in the Agre­ement. One may point to a great similarity of necessity of Polish law conformity to the Community law determined by the Europę Agreement and the White Book. Thus, it may be stated that the White Book substantially provides for the needs of transitory process a notion of the Community legislation and sets a starting po­int for introduced adjustments changes.

In March 1994 the government of Polish Republic passed a resolution on which bases every governmental project of a normative legał act must come thro-ught the compliance procedurę which would determine its consistency with requi-rements of the Europę Agreement and, in generał, the Community law. The acts indicated in the White Book arę a crucial reference to any executed control. Du-ring two and a half-year period of being in force, the above resolution proved to be efficient: over 1200 acts were controlled out of which 17 were found to be inconsistent with the Community law. However, the resolution has also revealed its flaws. Firstly, the control concernsonly newly created legał acts, whereas it do­es not provide any monitoring mechanism for the entire long-existing legislation in regard of its consistence with the European law. Secondly, the opinion concer-ning such consistence is not binding. Thirdly, only the government's projects of acts arę subject to control. And finally, the government's projects which suc-cessfully come through the investigation, after their submission to the Parliament arę similarly vulnerable to inconvenient changes alike other act sundertaken by the Parliament.

Nowadays, according to the Polish Act on the Committee for the Europe­an Integration, the Committee provides its opinions about drafts of legał acts, even though, their character is not clearly specified. Thus, the control should re­gard, in addition to the government's normative acts, also those created by the Parliament. The examination of consistency of Polish legał acts with the Commu­nity law, performed on governmental background by the Committee for the Euro­pean Integration creates a filter for some solutions which obviously cannot be in harmony with the Community law, and especially with the Europę Agreement. However, such filter does not shield Poland or the Community party from the conflicts which may occur between them. On the turn of 1992 and 1993, the Po­lish government accepted “the 1993-1994 Programme of Necessary Measures for Adjustment of Polish Economy and its legał system to the requirements of the Europę Agreement." At present, the programme issupplemented by “the 1995-

20

1996 Agenda." The weakness of these programmes lies in łąck of relationship be-tween planned legislative activities and substantial rules of the Community law. In this manner, the proper execution of mentioned activities depends mostly upon such a relation, This handicap was intended to be eliminated by an approval of the government's resolution, which would oblige the governmental agencies to imple-ment the programme of adoption of Polish law to the EU legał standards which arebased upon the White Book of the European Commission. The acts comprised in the book arę included into the resolution in a form of appendix, and thereby, in an indirect way, certain acts of the Community law were added to the Polish. These Community laws arę a certain beacon for the Polish legislative efforts. The work upon the programme is expected to be completed by March, 1997.

Sińce introduced changes arę to a great extent of a system character, it is essential not to infringe a consistent naturę of the legał order, as a whole, and its separate sectors. The Group of Experts for Harmonisation of Law which func-tions within structures of the Committee for the European Integration will be re-sponsible for a preparation of necessary legał modifications regarding particular branch of law. There arę twenty three such branches. In addition, the group will provide handy projects of legał acts (entirely new statutes, regulations, and other acts if needed, or modifications regarding the already existing acts), which in a complex and overall manner will lead to the adjustment of the Polish system to the currently applicable Community law. The underpinning for the works is the present status of the EU law, the entire acąuis communautaire, including the juri-sprudence of the Court of Justice.

The completion of the programme is anticipated at the end of 1997. The compliance with injunctions of the White Book must be preceded by the Po­lish evaluation of possibłe costs and conseąuences related to an acceptance of re-spective solutions. The disapproval of the Community standards, if such occurs, must be a result of a justified decision. However, morę and morę often the Com­munity party indicates that a majority of acąuis communautaire, particularly this included in the White Book, it is non-negotiable, so potential exceptions must be kept to a necessary minimum. There is no doubt that the White Book of the Euro­pean Commission, as wełł as the entire acąuis communautaire of the Community must become a serious object of investigations and concrete activities for the Po­lish administration as well as for layers and law scholars.

Jan Galster

Konstytucyjnoprawne bariery przystąpienia Polski do Unii Europejskiej

Oczywistym nadużyciem symplifikacji byłoby redukowanie tytułowej kwestii do proceduralnych utrudnień w dochodzeniu do unijnego członkostwa. Takie metodologicznie naiwne stanowisko pomijałoby aksjologiczne uwarunko­wania owej adhezji.

Formalnoprawne z kolei podejście uwzględniać powinno rozważania de legę fundamentale lata oraz projektowany stan konstytucyjnoprawny. Prima facie czytelna zatem intencja badawcza wymaga jednak poczynienia zastrzeżenia, iż autor pojmuje interesujące go tu bariery w sensie konieczności ochrony konstytu­cji, a nie przeszkód dla integracji. Ponadto w dalszym planie dociekań pojawia się tak istotne w postępowaniu akcesyjnym zagadnienie jak zewnątrzpaństwowy kontekst ustawy zasadniczej, jej tzw. opcja integracyjna czy otwartość ustawo­dawcy konstytucyjnego na współpracę międzynarodową. W opozycji pozostają przecież przychylność konstytucji wobec organizacji międzynarodowej i piętrzą­ca członkowskie bariery zasada zamkniętej państwowości1.

“Destrukcyjny" wpływ konstytucji, abstrahując od poziomu jej inter­nacjonalizacji2, nie wyczerpuje się w utrudnieniach admisyjnych, lecz może wa­żyć także na statusie członka organizacji międzynarodowej. Bariery wyróżnione tytułem niniejszego opracowania nie stanowią przeszkód uniemożliwiających przystąpienie. Podejmować je należy raczej jako swoiste przeciwwskazania co do

W 1800 r. J. G. Fichte rozwinął w traktacie o zamkniętym państwie (Der geschlossene Handelssta-at, [w:] Werke, Leipzig 1919, t. 3, s. 417 i n.) ideę, która stata się antycypacją wielu tendencji autar­kicznych. Szerzej na ten temat por. F. Fried, Autarkie, Jena 1932; B. Laum, Die geschlossene Wirts-chafl, Tiibingen 1933; P. Ellsworth, The International Eamomy, New York 1958, s. 27 i n. O intro-wersji jako zjawisku zamykania się państwowości por. K. Yogel, Die Yerfassungsentscheidung des Gntndgeset2,es fiir eine Internationale Zusammenarbeit, Tiibingen 1964, s. 26-27. Internacjonalizacja oznacza tu konstytucjonalizację materii w różny sposób powiązanych z pra­wem międzynarodowym, przy czym nie idzie jedynie o tzw. przychylność konstytucji wobec te­go prawa (podejście aksjologiczne), lecz o kompleksowość i czytelność regulacji uwikłanej w międzynarodowoprawne odniesienia (podejście legislacyjne).

23

członkostwa grożącego naruszeniem konstytucyjnej substancji. Takie konstytu-cyjnoprawne granice określamy mianem materialnych, a wiec obiektywnych, często nie uświadamianych uwarunkowań identyfikujących niezbywalność pew­nych struktur konstytucyjnych. W historii integracji supranacjonalnej różnie owe bariery definiowano.

W dobie rokowań nad Europejską Wspólnotą Obroną formułowany był w doktrynie pogląd o konieczności strukturalnej zgodności organizacji między­narodowej z rozwiązaniami państwowymi3. Według niego transfer kompetencji możliwy był jedynie w sytuacji podobieństwa mechaniki ustrojowej obu podmio­tów, a więc np. wspólnego przyjęcia zasady podziału władz.

W latach 70-tych koncepcję powyższą zastąpiono myślą o potrzebie homogeniczności wartości konstytucyjnych i wspólnotowych4. Oto jak tę jedno­rodność pojmował jeden z konstytucjonalistów niemieckich: “Konstytucja RFN orientowana w swojej materii na wolność, państwowość socjalną i prawną sprze­ciwia się wydaniu obywatela na łaskę władzy, która nie czułaby się związana taki­mi wartościami"5.

Ostatnio na atrakcyjności zyskuje rozwijana w orzecznictwie konstytu­cyjnym Francji, RFN i Włoch teza o tożsamości konstytucji6. Ochrona jej niezby­walnych i niepodzielnych materii ma tu absolutny wymiar uniezależniony od postępów integracji. Konieczność podobieństwa podmiotowego, postrzegana jako bariera o cha­rakterze dynamicznym, nie spełniała już w sposób zadawalający funkcji gwarancyjnej wobec państwowej konstytucji. Co więcej, to sam podmiot upodabniany przejął rolę wzorcowego, skoro Europejski Trybunał Sprawiedliwości w jednym z wyroków okre­ślił EWG mianem wspólnoty prawnej i zażądał od państw członkowskich ochrony konstytucyjnej zasady państwa prawnego7, a w orzeczeniu z 1980 r. uznał zasadę de­mokracji za ogólną zasadę prawa wspólnotowego8. Parlament Europejski zaś

Por. H. Kraus, Duś Erfanlernis struktureller Kongruenz zwischen der Verfassung der Eumpiiischen Verteidigungsgemeinschaft und der Grundgesetz, [w:] Der Kampfum den Wehrbei-trag, Miinchen 1953, t. 2, s. 545; H. Kruse, Strukturelle Kongruenz und Homogenitat, [w:] Fest-schrift fiir Herbert Kraus, Kitzingen 1954, s. 112; J. Larget, E. Martin-Dumesnil, La Communau-te Eumpeenne de Defense, Paris 1953, s. 27; C. C. Walton, Background for the European Defence Community, Political Science Quarterly 1953, nr l, s. 4.

Por. K. Steni, Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Miinchen 1977, t. l, s. 399; L. J. Con-stantinesco, Dos recht der Eumpiiischen gemeinschaflen, Baden-Baden 1977, s. 710; A. Bleck-mann, Grundgesetz und Vi>lkerrecht, Berlin 1975, s. 238.

Tak Cli. Tomuschat [w:] Kinnmentar zuin Bonner Grundgesetz, Hamburg 1950 (wyd. ciągle), art. 24, s. 46. Por. na ten temat P. Moreau Defarges, Frankreich und die Eunipaliische Union, Opladen 1995, passim; Italy and EC Membership Evaluated, London 1992; T. Gross, Verfassungsrechtlichte Grenzen der europdischen Integration, Jura 1991, nr l, s. 575; U. Maidowski, Identitdt der Ver-faasung und Eitmpdische Integration, Juristische Schulung 1988, nr 2, s. 114. European Court Reports 1986, s. 1339. European Court Reports 1980, s. 3333.

24

10.11.1994 r. uchwalił projekt konstytucji Unii Europejskiej9. Jego systematyka nawiązuje do układu treści państwowej ustawy zasadniczej i składa się ze wstępu formułującego założenia teologiczne, zasad ogólnych oraz tytułów i rozdziałów poświęconych kolejno: kompetencjom Unii, jej systemowi instytucjonalnemu, jej zadaniom, stosunkom zewnętrznym, procedurze przystąpienia, postanowieniom końcowym oraz prawom człowieka gwarantowanym przez Unię. Preambuła wskazuje na mandata uchwalenia konstytucji (narody europejskie), mandatariu-sza prac konstytucyjnych (państwa członkowskie, Parlament Europejski), ujaw­nia intencje jakie motywowały proces konstytucyjny (m.in.: powstanie europej­skiej tożsamości, system wspólnych wartości konstytucyjnych, solidarność naro­dów członkowskich), formułuje wreszcie cele ustawy zasadniczej (m.in. ochrona praw i wolności obywatelskich). Wstęp identyfikuje zatem unijny podmiot wła­dzy - mocodawcę inicjatywy konstytucyjnej odwołując się do znanej skądinąd koncepcji zwierzchnictwa narodu. Jej umowność w wymiarze supranacjonalnym wyczerpuje właściwie semantyczne znamiona fikcyjności. Twórcy projektu są chyba świadomi, skoro nie przewidzieli instytucji ratyfikacyjnego referendum konstytucyjnego, lecz za to w art. l oświadczyli, iż wszelka władza Unii pochodzi od jej obywateli i nadali tej enuncjacji rangę zasady konstytucyjnej.

Trudno co prawda pozytywnie rokować co do realizacji tego projektu, tym niemniej inne transferowane już do systemu wspólnotowego konstytucyjnoprawne zapożyczenia dezawuują w coraz większym stopniu stypulację strukturalnego po­dobieństwa10. Potencjalne zagrożenie należy ponadto dostrzegać w próbach supra-nacjonalizacji kategorii z natury rzeczy etatystycznych. Hipostazą jest przecież “naród europejski", “obywatelstwo europejskie", czy “parlament europejski".

Tożsamość, identyczność konstytucji oznacza jej niezmienność limitowa­ną wszakże względami dopuszczalnej nowelizacji. Istota każdej ustawy zasadni­czej są jej zasady, pośród których państwowość stanowi substrat konstytucji. Stąd też wszelkie koncesje na rzecz supranacjonalności podlegać muszą konstytucyj-noprawnej reglamentacji. Tożsamość jest chroniona zakazem relatywizacji pod­stawowych decyzji autorytetu prawodawczego w przedmiocie ustroju państwo­wego. Ich odwartościowanie prowadzi do zniszczenia konstytucji11. Katalog ta­kich zasad orientowany standardem demokratycznego państwa prawnego, w któ­rym władza zwierzchnia należy do narodu stanowi rdzeń konstytucji państwa członkowskiego i pretendującego.

9 Tekst projektu: Bundesrat-Druckschache 182/94. Szerzej na ten temat por. S. Alber, Die Entwiirfe des Europaisclien Parlament fur eine europaische Verfassung, Saarbrxiicken 1994; J. Galster, Projekt konstytucji Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 1995, nr 10-11, s. 42.

10 Myśl tę rozwijam w artykule: Konstytucyjiwprawne zapożyczenia w systemie instytucjonalnym Wspólnot Europejskich, Przegląd Prawa Europejskiego 1996, nr l, s. 17.

11 Określenia tego użył C. Schmitt w pracy: Yerfassungslehre, Berlin 1928, s. 103. Rezygnacja z po-iwoir constituant oznaczałaby właśnie Verfassungsvernichtung.

25

Czy niezmienność owego sedna konstytucyjnego musi być deklarowana przez ustawodawcę konstytucyjnego wzorem chociażby art. 79 ust. 3 Ustawy Za­sadniczej RFN?12 Wydaje się, iż taka proklamacja wieczystych klauzul jest zbęd­na: zasady relatywnie niezmienne mogą być co najwyżej doskonalone w trybie nowelizacji, a w żadnym razie uchylane bądź dezawuowane. Utrata ich mocy obowiązującej następuje wraz ze zmianą państwowości. Kwintesencją konstytu­cji jest zatem zasada państwowości, przy czym relewantne są przesłanki ja spe-cyfikujące, a więc np. demokratycznej, autorytarnej, socjalnej, liberalnej, pra­wnej, totalitarnej, otwartej, zamkniętej, monarchistycznej, republikańskiej, fede­ralnej, unitarnej itp., gdyż one tworzą tożsamość konstytucji.

Przystąpienie do supranacjonalnej organizacji nie może naruszać zasady państwowości. Akces taki nie powinien ograniczać suwerenności państwa, lecz jedynie jej wykonywanie, gdyż to wynika z istoty statusu członkowskiego. Proce­sy integracyjne nie prowadzą do limitacji samowładności i całowładności pań­stwa w ramach ponadnarodowych struktur. Może ono przecież wypowiedzieć czy wycofać się z traktatu założycielskiego popełniając nawet delikt międzynarodo-woprawny13. Jak zauważył w 1993 r. niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyj­ny państwa członkowskie są panami traktatów o utworzeniu Wspólnot Europej­skich i mogą również je uzupełniać o procedurę wystąpienia z organizacji (tzw. kompetencja do stanowienia kompetencji pozostaje przy państwie)1,4. Obiter dic­ta, wspomniany już tu projekt konstytucji Unii Europejskiej przewiduje w art. 47 taką możliwość.

Już 20 lat temu francuska Rada Konstytucyjna orzekła, iż przeniesienie praw zwierzchnich do Wspólnot Europejskich byłoby sprzeczne z konstytucją i co najwyżej ich wykonywanie przez władzę państwową może być ograniczone na rzecz organizacji międzynarodowej15. Wątpliwości co do transferu podnoszo­ne są także w piśmiennictwie16. Słusznie zauważa się w nim, iż suwerenności or­ganizacji międzynarodowej nie da się wywieść z suwerenności państw członko-

12 Art. 79 ust. 3 UZ stanowi, że: “Niedopuszczalna jest taka zmiana Ustawy Zasadniczej, która na­ruszałaby podział federacji na kraje (...) lub zasady wyrażone w art. l i 20". Szerzej na ten temat por. H. Ridder, Reihe Alternativkommentare. Ktimmentar zum GG fur die BRD, Neuwied 1989, s. 534; B. O. Bryde [w:] I. von Miinch, Grundgesetz-Kommentar, Munchen 1983, t. 3, s. 233.

13 Por. art. 56 wiedeńskiej konwencji prawa traktatów. Tekst: Wybór dokumentów do nauki prawa miąd7.ynarodowego, opracowali K. Kocot, K. Wolfke, Wrocfaw-Warszawa 1976, s. 492.

14 Tekst orzeczenia: Neue Juristische Wochenschrift 1993, nr 47, s. 3047.

15 Journal Officiel z 31 .XII. 1976 r., s. 7651.

16 Por. np. N. Lorenz, Die Ubertragung von Hoheitsrechten auf die Europaischen Gemeinschaften, Frankfurt am Main-Bern-New York 1990; U. Hedetoft, National Identities and European Integration, Revue d'integration europeenne 1994, t. 18, s. 19; M. Sorensen, Ctimpetences supranationales et p<>-uvoirs constitutilmnels en droit danois, [w:] Miscellanea W. J. Ganshofvan der Meersch, Bruxelles-Paris 1972,t.2,s.486.

26

wskich - nie dochodzi, wobec powyższego, do jej przeniesienia, NATO nie wy­konuje po 1/16 suwerenności każdego z jego 16 członków17.

Stworzenie autonomicznej władzy ponadpaństwowej, rezygnacja z wyko­nywania praw zwierzchnich są regulowane w traktacie założycielskim. Stąd też tożsamość konstytucji powinna stanowić kryterium jego akceptacji przez parla­ment, tak jak samo przystąpienie winno stać się przedmiotem obligatoryjnego re­ferendum ratyfikacyjnego. Jeżeli zatem zwierzchnictwo narodu ma oznaczać re­alne władztwo (imperium) zbiorowego podmiotu suwerenności, a nie fikcyjną i fetyszyzowaną potestas, to rozstrzygnąć wyłącznie w głosowaniu ludowym na­leżałoby o tak istotnej dla narodu sprawie jak akces do Unii Europejskiej. Przy­kład Norwegii (negatywny wynik referendum ratyfikacyjnego z 28.XI.1994 r. uniemożliwił przystąpienie tego państwa do Unii Europejskiej) wskazuje, iż nie zawsze członkowskie aspiracje rządzących znajdują aprobatę rządzonych.

Opowiedzieć należałoby się również za prewencyjną kontrolą konstytu­cyjności traktatów założycielskich przez Trybunał Konstytucyjny. Brak jest nato­miast skutecznych zabezpieczeń przed regresem w realizacji konstytucji w sytu­acji pełnego członkostwa w Unii Europejskiej. Zjawisko owego pomniejszania skuteczności polega tu na stopniowym wycofywaniu konstytucji z obrotu pra­wnego oraz zaniku jej gwarancji pojmowanych jako środki wspomagające stoso­wanie norm konstytucyjnych.

Zastanówmy się następnie pokrótce nad formalnoprawnymi stypulacjami co do akcesu stanowiącymi zarazem proceduralne poręczenie tożsamości konsty­tucji. Znalazły one swój normatywny wymiar w art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji oraz w art. 10 ust. 2, art. 74 oraz 162 pkt l wstępnego projektu Konstytucji RP.

Parlamentarna akceptacja umów międzynarodowych (art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji, art. 74 ust. l wstępnego projektu) jest instytucją prawa wewnętrzne­go i służy przede wszystkim zachowaniu jego status quo18. Celem powyższych dyspozycji jest ochrona funkcji prawnej parlamentu. Jego kontrola ma zapewnić realizację traktatu przez ustawy. Co powoduje aprobatę dla niego bądź jej brak? Z wykładni językowej nie wynika wprost możność badania przez Sejm i Senat konstytucyjności umowy międzynarodowej. Można co najwyżej sądzić, iż kryte­rium kontrolnym jest tu celowość. Można także zasadnie wywodzić, iż parlament upoważniając prezydenta do ratyfikacji umowy godzi się na ograniczenie wyko­nywania suwerenności m.in. poprzez limitację krajowego prawodawstwa.

17 Tak I. Seidl-Hoherweldern, Die Ubertragung von Hoheitsrechten aufzwischenstaatlichte Einrich-tungen nuch iisterrechischem und deutschem Verfassungsrecht, [w:] Festschrift fur Karl Carstens, Koln-Berlin-Bonn-Miinchen 1984, s. 501.

18 Na temat tej procedury por. J. Galster, Z. Witkowski, Konkordat polski z. 1993 r. Problemy praw­ne ratyfikacji. Przegląd Sejmowy 1995, nr 4, s. 12 i cyt. w przypisie 9 literaturę.

27

Czy członkostwo państwa w organizacji międzynarodowej powinno być przedmiotem zainteresowania ustawodawcy konstytucyjnego? Odnotować należy w tym względzie dwa skrajne poglądy i zająć zmoderowane stanowisko. W myśl pierwszego - akces taki jest wyłącznie aktem politycznym i nie zasługuje na konstytucjonalizację19. Odmienna teza głosi, iż ogólne konstytucyjne przyzwole­nie na przystąpienie do organizacji międzynarodowej nie uwzględniające supra-nacjonalnych struktur byłoby niewystarczające i zgoda na członkostwo w Unii Europejskiej powinna być wyrażona w odrębnej dyspozycji konstytucyjnej20. W naszym natomiast przekonaniu, taki “europejski" przepis jest zbędny. Nie jest on przecież przepisem szczególnym, gdyż Wspólnoty Europejskie są w dalszym ciągu organizacjami międzynarodowymi. Jeśliby natomiast Unia stała się federa­cją europejską, to akceptacja dla przystąpienia do niej naruszałaby tożsamość konstytucji i nie mogłaby być przedmiotem jej regulacji21. Celowość natomiast umieszczenia w ustawie zasadniczej postanowienia o możliwości ograniczenia wykonywania władzy państwowej na rzecz organizacji międzynarodowej nie po­winna budzić wątpliwości. Decyzja taka ma rangę zasady ustrojowej informują­cej o otwartej państwowości. Wątpliwości natomiast może wywoływać kształt ju-rysdyczny owej zasady. Z zestawienia relewantnych dla interesującej nas kwestii dyspozycji kilku konstytucji ustalić można dwie wadliwe, naszym zdaniem, sty­lizacje postanowień. Ustawy zasadnicze: RFN (art. 24, ust. 1), Austrii (art. 9, ust. 2), Holandii (art. 92), Włoch (art. 11), Danii (par. 20, ust. 1), Luksembur­ga (art. 49 bis) stanowią o przeniesieniu praw, kompetencji, względnie o ograni­czeniu suwerenności, natomiast konstytucje: Grecji (art. 28 ust. 2) i Hiszpanii (art. 93) przewidują jedynie przeniesienie wykonywania suwerenności lub wyko­nywania kompetencji22. Wstępny projekt Konstytucji RP stanowi o przekazaniu wykonywania niektórych uprawnień władz państwowych (art. 10 ust. 2)23. Tym­czasem państwa rezygnują jedynie z wykonywania stosownych praw, pozostają jednak w ich posiadaniu. Opcja integracyjna polega więc na rezygnacji z wyko­nywania części suwerenności i uznaniu wewnątrzpaństwowej skuteczności aktów prawnych wydawanych przez organizacją międzynarodową, na rzecz której do­konano takiego ograniczenia. Prowadzi to do konkurencji kompetencji organiza­cji i państwa członkowskiego. Nie następuje zmiana tytułu suwerenności na ko-

19

20

21

22

23

Tak np. F. Ermacora, Stenngraphische Pmtoko/le des Nationalrats XV. GP LVII. 1981, s. 8189.

Tak m.in. U. Everling, Reflection on the Structure of the European Union, Common Market Law

Review 1992, t. 29, s. 1053; U. Di Fabio, Der neue Art. 23 des Grundgesetzes, Der Staat 1993,

z. 2, s. 207; L. Miiller, Verfassungsrechtliche Fussonten zum Maastrichter Vertrag iiber Wirts-

chafts-und Wahrungsunion, Deutsches Yerwaltungsblatt 1992, s. 1252.

Podobnie U. Di Fabio, op. cit., s. 201.

Tekst konstytucji: Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, Miinchen 1988.

Tekst projektu: Konstytucja i podstawowe akty prawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej, wybór

i opracowanie K. Wołowski, Gdańsk 1996, s. 485 i n.

28

rzyść organizacji międzynarodowej, a ograniczane prawa zwierzchnie nie są eli­minowane z rzeczowym skutkiem z zakresu władzy suwerennej państwa człon­kowskiego. Nawiasem mówiąc, tylko nieliczne konstytucje wyraźnie akceptują skuteczność uchwał prawotwórczych organizacji międzynarodowych. Można tu wymienić art. 8 ust. 3 konstytucji Portugalii, art. 28 ust. 2 konstytucji Grecji oraz art. 29 ust. 3 konstytucji Irlandii24.

Zastrzeżenia trzeba zgłosić także co do postępowania akceptującego przystąpienie RP do organizacji międzynarodowej. Jak stanowi art. 74 wstępnego projektu; “Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikowanie umowy międzynarodowej, na mocy której RP przekazuje organizacji międzynarodowej wykonywanie nie­których uprawnień władzy państwowej, wymaga uchwalenia jej przez Sejm wię­kszością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy usta­wowej liczby senatorów. Sprawę wyrażenia zgody na przekazanie niektórych uprawnień władzy państwowej organizacji międzynarodowej lub organowi mię­dzynarodowemu Sejm może, przed uchwaleniem ustawy, o której mowa w ust. l, poddać referendum". Przyjęcie ustawy akceptacyjnej kwalifikowaną większością głosów (podobnie jak w Danii, gdzie zgoda uchwalana jest większością 5/6 gło­sów ogólnej liczby deputowanych) nie może oznaczać przecież zgody na ratyfi­kację traktatu założycielskiego sprzecznego z konstytucją, a dezawuuje przychyl­ność ustawodawcy konstytucyjnego wobec organizacji międzynarodowej. Z dru­giej natomiast strony, fakultatywne jedynie referendum konsultatywne nie czyni zadość wymaganiom zwierzchnictwa narodu, demokracji i rządów prawa.

Tożsamość konstytucji może być formalnie chroniona zasadą jej supre­macji i bezpośredniego stosowania (art. 9 wstępnego projektu). Tam gdzie twórcy konstytucji deklarują najwyższą moc ustawy zasadniczej, jej niezmienne zasady stanowią wzorzec konstytucyjności także dla prawa europejskiego. Można się oczywiście zastanawiać, czy zasada prymatu konstytucji ma sam walor identyfi­kujący, skoro np. art. 63 holenderskiej ustawy zasadniczej stwierdza, iż: “Jeżeli wymaga tego rozwój międzynarodowego porządku prawnego, można ...odstąpić od postanowień niniejszej ustawy", art. 95 konstytucji Hiszpanii stanowi, iż umo­wa międzynarodowa uznana za sprzeczną z konstytucją może być ratyfikowana pod warunkiem uprzedniej zmiany konstytucji. Przyjęcie natomiast enuncjacji o pierwszeństwie nie oznacza jednak przecież materialnej gwarancji identyczno­ści w sytuacji np. wykładni przez Trybunał Konstytucyjny traktatu założyciel­skiego z zgodzie z konstytucją czy interpretacji orientowanej teorią przybliżenia lub przejściowej konstytucyjności25. Według niemieckiego Federalnego Trybuna-

24 Tekst konstytucji: Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten, Miinchen 1988.

25 O granicach działania trybunatu konstytucyjnego por. L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987, s. 206 i n.

29

łu Konstytucyjnego, jak długo wykładnia międzynarodowego traktatu jest otwar­ta, należy przy jego konstytucyjnoprawnej kontroli, spośród wielu możliwości in­terpretacji, dać pierwszeństwo tej, przy której traktat może się utrzymać pod rzą­dami ustawy zasadniczej26.

Uczynienie z kolei wzorcem legalności dla ustawy ratyfikowanej umowy międzynarodowej (art. 162 pkt 2 wstępnego projektu) może destrukcyjnie wpły­nąć na rozwijanie i konkretyzację konstytucyjnych zasad ustroju, a tym samym implicite na tożsamość konstytucji. Jak pogodzić deklarowaną przez projekto­dawców supremację konstytucji z konstatacją z art. 75 ust. 3 wstępnego projektu: “Jeżeli wynika to z umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w wy­padku kolizji z normami prawa krajowego", a więc także z konstytucją?! Czy jest to przyzwolenie na nieskuteczność ustawy zasadniczej, a więc zamach na jej toż­samość, czy też jedynie efekt błędnej stylizacji(powinno być: ...w wypadku koli­zji z ustawami)? Można to też interpretować w myśl zasady in dubio pro constitu-tione: traktat założycielski sprzeczny z konstytucją nie zostałby przed ratyfikacją zaakceptowany przez parlament.

Poczynione tu uwagi prowadzą do następujących konkluzji:

1. Władza wspólnotowa może być sprawowana praeter legem fundamentalem.

2. Nie narusza to co prawda wprost konstytucji, lecz obniża autorytet usta­wodawcy konstytucyjnego i prestiż samej konstytucji.

3. Konkurująca władza supranacjonalna może dezawuować ponadto donio­słość polityczną, doktrynalną, ideologiczną, filozoficzną naczelnych za­sad konstytucyjnych.

26 Entscheidungen des Bundesverfassunj>sgerichts (wyd. ciągłe), t. 4, s. 157, por także t. 83, s. 201.

30

Jan Galster

Constitutional law barriers to PolancTs accession to the European Union

SUMMARY

The author's contribution regards the conference debates about threats lo-oming with the Polish membership in the European Union. The threats recogni-sed by the author of the lecture have their roots in repudiation ofthe constitution in aspirations to supranational structures. However, the threat of violation of hę constitution substance is not inevitable. Therefore, the barriers mentioned in the above title should not be interpreted as obstacles to supranational integration but they arę rather objective, frequently unrealised, circumstances identifying certain constitutional non-transferable categories. In the history of the European integra­tion, numerous doctrinal concepts have been formulated in order to protect con-stitutions. In this regard, the author pays special attention to a necessity of a struc-tural and organisational compatibility of an international organisation between national solutions. Furthermore, the lecturer attaches a great deal of importance to homogeneity of constitutional and the EC values and to a morę profoundly analy-sed theory of the constitutional identity which lies upon its inalterability affected only by permissible amendments. The constitutional identity is protected by pro-hibition of fundamental decisions associated with a political System, provided by the legislative authority ofthe State. The repudiation of these decisions contribute to a destruction of the constitution. The act of joining an supranational organisa­tion must not infringe the principle of sovereignty. In addition, Member status may only restrict the exercise of States' sovereignty but not sovereignty itself. However, the Union membership will have a negative effect upon realisation of the constitution. The morę frequent occurrences diminishing effectiveness of the constitution and consequently leading to a gradual constitution refrainment from a legał order present threats to guarantees deemed as supportive measures for ap-plication of constitutional norms.

31

Afterwards, the author reflects upon legał stipulations of the membership regarding the current and proposed legał and constitutional law. The parliamenta-ry approval of International agreements adopting accessions to international orga-nisations arę a procedural guarantee of the constitutional identity.

The conclusions of the lecture arę following:

1. The Community authority may be exercised by praeter legem fundmentalem.

2. Although it does not violate the constitution in a direct way, it diminishes the authority of the constitutional legislature and prestige of the constitu­tion itself.

3. The competing supranational authority may repudiate political, doctrinal, ideological, and philosophical significance of the constitutional funda-mental principles.

Jerzy Menkes

Poszerzenie DE a II i III filar integracji - perspektywy, zagrożenia, warunki

Wstęp

Temat Konferencji, stawiający uczestników wobec zadania dokonania bi­lansu korzyści i kosztów integracji Polski z Unią Europejską, jest poważnym wy­zwaniem intelektualnym. Przystąpienie Polski do UE - poszerzenie UE - nastąpi najwcześniej w 2002 roku, jeśli przyjąć że rokowania w sprawie admisji zostaną podjęte na przełomie 1996/97 roku1. Ten 5 letni dystans czasu sprawia, że wszel­kie wypowiedzi o projektowanej rzeczywistości nabierają cech wypowiedzi futu-rologicznych. Nie uważając się za osobę kompetentną do formułowania prognoz średnioterminowych, zdecydowałem się wziąć udział w Konferencji z założe­niem, że moja wypowiedź będzie opisem stanu istniejącego, bo jednym z możli­wych scenariuszy “jutra" jest właśnie liniowa kontynuacja “dzisiaj". Scenariusz taki - mimo spełnienia się w ostatnim okresie wielu scenariuszy “niemożliwych" - wydaje się w 1996 roku nadal prawdopodobny. Rozważania zaś prowadzone w jego ramach wolne są od zagrożeń towarzyszących wypowiedziom futurologi-cznym. Mam, oczywiście, świadomość znaczącej niestabilności obecnego układu międzynarodowego, który nie tylko że nie jest układem, w którym nastąpił “ko­niec historii", ale nawet zbudowanie “nowego ładu" (polityczno-prawnego) wy­daje się w jego realiach mało prawdopodobne2. Właśnie w tych założonych ra-

Czyli po 6 miesiącach od zakończenia Konferencji Międzyrządowej (dalej: IGC) - w zapowiada­nym przez stronę unijną terminie. Zakończenie IGC planowane jest na 14.VI. 1997 r., tego termi­nu UE pragnie dotrzymać, nawet jeśli wymagałoby to wykorzystania procedury “zatrzymania ze­gara". Państwa członkowskie uzupełniają wymóg czasu enigmatycznym sformułowaniem wymo­gu “sukcesu IGC", nie wskazano jednak warunków koniecznych “sukcesu".

Niestabilność układu międzynarodowego, nowe zagrożenia w sferze bezpieczeństwa, znaczny po­tencjał trudno poddających się kontroli konfliktów na peryferiach współtworzą (acz nie są jego jedynymi składowymi) kontynentalny i globalny potencjał zmian. Jeśli jednak europejska jesień ludów przekreśliła paradygmat: “tak dalej być nie powinno, nic się nie zmieni", JflJwśsfiLŻe rów­nie fałszywe okaże się założenie: “tak dalej być nie może, wszystko się zmień

.1 — Polska w Unii...

mach pragnę przedstawić refleksje nad praktyką “dialogu politycznego" ustano­wionego przez Układ Europejski, II i III filarem UE w relacji z procesem jej po­szerzania, oraz politycznymi uwarunkowaniami polskiej drogi do UE.

Integracja - perspektywy, zagrożenia, warunki

Już we wstępie referatu pragnę sformułować jego tezę główną:

Uważam, że nie należy rozważać potencjalnych korzyści i zagrożeń wynika­jących z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w wariancie alternatyw­nego wyboru strategii politycznej: “za lub przeciwko przystąpieniu". Przed Polską nie stoi racjonalny wybór w ramach takiej alternatywy, już samo jej sformułowanie jest sprzeczne z podstawową dla Polski racją stanu. Polska nie miała/nie ma możliwości wyboru alternatywnego, podjęta decyzja (w ra­mach procedur decyzyjnych państwa demokratycznego) była zdeterminowa­na układem geopolitycznym Polski, układem narzucającym decyzję konkret­ną - podjętą jako jedyna racjonalna.

Obowiązkiem ekspertów, jest oczywiście, wskazywanie politykom i spo­łeczeństwu kosztów integracji (jednak kategoria “koszt", w tym ujęciu, jest róż­ne od kategorii “zagrożenie") jak również wskazywanie sposobów minimalizacji kosztów gospodarczych, a przede wszystkim społecznych. Decyzję strategiczną o integracji Polski ze Wspólnotą władze państwowe podjęły na początkowym etapie transformacji systemowej, po powołaniu rządu Tadeusza Mazowieckiego w 1989 roku. Decyzja ta, a następnie działania w postaci przedstawienia kanała­mi dyplomatycznymi polskich oczekiwań partnerom Wspólnotowym wyprzedzi­ły analogiczną akcję w stosunku do NATO. Kolejność ta nie wynikała jednak z wyboru politycznego, lecz była konsekwencją faktów: istnienia Układu Warsza­wskiego i podziału Niemiec (w tym nader ważącego stacjonowania wojsk ra­dzieckich na terytorium byłej NRD). Zmiana tych uwarunkowań pozwoliła Pol­sce na wyartykułowanie własnej woli politycznej: dopełnienia woli przystąpienia do UE analogiczną wolą w stosunku do NATO i UZE. Z tych powodów trwająca na Zachodzie dyskusja na temat właściwej sekwencji integrowania Polski ze stru­kturami europejskimi i transatlantyckimi w ramach której rozważa się nie tylko optymalną kolejność3, ale wybór alternatywny (UE albo NATO), w Polsce budzi

3 Czasami również pojawiają się glosy postulujące wybór przez Polskę (i kraje Grupy Wyszehradz-kiej) tzw. “królewskiej drogi" (najpierw UE, potem NATO) uzupełniane warunkami koniecznymi przyjęcia do Unii. Koncepcje te uznać należy za instrument spowalniania rozszerzenia struktur europejskich i transatlantyckich na kraje Europy Środkowej i Wschodniej.

34

zainteresowanie wyłącznie w aspekcie wpływu sekwencji na fakt przystąpienia do obu organizacji i tempo procesu integracji.

Obecnie w Polsce brak jest jakichkolwiek racji przemawiających za po­nownym podjęciem kwestii integracji Polski ze strukturami europejskimi i trans­atlantyckimi w quasi - hamletowskiej formule wyboru. Zresztą żadna licząca się politycznie partia ani ruch społeczny4 nie występuje przeciwko członkostwu Pol­ski w UE, UZE czy NATO5.

1 Niemniej jednak przypomnieć należy argumenty, które zadecydowały o podjęciu tej decyzji. Wydaje się, że często umykają one z pola widzenia nie tyl­ko polskiej klasy politycznej, zaabsorbowanej technicznymi analizami i działa­niami na drodze do członkostwa, a zarazem uśpionej danymi o niezwykle silnym poparciu społecznym dla integracji z UE i NATO6 ale również społeczeństwa. Przeciwko pozostawaniu Polski poza UE (i NATO) przemawiały i przemawiają trzy grupy racji:

1) gospodarcze,

2) polityczne - w aspekcie wewnętrznej polityki bezpieczeństwa,

3) polityki zagranicznej.

ad 1. Polska na zewnątrz I filaru UE byłaby krajem, w którym następowałaby powolna (w najlepszym razie) atrofia gospodarki. Wiąże się to z niekohe-rentnością polskiej gospodarki z systemami gospodarczymi UE, NAFTA, ASEAN. Rezultatem ich postępu cywilizacyjnego byłoby utrwalenie się niezdolność gospodarki polskiej nie tylko do konkurowania, ale nawet do absorpcji gospodarczych bodźców z ich strony (np. pomocy czy know-how). Polska gospodarka zaczęłaby “zjadać" dywidendę transformacyjną. Na niezdolność gospodarek krajów europejskich do trwałego rozwoju po­za Wspólnotą wskazywali nie tylko uczestnicy kolejnych etapów jej roz­szerzania, ale również politycy, krajów którym bariery polityczne trwale -jak wówczas sądzono -uniemożliwiały integrację7. Skutkiem pogłębia­jącego się zapóźnienia rozwojowego byłoby stałe zakotwiczenie Polski

Zdarzające się niekiedy wystąpienia-lapsusy reprezentantów liczących się partii, Kościoła czy ru­chów społecznych są pospiesznie dezawuowane przez ich władze lub osobistości. Pojawiające się w programach partii opozycji pozaparlamentarnej propozycje: najpierw NATO, po­tem UE (uzupełniane argumentacją polityczną odwołującą się do polskiej sytuacji wewnętrznej), nie są w żadnym wypadku tożsame z zamiarem rezygnacji po ewentualnym zwycięstwie wyborczym z uczestniczenia w integracji europejskiej.

Społeczeństwo polskie wyróżnia się wysokim stopniem proeuropejskości zarówno na tle społe­czeństw pajistw Unii jak i krajów stowarzyszonych (z perspektywą późniejszego członkostwa). Pogląd ten w odniesieniu do Austrii oficjalnie sformułował prezydent R. Kirschlaeger, patrz: Oe-sterreichische Zeitschrift fiir Aussenpolitik 1970, nr 6, s. 407.

35

w grupie krajów trwale nierozwinietych. Pojawiające się wizje alternatyw­nych rozwiązań gospodarczych bądź - co najmniej - lekceważą geografię (“alternatywa" współpracy integracyjnej z krajami Azji Południowo-Wschodniej), bądź - co najwyżej - doraźne, hipotetyczne korzyści wyni­kające z odnowienia współpracy z Rosją (i WNP) i prawo do uczestnicze­nia w poradzieckiej “prosperity gospodarczej" i uznają za sprawiedliwą cenę za wasalizację Polski. Kolejne etapy rozszerzenia Wspólnot (od “szóstki" poczynając) wynikały nie tylko z politycznej woli nowych członków uczestniczenia w procesie integrowania się Europy (nader czę­sto tej właśnie woli brakowało), ale i z kalkulacji korzyści integrowania się i kosztów pozostawania poza Wspólnotami. Podejmowały je kraje odróżniające się od Polski wyższym poziomem rozwoju gospodarcze­go8 i korzystniejszymi uwarunkowaniami geopolitycznymi. Praktyka po­twierdziła słuszność tych decyzji9, rachunek zysków/strat wskazuje na jednoznaczne korzyści z uczestniczenia w integracji gospodarczej. Moż­na z przekonaniem graniczącym z pewnością stwierdzić, że przed Polską na płaszczyźnie rozwoju gospodarczo-społecznego nie ma jakiejkolwiek innej (“trzeciej") drogi niż ta, która prowadzi do rozwoju poprzez integra­cję wspólnotową i w jej ramach.

ad 2. Polska rozgranicza bezpośrednio dwie wielkie przestrzenie społeczne: UE-Schengen i Rosji-WNP10. Zewnętrzna granica Schengen nabiera cha­rakteru europejskiej Rio Grandę (proces ten jest naturalną konsekwencją drastycznych dysproporcji cywilizacyjnych między tymi przestrzeniami) i Polska może wyłącznie dokonać wyboru strony rzeki po której się znaj­dzie. Przez tę granicę będzie się dokonywał - ze wschodu na zachód -nieustanny przepływ narkotyków, broni i materiałów rozszczepialnych, brudnych pieniędzy i innych form aktywności kryminalnej, w przeciwną zaś stronę nastąpi przepływ osób poszukiwanych (przestępców i organiza­torów przestępczości zorganizowanej). Wschód stanie się logistycznym zapleczem działalności przestępczej (przerób i produkcja narkotyków, po­szukiwanie ofiar w handlu kobietami i dziećmi, produkcja materiałów pornograficznych - szczególnie o charakterze pedofilskim). Przeciwdzia­łanie tym zagrożeniom w obecnych granicach UE bez naruszenia warto­ści podstawowych dla społeczeństwa liberalnego jest nader trudne, a za-

8 Okupując je czasem dodatkowymi kosztami politycznymi, jak Wielka Brytania, której droga do Brukseli byia własną drogą do Canossy.

9 Szerzej patrz Annual Report nfthe Coheslon Fund 1995. (Presented by the Commission), Luxem-bourg 1996.

10 W ramach tej klasyfikacji wyłączam z przestrzeni byłego ZSRR kraje bałtyckie (w nomenklatu­rze departamentów terytorialnych MSZ zalicza sieje do Europy Zachodniej) i Ukrainę.

36

razem kosztowne. Polska może wspomóc działania Unii na rzecz zwal­czania tych zagrożeń co najmniej przestrzenią". Stanowi to istotny poten­cjalny wkład w działania na rzecz zapewnienia Unii bezpieczeństwa we­wnętrznego. Pozycja Polski jako kraju tranzytowego i strefy bezpośred­nio przyległej do UE nie jest pozycją korzystną; nie wdając się w szerokie rozważania, można stwierdzić, że jej utrwalenie doprowadziłoby do roz­kładu społeczeństwa i państwa. Presji, jaka będzie oddziaływać (a czę­ściowo już oddziałuje) na Polskę, nie zdołają sprostać struktury wewnę­trzne średniej wielkości państwa europejskiego. Przeciwdziałać tym za­grożeniom można wyłącznie we współpracy z/w UE i zainteresowanymi krajami pozaeuropejskimi (głównie USA).

ad 3. Oczywiste są zagrożenia dla Polski wynikające z nieuczestniczenia w eu­ropejskich (i transatlantyckich) strukturach politycznych i bezpieczeń­stwa. Unia Europejska wyznaczyła w ramach strategii własnej swoje gra­nice zewnętrzne - Polska musi zabiegać o to, by nie zajęła na trwałe po­zycji na zewnątrz tych granic. Czynnikiem konstytuującym pozycję Pol­ski w obrocie międzynarodowym jest zespół więzi politycznych ze stra­tegicznymi partnerami. Pozycja międzynarodowa “piętnastki" nie jest wyłącznie prostą sumą pozycji jej członków; nawet kraj “duży" (Niemcy) czy stali członkowie Rady Bezpieczeństwa ONZ (Francja, Wielka Bryta­nia) są beneficjentami dywidendy jedności. Polska nie ma potencjału po­zwalającego na prowadzenie efektywnej polityki zagranicznej w układzie autarkicznym, a koalicje ad hoc nie zastąpią trwałych powiązań. W pań­stwach prowadzą Wspólną politykę zagraniczną (CFP) Polska znajduje nie tylko partnerów podzielających jej system wartości, ale i mających zbieżne interesy polityczne.

Rządy RP dążą do zapewnienia społeczeństwu trwałego bezpieczeństwa; pierwszoplanowe znaczenie ma tu członkostwo w NATO - organizacji, która wy­kazała w przeszłości zdolność do zagwarantowania bezpieczeństwa narodom wolnego świata. Dążenia te zbiegły się w czasie z procesem kształtowania się w UE polityki i instrumentów Wspólnej polityki bezpieczeństwa (CSP). Składa się na nią nowe określenie funkcji i kompetencji UE, ewolucja UZE i nowe zdefi­niowanie więzi transatlantyckiej. Konsekwencją tego procesu będzie, jak się wy­daje, z jednej strony silniejsze związanie UE (w tym Francji i Hiszpanii, a także Austrii, Finlandii i Szwecji) z/w ramach Sojuszu Północnoatlantyckiego, z drugiej zaś strony - europeizacja polityki bezpieczeństwa. Równocześnie dążenie Polski do

Instrument, którego wartość doceniono np. w ramach strategii bezpieczeństwa NATO akceptują­cej członkostwo Islandii - kraju pozbawionego sił zbrojnych.

37

NATO, UZE i UE - nie jest źródłem obecnego ani potencjalnego konfliktu intere­sów, wręcz przeciwnie - członkostwo w tych organizacjach wzajemnie się dopeł­nia. Również w tej sferze nie istnieje dla polityki polskiej rozwiązanie alterna­tywne wobec członkostwa w strukturach europejskich i transatlantyckich. Postulaty i koncepcje tworzenia nowego systemu bezpieczeństwa europejskiego opartego na OBWE czy ONZ w jej nowej roli (tzn. korzystającej z instrumentarium NATO) ma­ją co najwyżej walor akademickich rozważań. Polska poza II filarem UE (CFSP) i NATO znajdzie się, w sposób naturalny, w odtwarzanej rosyjskiej strefie wpływów.

“Nowe" filary integracji europejskiej

Wewnątrzunijne dyskusje nad zasięgiem i tempem rozszerzania UE kon­centrują się na czynnikach gospodarczych procesu przyjmowania nowych człon­ków. Argumenty oponentów bądź sceptyków w kwestii rozszerzenia wskazują na (zbyt) wysokie koszty admisji krajów Grupy Wyszehradzkiej i niezdolność tych krajów do sprostania gospodarczym wyzwaniom wynikającym z członkostwa12. Oczekują oni, że konsekwencją takiej rachunkowej racjonalizacji decyzji będzie bądź wyraźna rezygnacja z poszerzania UE o kraje Europy Środkowej i Wschod­niej, bądź tak znaczne oddalenie tej decyzji w czasie - z jednoczesnym obwaro­waniem jej wymogami gospodarczymi - że kraje aspirujące do członkostwa nie będą w stanie dogonić zamkniętej i pogłębiającej integrację Unii. Podnoszący te argumenty nie tylko oddalają się od realizacji celów Unii Europejskiej, ignorują historię europejskiej integracji, ale również odcinają się od korzeni zjednoczonej Europy. To właśnie bowiem założyciele Wspólnot harmonijnie łączyli racje ide­alistyczne - pragnienie zjednoczenia Europy na zasadach federacyjnych - z ra­cjami pragmatycznymi: wolą uchronienia kontynentu i świata przed kolejną woj­ną, której towarzyszyło przekonanie, że nacjonalizm rodzi wojny oraz obawą przed gospodarczą peryferyzacją państw europejskich i jej konsekwencjami (w państwach nie ujętych w struktury i mechanizmy powściągania egoizmu). Uważali, że współpraca i poznanie się wzajemne narodów nie rozdzielonych gra­nicami usunie szowinizmy i stworzy podstawy odrodzenia się europejskiej jedno­ści. Wiarę tę umacniało przekonanie o sile oddziaływania syndromu Auschwitz na narody i rządy państw europejskich. Nie docenili zarówno wewnętrznych13

12 Szerzej J. Menkes, Ewolucja Uktadu Europejskiego u przemiany w stosunkach Polska Unia Euro­pejska. Sprawy Międzynarodowe 1995, nr 4, s. 85 i n.

13 Ambitny zamiar powołania Europejskiej Wspólnoty Obronnej - podwalin Stanów Zjednoczonych Europy - został zablokowany we francuskim Zgromadzeniu Narodowym glosami wykonujących kominternowskie dyrektywy deputowanych komunistycznych i prawicy narodowo-katolickiej (obawiającej się utraty wpływów w modernizującym się społeczeństwie).

38

i zewnętrznych14 sil odśrodkowych przeciwdziałających europejskiej jedności, jak i różnic gospodarczych, społecznych, kulturowych, etnicznych i religijnych między potencjalnymi uczestnikami procesu zjednoczeniowego.

Niepowodzenie procesu kompleksowej integracji w sferach gospodarki i obronności (EWO) wymusiło zmiany taktyki integracyjnej. Jej wyrazem było utworzenie EWWiS, EWG i EURATOM-u - taktyka ta umożliwiała, w oczeki­waniu na zmianę politycznej koniunktury, budowanie fundamentów gospodar­czych przyszłej federacji. Sfery objęte wspólnotową integracją były sferami sła­bej obecności państwa o gospodarce rynkowej (dysponowało ono jedynie kompe­tencjami regulacyjnymi wobec rynku). Formalnie deklarowanym celem EWG było przekształcenie obszaru “szóstki" we Wspólny Rynek, w którym granicami są jedynie granice zewnętrzne członków w stosunku do państw trzecich. Zbudo­wanie Wspólnego Rynku miało być etapem pośrednim w procesie budowy zjed­noczonej Europy nie zaś jego finałem, spełnieniem integracji. Wydaje się, że obe­cnie UE powraca do stanu równowagi między buchalterami (postrzegającymi in­tegrację przez pryzmat zestawień finansowych) a politykami. Opinię o wzroście znaczenia czynników politycznych w unijnym procesie podejmowania strategicz­nych decyzji zdają się potwierdzać różnego charakteru akcje polityczne towarzy­szące IGC, jak prezentacja półoficjalnego stanowiska frakcji parlamentarnej CDU/CSU określającego cele Konferencji w odniesieniu do pożądanej “archi­tektury bezpieczeństwa europejskiego"15 czy Memorandum fińsko-szwedzkie w sprawie miejsca UE w rozwiązywaniu kryzysów16. Wspólne dla obu dokumen­tów było przewidywanie aktywnego i zinstytucjonalizowanego udziału krajów stowarzyszonych w procesie osiągania założonego celu UE: unii politycznej -w jej zewnętrznym wymiarze.

Fińsko-szwedzki dokument był ważną propozycją ze strony dwóch no­wych członków UE dokonania reformy Unii zmierzającej do zwiększenia skutecz­ności działania w ramach II filaru17. Propozycja wiązała się z nader delikatną w stosunkach Europy ze Stanami Zjednoczonymi sferą relacji UZE-NATO-UE. U podstaw Memorandum legła konstatacja, że zauważalna słabość integracji euro­pejskiej w ramach II i III filaru grozi nie tylko odsunięciem w dalszą, nie określo­ną, przyszłość realizacji unii europejskiej i peryferyzacją kontynentu niezdolnego do mówienia jednym głosem w stosunkach międzynarodowych; grozi przede

14 Związek Radziecki, od początku wszelkimi środkami pragnął przeszkodzić integrowaniu się Eu­ropy, w rozbiciu kontynentu widząc szansę dla własnej ekspansji techniką “salami" - poprzez neutralizację do wasalizacji.

15 R. Seiters, Bald sind Entschentscheidungen fallig, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 9 maja 1996 r., s. 15.

16 Memorandum. The IGC and the Security and Defence Diniension Towards an Enhanced EU Role in Cri.iis Management, 25 April 1996.

17 Interesujący jest fakt zgłoszenia propozycji po rozpoczęciu IGC i bez poddania propozycji anali­zie wstępnej przez organy UE.

39

wszystkim takim zawężeniem celów Unii - do integracji de facto gospodarczej, czyli wzrostem znaczenia I filaru w relacji do pozostałych - którego konsekwencją będzie odsunięcie perspektywy poszerzenia UE na kraje Europy Środkowej i Wschodniej. Jako pochodna - ograniczonego do gospodarki - pogłębienia. Celem propozycja by­ło zapobieżenie tym niekorzystnym zjawiskom. Z punktu widzenia Polski propozy­cja otwierała możliwości potencjalnego przyspieszenia procesów włączania się Pol­ski do integracji europejskiej i podniesienia statusu Polski w UZE18, uczestniczenia (pełnego?) w integracji w zakresie II i III filaru, co de facto wymuszałoby na Unii admisję w nieodległej perspektywie czasowej do I filaru i pozwalało Polsce na etapie przedczłonkowskim współtworzyć politykę, w tym rozszerzeniową, UE (poprzez uczestniczenie w procesie formułowania woli politycznej).

II filar a współpraca polityczna z państwami stowarzyszonymi Układami Europejskimi

Traktaty ustanawiające Wspólnoty nie zawierały zobowiązania państw członkowskich do prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej ani nawet do jej koordynowania. Możliwości podjęcia współpracy politycznej otwierajy jedynie preambuły Traktatów: w formule pozbawionych mocy wiążącej deklaracji państw-stron umowy wyrażały wolę współpracy politycznej.

Przebytą przez członków Unii drogę ku wspólnej polityce zagranicznej spinają klamrami francuska propozycja powołania Europejskiej Współpracy Poli­tycznej, która współpracę zapoczątkowała, i francusko-niemiecka incjatywa nego­cjacji nad powołaniem unii politycznej19. Ich cechą wspólną były: francuska wizja europeizacji polityki zagranicznej - nadania jej wymiaru regionalnego jako środka przeciwdziałania marginalizacji Europy w polityce światowej, niezbędność part­nerskiej współpracy francusko-niemieckiej do podjęcia i rozwoju, nieuchronność kompromisów między ambitnymi planami a możliwościami.

Podjęcie w łonie “szóstki" decyzji o powołaniu EWP miało charakter tar­gu pakietowego: w zamian za zgodę na powołanie EWP20 Francja wycofała dłu­goletni sprzeciw wobec przyłączenia Wielkiej Brytanii do Wspólnot21.

18 Za szansę te nie płacimy zgodą na członkostwo częściowe (taką groźbę stwarzały inne koncepcje przewidujące zróżnicowane kręgi czy prędkości integracji).

19 Prezydent Mitterrand i kanclerz Koni sformułowali ją w kwietniu 1990 roku, szerzej E. Noel, Re-flectiims on the Muastricht Treaty, Government and Opposition 1992, nr 2, s. 148-157 .

20 Nie mogła ona opóźniać integracji gospodarczej; szerzej R. H. Ginsberg, Foreign Policy and Eu-roepan Cii/iiinunity, London 1989, s. 55 i n.

21 Zmieniało to polityczną architekturę Europy ukształtowaną w konsekwencji jednostronnego zerwania przez Wielką Brytanię sojuszu z Francją w trakcie inwazji sueskiej.

40

Przyjmowane regulacje nie zaspokajały integracyjnych aspiracji promoto­rów europejskiej współpracy w sferze polityki zagranicznej, były jednak wypad­kową politycznych możliwości i zależności. Powrót do towarzyszącej tworzeniu EWWiS i EWO idei włączenia polityki zagranicznej i bezpieczeństwa w zakres kompetencji organizacji integracyjnej okazał się możliwy w całkowicie nowej sy­tuacji geopolitycznej po 1989 roku. Zwolennicy integracji dostrzegli możliwość nadania Europie impulsu zjednoczeniowego i postanowili nie zmarnować szansy, jaką dawała ewolucja sytuacji międzynarodowej w wymiarze globalnym. Zmie­niona sytuacja okazała się jednak sygnałem niewystarczającym, by inicjatywa po­wołania unii państw europejskich spotkała się z pełną akceptacją rządów i społe­czeństw Wspólnoty22. Zamiar okazał się trudniejszy do realizacji, niż zakładali Mitterrand i Kohl; sukcesem była sama decyzja o powołaniu Unii Europejskiej, ceną zaś - połowiczność i tymczasowość zarówno wielu zmian w traktatach, jak i nowych rozwiązań.

W powolnym rozwoju instytucjonalnym współpracy politycznej wyróż­nić można trzy fazy:

— od 1969 roku (kompromisu haskiego) od wejścia w życie Jednolitego Ak­tu Europejskiego (1987 r.), kiedy to formalnie ustanowiono system23 za­sadzający się na “harmonizowaniu punktów widzenia oraz stanowisk, a tam, gdzie to możliwe, podejmowaniu wspólnych decyzji"24. Również krajom kandydującym do Wspólnot umożliwiono uczestniczenie w EWP: postanowiono stale informować kraje stowarzyszone o postępach w koor­dynacji polityki zagranicznej, po obradach ministrów spraw zagranicz­nych państw członkowskich odbywać spotkania z ministrami spraw za­granicznych krajów stowarzyszonych, a także informować te ostatnie o tematyce obrad EWP, co umożliwi im wypracowanie własnego stano­wiska. Celem doraźnym, który towarzyszył temu “otwarciu" na przy­szłych członków, było zapewnienie (w miarę potrzeb i możliwości) po­dejmowania wspólnych decyzji poprzez regularną wymianę informacji i konsultacje, celem zaś przyszłościowym było było przygotowanie tych państw do “członkostwa" w EWP. Procedura ta rozszerzała - w sposób nieformalny - cele i funkcje stowarzyszenia o sferę stosunków międzyna­rodowych (obejmowaną EWP). Współpraca ta kontynuowana była aż do czasu ostatecznej admisji i oceniono ją pozytywnie25;

22 Pośrednio dowodzą tego późniejsze problemy z ratyfikacjami Traktatu przez narodowe legislatywy.

23 Podstawą jego byt wielokrotnie modyfikowany Raport Luksemburski.

24 Preambuła Raportu.

25 Tak Raport kopenhaski.

41

— regulacje prawne ustanowione JAE. Akt ten zmieniał europejskie prawo pierwotne, formalnie rozszerzając kompetencję Wspólnot na sferę współ­pracy politycznej i łącząc Wspólnoty z Europejską Współpracą Politycz­ną. Państwa członkowskie przyjęły zobowiązania do tworzenia i wprowa­dzenia w życie europejskiej polityki zagranicznej, a także wzajemnego in­formowania się i konsultowania w ważnych sprawach ich dotyczących, co umożliwiałoby wypracowanie jednolitego stanowiska politycznego; -Unii Europejskiej: powołujący Wspólną politykę zagraniczną i bezpie­czeństwa Traktat z Maastricht poszerzył funkcje i kompetencje EWP26, integracja polityczna realizowana jest w formule prawnej Tytułu V Tra­ktatu. Traktat nadał CFSP jakościowo nowy charakter, nowym funkcjom towarzyszą nowe kompetencje i instrumenty.

Etapy ewolucji i obecny reżim prawny CFP składają się na zespół warun­ków współpracy politycznej Polski z UE. Umowa między Polską a Wspólnotą była negocjowana i podpisana w dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości międzynarodowej, której obraz współtworzyły zarówno postępy i paroksyzmy wschodnioeuropejskiej “Jesieni Ludów", jak i powołanie Unii Europejskiej. Stro­ny działały pod niezwykle silną presją czasu i oczekiwań politycznych, świado­me, że zmieniające się warunki wymuszą zmianę treści lub interpretacji umowy. Zawarta umowa nie zadowala żadnej ze stron, łatwiej bowiem przez pryzmat oczekiwań dostrzegać jej polityczne słabości i braki niż przez pryzmat bilansu implementacji oceniać pola współpracy, które stworzyła. Umowa z Polską zapo­czątkowała nową generację umów Wspólnot-Unii z państwami trzecimi - Układy Europejskie. Układy te w stopniu przedmiotowo istotnym różnią się nie tylko od umów handlowych, ale i od standardowych układów stowarzyszeniowych; ich konsekwencją było wykreowanie nowej rzeczywistości prawnej w stosunkach zewnętrznych Unii. W spojrzeniu na Układy Europejskie przeważa polityczne kryterium oceny; z tego punktu widzenia nie można nie zauważyć braku w nich decyzji otwarcia na admisję nowych demokracji, co okazało się czynnikiem wa­żącym na sytuacji wewnętrznej krajów byłego bloku wschodniego. Wspólnota zdecydowanie broniła się przed zawarowaniem w Układach Europejskich polity­cznego zobowiązania do przyjęcia krajów aspirujących, które z kolei pragnęły w ten sposób trwale zagwarantować sobie wydostanie się z pojałtańskiej strefy dominacji ZSRR-Rosji. Wagi i skutków tej wstrzemięźliwości nie zrównoważyła asymetria koncesji gospodarczych.

Również traktowane jako koncesja na rzecz krajów transformujących się nowe lub poszerzone (w stosunku do dotychczasowych zakresów w umowach

26 “Unia i jej państwa członkowskie będą określać i wprowadzać w życie wspólną politykę zagrani­czną i bezpieczeństwa".

42

Wspólnot z państwami trzecimi) zakresy współpracy zawarte w Układach Euro­pejskich były jedynie zestawem możliwości, nie tworzyły zaś instytucji i struktur. Przyjęte rozwiązanie: funkcjonalne a nie instytucjonalne było zgodne z zweryfi­kowaną w praktyce filozofią integracji europejskiej, jednak kraje dokonujące transformacji potrzebowały instytucjonalizacji więzi z UE.

Praktyka implementacji “polskiego" Układu Europejskiego jest niejedno­lita. Truizmem jest wskazywanie oczywistej niemożności identycznej optyki wo­bec procesów usuwania barier w handlu i harmonizowania prawa. Oddzielnie na­leży analizować współpracę w zakresie polityki zagranicznej i spraw wewnętrz­nych i współpracy gospodarczej. Nie ma to służyć negowaniu współzależności komponentów gospodarczego i politycznego współpracy, odzwierciedla jednak zarówno możliwości wspierania argumentacji na rzecz poszerzenia UE racjami politycznymi, jak i preintegracyjny (koordynacyjny) etap wewnątrzunijnej współ­pracy w zakresie II i III filaru. Niższy poziom unijnej integracji obejmowanej II i III filarem w porównaniu ze zrealizowaną w sferze I filaru (etap jednolitego rynku) zdecydowanie inaczej sytuuje kraje kandydujące w relacjach z UE.

Układ Europejski z Polską objął zakresem przedmiotowym stowarzysze­nia również dialog polityczny. Jego realizacja została zapoczątkowana w tym sa­mym czasie, w którym weszły w życie w UE postanowienia Traktatu z Ma-astricht ustanawiające CFSP. Jest to nader istotne, gdyż długotrwałość procesu formowania CFSP wymaga współpracy politycznej z państwami dążącymi do członkostwa w Unii (a zarazem ją umożliwia). Praktyka implementacyjna po­twierdziła wagę, jaką UE przykłada do dialogu politycznego jako czynnika pro­wadzącego do integracji europejskiej. Niemniej jednak Układ Europejski zapisem artykułu 2 tworzy jedynie ramy ogólne dialogu politycznego, w których dopiero praktykastron umożliwia “bliskie stosunki polityczne pomiędzy stronami". Pojęć tych Układ nie definiuje również w regulacjach artykułów 2-5, pozostawiając to w gestii organów stowarzyszenia, a przede wszystkim inicjatywie państw ubiega­jących się o członkostwo. Takimi zapisami Układu Komisja zmieniła warunki współpracy państw ubiegających się o admisję: wzrosła skala trudności współpra­cy w porównaniu ze współpracą regulowaną jednoznacznymi zobowiązaniami zawartymi w postanowieniach Układu odnoszących się do stosunków gospodar­czych. Szczególne zadania Układ powierzył Radzie Stowarzyszenia. Jej spotka­nia miały zaznajomić Polskę i pozostałe państwa stowarzyszone ze sposobem działania i strukturami organizacyjnymi instytucji europejskich, jak również słu­żyć wyjaśnianiu wszelkich pojawiających się rozbieżności27.

Ocena praktyki współpracy politycznej nie jest jednoznaczna. Współpra­ca ta napotyka wielorakie trudności, i to niezależnie od zgodności stanowisk stron

27 EC relatitms with the cauntries nf Central and Eastern Europę. ECOSOC, Brussels 1991, s. 19.

43

współpracy co do możliwości przyspieszenia i pogłębienia integracji poprzez tą współpracę jak, również co do roli “dialogu politycznego" w poszerzaniu konta­któw i oddziaływań wzajemnych jego uczestników. Jednym ze źródłem tych trud­ności była, oczywiście, wstrzemięźliwość UE, utrzymująca się aż do kopenha­skiego posiedzenia Rady Europejskiej (czerwiec 1993 r.), przed uznaniem-zade­klarowaniem przyszłego członkostwa Polski jako wspólnego celu stowarzyszenia usta­nowionego przez Układ Europejskim. Brak jednoznacznej deklaracji ze strony UE był szczególnie wyrazisty w konfrontacji z oficjalnymi wnioskami o przyjęcie do Unii zło­żonymi przez państwa stowarzyszone. Lukę tę wypełniły Wnioski Prezydium przyjęte na posiedzeniu Rady Europejskiej w Kopenhadze w dniach 21-22 czerwca 1993 roku. Zawierały one deklarację - “wytyczonego celu" - Rady Europejskiej, że “kraje stowa­rzyszone Europy Środkowej i Wschodniej, które tego sobie życzą, będą mogły zostać członkami Unii Europejskiej". Porównywalne znaczenie miało określenie przez szczyt kryteriów członkostwa. Krajom kandydującym przedstawiono wymogi: “instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, prawa człowieka, poszanowanie i ochro­nę mniejszości, istnienie sprawnej gospodarki rynkowej oraz zdolność sprostania kon­kurencji i siłom rynkowym w obrębie Unii. Członkostwo zakłada zdolność przyjęcia przez kraj kandydujący wynikających z niego zobowiązań, w tym identyfikację z cela­mi unii politycznej i gospodarczo-walutowej". Sformułowane kryteria zapowiadały przewagę komponentów politycznych przy podejmowaniu indywidualnych decyzji o przyjęciu nowego członka UE28.

Szczyt kopenhaski nadał znaczący impuls intensyfikacji współpracy poli­tycznej również decyzjami, które konkretyzowały dialog polityczny. Nastę­pstwem tych decyzji było powołanie nowych form dialogu politycznego29, mię­dzy innymi:

— utworzenie grup roboczych i umożliwienie krajom stowarzyszonym ucze­stniczenia na zasadach ad hoc, ze statusem obserwatora, w spotkaniach

28 Warunki te nie różniły się od stawianych przed Austrią i krajami skandynawskimi w 1992 r.

29 Ich podstawą byt Raport Komisji wskazujący na wagę Układów Europejskich w sferze polityki zagranicznej. Autorzy Raportu formułowali wolę stworzenia podstaw przyszłej współpracy w dziedzinach ważnych dla wszystkich państw europejskich, zaliczając do nich dialog politycz­ny. Wskazywali możliwości, w zakresie regularnych kontaktów i wymiany poglądów w sferach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, które otwiera “dialog polityczny". Podkre­ślono również sformułowania, że wzajemne kontakty mogą rozwijać się w “każdy sposób, który może wnieść pożyteczny wkład w umacnianie, rozwój i zintensyfikowanie dialogu". Raport zawierał wiele istotnych propozycji, wśród nich: wprowadzenia regularnych, poszerzo­nych o stowarzyszone państwa spotkań Rady Ministrów, Komisji, Parlamentu Europejskiego i in­nych instytucji UE (jako instrumentu prowadzącego do stałej, regularnej współpracy); podjęcia wielostronnego dialogu równoległego do bilateralnej struktury Układów Europejskich, z włącze­niem do niego wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa; a także powołania Europejskiego Obszaru Politycznego (wykraczałby on poza ramy Układów Europejskich, wzmacniał wzajemną współpracę). Europe/Documents, 9 grudnia 1992, nr 1814.

44

EWP oraz systematyczne konsultacje w celu koordynacji stanowisk w or­ganizacjach międzynarodowych;

— nawiązanie usystematyzowanych stosunków z instytucjami Unii:

— organizowanie spotkań o charakterze doradczym;

— instytucjonalizacja dialogu w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeń­stwa poprzez spotkania z Trojką na szczeblu ministrów spraw zagra­nicznych oraz na szczeblu dyrektorów politycznych, informowanie (na niższym szczeblach) o wynikach spotkań Rady Spraw Ogólnych UE;

— dodatkowe spotkania z Trojką (na szczeblu Grupy Roboczej) poprzedzające posiedzenia Zgromadzenia Ogólnego ONZ i KBWE;

— stopniowe uzupełnianie i zastępowanie współpracy bilateralnej (w nastę­pstwie jej rozwoju) współpracą wielostronną zainteresowanych państw. Współpraca w formule wielostronnej służyć winna ułatwieniu przezwy­ciężania barier politycznych i prowadzić poprzez współpracę polityczną ku wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Nową formułą obję­to zarówno “dialog polityczny" jak i “współpraca w zakresie spraw we­wnętrznych i wymiaru sprawiedliwości".

Układ Europejski, tworząc podstawę prawną współpracy politycznej, na­dawał jej charakter bilateralny: Unia - kraj stowarzyszony. Ta formuła współpracy była rozszerzana i zmieniana: początkowo rozszerzoną ją o współpracę multilate-ralną UE-kraje stowarzyszone30, a następnie na współpracę pomiędzy krajami sto­warzyszonymi a krajem członkowskim UE (np. “kontakty w krajach trzecich")31.

Decyzje kopenhaskie nie zakończyły ewolucji współpracy politycznej w ramach Układów europejskich; formy i zakres “dialogu politycznego" są stale modyfikowane i poszerzane32. W ramach rozwijanej praktyki “dialogu" znacznie rozszerzono współpracę polityczną33. Rozwijając współpracę polityczną, strony

30 W wyniku implementacji kopenhaskiej uchwały Rady Europejskiej (czerwiec 93 r.).

31 W odpowiedzi na propozycje Rady z marca 1994 r.

32 Przed szczytem w Essen zainicjowano w ramach strukturalnego dialogu spotkania ministrów spraw zagranicznych Unii Europejskiej (z udziałem ministrów spraw zagranicznych z państw skandynawskich i Austrii) z ich odpowiednikami z państw stowarzyszonych. Przedstawienie pro­jektów dokumentów przygotowanych na szczyt i umożliwienie wyrażenia opinii i zaproponowa­nia zmian poprzedziło przyjęcie przez Radę na1 szczycie w Essen “strategii" . W latach 1991-1994 ważne decyzje Unii poprzedzane były wymianą informacji i opinii w formie komunikatów lub listów.

33 W formule zaproponowanej przez Trojkę (19.04.94 r.) objęto nią: ustanowienie regularnych spotkań sze­fów państw i rządów obu stron, uzyskiwanie dokładnych informacji o ustaleniach Rady Europejskiej, organizowanie (co 6 miesięcy) spotkań Rady na szczeblu ministrów spraw zagranicznych w celu oma­wiania ważnych problemów międzynarodowych (przewidziano możliwość dodatkowych spotkań z Troj­ką w nagłych sprawach), zwoływanie regularnych spotkań Komitetu Politycznego, ustanowienie grup roboczych, zadeklarowanie zgodności działań z polityką zagraniczną Unii (zwłaszcza na forum organi­zacji międzynarodowych), współpracy przedstawicielstw w organizacjach międzynarodowych i w pań­stwach trzecich. Działania te zgodne są ze strategią UE przyjętą na szczycie w Essen.

45

posiłkowały się rozwiązaniami modelowymi w postaci przyznanego państwom kandydującym statusu obserwatora w ramach EWP i zasad udziału Austrii, Szwe­cji i Finlandii w okresie przedczłonkowskim w EWP.

Strona unijna, z podobną konsekwencją, z jaką odmawiała nadania w Ukła­dach Europejskich charakteru dwustronnego deklaracji politycznej o zamiarze admi-sji do Unii, unika oficjalnego i formalnego wskazania kolejności przyjmowania do UE poszczególnych krajów jak i tych, które na “pierwszym etapie poszerzania" nie zostaną do UE przyjęte. Deklaruje się jednoczesne rozpoczęcie rokowań w sprawie admisji z wszystkimi krajami aspirującymi do członkostwa i dopiero w trakcie roko­wań - różnicowanie tempa procesu poszerzania UE w odniesieniu do poszczegól­nych państw. Przyjęte rozwiązanie motywowane jest racjami politycznymi: “nieza-mykania drzwi". Racje te budzą jednak liczne wątpliwości: nie tylko pragmatycz­ne (z punktu widzenia Polski, Czech, Węgier, Słowenii taki modus operandi opóźni “prawdziwe" negocjacje rozszerzeniowe), ale i polityczne (podtrzymując iluzje w krajach, które nie będą objęte poszerzeniem organizacji europejskich i transatlan­tyckich na obecnym etapie, opóźnia się wypracowanie przez nie realistycznej strate­gii politycznej w zakresie utrzymywania niezależności w stosunkach z Rosją i konse­kwentnej transformacji systemowej). Fikcja “równych szans i więzi" jest jednak nie­możliwa do utrzymania przez UE w praktyce współpracy stowarzyszeniowej, co ilustruje podkreślanie przez członków UE politycznego znaczenia spotkań z Gru­pą Wyszehradzką34, rzeczywistą wagę współpracy. Sumując, można stwierdzić, że “dialog polityczny" jest źródłem równoważnych korzyści dla obu jego stron:

— państwa kandydujące zyskują możliwość przygotowywania się do udziału w skomplikowanym procesie decyzyjnym UE;

— UE uzyskuje możliwość obserwowania i kontrolowania zmian zachodzących w państwach stowarzyszonych. Ma to istotne znaczenie, gdyż w UE nadal ży­wione są obawy przed niestabilnością polityczną i gospodarczą państw Euro­py Środkowej i Wschodniej, czemu towarzyszy świadomość bezpośredniego wpływu sytuacji w krajach stowarzyszonych na Unię i jej interesy35.

“Dialog polityczny" powinien i może być znaczącym instrumentem do­chodzenia do członkostwa w UE. Przed Polską stoi możliwość wykorzystania de­klaracji Unii i zacieśniania współpracy z jej państwami członkowskimi. Współ­praca ta może przybierać różne formy i mieć różną intensywność - zależną od woli stron. Napotyka ona jednak w praktyce wiele przeszkód, których nie sposób w ramach referatu nie tylko zanalizować, ale nawet skatalogować. Zauważalny jest na przykład zarówno brak nawyku po stronie polskiej (i pozostałych krajów

34 Spotkania zapoczątkowano 28 października 1992 roku przyjęciem wspólnej deklaracji: Europę, 9.12.92,5. 2-4.

35 Szerzej J. Pinder, The EC and Eastern Europę, 1991. s. 104-109.

46

Grupy Wyszehradzkiej) konsultowania ze stroną unijną polityki zagranicznej jak i niechęć “Piętnastki" do dopuszczenia Polski do konkretnej współpracy w ra­mach prowadzonej przez Unię polityki dotyczącej wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych36.

Inicjatywy

Obraz wskazujący jedynie na panującą w UE niechęć czy też obawę przed rozszerzeniem byłby obrazem niepełnym, a w konsekwencji fałszywym. Nie dokumentowałby on ewolucji Układu Europejskiego i zróżnicowanych (za­równo pod względem treści, jak i charakteru) inicjatyw mających służyć admisji nowych członków do UE. Inicjatywy te z wielu względów często nie tylko nie są przedmiotem analiz, ale nawet uchodzą uwagi badaczyJWydaje się, że ta konfe­rencja stwarza sposobność, by lukę tę częściowo wypełnić, koncentrując się na niesłusznie nie zauważonej ptopoz-yeji.

W grudniu 1993 r. ministrowie spraw zagranicznych Wielkiej Brytanii D. Hurd i Włoch P. Andreatta wystosowali list do ministra spraw zagranicznych Belgii W. Claesa37 z sugestią by Rada UE wystąpiła z nowymi propozycjami współpracy z sześcioma państwami stowarzyszonymi z Europy Środkowej i Wschodniej. Celem tej inicjatywy byłby jako cel “rozwój nowych więzi pomię­dzy krajami stowarzyszonymi a funkcjonowaniem dwóch międzyrządowych fila­rów Traktatu z Maastricht: Wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa oraz wymiarem sprawiedliwości/sprawami wewnętrznymi". W liście zawarte było stwierdzenie, że “te więzi pozwolą krajom stowarzyszonym na znaczne zbliżenie polityki i praktyki krajów stowarzyszonych z polityką i praktyką UE; ułatwi to przygotowanie tych krajów do ewentualnej akcesji". Współpraca powinna rów­nież ułatwić społeczeństwom i instytucjom krajów stowarzyszonych ustanowie­nie demokracji i “wspólnego (z krajami UE - J. M.) systemu wartości". Mimo że Hurd i Andreatta uznali problem “podniesienia" statusu krajów Europy Środko­wej i Wschodniej w UZE za wymagający “odrębnej dyskusji", jednakże wymie­nienie go w liście było sygnałem zaakceptowania przedmiotowego związku “dia­logu politycznego" krajów stowarzyszonych z UE i ich współpracy z UZE. Auto­rzy listu negatywnie ocenili zdominowanie stosunków krajów stowarzyszonych z UE przez kwestie gospodarcze. Konsekwencją wprowadzenia w życie propozy­cji miało być uzyskanie przez objęte nimi kraje stowarzyszone “statusu przed-członkowskiego", a nawet “członkostwa częściowego" w II i III filarze UE38.

36 Przykładem jest niemożność głębokiej współpracy w EUROPOL.

37 Sprawującej przewodnictwo w UE.

38 Z punktu widzenia prawa wspólnotowego (Traktat) członkostwo częściowe jest jednak niemożli-

47

Polska potraktowała inicjatywę nader ostrożnie, gdyż jej konsekwencją mogłaby być formalizacja “statusu przedczłonkowskiego" i utrwalenie pozycji Polski na zewnątrz UE. Autorzy propozycji mieli świadomość, że II i III filar są wewnętrz­nymi, a równocześnie najsłabiej rozwiniętymi i najbardziej kontrowersyjnymi, sferami unijnej integracji39 co otwierało możliwości współpracy.

Inicjatywa, mimo że nie stała się formalnie podstawą unijnych decyzji, nadała jednak impuls implementacji dialogu politycznego i współpracy w zakre­sie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych objętych Układami Europej­skimi40. Incjatywa Hurda-Andreatty podjęta została przez ministrów spraw za­granicznych, którzy na sesji Rady Unii Europejskiej w dniach 7 i 8 marca 1994 roku przedstawili następujące propozycje operacyjne:

— dorocznych spotkań przewodniczącego Rady Europy, przewodniczącego Komisji oraz szefów państw i rządów krajów stowarzyszonych;

— przekazywania przez sprawującego prezydencję Rady UE informacji am­basadorom krajów stowarzyszonych po posiedzeniach Rady Europy;

— ustanowienia w trakcie prezydencji specjalnej rady do spraw wchodzą­cych w zakres CFSP z udziałem ministrów spraw zagranicznych krajów stowarzyszonych. Rada spotykałaby się, w niezbędnym zakresie, z Troj­ką. Tematy posiedzeń byłyby ustalane wspólnie, z intencją doboru zagad­nień interesujących obie strony i wypracowania, w miarę możności, kon­kluzji operacyjnych;

— spotkań dyrektorów politycznych ministerstw spraw zagranicznych jako se­sji specjalnych Komitetu Politycznego; poprzedzających posiedzenia Rady Europejskiej. W pilnych sprawach spotkania te odbywałyby się z Trojką;

— współpracy krajów stowarzyszonych i UE w organizacjach międzynarodowych i w trakcie konferencji międzynarodowych w celu koordynacji stanowisk;

— powołania instytucji Europejskich Korespondentów Cienia, która ułatwi ko­ordynację między UE a krajami stowarzyszonymi, jak również wyznaczenia w przedstawicielstwach tych krajów przy UE łączników w sprawach CFSP i ustanowienia stałych kontaktów z Komisją i Sekretariatem Rady UE;

— nawiązania stałych kontaktów między przedstawicielstwami państw członkowskich UE i krajów stowarzyszonych w krajach trzecich, organi­zacjach międzynarodowych, na konferencjach międzynarodowych itp.;

39

40

we,wymagałoby wiec rewizji Traktatu (politycznie nierealnej i niepożądanej przez pozostałych członków UE). Oczywiście autorzy listu byli tego świadomi; incjatywa odgrywała, w pewnym stopniu, rolę wewnętrznej prowokacji.

Incjatywa była w istocie elementem brytyjskiej polityki unijnej przeciwdziałania pogłębieniu in­tegracji, zwłaszcza w zakresie II i III filaru. Impuls był nie tylko pożądany, ale i niezbędny w II i III filarze UE.

48

— inicjowania współpracy służb zagranicznych państw członkowskich UE, Komisji i krajów stowarzyszonych;

— ustanowienia (na zasadach rotacji) wspólnego przedstawiciela państw stowarzyszonych41, który zajmowałby się koordynacją ich działań;

— organizowania spotkań specjalnych grup ekspertów w sprawach bezpie­czeństwa, terroryzmu i praw człowieka. Eksperci powinni współpraco­wać z grupami roboczymi UE w zakresie spraw będących przedmiotem wspólnego zainteresowania (również poprzez udział - na podstawie za­proszeń - w pracach i posiedzeniach grup roboczych UE).

W reakcji na “list" Rada, po zapoznaniu się z aide memoire Czech i sta­nowiskiem pozostałych krajów Grupy Wyszehradzkiej, zaproponowała wiele konkretnych posunięć w sferze “dialogu politycznego". Stanowiły one początek procesu wprowadzania w życie współpracy w zakresie II filaru. Zasługuje to na szczególne podkreślenie, gdyż uprzednio nawet powołanie Politycznego Komite­tu Stowarzyszenia napotykało przeszkody ze strony UE. Propozycję Hurda-An-dreatty należy zatem oceniać jako krok we właściwym kierunku.

Rada zlekceważyła, w praktyce, oczekiwania autorów “listu" co do im­plementacji współpracy dotyczącej wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrz­nych. Propozycje Rady miały w tym przypadku charakter czysto dekoracyjny, i to mimo niekwestionowania potrzeby takiej współpracy w samej Unii oraz znaczne­go potencjału współpracy w krajach stowarzyszonych. Propozycje Rady nie tylko nie korespondowały z rangą nadaną tym sprawom w liście Hurda-Andreatty, ale też stanowiły krok wstecz w stosunku do zakresu przedmiotowego współpracy przewidzianej Układem Europejskim.

Rosja a integracja Polski z UE

Procesy rozszerzania UE i dążenia Polski (oraz innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej) do członkostwa w organizacjach europejskich i transat­lantyckich nie realizują się w próżni politycznej, lecz w konkretnym zewnętrz­nym otoczeniu międzynarodowym. Realizacja “zachodniej"42 orientacji w pol­skiej polityce wewnętrznej i zagranicznej pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z rozpadem imperium sowieckiego i wyraża wolę trwałego wydosta-

41 Propozycja wyrażała w sposób skrajny zapoczątkowaną w Kopenhadze tendencję do modyfiko­wania formuły współpracy dwustronnej: państwo stowarzyszone-UE w kierunku formuły: grupa państw stowarzyszonych-UE.

42 Kategorią tą obejmuje posiadanie przez kraj stabilnych instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, przestrzeganie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości, funkcjo­nującą gospodarkę rynkową.

4 — Polska w Unii...

49

nią się z sowieckiej/rosyjskiej strefy dominacji lub wpływów i włączenia się do systemu instytucji wolnego świata. Aspiracje i interesy Polski (i pozostałych kra­jów) spotykają się więc z aspiracjami Rosji i jej wizją relacji z krajami zwasali-zowanymi uprzednio w ramach ZSRR lub RWPG/Układu Warszawskiego. Wy­powiedzi polityków rosyjskich i analizy polityczne koncentrują się na zagadnie­niu stosunku Rosji do rozszerzenia NATO, a szerzej do samego Sojuszu. Tworzy to iluzję rzekomego przyzwolenia, a nawet życzliwości Rosji wobec poszerzenia na wschód UE czy nawet UZE. W tym kontekście pojawiają się więc propozycje “ugłaskiwania" Rosji, w myśl których ceną za rezygnację z dążenia do rozszerze­nia NATO miałoby być życzliwe przyzwolenie Rosji na członkostwo krajów Eu­ropy Środkowej i Wschodniej w organizacjach europejskich. Źródłem tych kon­cepcji jest, jak można mniemać, postrzeganie aktywności krótkoterminowej Rosji (sprzeciw wobec rozszerzenia NATO), niedostrzeganie zaś średnioterminowej (paraliżowanie poszerzenia UE i UZE) i długoterminowej (odtwarzanie strefy wpływów).

Rosja, realizując własne aspiracje polityczne zrezygnowała - z koniecz­ności - z pozycji supermocarstwa43 i buduje sobie nową pozycję: mocarstwa re­gionalnego. Spotyka się to z przychylnością Stanów Zjednoczonych i UE dostrze­gających w tym układzie szansę powstrzymania zagrożenia ze strony fundamentalistów islamskich44; ta nowa rola Rosji jest składową amerykańskiej strategii globalnej. Stanowisko to wynika ze świadomości zagrożeń, jakie mogłaby spo­wodować dalsza dezintegracja Rosji, a także wciągnięcia “południowych repub­lik ZSRR" w przestrzeń muzułmańską. Uznano, że zagrożenia te mają charakter egzystencjalny dla cywilizacji i wartości Zachodu. Wydaje się, że Rosja jest skłonna przyjąć tę nową rolę i funkcje, szczególnie jeśli ich wykonywaniu towa­rzyszyć będzie finansowe wsparcie Zachodu. Równocześnie Rosja nie chce za­akceptować “wypchnięcia" (z Europy) do Azji; obecność w Europie podtrzymuje w Rosjanach poczucie własnej wartości i jest historycznym, trwałym składnikiem jej polityki zagranicznej. Akceptując to, USA i UE godzą się na polityczno-woj-skową obecność Rosji w Europie Wschodniej czego przejawy to, między innymi, uznanie de facto specjalnych interesów Rosji na Białorusi i trudności z wypraco­waniem strategii politycznej wobec Ukrainy i państw bałtyckich. Rosja nie rezyg­nuje jednak również z powrotu do radzieckiego status quo ante obejmującego za­sięg geograficzny europejskiej strefy dominacji. Jeśli nawet dzisiaj Rosja nie po­dejmuje działań aktywnych zmierzających do natychmiastowego odtworzenia strefy wpływów; to koncepcje “samozwinięcia Rosji"45 są konsekwentnie odrzu-

43 Acz wyraźne są tęsknoty do powrotu do tej roli widoczne szczególnie w polityce wobec Bliskie­go Wschodu.

44 Stosunek Francji i USA wobec Rosji jest więc wypadkową ich narodowych strategii globalnych.

45 Stanowisko takie lansowal wieloletni ambasador ZSRR w Republice Federalnej Niemiec A. Falin.

50

cane., Obecne działania Rosji mają charakter zaporowy: Rosja konsekwentnie sprzeciwia się integracji Polski i pozostałych krajów byłego Układu Warsza­wskiego ze strukturami europejskimi i transatlantyckimi (lub usiłuje ją uniemo­żliwić). Nie istnieje (wbrew rosyjskim deklaracjom czy enuncjacjom) jakakol­wiek rzeczywistąróżnica w strategii politycznej Rosji wobec rozszerzenia NATO a rozszerzenia UE czy UZE. Jedynymi różnicami jest/są przesunięcie czasowe zaostrzania się retoryka wypowiedzi politycznych, bądź wykorzystywanych na­rzędzi w krytyce polityki rozszerzania organizacji. Obecnie w rosyjskiej strategii przeciwdziałania rozszerzeniu NATO dominują jako instrumenty taktyki: strasze­nie wzrostem zagrożenia militarnego dla dotychczasowych członków NATO na skutek dyslokacji broni średniego zasięgu, dalsze naruszanie Układu Wiedeńskie­go, opóźnianie realizacji bądź niewykonywanie zobowiązań przyjętych w ramach porozumień o bronii strategicznej; natomiast w taktyce wykorzystywanej w celu niedopuszczenia do rozszerzenia UE przeważają działania mające trwale uniemo­żliwić członkostwo Polski (i pozostałych krajów) w I filarze UE. Mają one chara­kter ofert współpracy gospodarczej, w których marchewce (otwarcie rynku) to­warzyszy kij (groźba “sankcji").

Rzetelność badania relacji między współpracą krajów stowarzyszonych z UE w II i III filarze integracji a poszerzeniem Unii wymaga uwzględnienia czynnika rosyjskiego w tych relacjach nie tylko poprzez formułowanie tez, ale i ich weryfikację. Ilustracją tezy o negatywnym stanowisku Rosji wobec wstępo­wania krajów Europy Środkowej i Wschodniej do UE może być rosyjska inicja­tywa sformułowana w dokumencie “Główne kierunki partnerstwa i współpracy w dziedzinie stosunków handlowo-ekonomicznych między państwami-członkami WNP a Albanią, Republiką Bułgarii, Republiką Węgier, Rzecząpospolitą Polską, Rumunią, Republiką Słowacji i Republiką Czeską"! We wrześniu 1995 r. MSZ RP otrzymało dokument MSZ Federacji Rosyjskiej przekazany ambasadom kra­jów należących dawniej do RWPG. Co do jego autorstwa krzyżowały się sprzecz­ne informacje; ostatecznie wskazano na departament ds. WNP w rosyjskim MSZ47. Przedstawiona w “Głównych kierunkach" propozycja - w pierwotnej wersji mająca jakoby postać gotowego projektu umowy - była faktem znaczą­cym. Nie sposób sprowadzić ją do roli jednorazowego balonu próbnego, mimo że po stronie rosyjskiej wyraźnie zaznaczyła się postawa negliżowania post factum znaczenia przedłożonego dokumentu. Była to w istocie propozycja o charakterze politycznym - niezależnie od jej motywacji gospodarczych - choć w oficjalnych wypowiedziach strony rosyjskiej polityczne intencje dokumentu negowano. Prze­czy temu jednakże zarówno analiza treści dokumentu, jak i jego szerszy kontekst.

46 Dokument nie publikowany.

47 Kierowa) nim wówczas awansowany obecnie na wiceministra O. Dawydow.

51

“Główne kierunki" bardzo zdawkowo potraktowały bowiem rynkową transformację48, natomiast eksponowały rolę takich elementów, jak: koordynacja działań organów państwowych i podmiotów gospodarczych; międzyrządowe uz­godnienia dotyczące nie tylko programów współpracy naukowo-technicznej (do konwersji przemysłu obronnego i kosmosu włącznie), lecz także utrzymaniai roz­wijania więzi w kompleksie rolno-przemysłowym; wspólna grupa robocza ds. re­alizacji współpracy; propozycja specjalnej - traktowanej jako proces - między­narodowej konferencji mającej wypracowywać zalecenia dla rządów i struktur gospodarczych49. Takie rozwiązania same w sobie nie muszą wprawdzie impliko­wać wykorzystywania ich w intencjach innych niż rozwijanie współpracy ekono­micznej; nie ulega jednak wątpliwości, że metody administracyjne stwarzają wię­kszą możliwość - a także pokusę - wykraczania poza cele gospodarcze i stosowa­nia ich z myślą o realizacji długofalowych, a nawet doraźnych, zamierzeń polity­cznych. “Główne kierunki" wskazują wszak na rolę międzypaństwowych i mię-dzygałęziowych uzgodnień (i organów) koordynacyjnych, czego nie można tra­ktować w oderwaniu od formułowanych w rosyjskich dyskusjach tez tyczących rosnącej politycznej rangi geoekonomiki czy - zwłaszcza - szkodliwości rezer­wy, z jaką Rosja odnosi się do zewnętrznych inicjatyw ożywienia współpracy go­spodarczej dla jej zdolności oddziaływania na orientację polityczną byłych soju­szników byłego ZSRR50.

Dokument przedstawiony został w okresie, gdy z jednej strony w rosyj­skich kołach decyzyjnych i wpływowych ośrodkach opiniotwórczych dojrzewała świadomość ograniczonej skuteczności wywierania presji na stanowisko państw Europy Środkowej samym sprzeciwem wobec ich dążeń do członkostwa w Soju­szu Atlantyckim51, a z drugiej - państwa te poświadczały sygnalizowane już wcześniej zainteresowanie rozwijaniem stosunków gospodarczych z WNP. Doku­ment odwoływał się do interesu ekonomicznego państw-adresatów propozycji ja­ko podstawy/kryterium ich wyborów politycznych i stanowił drugi, po koncepcji tzw. krzyżowych gwarancji bezpieczeństwa, element “pozytywnej" formuły prze-

48 Pierwsze zdanie dokumentu deklaruje wprawdzie jako cel rozwój współpracy na zasadach gospo­darki rynkowej, lecz to odwołanie się do gospodarki rynkowej jest w tym sensie gołosłowne, że dokument praktycznie pomija wysiłek transformacyjny, natomiast akcentuje koordynacje działań jako “główną zasadę w stosunkach gospodarczych" i “uzyskanie efektu gospodarczego" wiąże z “zespoleniem wysiłków państwowych podmiotów gospodarujących na bazie wielostronnej".

49 Nawet przy założeniu trafności opinii niektórych ekonomistów, że możliwe i potrzebne jest stoso­wanie rozwiązań specjalnych, dostosowanych do “póładministracyjnego i półrynkowego systemu ekonomicznego" okresu przejściowego, trudno nie zauważyć, że w dokumencie brak śladu trakto­wania takich specjalnych rozwiązań jako przejściowych.

50 W opublikowanej przez dziennik “Siegodnia" analizie I. Kobrińskiej (Instytut USA i Kanady) re­zerwa taka traktowana jest jako równoznaczna z pozbawianiem się możliwości odwołania się do interesu ekonomicznego jako kryterium/podstawy wyborów politycznych.

51 W swej analizie I. Kobrinska pisała wręcz o kontrproduktywnym - bo kojarzącym “czynnik ro­syjski" z zagrożeniem dla bezpieczeństwa- charakterze dyplomacji “niet".

52

ciwdziałania wyrażanej przez te państwa woli podążania ku pełnej integracji z za­chodnimi instytucjami bezpieczeństwa (transatlantycką i zachodnioeuropejską). Dominacja względów politycznych w formułowaniu “Głównych kierunków" nie sprowadzała się do tego, że dokument uzupełniał “kij" sprzeciwu wobec aspiracji do członkostwa w Sojuszu Atlantyckim “marchewką" korzyści z oferty wszech­stronnej współpracy gospodarczej - w formule wielostronnej - z Rosją. Motyw polityczny był niewątpliwie obecny w “głównych kierunkach", których swoistym przedłużeniem bilateralnym stały się propozycje współpracy kierowane przez Ro­sję zwłaszcza do państw o słabej (Bułgaria) lub niepewnej orientacji proatlantyc-kiej. (Szczególnie znamienne są tu uzgodnienia słowacko-rosyjskie, będące przy­kładem gotowości “zapominania" o proponowanej formule wielostronnej - jeśli ta spotyka się z brakiem aprobaty - i działania wedle świadomie dyferencjującej formuły bilateralnej. Stosując ją, Rosja posłużyła się instrumentami ekonomicz­nymi do umacniania w Republice Słowacji postaw rezerwy wobec Stanów Zjed­noczonych i państw Europy Zachodniej52 i po części wzmocniła zróżnicowanie państw Grupy Wyszehradzkiej pod względem stanowczości dążeń ich obecnych władz do integracji z Sojuszem Atlantyckim.

Temuf antyatlantyckiemu motywowi towarzyszy w “Głównych kierun­kach" czytelna koncepcja szczególnych związków Europy Środkowej i Wscho­dniej z Rosją (i WNP), alternatywnych wobec nierychłej i kosztownej - zdaniem Rosji - integracji z Unią Europejską. Publiczne deklaracje przychylności Rosji wobec planów integracji państw Europy Środkowej i Wschodniej z UE mają w dokumencie swego rodzaju odpowiednik w zapewnieniu, że przyjęcie zaryso­wanej w nim propozycji nie stanowi przeszkody w utrzymywaniu więzi z innymi państwami ani organizacjami czy wspólnotami. Takie zapewnienie było czysto deklaratywną formułą, nie znajdującą potwierdzenia w treści propozycji - przy­najmniej w odniesieniu do członkowskiej więzi jej adresatów z Unią Europejską. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie proponowana państwom Europy Środ­kowej i Wschodniej alternatywa wobec pożądanych przez nie więzi członko­wskich z UE odnosi się do sfery gospodarczej, to jednak na sformułowaniu tej propozycji z pewnością ważyła także świadomość pozaekonomicznych wymia­rów procesu integracji zachodnioeuropejskiej. Inaczej mówiąc, za składaną pań­stwom Europy Środkowej i Wschodniej ofertą kryło się nie tylko oczekiwanie, że ich potrzeby rozwoju stosunków gospodarczych ze Wschodem, w połączeniu z ostrożną (nie precyzującą kalendarza i odkładającą w czasie decyzje) polityką UE w kwestii zamiany statusu stowarzyszenia na członkostwo w Unii, będą argu­mentem za przyjęciem koncepcji specjalnych - zinstytucjonalizowanych - więzi dawnych członków RWPG. Kryło się za nią również zaniepokojenie polityczny-

52 Dodatkową pożywką dla tej rezerwy stało się krytyczne stanowisko Stanów Zjednoczonych i Unii Europejskiej wobec naruszeń demokratycznych standardów w Słowacji.

53

mi konsekwencjami przybliżenia się tych państw do akcesji z UE. Konse­kwencje te zaś nietrudno było przewidzieć zważywszy na wymóg identyfiko­wania się nowych członków z celem ustanowienia unii politycznej, w tym wy­kształcenia “europejskiej tożsamości (członków UE) w dziedzinie bezpieczeń­stwa i obrony", oraz uznania za pożądany statusu członkowskiego uczestnictwa w UZE państw-członków Unii Europejskiej. Przeciwstawianie się zaś przez Ro­sję członkostwu państw z Europy Środkowej i Wschodniej w UZE znalazło po­twierdzenie w postulacie, by zamiast rozszerzania NATO i UZE przystąpić do tworzenia nowych paneuropejskich struktur bezpieczeństwa.

Konsekwencją przyjęcia przez państwa Europy Środkowej i Wschodniej propozycji zawartych w “Głównych kierunkach" byłoby poważne utrudnienie, a właściwie uniemożliwienie im przystąpienia do UE - co skądinąd byłoby zgod­ne z faktyczną, ujawnianą w kontaktach dyplomatycznych, niechęcią Federacji Rosyjskiej wobec perspektywy takiej integracji. Niechęć ta dochodzi do głosu za­równo w rosyjskich argumentach kwestionujących racjonalność opcji integracyj­nej tych państw53 jak też w sugestiach, by starania o integrację z UE odłożyć do czasu utworzenia wielkiego wspólnego rynku Europy Środkowej i Wschodniej i WNP, z którym Zachód mógłby się następnie “łatwiej" połączyć. Niechęć tę po­twierdza przy tym nie tylko propozycja wytworzenia wielostronnych więzi w ra­mach koncepcji “instytucjonalizacji w stronę organizacji", lecz także polityka bi­lateralna Rosji.

W tej ostatniej wyraźne jest dążenie do “wyłuskiwania" niektórych kra­jów stowarzyszonych z UE z grupy trwale zorientowanej na członkostwo w Unii i do neutralizacji CEFTA jako ugrupowania państw przygotowujących się do peł­nej integracji z UE54.' Nie była przypadkiem ani zbieżność w czasie ustaleń doty­czących szerokiego zakresu wspólnych przedsięwzięć rosyjsko-słowackich z po­gorszeniem stosunków Słowacji z UE (która sygnalizuje nawet rozważenie wyłą­czenia Słowacji z procesu integracji), ani deklarowanie chęci przystąpienia do CEFTA przez Białoruś (a więc państwo nie uwzględniane w planach rozszerzenia Unii Europejskiej i określające swą przyszłość w integracji gospodarczej i polity­cznej z Federacji Rosyjskiej)55.

53 Podnosi się zwłaszcza wysokie - przekraczające możliwości obu stron - koszty wyrównania stand­ardów gospodarki jako warunku właściwego funkcjonowania poszerzonego jednolitego rynku Unii.

54 Na przykład przez propozycję przyjęcia do niej Rosji lub ustanowienia z nią strefy wolnego handlu.

55 Prawnicza analiza dokumentu rosyjskiego nastręcza wiele trudności (wynikają one nie tyle ze “szkicowego" charakteru dokumentu będącego projektem negocjacyjnym, ile z posługiwania się przez jego autorów językiem nie podlegającego analizie prawniczej “prawa socjalistycznego/pra­wa międzynarodowego krajów socjalistycznych").

Dokument był tekstem ramowym (czyli co najwyżej wstępną propozycją formuły rozmów polity­cznych między równoprawnymi uczestnikami obrotu międzynarodowego) nie stosowanym w sto­sunkach gospodarczych. Uzasadnieniem jego analizy (mimo upływu czasu i “wycofania się" au­torów z propozycji) jest jego bezpośredni związek ze stosunkami RP-UE. Część I nazwano “Cele

54

Przyjęcie zawartych w “Głównych kierunkach" propozycji prowadziłoby do wytworzenia pomiędzy Polską (i pozostałymi krajami Europy Środkowej i Wschodniej) a UE zespołu barier prawnych, co najmniej, utrudniających reali­zację zakresu przedmiotowego stowarzyszenia - bez wątpienia zaś uniemożliwia­jących przyszłą admisję:

1. Cele współpracy (“rozwój przemysłowy, współpraca rolno-przemysłowa", transport, “kompleks paliwowo-energetyczny") obejmują sfery kompetencji EWG, czyli I filaru UE i EWWiS;

2. “Przemieszczanie towarów, kapitałów, usług, siły roboczej i instytucji kom­panii" to sfera wyłączna wspólnotowej polityki, ta podstawowa wolność nie może być rozciągana na państwa trzecie;

i zasady współpracy ekonomicznej"; jest to język i systematyka dokumentu typowa dla umów wielostronnych wysokiej rangi. Demonstruje ona jednak wyłącznie zamiar polityczny, gdyż auto­rzy nie uznali za celowe posługiwanie się językiem prawnym. Zwroty: “Celami współpracy są: -zjednoczenie wysiłków w celu...; - współdziałanie w formowaniu...; - wspólna realizacja proje­któw gospodarczych (bez wskazania konkretnych)...; - stworzenie koniecznych warunków...; -stwarzanie optymalnych możliwości...; - określenie kierunków i form współpracy..." - są wypo­wiedziami formułowanymi w języku innym niż język prawny. Uwagi te należy odnieść również do punktu 2: “Zasady", w którego treści zrezygnowano z liczby mnogiej na rzecz jednej - tym ra­zem określanej już jako “główna" - zasady. Wypowiedź normatywna: “Główną zasadą... powinna być wzajemnie korzystna koordynacja działań..." nie poddaje się analizie jako wypowiedź pozba­wiona treści normatywnej. Zabiegiem dalece odbiegającym od dobrych obyczajów w obrocie pra­wnym jest dołączenie do zasad klauzuli generalnej o “przychylnym traktowaniu wzajemnych in­teresów w przypadku uczestniczenia w integracyjnych lub innych międzynarodowych organiza­cjach..." Abstrahując od użycia terminu “uczestniczenie" do określenia członkostwa w organiza­cji międzynarodowej (w tym integracyjnej), to przychylne traktowanie oznaczać miało powierze­nie adresatom roli konia trojańskiego RosjiAVNP między innymi w UE. Pomijając język, tworzy się w ten sposób zobowiązania nieostre.

“Współpraca naukowo-technicza i produkcyjna". Autorzy posługują się pojęciem “sprzyjać reali­zacji współpracy...", nie rozszyfrowując go. Nie sposUb więc zrozumieć, co oznacza użyte poję­cia: “sprzyjać", ani jakim zespołem środków pragnęliby to osiągnąć. Dopiero w zdaniu ostatnim zawarte jest jądro propozycji: “Przyczyniać się do rozwoju kooperacji naukowo-technicznej i produkcyjnej w zakresie współpracy wojskowo-technicznej". Nie mając wątpliwości, że oferent traktuje to zdanie z powagą, strona Polska była świadoma, że przyjęcie tej propozycji jest strate­gicznym wyborem politycznym, oznaczającym rezygnację z członkostwa w NATO. W kolejnych punktach tej części strona rosyjska nie zauważała rynkowego charakteru gospodarki (lub traktowała jako przemijający) i niemożności regulowania instrumentami nakazowymi, po­chodnymi umowy międzynarodowej, sfer wolności gospodarowania. Proponowany znaczny inter­wencjonizm państwa był sprzeczny z już istniejącymi zobowiązaniami międzynarodowymi Polski (Układ Europejski, WTO, umowa z Stanami Zjednoczonymi, Bank Światowy, MFW) i projekto­wanymi (UE i OECD).

Propozycja “...uproszczenie procedur celnych, prowadzenie statystyki celnej..." (ad 9) oznacza ofertę rezygnacji z ochrony interesów państwowych. Przypomnieć należy, że sprawy te regulują acquis communnautaires UE - do harmonizacji z nimi prawa polskiego zobowiązaliśmy się w Układzie Europejskim.

Dokument zawierał również propozycje redukcji ograniczeń taryfowych i pozataryfowych - re­dukcje takie powinny być konsekwencją przystąpienia państw do WTO.Propozycja “wykorzysta­nia w działalności gospodarczej... innych(?) współczesnych form działalności finansowej" była zupełnie niejasna.

55

3. “Partnerzy współpracy będą dążyć do przychylnego traktowania wzaje­mnych interesów w przypadku uczestniczenia w integracyjnych... organi­zacjach ekonomicznych... ." - zapowiada spełnianie przez potencjalnych członków UE roli reprezentanta interesów WNP wewnątrz unii;

4. Cały zakres przedmiotowy pkt. 6 “obrót rolno-spożywczy" należy do wyłą­cznej kompetencji UE w ramach I filaru obejmującego stosunki zewnętrzne i politykę rolną. Sumując - czynnik rosyjski jest istotnym elementem obe­cnej współpracy z i przyszłego poszerzenia UE. Rosja nie odgrywa w tych procesach roli biernej. Jeśli konsekwencją procesu poszerzania ma być trwałe zakotwiczenie państw byłej rosyjskiej strefy wpływów w systemie za­chodnim, to polityka rosyjska ma na dzisiaj za zadanie proces ten opóźnić w takim stopniu, by po odzyskaniu w przyszłości przez Rosję atrybutów mo­carstwowych możliwe było odzyskanie europejskiej strefy wpływów.

Uwagi końcowe

Konferencja ta jest kolejną, jak przypuszczam, z serii uniwersyteckich de­bat naukowych nad integracją Polski z UE. Debata ta musi być wielowątkowa za-

proponowana “koordynacja polityki taryfowej" (ad 10) tworzyłaby nielegalne porozumienie kar­telowe wymierzone przeciwko wolnej konkurencji.

Próba promowania przez Rosję własnych rozwiązań w dziedzinie stosunków walutowo-finanso-wych WNP miała charakter propozycji systemowej; dla Polski zgoda byłaby tożsama z odejściem od przyjętych po 1989 roku rozwiązań wraz z konsekwencjami w postaci “wypadnięcia" z mię­dzynarodowego systemu gospodarczego. W świetle zaś przyjętych w Rosji planów formowania unii płatniczej WNP oznaczałaby zarazem faktyczne włączenie do strefy rublowej. “Ulgi i preferencje" (punkt 13) prowadziłby do naruszenia reguły konkurencji oraz regulacji eu­ropejskich i polskich w zakresie przetargów.

Punkt 16 wprowadzał odrębny od polskiego i międzynarodowego standard ochrony własności intelektualnej (sprzeczny z międzynarodowymi zobowiązaniami RP). Przewidywał na przykład “procedurę konsultacji w celu znalezienia możliwych do przyjęcia rozwiązań" w odniesieniu do twardych norm międzynarodowych.

O archaizmie myślenia i języka “Głównych kierunków" może świadczyć propozycja powołania “ponadnarodowych zjednoczeń gospodarczych", uznawanych za “postępową formą współpracy stosowaną w praktyce w świecie".

Punkty 23 i 24 zawierały ofertę włączenia się Polski do struktur WNP.

Punkt 25 zawierał otwartą propozycję wyjścia poza gospodarczy charakter współpracy, jako że przewidywał konsultacje nie tylko w “sprawach związanych z realizacją współpracy" ale i “w sprawachogólnych".

W punkcie 26 przewidywano się powołanie instytucji “mechanizmu" i “Międzynarodowej konfe­rencji" z udziałem “rządowych organów gospodarczych i kół biznesu" uprawnionych do wydawa­nia “zaleceń" adresowanych do “rządu i struktur przedsiębiorców". Oznaczałoby to, oczywiście, rezygnację przez Polskę z suwerenności. Autorzy dopuszczają myśl, że “konferencja" może wy­magać “specjalnego porozumienia", abstrahują zaś od potrzeby zmiany Konstytucji Rzeczypo­spolitej Polskiej. W postanowieniach końcowych nie dopuszczono korzystania z międzynarodo­wych sposobów rozstrzygania sporów.

56

równo ze względu na skomplikowanie materii, jak i ze względu na dynamikę zja­wiska. Świadom tego wybrałem za przedmiot prezentacji te filary Unii - II i III -w ramach których integracja jest słabiej zaawansowana i w których przypadku nowi członkowie w większym stopniu będą współtworzyć jej zasady i praktykę (a nie tylko wprowadzać je w życie). Pola działania wyznaczone przez te filary stanowią też dla krajów stowarzyszonych szansę przyspieszenia admisji i realizo­wania jej w pożądanej formule: do ut des, wyłącznie zaś obustronne korzyści mo­gą być podstawą rzeczywistej i długotrwałej więzi.

Równocześnie uważam, że Konferencja ta (a w moim zamyśle - także ten referat) powinna się przyczynić do rozwijania lobbyingu prołntegracyjnego - pol­skiej wersji brytyjskiego ruchu “YES". Mobilizowanie społecznego wsparcia na rzecz dążenia do członkostwa Polski w UE nie tylko realizację celu ułatwi, po­zwoli pomniejszyć społeczne koszty członkostwa, ale też uchroni przed poten­cjalną groźbą powtórzenia “syndromu norweskiego". Tak więc, mimo że we wstępie do referatu odrzucałem wariant wypowiedzi futurologicznej na rzecz analizy prawnomiędzynarodowej, nie taję, że pragnąłbym swoim referatem w ja­kiejś mierze przyszłość współtworzyć.

Jerzy Menkes

Enlargement of the EU in context of II and III pillars of integration - projects, threats and conditions

SUMMARY

The subject of the Conference forcing the participants to balance benefits and costs of Poland's integration with the European Union is a serious intellectual challenge. It is deemed so as the time distance to a complete integration makes pre-sent statements sound futurological. Acknowledging as the only judicial investigative field, I have assumed that my opinion will be a description of bare facts regarding the present situation, and reflections upon: “political dialogue" practices established by the Europę Agreement; II and III pillars of the EU in relation to a process of its ex-pansion; as well as political circumstances of the Polish road to the EU.

The main theme of the lecture is łąck of an alternative choice of a political strategy for Poland: “for or against the membership." The plausible reasons for integration arę different. Firstly, from the economic perspective Poland outside I pillar of the EU will remain a country recognised owing to a słów atrophy of its economy. Certainly, it may be stated that Poland's economic and social develop-ment can be achieved due to only one exclusive condition that is Poland's integra­tion with the Community. Secondly, considering the political factor of the integra­tion and national security policy, Poland is the direct border of two extremely lar-ge social regions: the EU-Schengen and Russia-Commonwealth of Independent States. The localisation of Poland as a transit State and a direct vicinity of the EU borders arę not much favourable for Poland and the maintenance of transfrontier threats may contribute to decline of Polish State and society. On the other hand, Poland may support the internal security of the Union, its vast territory as a cru-cial potential benefit for the Union might be a price Poland is going to pay for its membership. Additionally, an absence in European and Euroatlantic political and security structures is an apparent disadvantage for the Polish State. Poland finds among countries realising Common Foreign Policy (CFP) who partners share the same value principles and similar political interests. The Union discussions con-

59

cerning the reach and pace of the EU enlargement arę concentrated upon econo-mic factors of the process of the acceptance of new members. However, the poli-tical circumstances in the process of making strategie decisions in and for the Union arę becoming morę and morę significant.

The mainly institutional and current legał status of the regime of CEP consti-tute conditions of co-operation between Poland and the EU. The Europę Agreement puts a great deal of emphasis upon a political dialogue in reference to its association. The EU practice of implementation of the Agreement confirmed much importance of the political dialogue as a condition leading to the European integration. The article 2 of the Agreement created only a generał framework for such discussion, within which the experience of Parties may mąkę possible for “close political relations be­tween the Parties." Such notions haven't been determined in art. 2-5 of the Agre­ement, and consequently they may be freely formulated by association bodies and, especially, by countries seeking membership. Regarding the legał framework, the Agreement has evolved through the implemental practices. The evaluation of politi­cal co-operation makes some difficulties. The co-operation displays bilateral bene-fits: the candidating countries will have opportunity to prepare for participation in taking resolutions by the EU, whereas the Union will be able to observe and monitor changes occurring in associated countries. The “political dialogue" should be an es-sential tool for achievement of the EU membership. However, the associated coun­tries arę not accustomed to consulting the Union regarding foreign poljcy matters. Additionally, there is a visible unwillingness of the Union to a concrete collaboration in fields related to justice and home affairs (the III pillar.)

The EU enlargement and aspirations of Central and Eastern Europę coun­tries to their membership in European and Transatlantic organisations arę accom-panied by Russia's interactions and its vision of relations with countries pre-yiously subjugated to the former USSR or those associated by the Council for Mutual Economic Aid and the Warsaw Pact. Russia consequently objects to Po­land integration (and countries of the former Warsaw Pact) with European and Transatlantic structures. There is not any virtual difference in the Russian politi­cal strategy towards the expansion of the NATO, EU or Western European Union. The primary goal of Russian tactics is not to allow for Poland's or other States' permanent membership in the first pillar of the EU.

I have madę every effort to present II and III pillars of the EU in which the Union integration is less advanced (in comparison to a “single market,,) and cases in which new members will, to a greater extent, collectively create new ru-les and practices of the Union (contrary to sole implementation).

The goal of the lecture and the Conference in the author's view is percei-ved in broader terms as an element of pro integration lobbying - a Polish equiva-lent of the British movement “YES."

60

Elżbieta Tomkiewicz

Prawny system wyłączania gruntów rolnych

z produkcji w ustawodawstwie rolnym

Wspólnoty Europejskiej

1. Zarys historyczny instytucji wyłączania gruntów rolnych z produkcji w ustawodawstwie wspólnotowym

Wyłączanie gruntów z produkcji1 jest instytucją stosunkowo nową w ustawodawstwie rolnym Wspólnoty Europejskiej, ustanowioną dopiero w dru­giej połowie lat 80-tych jako jeden z podstawowych środków prawnego limi­towania produkcji rolnej2. Wprawdzie w ustawodawstwach narodowych państw członkowskich Wspólnot instytucja ta była znacznie wcześniej stosowana, jed­nakże dla zgoła odmiennych celów, podyktowanych głównie potrzebami ochrony środowiska. Istotą tej wciąż doskonalonej i coraz bardziej restrykcyjnej instytucji prawnej jest czasowe zaprzestanie produkcji rolnej na części areału gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenia finansowe, zwanymi w literaturze także pre­miami, dopłatami lub subwencjami, które mają na celu zrekompensowanie rolni­kom utraconych dochodów wskutek wycofania z produkcji rolnej części dotąd uprawianych gruntów rolnych.

Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy obecnego systemu wyłą­czania gruntów rolnych z produkcji, ukształtowanego rozporządzeniem Rady nr 1765/923, w ramach reformy wspólnej polityki rolnej i stanowiącego jej główny filar, konieczne jest prześledzenie ewolucji tej instytucji prawnej. Po raz pierwszy

W niniejszym artykule określenie wyłączania gruntów z produkcji rolnej (set-aside scheme) uży­wane jest w znaczeniu czasowego zaprzestania produkcji rolnej i jest stosowane zamiennie z określeniem wycofywania gruntów z produkcji rolnej. W takim właśnie znaczeniu określenie to jest na ogól powszechnie używane w doktrynie prawa rolnego m.in. przez A. Jurcewicz, A. Li-chorowicza.

Podkreślić w tym miejscu należy, że program wytaczania gruntów z produkcji rolnej, stosowane byty z różnym skutkiem już od początku lat 30-tych w USA. Zob. G. S. Shepherd, Polityku rolna USA, Warszawa 1967, s. 36 i nast. OJ. 1992, L 181.

61

wzmiankowano o niej już w 1968 r. w II Memorandum Sicco Mansholta4 w kon­tekście konieczności ograniczania powierzchni gruntów rolnych Wspólnoty za pomocą różnorodnych instrumentów prawnego oddziaływania na struktury rolne. Ostatecznie jednak zawarta w memorandum propozycja czasowego wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych nie została wówczas, głównie ze względów polityczno-społecznych, ujęta w formę aktów prawnych Wspólnot Europejskich, tak jak się to przecież stało z wieloma innymi propozycjami zawartymi w memo­randum5. Jak na owe czasy była to bowiem propozycja zbyt radykalna i w tym sensie przedwczesna, że praktycznie w końcu lat 60-tych problem nadwyżek pro­dukcyjnych w rolnictwie jeszcze nie zdążył się ujawnić.

Dopiero w połowie lat osiemdziesiątych, kiedy problem nadprodukcji uwidocznił się z całą ostrością, wrócono do radykalnej w swym charakterze pro­pozycji prawnego uregulowania instytucji wyłączania gruntów rolnych z produ­kcji. Znalazło to wyraz w opracowanej przez Komisję Białej Księdze6 (15 marca 1985), w której zasygnalizowano konieczność ograniczenia szybko rosnących nadwyżek produkcyjnych w rolnictwie. Zważywszy, że wprowadzenie takich rozwiązań prawnych mogłoby obniżyć poziom dochodów rolników, w Białej Księdze przewidziano szereg dopłat dla rolników z różnych tytułów prawnych, w tym także z tytułu wycofania gruntów z produkcji rolnej, które miały zrekom­pensować rolnikom poniesione straty.

Wydane w wykonaniu Białej Księgi rozporządzenie Rady nr 797/8S7 ukierunkowane głównie na stymulowanie przemian strukturalnych rolnictwa Wspólnoty, nie zawierało jeszcze skutecznych rozwiązań prawnych mających na celu przeciwdziałanie nadwyżkom produkcyjnym w rolnictwie, zmierzając raczej w kierunku ograniczania środków finansowych przeznaczonych na inwestycje w rolnictwie, w razie gdyby pomoc taka miała stymulować powstawanie nadwy­żek produkcyjnych8. Co więcej, rozporządzenie to uzależniało pomoc inwesty­cyjną dla rolników od stosowania takich metod uprawy gruntów, które nie pro-

4 Zob. polskie tłumaczenie Memorandum w sprawie reformy rolnictwa w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej, Prawo Rolne 1995, z. 3, s. 28-70. Zob. także A. Jurcewicz, Polityka struktur rol­nych, [w:] A. Jurcewicz, B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, Polityku winu Wspólnoty Europejskiej w świetle ustawodawstwa i orzecznictwa. Warszawa 1995, s. 83-84.

5 Chodzi tutaj zwłaszcza o socjo-strukturalne dyrektywy Rady, tj. nr 159, 160 i 161 z 1972 r., OJ. 1972. L 96.

6 Commission of the European Communities COM (85) 310, I4czerwca 1985.

7 O.J. 1985, L 95. Zob. polskie tłumaczenie tego aktu prawnego [w:] Biuletyn Zespołu Przekładów, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, 1995, s. 23-60.

8 Zob. A. Lichorowicz, Problematyka struktur agrarnych w ustawodawstwie Wspólnoty Europej­skiej, Kraków 1996, s. 152. I tak dla przykładu pomoc inwestycyjna w sektorze mleka ograniczo­na została tylko do takich inwestycji, które nie prowadziłyby do przekroczenia kontyngentów mleka określonych w trybie przepisów rozporządzenia Rady nr 856/84, O.J. 1984, L 90. Z kolei w sektorze mięsa wieprzowego pomoc inwestycyjna limitowana jest do określonej w art 3 ust. 4 rozporządzenia liczby stanowisk dla trzody chlewnej.

62

wadziłyby do intensyfikowania produkcji rolnej, co stanowi zapowiedź później­szego uregulowania instytucji ekstensyfikacji produkcji rolnej9. Jednocześnie us­tawodawca dostrzegł konieczność pomocy finansowej dla rolników przeznaczonej na inwestycje służące konwersji produkcji rozumianej jako przestawienie wystę­pującej w nadwyżkach produkcji rolnej na inną produkcję (art. 3 ust. 1). Mamy więc tutaj do czynienia z pierwszymi próbami uregulowania instytucji konwersji i ekstensyfikacji produkcji rolnej, ukierunkowanych nie tyle na limitowanie produ­kcji rolnej, ile raczej ściśle powiązanych z procesem zwiększania efektywności struktur rolnych i jednocześnie mających na uwadze względy ochrony środowiska.

Pierwszym w istocie rzeczy aktem prawnym na szczeblu Wspólnot, który ustanowił katalog prawno-finansowych środków ograniczania produkcji rolnej było rozporządzenie Rady nr 1760/87'°, nowelizujące rozporządzenie nr 797/85. W myśl jego postanowień do takich instrumentów należy: ekstensyfikacja produ­kcji rolnej, a w jej ramach wyłączanie gruntów z produkcji rolnej, konwersja pro­dukcji rolnej11, a także system środków związanych z wprowadzeniem nowych metod produkcji rolnej zgodnych z wymogami ochrony środowiska.

W świetle przepisów rozporządzenia Rady nr 1760/87 instytucja wyłącza­nia gruntów rolnych z produkcji12 nie miała jeszcze samoistnego bytu prawnego i została włączona w instytucjonalne ramy ekstensyfikacji produkcji rolnej rozu­mianej jako zmniejszenie produkcji rolnej o co najmniej 20% (art. la, ust. 2). W myśl tych przepisów ograniczenie rozmiarów produkcji rolnej może przybierać różnorodne formy w zależności od rodzaju produktów rolnych. Jedną z nich jest właśnie wycofanie z produkcji co najmniej 20% gruntów rolnych, przez co rozu­mieć należy także przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub pod zalesienie.

Ogólnikowość rozwiązań zawartych w rozporządzeniu Rady nr 1760/87 sprawiła, że w praktyce stało się ono zupełnie nieskutecznym aktem normatyw­nym, wymagającym szybkich zmian. Kolejne w tym zakresie rozporządzenie Ra­dy nr 1094/8813 w znacznie bardziej skonkretyzowany sposób rozwiązywało problem nadwyżek produkcyjnych w rolnictwie w oparciu o trzy wyraźnie już wyodrębnione instrumenty prawne tj. wyłączanie gruntów z produkcji rolnej, ekstensyfikację i konwersję produkcji rolnej14.

9 Zob. R. Fennel, The common agricultural policy of the Euwpean Community, BPS Professional Books 1987,s. 180.

10 O.J. 1987, L 167.

11 Zob. J. Jedrzejewski, Trzy lata reformy agrarnej we wspólnocie Europejskiej (1), Wspólnoty Eu­ropejskie 1995, nr 10, s. 40.

12 W polskim piśmiennictwie prawniczym po raz pierwszy problematyką wyłączania gruntów z produ­kcji rolnej w prawie Wspólnot Europejskich zajęła się A. Jurcewicz. Zob. tej autorki, Prawne formy i skutki wytaczania gruntów z produkcji rolnej w ustawodawstwie EWG, Prawo Rolne 1991, z. 2.

13 O.J. 1988, L 106.

14 Szerzej zob. A. Jurcewicz, Pruwno-instytucjonalne zagadnienia ewolucji polityki rolnej Wspólnot

63

Ustawodawca europejski w rozporządzeniu Rady nr 1094/88 potraktował wyłączanie gruntów jako instytucję prawa w pełni odrębną od ekstensyfikacji pro­dukcji rolnej, poddając ją w miarę kompleksowej, choć wciąż jeszcze, jak się później okazało, nieskutecznej reglamentacji prawnej. Podobnie jak pod rządami poprzednich przepisów instytucja ta ma charakter fakultatywny dla rolników w tym znaczeniu, że przepisy prawa nie formułują prawnego obowiązku wyłącza­nia gruntów z produkcji rolnej, przewidując jedynie prawno-finansowe zachęty do zastosowania tej instytucji prawnej. Jeśli jednak rolnik zdecydował się na czasowe wycofanie gruntów rolnych z produkcji, to musiał podporządkować się prawnie określonym wymaganiom, od spełnienia których uzależniona była pomoc finanso­wa. Podstawowym takim wymogiem było wyłączenie z produkcji rolnej co naj­mniej 20% gruntów rolnych15, niezależnie od rodzaju prowadzonych na nich upraw. Spod zakresu działania tego rozporządzenia wyłączone zostały produkty rolne, nie objęte działaniem wspólnych organizacji rynkowych w rolnictwie Wspólnoty Europejskiej, co jak słusznie podkreśla A. Lichorowicz16, wyraźnie wskazuje na intencję ustawodawcy, koncentrującego się na tym etapie rozwoju wspólnej polityki rolnej nie tyle na rozwiązywaniu problemu nadwyżek produ­kcyjnych, ile na ochronie budżetu Wspólnoty zobowiązanego do finansowania wydatków przeznaczonych na produkty rolne objęte działaniem wspólnego rynku.

Minimalny okres wyłączania gruntów z produkcji wynosił 5 lat", z możli­wością wygaśnięcia tego zobowiązania po trzech latach. Praktycznie po raz pier­wszy w rozporządzeniu Rady nr 1094/88 określone zostały alternatywne sposoby zagospodarowania wyłączonych gruntów z produkcji, dopuszczające możliwość pozostawienia gruntów w odłogu stałym lub wymiennym, zalesienia gruntów lub też ich przeznaczenia na cele nierolnicze (art. la, ust. 3). Analizowane rozporzą­dzenie pozostawiło wprawdzie państwom członkowskim możliwość określania wysokości premii za hektar wyłączonych gruntów z produkcji rolnej, byleby tyl­ko mieściły się one w granicach normatywnie określonych, tj. między 100 ECU a 600 ECU rocznie17 z możliwością podniesienia przez Komisję owej górnej gra­nicy do 700 ECU w wyjątkowych sytuacjach (art. la ust. 4 rozporządzenia).

Europejskich ze szczególnym uwzględnieniem regulacji prawnych w zakresie limitowania produ­kcji rolnej, Biała Księga Polska - Unia Europejska, Urząd Rady Ministrów, Warszawa 1995, s. 73-105.

15 Definicję gruntów ornych zawarto w rozporządzeniu Rady nr 571/88. O.J. 1988, L 56.

16 Zob. A. Lichorowicz, op. cit., s. 157.

17 Powołując się na badania A. Jurcewicz należy zauważyć, że w niektórych państwach członko­wskich wysokość premii ustalana była na jednakowym poziomie (np. Holandia - 600 ECU, Irlan­dia - 200 ECU, Luksemburg - 220 ECU). Natomiast w innych państwach wysokość premii była zróżnicowana, w zależności od rozmaitych kryteriów. I tak dla przykładu w Niemczech wysokość premii wahała się w granicach od 300 do 600 ECU, we Francji w granicach od 130 do 350 ECU, w Wielkiej Brytanii od 270-300 ECU. Szerzej zob. A. Jurcewicz, op. cit., s. 13.

64

Ciągle narastający problem strukturalnych nadwyżek w rolnictwie, przy stosunkowo niewielkiej skuteczności dotąd stosowanych rozwiązań sprawił, że w 1991 wprowadzony został tymczasowy system wyłączania gruntów rolnych z produkcji18, określony przepisami rozporządzenia Rady nr 1703/9119. Owa doraźna w swym charakterze regulacja prawna przewidywała dodatkową, mniej­szą niż dotąd, pomoc finansową adresowaną do rolników z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej na (l rok gospodarczy) co najmniej 15% gruntów.

Kolejną regulacją prawną konkretyzującą instytucję wyłączania gruntów rolnych jest rozporządzenie Rady nr 2328/9120 normujące szczegółowo także in­ne instrumenty reformy strukturalnej takie jak: ekstensyfikacja i konwersja pro­dukcji. Ta kompleksowa w swym charakterze regulacja prawna podporządkowa­na w całości potrzebom zapoczątkowanej w połowie lat 80-tych reformy struktu­ralnej, miała jednocześnie na uwadze konieczność stabilizowania rynków rol­nych, a więc kontroli nadprodukcji rolnej. Rozporządzenie to nie wprowadziło zasadniczych zmian w dotychczasowym modelu instytucji wyłączania gruntów z produkcji rolnej, utrzymując dotychczas obowiązujące w tym zakresie rozwią­zania. Nadal więc systemem premii hektarowych objęto rolników wyłączających z produkcji rolnej co najmniej 20% gruntów na okres co najmniej 5 lat.

Nowością tej regulacji jest natomiast wprowadzenie (w art. 2 ust. 4) spe­cjalnego systemu premii stymulujących rolników do przechodzenia na produkcję rolną nie przeznaczoną do celów konsumpcyjnych tj. do żywienia ludzi i zwie­rząt. Pomoc z tego tytułu uzależniono od wyłączenia z produkcji rolnej co naj­mniej 30% gruntów ornych gospodarstwa rolnego21 i jednocześnie zawarcia umowy z przedsiębiorstwem przemysłu przetwórczego. Jak wynika z treści art. 2 ust. 5 rozporządzenia Rady nr 2328/91 wysokość owej specjalnej premii ustalona została na poziomie 70% świadczenia podstawowego, co wskazuje pośrednio na fakt, że oba te świadczenia były względem siebie alternatywne i jako takie nie mogły być kumulowane.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na zmianę zasad finansowania wy­datków z tytułu wyłączania gruntów z produkcji rolnej. Pod rządami pierwszych w tym zakresie regulacji prawnych (m.in. rozporządzenia Rady nr 1760/87), wy­datki te pokrywane były z budżetu Sekcji Ukierunkowania Europejskiego Fundu-

18 Na ustanowienie tego systemu wpłynęło niewątpliwie także zjednoczenie obu państw niemiec­kich i związane z tym włączenie byłej NRD w jednolity i zintegrowany system wspólnego rynku jako integralnej części zjednoczonych Niemiec. Rozporządzenie Rady nr 1703/91, stosowane z pewnymi ograniczeniami na terenie byłej NRD, pozwalało nowym landom na stopniowe włą­czanie się w mechanizmy wspólnorynkowe. Tak właśnie A. Lichorowicz, op. cit., s. 166-167.

19 O.J. 1991, L 162.

20 O.J. 1991, L 218. Zob. polskie tłumaczenie tego aktu prawnego: Biuletyn Zespołu Przekładów, op. cit., s. 83-133.

21 Zob. A. Jurcewicz, Prawne formy i skutki wytaczania gruntów..., s. 7.

5 — Polska w Unii...

65

szu Gwarancji i Ukierunkowania Rolnictwa22 przy uzupełniającym wsparciu fi­nansowym ze źródeł narodowych, zgodnie z zasadą pomocniczości (komplemen-tarności)23. W rozporządzeniu Rady nr 1094/88 zasada ta została zmodyfikowana w taki sposób, że wydatki z tytułu wyłączania gruntów z produkcji obciążają nie tylko Sekcję Ukierunkowania, ale także w jednakowym stopniu (w 50%) sekcje gwarancji, co zdaje się wynikać z pewnej “dwoistości natury" tej instytucji pra­wnej, która oddziaływuje na strukturę gospodarstw rolnych, środowisko naturalne jako typowy instrument polityki strukturalnej, a jednocześnie kształtuje rynki rol­ne jako instrument kontroli nadprodukcji.

Na tym tle nasuwa się spostrzeżenie, że w latach 1985-199] ukształtowa­ny został na szczeblu Wspólnoty w pełni dobrowolny w swym charakterze pra­wnym model wyłączania gruntów rolnych z produkcji, wciąż rozbudowywany i wzbogacany o nowe rozwiązania prawne, stosownie do ciągle zmieniających się potrzeb. W ramach tego wspólnotowego modelu pozostawiono państwom człon­kowskim stosunkowo szeroki margines swobody w określaniu narodowych regu­lacji prawnych, co sprawia, że w istocie rzeczy pod rządami omawianych przepi­sów mamy do czynienia z różnorodnością rozwiązań prawnych dotyczących wy­łączania gruntów rolnych z produkcji na szczeblu narodowym24.

2. Prawne warunki wyłączania gruntów z produkcji rolnej w trybie rozporządzenia Rady nr 1765/92

Zasadniczą zmianę dotychczasowego modelu wyłączania gruntów z pro­dukcji rolnej wprowadziły przepisy rozporządzenia Rady nr 1765/9225 z mocą obowiązującą od roku gospodarczego 1993/1994. Specyfiką tej, stanowiącej fun­dament reformy wspólnej polityki rolnej, regulacji prawnej jest integralne “wkomponowanie" instytucji wyłączania gruntów rolnych z produkcji jako środ­ka o charakterze strukturalnym w dotychczasowy system interwencji rynkowej polegającej na pośrednim wspieraniu dochodów rolniczych poprzez ceny rolne26. Jak wiadomo reforma wspólnej polityki rolnej zakłada stopniowy spadek instytu­cjonalnych cen rolnych, jednakże w taki sposób, by dochody rolników utrzymane

24

25

26

Szerzej na lemat roli tego funduszu w finansowaniu wspólnej polityki rolnej zob. E. Tomkiewicz, Zasady finansowania wspólnej polityki rolnej, [w:] A. Jurcewiez, B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, op. cit., s. 95-102.

Szczegółowa analizę zasady pomocniczości przeprowadza M. Radwan, Zasada pomocniczości n- polityce regionalnej EWG, Samorząd Terytorialny 1993, nr 9.

Szczegółową analizę narodowych systemów wyłączania gruntów rolnych przeprowadza A. Jurce­wiez, Prtiwno-instytucjoncilne zadudnienia..., passim..

OJ. 1992, L 181. Rozporządzenie to zostało znowelizowane rozporządzeniami Rady nr: 364/93, OJ. 1993, L 42, OJ. 1993, L 154. Zob. M. Ciepielewska, Kierunki ewolucji po/i!yki rolnej EWG, Wieś i Państwo 1992, nr 1.

66

zostały na niezmienionym poziomie. Stąd też etapowo realizowana redukcja cen rolnych, połączona z obowiązkiem zaprzestania produkcji na części areału gospo­darstwa rolnego, rekompensowana jest poprzez pomoc finansową adresowaną bezpośrednio do rolników na określonych prawnie warunkach. W ten sposób za­miast dotychczasowego systemu wspierania dochodów rolniczych, głównie za pośrednictwem wysoko skalkulowanych cen rolnych, wprowadzony został me­chanizm bezpośredniej pomocy dla rolników. Mamy więc tutaj do czynienia ze szczególnym sprzężeniem instrumentów strukturalnych ze środkami o charakte­rze rynkowo-cenowym, podporządkowanych identycznemu celowi jakim jest ustabilizowanie sytuacji na rynkach rolnych.

Odmiennie niż dotychczasowy model wyłączania gruntów charakteryzu­jący się dużym zróżnicowaniem rozwiązań narodowych, obecnie obowiązujące w tym zakresie rozwiązania opierają się zasadniczo na jednakowych zasadach w całej Wspólnocie, określonych przepisami rozporządzenia Rady nr 1765/92. Nie oznacza to bynajmniej, że państwa członkowskie zostały pozbawione całko­wicie możliwości regulowania szczegółowych spraw wyłaniających się na tle wy­łączania gruntów z produkcji rolnej, aczkolwiek zakres tych spraw jest dosyć wą­ski, a w każdym razie nieporównanie węższy niż pod rządami dotąd obowiązują­cych przepisów.

Obowiązujący w trybie rozporządzenia Rady nr 1765/92 system wyłącza­nia gruntów z produkcji rolnej jest obligatoryjny dla rolników27, co wyraźnie od­różnia go od dotychczasowych rozwiązań, w świetle których zastosowanie insty­tucji wyłączania gruntów rolnych z produkcji było fakultatywne dla rolników, zaś obligatoryjne dla państw członkowskich, z wyjątkiem Portugalii28.

W świetle przepisów rozporządzenia Rady nr 1765/92 obligatoryjny w swym charakterze system wyłączania gruntów z produkcji rolnej związany zo­stał z kryterium wielkości produkcji rolnej. W myśl art. 2 ust. 5 rozporządzenia obowiązkowi zaprzestania produkcji rolnej podlegają producenci rolni mający go­spodarstwa o takiej powierzchni, która zapewnia osiągnięcie produkcji rolnej na poziomie przekraczającym 92 tony zbóż rocznie, biorąc pod uwagę przeciętną wy­dajność zbóż z hektara w danym regionie29. Natomiast w stosunku do mniejszych producentów rolnych (tzn. mających gospodarstwa rolne o takiej powierzchni, któ­ra nie gwarantuje im produkcji na poziomie co najmniej 92 ton zbóż) system wyłą­czania gruntów rolnych z produkcji ma charakter fakultatywny. Owa fakultatyw­ność polega na tym, że tzw. drobni producenci według swego wyboru mogą za­przestać produkcji na części swego gospodarstwa rolnego i nawet jeśli tego nie

27 Dla ścisłości należy dodać, że system wytaczania gruntów rolnych jest obligatoryjny dla określo­nych normatywnie kategorii rolników, o czym szerzej w dalszej części opracowania.

28 Tak właśnie A. Jurcewicz, Prawno-instytucjonalne zagadnieniu..., passim.

29 Zob. Reform t/f the CAP and its hnplementation, CAP Working Notes 1993, s. 5.

67

uczynią skorzystają z dobrodziejstwa systemu premiowego30, co stanowi widocz­ny dosyć (i nie jedyny) przejaw uprzywilejowania drobnych producentów rolnych. Podstawowym warunkiem prawnym, od którego zależy prawo uzyskania premii hektarowych jest zmniejszenie areału gruntów ornych przeznaczonych pod uprawy normatywnie określonych produktów rolnych. Szczegółowe wyliczenie takich produktów zawarto w aneksie I do analizowanego rozporządzenia, zalicza­jąc do nich zboża (w tym m.in. żyto, jęczmień, owies, sorgo, proso), rośliny oleiste (soja, nasiona rzepaku i słonecznika) i rośliny białkowe (groch, fasola i łubin). Jak więc z tego jednoznacznie wynika z dobrodziejstwa systemu premiowego skorzy­stać mogą wyłącznie producenci zbóż, roślin białkowych i oleistych, którzy zredu­kowali obszar dotąd uprawianych przez siebie gruntów ornych, o ile jednocześnie grunty te były użytkowane rolniczo w takim charakterze 31.12.1991. Spod zakresu działania rozporządzenia wyłączono trwałe użytki zielone, lasy i grunty przezna­czone na cele nierolnicze 31.12.1991 i to nawet wówczas, gdyby były one w tej dacie wykorzystywane w charakterze gruntów ornych3'.

Przepisy rozporządzenia Rady nr 1765/92 wymagają zmniejszenia ściśle określonego areału gospodarstwa rolnego. W myśl znowelizowanego przepisu paragrafu 7 ust. l tego rozporządzenia rolnik ma obowiązek wycofania z produ­kcji 12% (poprzednio 15%) dotąd uprawianych gruntów ornych w ramach rota­cyjnego systemu wyłączania gruntów32 co pod pewnym względami ppeypomina tradycyjną trójpolówkę. Natomiast w przypadku pozostawienia gruntów w ra­mach nierotacyjnego systemu wyłączania gruntów (tj. w odłogu stałym), koniecz­ne jest wyłączenie z produkcji większego areału gruntów rolnych, przekraczają­cego, jak stanowi rozporządzenie Rady nr 1541/9333 o 5% (wymagany areał gruntów pozostawionych w odłogu wymiennym).

Ustawodawstwo wspólnotowe uzależnia uzyskanie premii hektarowych od wcześniejszego rolniczego użytkowania gruntów rolnych przez określony czas tj. przez co najmniej 2 lata przed ich czasowym wyłączeniem z produkcji rolnej (art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 2293)34. Tak sformułowanemu obowiąz-

30 W rozumieniu np. przepisów brytyjskich za drobnego producenta dla potrzeb systemu wyłączania gruntów z produkcji uważa się rolnika mającego gospodarstwo rolne o powierzchni nie przekraczającej 15,62 ha.

31 Co więcej, zakresem działania rozporządzenia nie zostały objęte także istniejące w tej dacie od co najmniej 5 lat sady, plantacje drzew i krzewów owocowych, plantacje winorośli, chmielu, ro­ślin jagodowych, z wyłączeniem plantacji truskawkowych (art. 9 rozporządzenia).

32 Zob. M. Adamowicz, Reforma polityki Unii Europejskiej i ustalenie Rundy Urugwajskiej GATT a sytuacja rolnictwa w Polsce, Wieś i Państwo 1993, nr 4, s. 92.

33 OJ. 1993, L 154.

34 Pod rządami dotychczasowych przepisów wymagany okres użytkowania gruntów ornych był krótszy i wynosił co najmniej l rok gospodarczy, w wybranym przez państwa członkowskie okre­sie między l lipca 1985 a 30 czerwca 1988. Do kompetencji państw członkowskich należało do­kładne określenie tego minimalnego okresu. Jak wynika ze szczegółowych badań przeprowadzo­nych przez A. Jurcewicz w większości państw przyjęto jako podstawę odniesienia rok gospodarczy

68

kowi towarzyszy wymóg wycofania gruntów z produkcji rolnej na okres co naj­mniej 7 miesięcy, rozpoczynający się najwcześniej 15 grudnia, a najpóźniej 15 sierpnia, stosownie do rozwiązań narodowych. Państwa członkowskie mogą zwolnić rolników od tak sformułowanych obowiązków w wyjątkowych sytu­acjach określonych przepisami prawa narodowego. Sięgając do rozwiązań bry­tyjskich określonych ustawą The Arabie Area Payments Regulations 199435 nale­ży wskazać, że rolnik zwolniony jest z obowiązku wcześniejszego użytkowania gruntów ornych przez co najmniej okres dwuletni, jeśli powiększy obszar gospo­darstwa rolnego (w drodze kupna lub dzierżawy gruntów rolnych) lub też otrzy­ma gospodarstwo rolne w drodze spadkobrania36.

Ustawodawstwo wspólnotowe określa także minimalną powierzchnię działki gruntu podlegającej wyłączeniu, wynoszącą co najmniej 0,3 ha37, o szero­kości co najmniej 20 m38. Producent rolny może według swego wyboru wyłączyć z produkcji jedną działkę gruntu lub też kilka działek położonych w różnych czę­ściach gospodarstwa rolnego, pod warunkiem wszakże, by każda z nich odpowia­dała owemu minimum obszarowemu. W wyjątkowych przypadkach uzasadnio­nych istnieniem stałych granic takich jak np. żywopłoty dopuszczalne jest wyłą­czenie z produkcji rolnej mniejszych powierzchniowo działek gruntów.

Kolejnym warunkiem prawnym, od spełnienia którego zależy uzyskanie prawa do premii hektarowych jest nieprzekroczenie przez rolnika przeciętnego w danym regionie areału gruntów ornych przeznaczonych pod uprawy zbóż, roślin oleistych i białkowych w latach 1989-1991 (art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady 1765/92). Znajduje to prawny wyraz w konstrukcji tzw. regionalnych stref podsta­wowych (regional base area) ustalanych administracyjnie przez państwa członko­wskie Wspólnot Europejskich odrębnie dla każdego regionu39. Nawiązanie do przeciętnego areału zasiewów z lat 1989-1991 ma w swym założeniu służyć limi­towaniu produkcji rolnej, z drugiej strony zaś- zapobiegać powiększaniu obszaro­wemu gospodarstw rolnych w celu otrzymania wyższych premii hektarowych40.

liczony od l lipca 1987 do 30 czerwca 1988 (Niemcy, Wielka Brytania, Holandia, Irlandia, Fran­cja). Z kolei ustawodawstwo hiszpańskie wymagało 2-letniego okresu użytkowania gruntów rol­nych, poprzedzającego wyłączanie gruntów z produkcji. Znacznie więcej przykładów przytacza A. Jurcewicz, Prawno-instytucjonalne założenia..., passim.

35 Statutory Instruments 1994, nr 947.

36 Załącznik l do ustawy The Arabie Payments Regulations 1994 w swej pierwszej części odnoszą­cy się do Anglii i Walii, zaś w drugiej części do Szkocji.

37 Pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów minimalna powierzchnia gruntów podlegają­cych wyłączeniu wynosiła l ha na gospodarstwo, z wyjątkiem Grecji, w której zastosowano niż­szą, pólhektarową normę minimalną.

38 Jednakże w rozporządzeniu Komisji nr 1379/93, OJ. 1993, L 136, dopuszczono możliwość wyłą­czania z produkcji działek nie spełniających owego minimalnego wymogu szerokości.

39 Zob. J. Ekelmans, Agricultural markets: the new regulations, Green Europę 1993, nr l, s. 9.

40 Szczegółowe warunki włączania gruntów z produkcji rolnej precyzują rozporządzenia Komisji nr 658/96, O.J. 1996, L 91.

69

W tym miejscu wyłania się istotne pytanie o skutki prawne przekroczenia przez rolników owych administracyjnie ustalonych stref podstawowych. W myśl art. 2 ust. 6 rozporządzenia Rady nr 1765/92 konsekwencją tego jest obniżenie wysokości premii hektarowej wypłacanej rolnikowi w danym roku gospodar­czym. Natomiast w następnym roku gospodarczym rolnik ma obowiązek zwię­kszenia obszaru gruntów podlegających wyłączeniu z produkcji i to w dodatku bez prawa do rekompensaty finansowej z tego tytułu41.

Zwrócić należy przy tym uwagę na fakt, że prawny obowiązek wyłącza­nia gruntów rolnych z produkcji może zostać przeniesiony na innego rolnika, pro­wadzącego gospodarstwo rolne w sąsiedztwie (w odległości do 20 km). Transfer tego obowiązku jest dopuszczalny tylko w stosunku do rolnika już objętego obo­wiązkiem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, z czego wynika, że w ten spo­sób zwiększy on areał gruntów rolnych wycofanych z produkcji.

3. Świadczenia finansowe z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji

Jeśli skonfrontować rozporządzenie Rady nr 1765/92 z poprzednio obo­wiązującymi regulacjami prawnymi, okazuje się, że różnią się one w sposób zasadniczy, gdy chodzi o sposób określania wysokości premii hektftrowych. W świetle dotąd obowiązujących przepisów określenie wysokości świadczeń fi­nansowych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej l hektara gruntów pozostawiono państwom członkowskim, jednakże w granicach prawnie zakreślonych tj. między 100 i 600 ECU rocznie, a w wyjątkowych przypadkach nawet 700 ECU rocznie.

Tymczasem obecna regulacja prawna nie daje państwom członkowskim uprawnień do określania wysokości premii hektarowych na poziomie narodowym. Wysokość premii hektarowych jest bowiem określona w drodze legislacji wspólno­towych w ściśle określonym przez prawo trybie i na jednakowych zasadach obowią­zujących w poszczególnych państwach członkowskich. Wprawdzie wysokość pre­mii hektarowych jest zróżnicowana regionalnie, ale jest ona zależna nie od woli państw członkowskich lecz, od przeciętnej wydajności zbóż, roślin oleistych i biał­kowych z hektara w danym regionie w latach 1986/1987 - 1990/199142. Drugim pa­rametrem, od którego uzależniona jest wysokość premii hektarowych jest ustalona normatywnie kwota dopłaty do tony zbóż, określana odrębnie dla każdego roku go­spodarczego (art. 4 ust. l rozporządzenia Rady nr 1765/92).

41 Szerzej na temat skutków przekroczenia stref podstawowych przez rolników zob. The reform oj' the coinmon a/friculturalpolicy, CAP Working Notes 1992, s. 5.

42 Szczegółowe dane liczbowe dotyczące rozmiarów pomocy finansowej z tytułu wyłączania grun­tów z produkcji rolnej (w przeliczeniu na ECU i funty) podaje: Rics Information paper on rent reviewx under The A/fi'iculturaI Holdings Act 1986 following reform on the comrnon agricultural policy, The Royal Institution of Chartered Surveyors 1994, s. 10.

70

Zważywszy, że system premii hektarowych z tytułu wyłączania gruntów produkcji jest zróżnicowany regionalnie, jego filarem są opracowywane przez poszczególne państwa członkowskie plany regionalne, przedkładane następnie Komisji do zaakceptowania43. Dla każdego regionu produkcyjnego państwa członkowskie określają przeciętną wydajność zbóż, roślin oleistych i białkowych z hektara, obliczaną na podstawie średniej arytmetycznej wydajności w okresie od 1986/1987 do 1990/1991 w danym regionie44. Przy obliczaniu średniej nie uwzględnia się lat o skrajnych zbiorach tj. najwyższym i najniższym (art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 1765/92).

Na podobnych zasadach oparty jest system premii hektarowych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów przeznaczonych pod uprawę roślin biał­kowych (tj. grochu, fasoli i łubinu). Na podstawie art. 6 rozporządzenia Rady nr 1765/92 wysokość premii dla producentów roślin białkowych oblicza się przez pomnożenie stałego współczynnika w wysokości 65 ECU przez średnią wydaj­ność zbóż z hektara.

Całkowicie odmiennie natomiast uregulowane roku zostały zasady obli­czania premii hektarowych dla producentów roślin oleistych z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji. Wysokość premii ustalana jest centralnie na jednako­wym poziomie dla całej Wspólnoty (359 ECU na hektar)45 i stanowi swego ro­dzaju punkt wyjścia dla określenia wysokości regionalnych premii hektarowych (art. 5 ust. l rozporządzenia). Oznacza to, że w istocie rzeczy normatywnie ustalo­na na szczeblu Wspólnoty wysokość premii ulega dalszym korekturom w poszcze­gólnych regionach, stosownie do różnic w wydajności tych roślin z hektara46.

Wysokość regionalnych premii hektarowych dla producentów roślin ole­istych określa Komisja w terminie do 30 stycznia każdego roku gospodarczego, na podstawie porównania średniej wydajności zbóż z hektara we Wspólnocie (4,6 ton) i w danym regionie albo też porównania średniej wydajności roślin oleistych z hektara we Wspólnocie (2,36 tony) i regionie47. Każde państwo człon-

43 Dla potrzeb systemu wytaczania gruntów z produkcji rolnej w Wielkiej Brytanii wyodrębniono 5 regionów produkcyjnych (art. 3 ustawy The Arabie Area Payments Regulations 1994): 1) An­glia, 2) tereny położone w Walii i zaliczone do stref upośledzonych w trybie art. 2 ust. 2 dyrekty­wy Rady nr 268/75 oraz tereny górskie i wyżynne o niekorzystnych warunkach gospodarowania w rozumieniu dyrektywy Rady nr 169/84, 3) inne tereny położone w Walii, 4) tereny górskie i gó­rzyste położone w Szkocji, 5) pozostałe tereny położone w Szkocji.

44 Zob. J. Jędrzejewski, Nowe instrumenty sterowaniu rolnictwem w krajach EWG, Wieś i Państwo I992,nr l, s. 62.

45 Z wyjątkiem Hiszpanii i Portugalii, gdzie ustalone zostały na poziomie odpowiednio 295 i 272 ECU na hektar.

46 Szerzej zob. Oil and seeds, CAP Working Notes 1994, s. 7-9.

47 W Wielkiej Brytanii przyjęto np. metodę kalkulacji wysokości projektowanej premii hektarowej w oparciu o porównanie średniej wydajności roślin oleistych we Wspólnocie ze średnią wydajno­ści tych roślin w danym regionie (art. 4 ustawy The Arabie Area Payments Regulations 1994).

71

kowskie powinno uzasadnić, którą z owych dwóch metod należy przyjąć w da­nym roku jako podstawę obliczania premii tj. średnią wydajność zbóż, czy też ro­ślin oleistych (art. 5 ust. l c rozporządzenia Rady nr 1765/92). Określając wyso­kość regionalnych premii hektarowych Komisja bierze także pod uwagę poziom cen światowych roślin oleistych. I tutaj dochodzimy do istoty zagadnienia, jakim jest system cen w organizacji rynku roślin oleistych. Wprowadzone w ramach re­formy wspólnej polityki rolnej zmiany w tym sektorze rolnictwa Wspólnoty pole­gają na zniesieniu instytucjonalnych cen roślin oleistych, na co miała niemały wpływ presja ze strony USA w ramach ustaleń Rundy Urugwajskiej GATT, głównie gdy chodzi o soję (tzw. wojna sojowa)48. Pomimo zniesienia administra-cyjnie ustalanych cen roślin oleistych (a także innych instrumentów działania na ten rynek), w rozporządzeniu Rady 1765/92 określone zostały projektowane ceny preferencyjne roślin oleistych (a projected reference price for oil seeds), ustalone na poziomie 163 ECU za tonę. I chociaż ceny te nie mają charakteru wiążącego, a jedynie orientacyjny, to jednak w pewnym, dość zresztą ograniczonym zakresie mogą one rzutować na poziom regionalnych premii hektarowych. Jeśli mianowi­cie ceny światowe trzech głównych roślin oleistych (soja, słonecznik, rzepak) różnią się o więcej niż 8% od projektowanej ceny preferencyjnej, to wówczas ist­nieje konieczność zmodyfikowania poziomu regionalnych premii hektarowych49.

Zasady określania premii hektarowych dla producentów roślin oleistych uległy pewnym modyfikacjom w rozporządzeniu Rady nr 232/9450, "ustano­wionym w następstwie ustaleń Rundy Urugwajskiej GATT oraz Memorandum of Understanding, które wprowadziło tzw. maksymalne gwarantowane powierzch­nie upraw roślin oleistych (MGA) na poziomie narodowym51.

Od tak określonych zasad ustalania wysokości premii hektarowych prze­widziano wyjątek odnoszący się do tzw. drobnych producentów rolnych, wyłą­czających grunty rolne z produkcji w ramach ramach uproszczonego schematu. W odniesieniu do tej kategorii rolników wysokość premii ustala się w każdym przypadku według stawek obowiązujących dla zbóż, bez względu na rodzaj upra­wianych produktów rolnych.

Podobnie jak pod rządami poprzednich przepisów rolnik ubiegający się o premię z tytułu wyłączania gruntów z produkcji rolnej powinien złożyć wła­ściwym miejscowo władzom krajowym wniosek w tej sprawie52 najpóźniej do

48 Szerzej zob. J. Jędrzejewski, Stanowisko Wspólnoty w odniesieniu do produktów rolnych w roko­waniach Rundy Urugwajskiej GATT, Wspólnoty Europejskie 1992, nr 11.

49 Według danych statystycznych średnia wysokość premii we Wspólnocie kształtowała się na po­ziomie 384 ECU, przekraczając tym samym o 25 ECU wysokość ustalonej odgórnie premii he­ktarowej w sektorze roślin oleistych.

50 O.J. 1994, L 30.

51 Zob. aneks IV i V do rozporządzenia Rady nr 232/94.

52 W Wielkiej Brytanii wniosek ten należy przedłożyć właściwym miejscowo władzom tj. Regional

72

15 maja (art. 10 ust. l rozporządzenia Rady nr 1765/92). We wniosku należy określić maksymalną powierzchnię gruntów ornych przeznaczonych w danym ro­ku gospodarczym do wyłączenia z produkcji. Z treści złożonego wniosku musi jednoznacznie wynikać, które konkretnie grunty przeznaczone są do rolniczego użytkowania, a które są spod niego wyłączone, co ma istotne znaczenie dla celów ewentualnej kontroli. Premie hektarowe wypłacane są rolnikom w okresie mię­dzy 16 października i 31 grudnia każdego roku gospodarczego. Producenci roślin oleistych mogą wszakże otrzymać zaliczkę w wysokości nie przekraczającej 50% wysokości regionalnej premii hektarowej, po uprzednim przedstawieniu właści­wej organizacji krajowej planu zagospodarowania gospodarstwa rolnego. Jeśli rolnik wyłączy z produkcji rolnej areał gruntów większy od wymaganego w art. 7 rozporządzenia Rady nr 1765/92, otrzyma on premię powiększoną o maksymal­nie 10%, bez względu na rzeczywiste rozmiary wycofanych z produkcji rolnej gruntów. Jeśli natomiast powierzchnia wyłączonych gruntów będzie mniejsza o nie więcej niż 10% lub co najwyżej o l hektar, producent rolny otrzyma premię w wysokości odpowiadającej rzeczywistemu areałowi wyłączonych gruntów (art. 5 ust. l i 2 rozporządzenia Komisji nr 2293/92).

W tym miejscu wspomnieć należy o dodatkowych świadczeniach przysłu­gujących rolnikom wyłączającym grunty z produkcji w trybie omawianych prze­pisów, którzy przystąpili do specjalnego programu ochrony krajobrazu wiejskie­go (Countryside Access Scheme). Wyłączone z produkcji rolnej grunty mogą być objęte takim programem, z czym łączy się prawo do dodatkowej pomocy finanso­wej, jeśli spełniają łącznie kilka dodatkowych wymagań. W szczególności grunty te muszą być udostępnione do publicznego użytku, z możliwością dojazdu do nich z dróg publicznych, a także powinny być odpowiednio usytuowane, tj. poło­żone bądź w pobliżu atrakcyjnych turystycznie miejsc takich jak jeziora, rzeki, morze, lasy, bądź też miejsc o historycznych lub archeologicznych walorach lub też są położone na przedmieściach miast lub wsi. Warunek ten uważa się za speł­niony, jeśli grunty rolne, o których mowa, mają szczególnie dobre widoki krajo­brazowe lub też stanowią połączenie dwóch (lub więcej) dróg publicznych albo wreszcie tworzą zupełnie nową drogę dla pieszych o długości co najmniej l ,5 km.

Świadczenia dodatkowe z tytułu przystąpienia przez rolnika do programu ochrony krajobrazu wiejskiego są ograniczone do maksymalnej powierzchni 15 ha na każde gospodarstwo rolne.

W razie naruszenia przez rolników obowiązków związanych z wyłącza­niem gruntów z produkcji właściwe władze krajowe stosują sankcje finansowe,

Service Centers, których wykaz wraz z adresami podano w: Arab/e Area Payments 1995/96, część II, op. cit., s. 65-67.

73

wynikające zarówno z przepisów prawa wspólnotowego, jak też konkretyzują­cych je legislacji narodowych.

Jedną z sankcji finansowych przewidzianych przez ustawodawstwo wspól­notowe jest zwrot nienależnie wypłaconych rolnikom świadczeń w razie nie wyko­nania lub też nienależytego wykonania warunków koniecznych do otrzymania ta­kich świadczeń. Podstawą do zastosowania takiej sankcji jest rozporządzenie Rady nr 38S7/9253 określające zasady kontroli środków pomocowych stosowanych w ramach reformy wspólnej polityki rolnej, w tym m.in. z tytułu wyłączania grun­tów rolnych z produkcji. Jak wynika z treści art. 14 ust. l tego rozporządzenia w przypadku stwierdzenia nienależnie wypłaconych rolnikowi świadczeń finanso­wych w ramach określonego programu pomocowego, rolnik zobowiązany jest do zwrotu takich świadczeń, powiększonych o należne odsetki, naliczone za okres od wypłacenia pomocy do jej zwrotu przez beneficjanta. Określenie wysokości rocz­nej stopy procentowanej pozostawiono państwom członkowskim.

W tym miejscu nasuwa się istotna wątpliwość, czy zwrot przez rolnika nienależnie wypłaconych świadczeń należy rzeczywiście traktować jako karę. Jak słusznie bowiem twierdzi P. Karpenstein54 zwrot niesłusznie przyznanych świad­czeń podyktowany jest przecież przez zdrowy rozsądek i jest “niczym innym jak przywróceniem praworządnego stanu rzeczy". Tymczasem kara finansowa rodzi znacznie dalej idące dolegliwości finansowe dla korzystających z progranaów po­mocowych, oznaczając konieczność zapłacenia kwoty przewyższające) wysokość świadczenia niesłusznie otrzymanego, powiększonego w dodatku o należne od­setki. O kontrowersyjności tego problemu świadczy niejednolita linia orzecznic­twa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w orzeczeniu z 27 paź­dziernika 1992: w sprawie nr 240/90 FCR przeciwko Komisji55 uznał za karę zwrot niesłusznie przyznanej pomocy finansowej powiększonej o odsetki, zaś w orzeczeniu nr 277/88 Komisja przeciw RFN56 stwierdził, że producenci rolni, którzy nie spełnili wymogu obowiązkowej destylacji wina, nie mogą korzystać z pomocy w ramach systemu interwencji. Zdaniem Trybunału nie jest to kara, lecz wymóg prawa wspólnotowego, niezbędny do skorzystania z określonych ko­rzyści materialnych.

W przepisach prawa wspólnotowego przewidziano także możliwość zmniejszenia wysokości przyznanej rolnikowi pomocy w razie niespełnienia określonych prawnie warunków. I tak np. rozporządzenie Rady nr 1765/92 prze-

53 O.J. 1992, L 391.

54 Zob. tegoż autora, Sankcje finansowo-administracyjne w ramach wspólnej polityki rolnej (CAP), Wspólna polityka rolna w perspektywie członkostwa Polski we Wspólnotach Europejskich, War­szawa 1995.

55 ECR 1992,s. 14.

56 ECR 1990, s. 18.

74

widuje obniżenie wysokości premii w razie przekroczenia przez rolnika przecięt­nego w danym regionie areału gruntów przeznaczonych pod uprawy zbóż, roślin oleistych i białkowych w latach 1989-90 (tzw. regionalnych stref podstawowych).

4. Sposoby zagospodarowania gruntów wyłączonych z produkcji rolnej

Wyłączanie gruntów wiąże się z szeregiem różnorodnych obowiązków ciążących na rolnikach, które w formie prawnie wiążących zakazów i nakazów określone zostały w ustawodawstwie wspólnotowym, a skonkretyzowane, w spo­sób generalnie zbieżny, w ustawodawstwach narodowych. Zaprzestania produkcji rolnej nie należy bowiem utożsamiać z zaniechaniem wszelkiej aktywności za­wodowej przez rolników. Przeciwnie, producenci zamiast rolniczego dotąd użyt­kowania gruntów mają obowiązek wykorzystania ich dla innych niż rolnicze ce­lów, z uwzględnieniem w możliwie w najpełniejszy sposób wymagań ochrony środowiska naturalnego. Zakazowi prowadzenia działalności rolniczej na wyłą­czonych z produkcji rolnej gruntach towarzyszy zakaz ich wykorzystania na cele nierolnicze, co znalazło wyraz w art. 3 ust. l przytoczonego już rozporządzenia Komisji nr 2293/92. W rozwiązaniach brytyjskich na zasadzie wyjątku dopusz­czalne jest za zgodą właściwych władz - krajowych wykorzystywanie gruntów na cele myślistwa57.

Podstawowym obowiązkiem rolników, o charakterze generalnym, wynika­jącym z ustawodawstwa wspólnotowego jest obowiązek utrzymania wycofanych z produkcji rolnej gruntów w dobrej kondycji rolniczej, pozwalającej na przywró­cenie, po upływie prawem wymaganego czasu, wyłączonym z produkcji gruntom ich rolniczego użytkowania (art. 3 ust. l rozporządzenia Komisji nr 2293/92).

Fundamentalną kwestią wyłaniającą się na tym tle jest sposób wykorzy­stania wycofanych z produkcji gruntów. Obecnie obowiązujące przepisy przewi­dują kilka sposobów zagospodarowania wyłączonych gruntów z produkcji, przy czym wybór konkretnego sposobu należy do producentów rolnych. Jednym z ta­kich sposobów, stosowanym zresztą już pod rządami poprzednich przepisów, jest przeznaczenie wycofanych z produkcji rolnej gruntów na cele produkcji nieży w-nościowej w trybie przepisów rozporządzeń Komisji nr 334/9358 i 2595/93/9.

51 W systemie brytyjskim zgoda taka nie jest wymagana jedynie w przypadku przeznaczenia odło-gowanych gruntów na cele wypasu zwierząt niegospodarskich tj. np. koni jeździeckich służących wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych rolnika i jego rodziny, a nie celom komercyjnym.

58 OJ. 1993, L 38.

59 O.J. 1993, L 238.

75

W załączniku nr l do rozporządzenia Komisji nr 334/93 określona została ob­szerna lista surowców rolnych dopuszczonych do uprawy na wyłączonych z pro­dukcji gruntach, pod warunkiem wszakże późniejszego ich przetworzenia w ści­śle określone nieżywnościowe produkty finalne, nie służące ani celom konsum­pcyjnym, ani też jako pasza dla zwierząt. Listę takich produktów zawiera z kolei załącznik nr 2 do rozporządzenia Komisji nr 334/93. Korzystając z upoważnienia zawartego w art. 4 rozporządzenia Komisji nr 334/93 poszczególne państwa członkowskie Wspólnot mogą nie dopuścić do produkcji nieżywnościowej okre­ślone w załączniku nr l surowce rolne, jeśli tylko taka produkcja mogłaby mieć negatywny wpływ na środowisko naturalne lub też powodowałaby poważne trud­ności w rolnictwie. W takim jednak przypadku państwa członkowskie mają praw­ny obowiązek zawiadomienia o tym Komisji Wspólnot Europejskich. Brak odpo­wiedzi Komisji w ciągu 20 dni licząc od zawiadomienia w tej sprawie, powoduje, że dokonane przez dane państwo zawężenie listy surowców rolnych przeznaczo­nych dla celów produkcji nieżywnościowej ma moc obowiązującą.

Jak tego wymaga przepis art. 3 ust. l rozporządzenia Komisji nr 334/93 wartość nieżywnościowych produktów finalnych będących efektem przetworze­nia z surowców rolnych powinna przekraczać ekonomiczną wartość owych su­rowców wyjściowych, przy czym odpowiedzialność za porównanie obu tych wartości spoczywa na krajowych agencjach interwencyjnych.

Podstawowym obowiązkiem prawnym związanym z przeznaczeniem wy­łączonych z produkcji rolnej gruntów dla potrzeb produkcji nieżywnościowej jest obowiązek zawarcia przez rolnika umowy z pierwszym przetwórcą dostarczo­nych surowców rolnych lub też z ich nabywcą z myślą ich dalszej odsprzedaży w celu przetworzenia. Essentialia negotii takiej umowy określa przepis art. 6 ust. l rozporządzenia Komisji nr 334/93, zaliczając do nich w szczególności czas jej trwania, rodzaj surowców rolnych, przewidywany poziom produkcji (w to­nach), a także powierzchnię gruntów przeznaczonych dla celów produkcji nie­żywnościowej oznakowaną w sposób umożliwiający identyfikację w terenie, co ma istotne znaczenie dla celów kontroli.

I tutaj dochodzimy do najistotniejszego z punktu widzenia rolników za­gadnienia tj. premii hektarowych z tytułu przeznaczenia gruntów dla potrzeb pro­dukcji nieżywnościowej. W myśl art. 7 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 334/93 rolnik nabywa prawo do takiej premii na ogólnych zasadach jeszcze przed defini­tywnym przetworzeniem surowca wyprodukowanego w jego gospodarstwie rol­nym, pod warunkiem wszakże dopełnienia prawem określonych obowiązków. Podstawowym z nich jest obowiązek dostarczenia surowca przetwórcy lub też nabywcy, a także obowiązek złożenia deklaracji właściwym władzom krajowym według ściśle określonego wzoru, której treścią jest określenie ilości i rodzaju

76

wyprodukowanego w gospodarstwie rolnym surowca oraz określenie podmiotu, któremu surowiec został dostarczony.

Spełnienie tych obowiązków przez producenta rolnego nie jest jednak wystarczające dla otrzymania przez niego premii hektarowej. Niezależnie bo­wiem od obowiązków ciążących na producentach, obowiązujące w tym zakresie przepisy nakładają określone obowiązki na pierwszych przetwórców lub nabyw­ców surowca. Należy do nich m.in. obowiązek dostarczenia do właściwej agencji krajowej kopii umowy zawartej z producentem rolnym w ciągu 20 roboczych dni od podpisania umowy (art. 8 ust. l rozporządzenia Komisji nr 334/93). Na pier­wszym przetwórcy surowców lub też ich nabywcy ciąży także obowiązek zło­żenia właściwej agencji krajowej stosownego zabezpieczenia w wysokości rów­nej 120% premii hektarowej. Jak tego wymaga art. 9 ust. l rozporządzenia Komi­sji nr 334/93 mają oni obowiązek złożenia co najmniej połowy zabezpieczenia w ciągu 20 roboczych dni od podpisania umowy, zaś pozostałą jego część w ter­minie 20 roboczych dni licząc od otrzymania surowca docelowo przeznaczonego do przetworzenia dla potrzeb nieżywnościowych.

Jak wiec z tego wynika świadczenia z tego tytułu nie są związane z defi­nitywnym przetworzeniem surowca rolnego, lecz z faktem dostarczenia surowca pierwszemu przetwórcy lub też nabywcy. Jest to rozwiązanie w pełni uzasadnio­ne, jeśli tylko zważyć, że sam proces przetwarzania surowca jest zupełnie nieza­leżny od rolnika, głównego przecież beneficjanta tej instytucji prawnej, którego rola kończy się na dostarczeniu surowca. Poza tym, wypadnie podkreślić, proces przetwarzania surowca może być odłożony w czasie (maksymalnie 3 lata od daty dostarczenia przetwórcy surowca), co mogłoby wydatnie wydłużyć okres oczeki­wania przez rolnika na premię.

W rozporządzeniu Komisji nr 334/93 określona została wyczerpująca li­sta roślin jednorocznych (annual raw materiał) dopuszczonych do uprawy w ce­lu ich późniejszego przetworzenia na produkty nieżywnościowe. Jednocześnie w art. 14 tegoż rozporządzenia zawarte zostało upoważnienie do prawnego ure­gulowania zasad upraw roślin wieloletnich w celu ich późniejszego przetworze­nia dla celów nieżywnościowych. Korzystając z tego upoważnienia Komisja w załączniku nr l do rozporządzenia nr 2595/93 określiła listę takich roślin wie­loletnich, zaliczając do nich m.in. niewielkie drzewa leśne o cyklu produkcyjnym nie dłuższym niż 10 lat, które posadzone łącznie z krzewami tworzą śródpolne zagajniki na wycofanych z produkcji rolnej gruntach. Posadzenie takich skupisk drzew tworzących zagajniki stanowi sui generis formę tymczasowego zalesie­nia60, przynosząc wielorakie korzyści w postaci stworzenia miejsc dla życia dzi-

60 Jak wynika ze szczegółowych instrukcji, rolnik dokonując nasadzeń drzew i krzewów powinien unikać tworzenia zagajników o regularnych kształtach geometrycznych.

77

kich zwierząt, a także urozmaicając często monotonny krajobraz rolniczy, zwła­szcza w państwach o wysokiej kulturze rolnictwa. Natomiast w załączniku nr 2 do omawianego rozporządzenia Komisja określiła listę przetworzonych z takich roślin wieloletnich produktów finalnych, zaliczając do nich m.in. produkty wyko­rzystywane bądź jako paliwo, bądź też w procesie produkcji paliwa.

Przyjęty we Wspólnocie Europejskiej system przeznaczania gruntów rol­nych na cele nieżywnościowe podlega ściślej kontroli, obejmującej co najmniej 10% umów zawartych przez rolników z przetwórcami lub nabywcami wypro­dukowanych surowców. Kontrola przeprowadzana przez właściwe agencje krajo­we obejmuje zarówno kontrolę merytoryczną, której przedmiotem jest sposób zagospodarowania przez rolnika gruntów o przeznaczeniu nieżywnościowym, jak też formalno-prawną. Jak wynika z treści art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 334/93 kontrolą objęci są nie tylko producenci rolni, ale także pierwsi przetwórcy lub nabywcy dostarczonych surowców rolnych. Gdy chodzi o przetwórców, to celem kontroli jest ustalenie zgodności między ilością dostarczonego przez rolni­ka surowca, a ilością wyprodukowanych produktów nieżywnościowych.

Na państwach członkowskich ciąży także obowiązek składania rocznych sprawozdań Komisji, zawierających wszelkie informacje dotyczące systemu przeznaczania gruntów rolnych na cele nieżywnościowe, w tym zwłaszcza doty­czące powierzchni gruntów rolnych wykorzystywanych dla takich potrzeb, łącz­nie z rodzajem uprawianych surowców rolnych, ich wydajnością,'a także, co szczególnie ważne, ilości niesprzedanych w danym roku surowców. Przepisy pra­wa wspólnotowego określają terminy składania takich sprawozdań, przyjmując termin 3-miesięczny po zakończeniu roku gospodarczego, gdy chodzi o grunty przeznaczane pod uprawy roślin jednorocznych (art. 12 rozporządzenia Komisji nr 334), a w przypadku roślin wieloletnich - termin 6-miesięcy.

Kolejnym sposobem zagospodarowania wyłączonych z produkcji rolnej gruntów jest ich obsianie trawami, zalecane zwłaszcza w gospodarstwach o inten­sywnej gospodarce rolnej, o dużym negatywnym oddziaływaniu na środowisko naturalne. Taki sposób wykorzystania wycofanych z produkcji gruntów nakłada jednocześnie na rolnika obowiązek zniszczenia trawy w określonym przez prawo terminie i niewykorzystywania jej ani dla celów konsumpcyjnych, ani paszowych. Obowiązujące w tym zakresie przepisy przewidują różne sposoby zniszczenia ro­ślinności, w tym m.in. poprzez zaoranie gruntów rolnych, skoszenie albo spalenie trawy. Nie jest natomiast wymagane koszenie trawy lub jej niszczenie w jakikol­wiek inny sposób, jeśli tylko służy ona do wypasu zwierząt niegospodarskich.

Innym sposobem zagospodarowania wyłączonych z produkcji rolnej gruntów jest ich pozostawienie w stanie naturalnym w celu odbudowy bogatego życia roślinnego, a tym samym życia zwierząt, z czym wiąże się bezwzględny za­kaz stosowania jakichkolwiek zabiegów kulty wacyjnych, zwłaszcza orki. Jednak-

78

że zdawać sobie należy sprawę z tego, że długoterminowe pozostawienie gruntów w stanie naturalnym prowadzić może do poważnych zakłóceń w środowisku.

Na wyłączonych z produkcji rolnej gruntach dopuszczalne jest także stwo­rzenie naturalnych żerowisk dla dzikiego ptactwa poprzez obsianie gruntów rośli­nami stanowiącymi pokarm dla ptactwa (wild bird cover). Wiąże się to z koniecz­nością stosowania ściśle określonych rodzajów nasion i to w odpowiednich pro­porcjach, z możliwością dodania nie więcej niż 5% nasion roślin strączkowych. W żadnym jednak razie ten sposób wykorzystania wycofanych z produkcji rolnej gruntów nie może służyć hodowli ptactwa np. bażantów dla celów myśliwskich.

Na wyłączonych z produkcji rolnej gruntach producent rolny może posa­dzić żywopłot, tworząc w ten sposób dodatkowe żerowiska dla dzikich zwierząt i ptactwa, a także przyczyniając się do urozmaicenia krajobrazu wiejskiego. In­nym dopuszczalnym sposobem zagospodarowania gruntów jest ich przeznacze­nie do wypasu zwierząt niegospodarskich lub też do czasowego przechowywania produktów rolnych wytworzonych w gospodarstwie.

W prawnym reżimie wyłączania gruntów rolnych z produkcji szczególne znaczenie mają przepisy formułujące zakazy stosowania nawozów sztucznych, herbicydów, pestycydów, a także wszelkich preparatów służących wzrostowi ro­ślin. Jednakże, jak przewiduje ustawodawstwo brytyjskie, w określonych sytu­acjach producent rolny może uzyskać zgodę Ministra Rolnictwa na zastosowanie nawozów sztucznych na gruntach służących jako pastwiska dla gęsi w okresie zi­mowym (art. 6 ust. 2 ustawy). Obowiązuje także zakaz stosowania środków grzy­bobójczych i owadobójczych na wyłączonych z produkcji rolnej gruntach, chyba że zezwoli na to Minister Rolnictwa, Rybołówstwa i Gospodarki Żywnościowej ze względu na konieczność ochrony roślin, a także w przypadku inwazji chwa­stów i szkodników. Ograniczenia prawne idą jeszcze dalej. Kierując się potrzebą ochrony środowiska, a w większej jeszcze mierze krajobrazu wiejskiego ustawo­dawstwo brytyjskie wprowadziło zakaz niszczenia, usuwania żywopłotów, ro­wów, sadzawek, kęp drzew rosnących na gruntach wyłączonych z produkcji rol­nej, chyba że rolnik uzyska na to zgodę Ministra w trybie art. 11 załącznika nr 2 do ustawy.

5. Konkluzje

W ramach nowej rzeczywistości gospodarczej w rolnictwie wspólnoto­wym wypracowanej w ramach reformy wspólnej polityki rolnej, instytucja wyłą­czania gruntów z produkcji rolnej zyskała na znaczeniu jako jeden z filarów tej reformy, zmierzającej w kierunku bardziej rynkowego ukierunkowania rolnictwa, podtrzymania dochodów rolniczych, ograniczenia nadwyżek produkcyjnych

79

w rolnictwie, zwiększenia dyscypliny budżetowej, przy jednoczesnym pełniej­szym niż dotąd wykorzystaniu instrumentów właściwych polityce strukturalnej. U podstaw owego swoistego dowartościowania polityki strukturalnej legło zało­żenie, że nie da się dalej utrzymać dochodów rolniczych na nie zmienionym po­ziomie za pomocą instrumentów niemal wyłącznie rynkowo-cenowych, o czym wyraźnie świadczy rozwarstwienie między lawinowo rosnącymi wydatkami Wspólnoty przeznaczonymi w swej lwiej części na wspieranie rynków rolnych, a efektami w postaci relatywnie malejących dochodów rolniczych.

Ustanowiony przepisami rozporządzenia Rady nr 1765/92 model wyłą­czania gruntów z produkcji rolnej jako instrument o charakterze strukturalnym został sprzęgnięty z systemem cen rolnych, służąc wespół z nimi do ustabilizowa­nia sytuacji na rynkach rolnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu dotychcza­sowych dochodów rolniczych. Owe ścisłe powiązanie instytucji wyłączania grun­tów rolnych z produkcji z systemem cen rolnych przejawia się w rekompensacyj-nym charakterze świadczeń dla rolników, u podstaw których legło założenie wy­równania nie tylko strat spowodowanych zaprzestaniem produkcji na części are­ału gospodarstwa rolnego, ale także strat powstałych w wyniku redukcji instytu­cjonalnych cen na zboża.

Jeśli spojrzeć na skuteczność oddziaływania tej instytucji prawnej przez pryzmat leżącego u jej podstaw zasadniczego celu, jakim jest kontrola nadprodu­kcji, to nasuwa się spostrzeżenie, że instytucja ta przeszła znamienną dość ewolu­cję. Pod rządami poprzednich regulacji prawnych (rozporządzeń Rady nr 1765/87, 1094/88, 2328/91) ustawodawca europejski ograniczył się tylko do za­stosowania ekonomicznych zachęt, stymulujących rolników do wycofania z pro­dukcji rolnej części areału gospodarstwa rolnego. Wobec jednak nikłej ich skute­czności, w znikomym tylko stopniu przyczyniających się do ograniczenia nadpro­dukcji rolnej, obecny model wyłączania gruntów rolnych z produkcji ma cha­rakter obligatoryjny, przynajmniej dla pewnej kategorii producentów rolnych. To sprawia, że w aspekcie limitowania produkcji rolnej obecnie obowiązujący sy­stem wyłączania gruntów rolnych ocenić należy pozytywnie, w znacznie wię­kszym niż dotąd stopniu przyczyniając się do uwolnienia rynku od kłopotliwych i kosztownych nadwyżek produkcyjnych w rolnictwie.

Z drugiej jednak strony należy sobie zdawać sprawę z tego, że instytucja ta wymaga znaczących środków finansowych, a także, co się z tym wiąże, szcze­gólnie rozbudowanego i skomplikowanego aparatu kontroli, funkcjonującego we­dług zasad określonych w rozporządzeniu Rady nr 3508/9261 i rozporządzeniu Komisji nr 3S87/9252. Przesądza o tym m.in. szeroki zakres podmiotowy instytu-

61 OJ. 1992, L 355.

62 O.J. 1992, L 391.

80

cji wyłączania gruntów rolnych z produkcji, przy jednoczesnej dużej atrakcyjno­ści świadczeń finansowych z tego tytułu, w znacznym stopniu obciążających bu­dżet Wspólnoty. Dlatego też instytucja ta stanowi przedmiot surowej i wciąż nasi­lającej się krytyki, czego prawnym wyrazem jest stopniowa liberalizacja rozwią­zań prawnych w tym zakresie, wyrażająca się m.in. w zmniejszeniu (z 15% do 12%) wymaganego areału gruntów przeznaczonych do wyłączenia, przy istnieją­cej tendencji dalszego ich redukowania63. Są nawet znacznie dalej idące postula­ty, na razie jeszcze odosobnione, domagające się całkowitego zniesienia tej insty­tucji prawnej z porządku prawnego Wspólnoty, czego konsekwentnym rzeczni­kiem jest np. Francja. Krytyczne głosy pojawiały się zresztą od samego początku funkcjonowania programów wyłączania gruntów rolnych z produkcji jako insty­tucji trudnej do pogodzenia z tradycyjnym dążeniem rolników do obszarowego powiększania gospodarstw rolnych. Jak się przy tym podkreśla w nauce prawa rolnego wyłączanie gruntów z produkcji z jednej strony wpływa hamująco na rozwój dobrze funkcjonujących, rozwojowych gospodarstw, nie dopuszczając do koncentracji gruntów rolnych, z drugiej zaś - podtrzymuje funkcjonowanie gor­szych, niedochodowych jednostek produkcyjnych w rolnictwie. Zdaniem niektó­rych instytucja ta przyczynia się do nieuzasadnionych dochodów rolników, bez jakichkolwiek nakładów z ich strony. Co więcej, w opinii przedstawicieli zacho­dnioeuropejskiej nauki prawa rolniczego, a w większej jeszcze mierze nauk eko­nomicznych i przyrodniczych wyłączanie gruntów z produkcji rolnej przyczyniać się może do zwiększania produkcji na pozostałej części gospodarstwa rolnego, a przy tym istnieje obawa, że efekty wyłączania gruntów z produkcji w postaci ograniczania jej poziomu mogą być niwelowane przez postęp techniczny i biolo­giczny64. Wśród argumentów krytycznych, dostrzec można i takie, że przywró­cenie rolniczego użytkowania gruntów rolnych, po kilkuletnim ich wycofaniu z produkcji spowodować może konieczność zwiększenia stosowania środków chemicznych ochrony roślin z powodu większego zachwaszczenia gleb, zwłasz­cza w razie długoterminowego zaprzestania produkcji rolniczej.

Poza skutkami w zakresie limitowania produkcji, instytucja wyłączania gruntów z produkcji rolnej pozytywnie oddziaływuje na ochronę środowiska na­turalnego, co w warunkach wysoce intensywnego rolnictwa europejskiego zdaje się mieć szczególnie istotne znaczenie, zwłaszcza gdy chodzi o wprowadzenie zakazu stosowania nawozów sztucznych, herbicydów, pestycydów. Jednakże w konfrontacji z inną instytucją prawną, tj. ekstensyfikacją produkcji rolnej ocena ta w aspekcie ochrony środowiska musi wypaść znacznie gorzej. O ile bowiem wyłączanie gruntów polega na zmniejszeniu areału dotąd uprawianych gruntów rolnych, bez względu na intensyfikację produkcji na pozostałym obszarze gospo-

63 Szerzej zob. A. Lichorowicz, op. cit., s. 194-195.

64 Szerzej zob. A. Jurcewicz, Prawne formy i skutki wytaczania gruntów..., s. 21-23.

6 — Pulska w Unii...

81

darstwa rolnego, o tyle istotą ekstensyfikacji jest stosowanie mniej niż dotąd in­tensywnych metod produkcji, głównie poprzez ograniczenie stosowania nawo­zów sztucznych i środków ochrony roślin, przywrócenie bardziej “tradycyjnych" metod uprawy gruntów rolnych, co z punktu widzenia ochrony środowiska natu­ralnego przynosi znacznie większe pożytki.

Na tle przeprowadzonych rozważań należy zastanowić się, jakie skutki prawne wywołuje instytucja wyłączania gruntów rolnych z produkcji w sferze prawa cywilnego, administracyjnego, podatkowego itd. Zważywszy, że w wię­kszości państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej dominującą formą gospo­darowania w rolnictwie jest dzierżawa rolnicza, w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy i ewentualnie w jaki sposób wyłączanie gruntów rolnych oddziały-wuje na umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego. Ustawodawstwo rolne Wspól­not Europejskich nie reguluje w jakikolwiek sposób tej kwestii, pozostawiając ją legislacjom narodowym. Pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, w świetle których wyłączanie gruntów miało charakter dobrowolny dla rolników, niektóre ustawodawstwa narodowe wymagały zgody wydzierżawiającego na wy­cofanie części areału gospodarstwa rolnego z produkcji (np. Dania). Zgody takiej wymagała każda forma wyłączania gruntów rolnych z produkcji i należało ją przedłożyć łącznie z wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Według drugiego rozwiązania, stosowanego m.in. w Hiszpanii, Wielkiej Brytanii, Francji i we Włoszech65 zgoda wydzierżawiającego wymagana była jedynie w przypad­ku zalesienia wyłączonych z produkcji rolnej gruntów lub ich przeznaczenia na cele nierolnicze, a więc była ograniczona tylko do takich form zaprzestania pro­dukcji rolnej, które prowadzą do definitywnej zmiany przeznaczenia gruntów rol­nych, chyba że zgodnie z treścią umowy zmiany takie mogły być dokonane przez dzierżawcę bez zgody wydzierżawiającego.

Tymczasem w świetle obecnie obowiązującej regulacji prawnej, ustana­wiającej obowiązek wyłączania gruntów z produkcji rolnej mamy do czynienia z całkowicie odmienną sytuacją. Zgoda wydzierżawiającego na wycofanie grun­tów z produkcji rolnej nie wywołuje skutków prawnych, skoro wyłączanie grun­tów z produkcji jest obligatoryjne z mocy samego prawa w stosunku do niektórych kategorii rolników. Dzierżawca ma jednak obowiązek zawiadomienia wydzier­żawiającego o takich formach zagospodarowania gruntów, które mogą mieć wpływ na zmianę ich wartości np. poprzez założenie zagajników. Obowiązek za­wiadomienia dotyczy w szczególności umowy połowniczej, stosowanej m.in. we włoskim systemie prawnym, gdyż wybór konkretnego sposobu zagospodarowania gruntów może mieć istotny wpływ na wielkość zbiorów, a wskutek tego wpływać na treść umowy połowniczej.

65 Szerzej zob. A. Jurcewicz, Prawne farmy i skutki wytaczania gruntów.., s. 17 i 18.

82

W zakresie prawa podatkowego wyłączanie gruntów z produkcji nie wy­wołuje skutków prawnych, gdyż grunty na których zaprzestano produkcji rolnej dla potrzeb podatkowych są traktowane na równi z gruntami użytkowanymi rol­niczo i wskutek tego podlegają podatkowi dochodowemu na identycznych zasa­dach jako grunty wykorzystywane dla celów produkcji rolnej.

W polskim systemie prawnym nie majak dotąd odpowiednika rozwiązań dotyczących wyłączania gruntów z produkcji rolnej w takim rozumieniu jak ma to miejsce w ustawodawstwie rolnym Wspólnoty Europejskiej. Brak jest bowiem uregulowań prawnych, które wiązałyby zaprzestanie produkcji rolnej z systemem świadczeń finansowych dla rolników. W tym stanie rzeczy de legę lata nie jest możliwe przeprowadzenie jakichkolwiek w tym zakresie badań prawnoporów-nawczych.

Są natomiast w naszym ustawodawstwie rolnym rozwiązania, stwarzające rolnikowi możliwość zaprzestania produkcji rolnej, które mają jednak niewiele wspólnego z instytucją wyłączania gruntów z produkcji w rozumieniu ustawo­dawstwa wspólnotowego. W ustawie z 25.X.1991 o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych66, w nowym brzmieniu przepisu art. 23 ust. l zmieniono obowiązek rolniczego wykorzystania gruntów rolnych i w ślad za tym wprowadzono możliwość nie uprawiania gruntów, prze­widując jednocześnie zwolnienie tych gruntów z podatku rolnego na okres nie dłuższy niż 3 lata. W znowelizowanej ostatnio ustawie z 15.11.1984 o podatku rolnym67 zawężono znacznie zakres tego zwolnienia, stanowiąc, że zwolnienie z podatku rolnego użytków rolnych, na których zaprzestano produkcji może doty­czyć, nie więcej niż 20% powierzchni użytków rolnych gospodarstwa rolnego, lecz nie więcej niż 10 ha (art. 12 ust. l pkt 7). Rady gminy określają szczegółowe warunki zwolnienia.

Jeśli skonfrontować te szczątkowe rozwiązania prawne z kompleksową regulacją wspólnotową, to okaże się, że różnią się one diametralnie nie tylko pod względem mechanizmów funkcjonowania, ale także celów leżących u podstaw ich ustanowienia. Instytucja wyłączania gruntów rolnych z produkcji w ustawo­dawstwie wspólnotowym narodziła siew warunkach nadprodukcji żywności jako prawny środek zapobiegający powstaniu nadwyżek produkcji w rolnictwie. Tym­czasem w polskim rolnictwie nie mamy, jak dotąd, do czynienia z nadprodukcją żywności o charakterze strukturalnym, zaś rozwiązania prawne dopuszczające możliwość zaprzestania produkcji rolnej wprowadzono ze względu na niską opła­calność produkcji rolnej. Jak zresztą słusznie zauważa A. Lichorowicz, dopóki

66 Dz.U. Nr 114, póz. 494.

67 Dz.U. Nr 52, póz. 268; zm.: Dz.U. z 1986 r. Nr 46, póz. 225; z 1988 r. Nr l, póz. 1; z 1989 r. Nr 7, póz. 45, Nr 80, póz. 350, Nr 114, póz. 494; z 1992 r. Nr 21, póz. 86; z 1994 r. Nr l, póz. 3; z 1996 r. Nr 91, póz. 409.

83

w Polsce system cen gwarantowanych w rolnictwie działa w ograniczonym za­kresie, dopóty “ewentualne nadwyżki produkcyjne w rolnictwie, stanowią ryzyko przedsiębiorcy rolnego, z nie ryzyko finansowe państwa68".

I chociaż obecnie funkcjonujący we wspólnocie Europejskiej model wy­łączania gruntów z produkcji rolnej nie znajduje jeszcze praktycznego zastosowa­nia w polskim rolnictwie, to jednak w perspektywie członkostwa Polski we Wspólnotach Europejskich ma on istotne znaczenie, zwłaszcza w kontekście szczegółowych rozwiązań prawnych z ochroną środowiska naturalnego.

68 Zob. A. Lichorowicz, op. cit., s. 194-195.

84

Elżbieta Tomkiewicz

Set-Aside System in the European Legislation

SUMMARY

Set-aside system introduced to the Community agricultural law in the łatę eighties as one of basie measures to limit agricultural production. In its ten-year permanence this instrument has been modified many times through subseąuent legał provisions (Council Regulations No 1760/85, 1094/88, 1703/91) and enri-ched with new statutory elements following the changing needs. The current sy­stem, based on the Council Regulation No 1765/92, is subject to demands of CAP reform that has been carried out sińce 1992. The aim oh this legał regulation is a coherent integration of set-aside as a structual measure into the former market intervention system based on indirect support to farmers' incomes via price sup-port system.

Considering the importance of set-aside in the European legislation, the article presents detailed aspects of this instrument in view of legał provisions set forth by the Regulation No 1765/92, especially regarding legał reąuirements of set-aside rules applied to compensatory payments. Separate considerations have madę as regards mamagement of land within set-aside schemes, especially for non-food purposes. The article ends with generał conclusions.

Stanisław Biernat

Koncesja komunalna

(ocena koncepcji legislacyjnej

w świetle wymagań Układu Europejskiego

i prawa Wspólnoty Europejskiej)

Uwagi ogólne

1. Koncesja komunalna jest konstrukcją prawną nie znaną jak dotąd polskie­mu prawu. Przygotowywane zostały natomiast projekty ustaw, które miały ją wprowadzić w życie. Należy tu wymienić w pierwszej kolejności różne wersje projektu ustawy o przedsiębiorczości komunalnej z lat 1993-96', które nie docze­kały się jednak realizacji2. Innym przykładem jest projekt ustawy Prawo przemy­słowe, przygotowywany w 1996 r. przez zespół ekspertów powołanych przez Mi­nistra Przemysłu3.

Nie ma jak dotąd zgody w literaturze i praktyce co do cech charakterysty­cznych koncesji komunalnej. Niewątpliwie, omawiana instytucja prawna wiąże się ściśle z wykonywaniem przez organy samorządu terytorialnego zadań na rzecz mieszkańców. W warunkach polskich chodzi zwłaszcza o tzw. zadania własne gmin, określone w art. 7 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie terytorial­nym4, a w szczególności o zadania z zakresu użyteczności publicznej, polegające na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społecznych, po­przez produkcję lub świadczenie usług.

Por. na ten temat S. Biernat, S. Dudzik, Kontrowersje wokół koncesji komunalnej. Rzeczpo­spolita, 1995. nr 39. s. 18.

Przepisy ustawy z 20.XII.1996 r. o gospodarce komunalnej nie przewidują wydawania koncesji komunalnych. Art. 3 ust. l tej ustawy stanowi natomiast: “Gmina może powierzyć wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych, z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych. Maszynopis nie publikowany. Tekst jednolity, Dz.U. 1996 r., nr 13, póz. 74 z późn. zmianami.

87

Zadania te mogą być wykonywane na dwa sposoby: po pierwsze, bezpo­średnio przez gminę lub przez utworzone przez nią przedsiębiorstwa (przybierają­ce różne formy prawne), a po drugie, przez inne podmioty gospodarcze, w tym zwłaszcza przedsiębiorstwa prywatne, którym gmina powierzyła wykonywanie omawianych zadań. Koncesja komunalna łączy się właśnie z tym drugim sposo­bem; jest to bowiem forma powierzenia podmiotom gospodarczym wykonywanie zadań publicznych, należących do zadań gminy. W zależności od zastosowanych rozwiązań, koncesja przybiera postać aktu administracyjnego (decyzji) albo umo­wy, a niekiedy łącznie decyzji i umowy. Projekt prawa przemysłowego przewidu­je, że umowa koncesyjna miałaby charakter publicznoprawny, a spory na jej tle podlegałyby kontroli NSA.

2. Koncesję komunalną, rozumianą tak jak została ona scharakteryzowana wyżej, można uznać za pożyteczną i godną urzeczywistnienia konstrukcję pra­wną. Z jednej strony, udzielenie przez gminę koncesji komunalnej zapewnia bo­wiem, że zadania gminy na rzecz wspólnoty samorządowej są wykonywane w sposób niezakłócony. Chodzi tu przy tym z reguły o zadania, dzięki którym są zaspokajane podstawowe potrzeby bytowe mieszkańców. Z drugiej strony, po­przez udzielenie koncesji komunalnej gmina zostaje odciążona od bezpośrednie­go prowadzenia działalności gospodarczej, mającej na celu wykonanie omawia­nych zadani Działalność jest prowadzona przez prywatnego przedsiębiorcę-koncesjonariusza, pod nadzorem gminy i na ustalonych przez nią warunkach. Za­kłada się, że dzięki temu można poprawić jakość świadczonych usług. Konce­sjonariuszowi mogłyby być przyznane, w pewnych okolicznościach, kompeten­cje do stosowania środków przymusu administracyjnego.

3. Obok przedstawionych wyżej ogólnych założeń konstrukcyjnych koncesji komunalnej, wspomniane projekty ustaw przewidywały wiele dalszych rozwią­zań. Jedno z nich wydaje się w tym miejscu szczególnie istotne. Mianowicie, we­dług tych projektów, koncesje komunalne miałyby być zasadniczo udzielane na zasadzie wyłączności jednemu - lub wyjątkowo - kilku podmiotom gospodar­czym. Pozostałe podmioty nie mogłyby natomiast takiej działalności podejmo­wać. Podmioty, które prowadziły daną działalność, z chwilą objęcia jej kon­cesjonowaniem, zobowiązane byłyby do jej zaprzestania. W omawianych proje­ktach ustaw przewidywano przy tym odpowiedzialność karną za prowadzenie działalności gospodarczej bez otrzymania koncesji komunalnej. Powyższe roz­wiązanie dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie objętym koncesjami komunalnymi na zasadzie prawnej wyłączności zmienia w znacznym stopniu obraz omawianej instytucji prawnej. Koncesje komunalne stają się bo-

5 Por. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa- Kraków 1994, passim, zwl. s. 120 i n.

wiem w tym ujęciu nie tylko sposobem zorganizowania wykonywania zadań pub­licznych o charakterze użyteczności publicznej, ale także formą reglamentacji prowadzenia działalności gospodarczej, a w szczególności ograniczeniem wolno­ści gospodarczej6.

4. Nie rozwijając szerzej tego wątku wystarczy jedynie zauważyć w tym miejscu, iż koncepcja legislacyjna koncesji komunalnych, udzielanych na zasa­dzie wyłączności, zasługuje na krytyczną ocenę7. Tego rodzaju ograniczenie wol­ności gospodarczej wydaje się nieuzasadnione w sytuacjach, gdy nie jest ono motywowane względami natury techniczno-ekonomicznej, np. występowaniem w danej dziedzinie monopolu naturalnego. Można też mieć poważne wątpliwości co do zgodności omawianej koncepcji z art. 6 i 7 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych, a więc z zasadami wolności gospodarczej i ochrony własności. Dalsze uwagi będą natomiast poświęcone innemu aspektowi omawianego zagad­nienia: kwestii zgodności przedstawionej wyżej koncepcji legislacyjnej koncesji komunalnej z wymaganiami Układu Europejskiego i prawa konkurencji Wspól­noty Europejskiej8.

Postanowienia Układu Europejskiego dotyczące konkurencji

W pierwszej kolejności na rozważenie zasługują postanowienia Układu Europejskiego z 16.XII.1991 r., stanowiącego pomost między prawem polskim, a prawem Wspólnoty Europejskiej. W kontekście niniejszych rozważań interesują­ce są w szczególności art. 63 i 65 Układu.

1. W art. 63 pkt. l został zamieszczony katalog praktyk (postępowań), które są niezgodne z właściwą realizacją tego układu, o ile mogą mieć negatywny wpływ na handel między Polską a Wspólnotami. Są to, ujmując rzecz w skrócie: porozumienia między przedsiębiorstwami, decyzje zrzeszeń przedsiębiorstw oraz uzgodnione praktyki o charakterze kartelowym, nadużywanie pozycji dominują-

6 Inny charakter ma reglamentowanie pewnych dziedzin gospodarki komunalnej poprzez ustalanie ustawowych wymagań, które podmioty gospodarcze są zobowiązane spełniać, z tym że wszystkie podmioty, które sprostają tym wymaganiom otrzymają zezwolenie na prowadzenie danej działal­ności. Por. np. art. 7 ustawy z 13.IX.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz.U. nr 132, póz. 622.

7 Por. szerzej S. Biernat, S. Dudzik, op. cit., passitn.

8 Por. niektóre wątki, istotne dla dalszych rozważań, zawarte w opracowaniach: T. Skoczny, E. Szymańska, Regaty konkurencji w umowach międzyiiurodowych. Warszawa 1995; M. Kulesza, M. Radwan-Rorhenschef, J. Bobiński, Konkurencja a regulacja w działalności komunalnej. War­szawa 1995; R. Skubisz, M. Trzebiatowski, Zakres i skutki stosowania art. 65 i art. 32 Układu Europejskiego, Studia Prawnicze 1994, nr 1-4, s. 99 i n.

89

cej na terytorium Polski, Wspólnoty, albo ich znacznej części, a także pomoc publiczna, zniekształcająca lub grożąca zniekształceniem konkurencji. Art. 63 pkt. 2 układu stanowi, iż postępowanie niezgodne z omawianym artykułem bę­dzie oceniane na podstawie kryteriów, wynikających z zastosowania przepisów art. 85, 86 i 92 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Traktatu Rzymskiego)9. Według art. 63 pkt. 3 układu Rada Stowarzyszenia przyjmie w ciągu trzech lat od wejścia w życie układu w drodze decyzji zasady niezbędne do realizacji punktów l i 210. Art. 65 Układu Europejskiego odnosi się natomiast do przedsiębiorstw publicznych lub przedsiębiorstw, którym przyznano specjalne lub wyłączne uprawnienia. W stosunku do tych przedsiębiorstw Rada Stowarzyszenia zapewni, aby począwszy od trzeciego roku od wejścia w życie układu kierowano się zasadami Traktatu WE, a w szczególności art. 90.

2. W związku z omawianymi przepisami Układu Europejskiego należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Po pierwsze, w układzie nie została bezpo­średnio przewidziana sankcja nieważności dla postępowania niezgodnego z art. 63 lub art. 65". Po drugie, należy uznać, że omawiane wyżej postanowienia Układu Europejskiego nie są samowykonalne (self executing)12. Świadczy o tym sposób ich sformułowania: przepisy te nie zawierają kompletnych norm postępo­wania, na podstawie których dałoby się ustalić w pełni obowiązki podmiotów prawa, ale odsyłają do uchwał (decyzji) Rady Stowarzyszenia. Odmowa przyzna­nia omawianym normom Układu Europejskiego przymiotu samo,wykonalności znajduje uzasadnienie zarówno w standardach przyjmowanych w tym zakresie w prawie międzynarodowym13, jak i w prawie Wspólnoty Europejskiej. Jeżeli chodzi o prawo wspólnotowe, należy przypomnieć orzecznictwo Trybunału Spra­wiedliwości Wspólnot Europejskich14, w przedmiocie bezpośredniej skuteczno­ści norm zamieszczonych w umowach stowarzyszeniowych zawieranych przez Wspólnotę z państwami trzecimi lub w umowach zbliżonego typu15. TS przyjął,

9 Traktat ten będzie niżej określany jako “Traktat WE".

10 Por. uchwałę nr 1/96 Rady Stowarzyszenia z 16.VII.1996 r. Uchwała ta reguluje zasadniczo za­gadnienia proceduralne i nie obejmuje swoim zasięgiem zagadnienia pomocy publicznej.

11 Por. T. Skoczny, [w:] Komentarz, do Układu Europejskiego, Warszawa 1994, s. 161; J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Toruń 1995, s. 345.

12 Tak też T. Skoczny, ibidem. Inne stanowisko zajmują natomiast W. Czapliński, A. Włosińska, Niektóre aspekty stosowaniu Ukladu Europejskiego w prawie wewnętrznym. Przegląd Prawa Eu­ropejskiego 1996, nr l, s, 36.

13 Por. np. E. Skrzydło-Tefalska, R. Skubisz, Skuteczność wewnętrzna prawa międzynarodowego. Układ Europejski a wybrane kwestie spótek z. udziałem podmiotów zagranicznych, Rejent 1994, nr 10, s. 51.

14 Dalej w skrócie: TS. W miarę możności poniżej będą podawane orzeczenia TS wraz z danymi o miejscu ich publikacji w j. polskim.

15 Por. np. wyroki TS z 26.X.1982 r., sprawa 104/81. Główny Urząd Ceł w Moguncji p. Kupfer-berg, [w:] W. Czapliński, W. Ostrihansky, A. Wyrozumska, Prawo Wspólnot Europejskich, War­szawa 1994, s. 436 i n.; z 30.IX.1982 r., sprawa 12/84, Demirel p. Schwabisch Gmiind, [w:]

90

że postanowienie umowy miedzy Wspólnotą a państwem trzecim jest uważane za nadające się do bezpośredniego stosowania, gdy uwzględniając jego brzmienie oraz przedmiot i cel umowy16, zawiera ono jednoznaczne i precyzyjne zobowiązanie, któ­rego wykonanie nie wymaga przyjmowania dodatkowych środków prawnych17.

Należy przyjąć, iż tych warunków nie spełniają omawiane tu art. 63 oraz art. 65 Układu Europejskiego. Oba te przepisy odsyłają do późniejszych decyzji lub innych działań Rady Stowarzyszenia.

3. W konkluzji tej części rozważań należy więc stwierdzić, iż przepisy Ukła­du Europejskiego, ze względu na ich charakter, nie stwarzają jeszcze podstaw do oceny omawianej tu koncepcji legislacyjnej koncesji komunalnej.

Koncesja komunalna w świetle prawa Wspólnoty Europejskiej

1. Przytoczony wyżej art. 61 pkt. 2 Układu Europejskiego odsyła do art. 85, 86 i 92 Traktatu WE jako do kryterium oceny przestrzegania nakazanych przez układ reguł konkurencji. Z kolei art. 65 Układu Europejskiego odsyła do art. 90 Traktatu WE. Należy więc obecnie rozpatrzyć koncepcję legislacyjną koncesji komunalnej w świetle powołanych przepisów Traktatu WE.

2. Nie powinno ulegać wątpliwości, że przedsiębiorstwa, które otrzymają koncesję komunalne na zasadach wyłączności, będą należeć do kategorii przed­siębiorstw, o których mowa w art. 90 ust. l Traktatu WE18 i art. 65 Układu Euro­pejskiego. Wprowadzenie w drodze ustawy konstrukcji koncesji komunalnej oz-

W. Czapliński i inni, op. cit., s. 445 i n. lub ostatnio wyrok z 3.X. 1996 r., sprawa 126/95 Hallou-zi-Choho p. Bestuur de Sociale Yerzekeringsbank (jeszcze nie publikowany). Por. też W. Cza­pliński, A. Włosińska, op. cit., s. 26 i n.

16 Por. wyrok TS z 9.II. 1982 r. w sprawie 270/80, Polydor Ltd. p. Harleąuin Record Shops Ltd., ECR 1982, s. 329. W orzeczeniu tym Trybunał odmówił przymiotu bezpośredniej skuteczności postanowieniom umowy o strefie wolnego handlu między Wspólnotą a Portugalią, które miały brzmienie niemal identyczne z art. 30 i 36 Traktatu WE, a więc z przepisami uważanymi w orze­cznictwie TS za bezpośrednio skuteczne.

17 Por. też D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 66-67, 203-206; T. C. Hartley, Tlie Foiindatioim of European Community Law, Oxford 1004, s. 228-230.

18 Na temat art. 90 Traktatu WE por. np. T. Skoczny, E. Szymańska, op. cit., s. 91 i n.; J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 333 i n.; G. Druesne, Prawo materialne i polityki Wspólnot i Unii Europej­skiej, Warszawa 1996, s. 220 i n.: D. Lasok, Law and Institutions ofthe Eumpean Union, London 1994, s. 590 i n; V. Emmerich, Monopole und iiffentliclie Unternehmen, [w:] M. Dauses (red.), Haiulbuch des EG-Winschaftsrechts, Miinchen 1994, rozdział H.II.; H. Schrbtter [w:] H. von der Groeben, J. Thiesling, C-D. Ehlermann, Knmmentar 7um EWG-Vertrax, Band 2, Baden-Baden 1991, s. 2527 i n.; A. Bach, Wettbewerbliche Schranken fur staatliche MafSna/nnen nach eumpaischen Gemeinschaftsrecht, Tiibingen 1992.

91

nacza bowiem stworzenie podstaw prawnych dla gmin (ściślej: dla organów gmin) do nadawania pewnym przedsiębiorstwom (koncesjonariuszom) wyłącz­nych i specjalnych praw19. Formą prawną nadawania tych praw byłaby, zgodnie z zamierzeniami legislacyjnymi, decyzja administracyjna i/lub mowa publiczno­prawna, a więc akty władzy państwowej. W omawianym kontekście także gminy są traktowane jako “państwo"20.

Zasadniczo, przyznawanie przedsiębiorstwom wyłącznych lub specjal­nych praw, a także rozszerzanie praw już przyznanych, nie jest sprzeczne z Tra­ktatem21. Art. 90 znajduje zastosowanie właśnie wtedy, kiedy istnieją przedsię­biorstwa wyposażone w takie prawa. W związku z tym należy przyjąć, że ani stworzenie podstaw ustawowych dla koncesji komunalnych, ani też indywidualne udzielanie takich koncesji przez organy gmin na zasadach wyłączności nie były­by same w sobie sprzeczne z art. 90 Traktatu WE22.

Przyjmuje się powszechnie, że norma zawarta w art. 90 ust. l Traktatu WE jest bezpośrednio skuteczna wobec jej adresatów, którymi są państwa człon­kowskie. Przepis ten wprowadza zakaz wprowadzania lub utrzymywania przez państwa członkowskie w stosunku do przedsiębiorstw publicznych i przedsię­biorstw, którym przyznano wyłączne lub specjalne prawa, środków sprzecznych z regułami zawartymi w Traktacie. Norma zawarta w art. 90 ust. l nie jest samo­dzielna w tym sensie, odsyła ona do innych przepisów, a w szczególności do art. 7 i art. 85-94 Traktatu WE. Należy więc zbadać koncepcję legislacyjną koncesji komunalnej z punktu widzenia tych przepisów.

3. Odwołanie się do art. 7 Traktatu WE jest mylące. W istocie chodzi tu, po zmianie numeracji przepisów dokonanej w Traktacie o Unii Europejskiej w 1992 r., o art. 6 Traktatu WE, formułujący zakaz dyskryminacji z punktu widzenia przyna-

19 Ze względu na kontekst niniejszych rozważań zostanie pominięta problematyka podstawowej ka­tegorii przedsiębiorstw, do których odnosi się art. 90 ust. l Traktatu WE tj. przedsiębiorstw publi­cznych. Na temat sposobu ich rozumienia w świetle omawianego przepisu por. dyrektywę Komi­sji Europejskiej z 25.VI.1980 r., 80/72/723/EEC. o przejrzystości relacji finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, później dwukrotnie zmienianą. Tekst polski [w:] M. Kulesza i inni, op. cit., s. 149 i n.

20 Por. art. 2 powołanej wyżej dyrektywy. Por. też wyrok TS z 4.V. 1988 r. w sprawie 30/87, Bodson p. Pompes Funebres, [w:] M. Kulesza i inni, op. cit., s. 113 i n.

21 Por. wyrok TS z 30.IV. 1974 r., w sprawie 155/73, Sacchi, [w:] S. Piątek (red.) Konkurencja a re­gulacja w dziedzinie środków masowego pn.ekaz.u. Warszawa 1995, s. 215 i n. Por. jednak orze­czenia TS powołane przez G. Grill, [w:] C. O. Lenz (red.) EG-Vertrug. Kommentar, Koln 1994, s. 528. Por. też T. Skoczny, E. Szymańska, op. cit., s. 97-98.

22 Inną sprawą są natomiast warunki, na jakich gminy przyznają przedsiębiorstwom koncesje na prowadzenie wyłącznej działalności. Niektóre z takich warunków mogą być uznane za niezgodne z Traktatem WE, np. wprowadzenie przez gminę wymagań, aby koncesjonariusz pobierał wyso­kie ceny za swoje usługi i odmowa udzielania koncesji tym przedsiębiorstwom, które się na to nie godzą, a wspieranie tych przedsiębiorstw, które ustalają wysokie ceny. Por. powołany wyżej wy­rok TS w sprawie Bodson.

92

leżności państwowej; przepis ten dotyczy zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych. Należy w tym kontekście odwołać się także do art. 44 pkt. 2 Układu Europejskiego wprowadzającego zobowiązanie Polski w czasie okresu przejścio­wego do nie ustanawiania żadnych nowych przepisów ani podejmowania środków, które wprowadzałyby dyskryminację w odniesieniu do zakładania i prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Polski przez przedsiębiorstwa i obywateli Wspólnoty w porównaniu z własnymi przedsiębiorstwami i obywatelami. Nie wy­stępuje przy tym zakaz regulowania zakładania przedsiębiorstw i prowadzenia przez działalności gospodarczej, jeżeli regulacje prawne nie mają charakteru dys­kryminacyjnego (art. 45 pkt. l Układu Europejskiego).

W tym stanie prawnym należy przyjąć, iż wprowadzenie do polskiego pra­wa instytucji komunalnej oraz udzielanie takich koncesji przez organy gmin nie naruszy art. 6 w związku z art. 90 ust. l, Traktatu WE, a także art. 44 pkt. 2, art. 45 ust. l oraz art. 65 Układu Europejskiego, chyba że w ustawie zawarte zostaną przepisy dyskryminujące przedsiębiorstwa lub obywateli Wspólnoty, jako poten­cjalnych koncesjonariuszy. Podobnie należałoby ocenić dyskryminację przedsię­biorstw i obywateli Wspólnoty w praktyce organów gmin, udzielających koncesji konkretnym podmiotom gospodarczym.

4. Kolejnym przepisem, do którego odsyła art. 90 Traktatu WE jest art. 85. Warto zauważyć, że jego funkcjonalnym odpowiednikiem, jest art. 63 pkt. l (i) Układu Europejskiego. Art. 85 Traktatu WE zakazuje zawierania wszelkich poro­zumień między przedsiębiorstwami, decyzji zrzeszeń przedsiębiorstw i uzgodnio­nych praktyk, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, a których przedmiotem lub rezultatem byłoby wyłączenie, ograniczenie lub zakłó­cenie konkurencji na terenie wspólnego rynku. Następnie traktat wymienia przy­kładowo zakazane zachowania.

Rozważając rolę omawianego przepisu w odniesieniu do ewentualnej re­gulacji ustawowej koncesji komunalnej oraz do udzielania takich koncesji przez gminy warto zauważyć, że art. 85 odnosi się do umów, decyzji i uzgodnionych praktyk przedsiębiorstw i ich zrzeszeń. Natomiast udzielanie koncesji komunal­nych, nawet jeżeli następuje w drodze umów, odbywa się w relacji gmina (władza publiczna) - koncesjonariusz (przedsiębiorstwo). TS stwierdził, iż do takich sto­sunków art. 85 nie znajduje zastosowania23. Inną sprawą natomiast jest, iż przed­siębiorstwa, którym udzielono koncesji komunalnych, mogą wykazywać w tra­kcie swojej działalności skłonność do postępowania zakazanego w świetle art. 85. Jest to już jednak inne zagadnienie, które nie będzie w tym miejscu rozwijane.

23 TS w powołanym wyżej wyroku w sprawie 30/87, Bodson wyraził pogląd, iż art. 85 Traktatu WE odnosi się do porozumień między przedsiębiorstwami, a nie do porozumień między państwem (także gminu), wykonującym kompeteneje władzy publicznej, a przedsiębiorstwem, przedmiotem których jest powierzenie temu przedsiębiorstwu koncesji na wykonywanie usług publicznych.

93

5. Art. 90 ust. l odsyła następnie do art. 86 Traktatu WE, zakazującego nadu­żywania pozycji dominującej. Powstaje problem, czy wprowadzenie do polskiego porządku prawnego instytucji koncesji komunalnej i stosowanie jej w praktyce gmin może mieć znaczenie z punktu widzenia art. 86 Traktatu WE, w związku z art. 63 Układu Europejskiego. Najpierw należy zauważyć, iż udzielenie danemu przedsiębiorstwu koncesji komunalnej na zasadzie wyłączności oznacza niewątpli­wie stworzenie dla niego pozycji dominującej. Pojęcie pozycji dominującej przed­siębiorstwa jest wyjaśnione przez Komisję Europejską i TS24. Ogólnie rzecz bio­rąc, pozycja taka występuje wówczas, gdy przedsiębiorstwo może się zachowywać w znacznym stopniu niezależny od konkurentów, klientów i konsumentów i przez to może zapobiegać konkurencji na danym rynku.

Samo posiadanie przez przedsiębiorstwo pozycji dominującej nie jest je­szcze niezgodne z wspólnotowym prawem konkurencji; zakazane jest jedynie nadużywanie takiej pozycji. Stąd też stworzenie podstaw ustawowych dla kon­cesji komunalnej, a także udzielanie takich koncesji przez poszczególne gminy, na zasadach wyłączności, nie jest automatycznie objęte dyspozycją art. 86 Tra­ktatu WE. Trzeba jednak stwierdzić, iż przyznanie danemu przedsiębiorstwu wyłącznej koncesji komunalnej stwarza niewątpliwie niebezpieczeństwo nadu­żywania przez to przedsiębiorstwo pozycji dominującej i stosowania przezeń m.in. praktyk wymienionych w art. 86 np. poprzez ustalanie nieuczciwych cen (opłat) lub wprowadzanie innych nieuczciwych warunków umów albo nierówne traktowanie pewnych kontrahentów lub produktów25. Czy jednak rzeczywiście nastąpiło nadużycie pozycji dominującej, jest kwestią, która powinna być bada­na w konkretnych przypadkach.

6. Kolejnym przepisem, który powinien zostać poddany analizie w kontek­ście omawianej tu koncepcji legislacyjnej koncesji komunalnej jest art. 90 ust. 2 Traktatu WE26.

Przepis ten dotyczy przedsiębiorstw, którym powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym27. Tego rodzaju przedsiębiorstwa są zo­bowiązane poddać się regułom konkurencji, o ile stosowanie się do przepisów trakta-

24 Por. np. decyzję Komisji z 9.XII. 1991 r. w sprawie Continental Can, Official Journal, L 17; oraz wyroki TS z 14.11.1978 r., sprawa 27/76, United Brands Co. p. Commission, ECR 1978 r., s. 207; wyrok z 13.11.1979 r., sprawa 85/76, Hoffmann-La Roche p. Commission, ECR 1979, s. 461; wy­rok z 9.XI.1983 r., sprawa 322/81, Michelin p. Commission, ECR 1983, s. 3461.

25 Por. powołane wyżej wyroki TS w sprawach Sacchi i Bodson.

26 Por. M. Kulesza i inni, op. cit., s. 50 i n. Por. też interpretację tego przepisu w wyroku TS z 19.V. 1993 r., w sprawie 320/91, Corbeau, [w:] A. Jaroszyński, R. Krzyżewski, Konkurencja a regulacja w sektorze pocztowym. Warszawa 1995, s. 87 i n. lub [w:] A. Evans, Prawo integracji europejskiej, część II, Warszawa 1996, s. 280 i n.

27 W dalszych rozważaniach zostanie pominięta druga kategoria przedsiębiorstw wymienionych w art. 90 ust 2 Traktatu WE, czyli monopole skarbowe.

94

tu nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody dla wykonywania przez nie przypisanych im szczególnych zadań. W świetle orzecznictwa TS jest do końca jas­ne, czy norma zawarta w art. 90 ust. 2 Traktatu WE jest bezpośrednio skuteczna28.

Powstaje pytanie, czy do przedsiębiorstw, którym przyznane zostaną kon­cesje komunalne, znajduje zastosowanie omawiany przepis. Rozstrzygnięcie tej kwestii zależy w pierwszej kolejności od tego, czy można uznać, iż koncesjo­nowanym przedsiębiorstwom powierzono “świadczenie usług w ogólnym intere­sie gospodarczym". Określenie to było przedmiotem orzecznictwa TS29. Ujmując rzecz z grubsza można przyjąć, iż w grupie przedsiębiorstw wymienionych w art. 90 ust. 2 mieszczą się także (choć nie wyłącznie) przedsiębiorstwa, działające w sferze użyteczności publicznej30, używając terminologii stosowanej w polskim prawie. Zasadniczo można więc przyjąć, że przedsiębiorstwa, którym udzielone zostaną koncesje komunalne, będą się mieścić w omawianej kategorii. Aktem po­wierzenia im świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym jest akt wła­dzy publicznej: decyzja w sprawie koncesji lub/i umowa publicznoprawna.

Do zastosowania art. 90 ust. 2 Traktatu WE niezbędne jest ponadto stwierdzenie, że stosowanie się przez przedsiębiorstwa, objęte jego zakresem, do reguł konkurencji stanowiłoby prawną lub faktyczną przeszkodę dla wykonywa­nia przez nie przypisanych im szczególnych zadań. Oznacza to, że przedsiębior­stwa, które otrzymały koncesję komunalną na zasadach wyłączności, nie będą automatycznie zwolnione z rygorów art. 85 i 86 Traktatu WE i art. 63 Układu Europejskiego. Na zainteresowanych przedsiębiorstwach będzie spoczywać cię­żar wykazania, że spełnione zostały przesłanki z art. 90 ust. 2, tzn. że stosowanie się do przepisów traktatu stanowi prawną lub faktyczną przeszkodę dla wykony­wania przypisanych im szczególnych zadań. W orzecznictwie TS przesłanki te są interpretowane wąsko31. Z drugiej strony wszakże wyrażany jest pogląd, iż wpro­wadzenie wyjątków od reguł konkurencji jest uzasadnione nie tylko wówczas, gdy ma to umożliwić omawianym przedsiębiorstwom wykonywanie powierzo­nych im zadań, ale także wówczas, gdy poddanie się regułom konkurencji zagra­żałoby stabilizacji finansowej przedsiębiorstwa.

28 Odpowiedź negatywną daje TS w wyroku z 14.VII.1971 r. w sprawie 10/71, Ministre public of Lu-xemburg p. Hein, nee Miiller, ERC 1971, s. 723, a częściowo pozytywną w wyroku z 11.IV. 1989 r., w sprawie 66/86, Ahmed Saeed Flugreisen p. Zentrale żur Bekampfung unlauteren Wettbewerbs, ECR 1989, s. 803. Por. też przegląd późniejszego orzecznictwa w opinii adwokata generalnego w sprawie 393/92 Gemeente Almelo p. NW Energibedrijf Ijssejmij, ECR, 1994, s. 1477.

29 Por. np. opinię adwokata generalnego w sprawie Bodson, [w:] M. Kulesza i inni, op. cit., s. 125 i n. i cytowane przez niego orzecznictwo TS, a także opinię adwokata generalnego w sprawie Gemeen­te Almelo. Por. także zestawienie rozmaitych kategorii przedsiębiorstw, zaliczonych przez TS do przedsiębiorstw, o których mowa w art. 90 ust. 2 Traktatu WE, G. Grill, op. cit., s. 529-531.

30 Odmiennie M. Kulesza i inni. op. cit., s. 57-58.

31 Por. np. powołane wyżej wyroki TS w sprawach Corbau lub Bodson oraz opinię adwokata gene­ralnego w sprawie Gemeente Almelo. Por też T. Skoczny, E. Szymańska, op. cit., s. 101-102.

95

Charakter i rozmiar działalności koncesjonowanej a reguły konkurencji prawa Wspólnoty Europejskiej

1. Na tle omawianych wyżej zagadnień nasuwa się problem o ogólniejszym charakterze: czy do koncesji komunalnych w ogóle będą miały zastosowanie przepisy art. 63 i 65 Układu Europejskiego oraz pośrednio art. 85 i 86 Traktatu WE. Wątpliwości w tej kwestii dotyczą rodzaju działalności gospodarczej będą­cej przedmiotem koncesji komunalnej, a także rozmiaru tej działalności i zasięgu ewentualnych negatywnych skutków przyznania danemu przedsiębiorstwu kon­cesji komunalnej na zasadach wyłączności.

Według art. 63 Układu Europejskiego uważa się za niezgodne z realizacją układu praktyki mogące mieć negatywny wpływ na handel między Polską a Wspólnotą, a nadużywanie pozycji dominującej jest niezgodne z omawianym przepisem, gdy występuje na terytorium Polski lub Wspólnoty jako całości lub ich znacznej części32. Zgodnie z art. 85 Traktatu WE zakazane są natomiast porozu­mienia, decyzje i uzgodnione praktyki, które mogą mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi, których przedmiotem lub skutkiem jest uniknięcie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji na obszarze wspólnego rynku. Z kolei art. 86 zakazuje nadużywania pozycji dominującej na wspólnym rynku lub jego znacz­nej części, o ile mają one wpływ na handel między państwami członkowskimi.

2. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika ogólny wniosek, iż naruszenie reguł konkurencji jest tylko wówczas istotne z punktu widzenia postanowień Układu Europejskiego, jeżeli jego skutki będą wykraczać poza terytorium Polski lub części tego terytorium. Odpowiednie zastosowanie znajdzie tu zapewne inter­pretacja analogicznych, przytoczonych wyżej, formuł Traktatu WE.

Należy w tym kontekście przypomnieć, iż w prawie wspólnotowym obo­wiązuje zasada de minimis, wyłączająca spod zakazu sformułowanego w art. 85 Traktatu WE drobne naruszenia tego przepisu33. Kryteria uznawania pewnych umów, decyzji lub uzgodnionych praktyk za “bagatelne" i w związku z tym nie podlegających art. 85 Traktatu WE, określa komunikat Komisji Europejskiej z 198634. Takie samo rozwiązanie zostało przyjęte w powołanej wyżej decyzji nr 1/96 Rady Stowarzyszenia. Mianowicie w art. 8 aneksu do tej decyzji znalazły się postanowienia dotyczące działań o charakterze antykonkurencyjnym, których

32 Por. interpretację tych postanowień Układu Europejskiego, T. Skoczny, Komentarz, op. cit.. s. 162-163.

33 Por. np. G. Druesne, op. cit., s. 187-188.

34 Official Journal, C 231.

96

wpływ na handel między Stronami lub na konkurencję jest mało znaczący. Tego typu działania nie podlegają postanowieniom art. 63 pkt. 1 Układu Europejskie­go. Zgodnie z omawianym przepisem przyjmuje, że mało znaczące skutki wystę­pują wówczas, gdy spełnione są dwa warunki: łączny roczny obrót obrotu uczest­niczących podmiotów nie przekracza 200 min ECU, a także gdy towary lub usługi będące przedmiotem porozumienia łącznie z innymi towarami lub usługami ucze­stniczących przedsiębiorstw uznawanymi przez użytkowników za ekwiwalentne pod względem właściwości, ceny i zastosowania, nie stanowią więcej niż 5% cał­kowitego rynku tych towarów lub usług odpowiednio na obszarze wspólnego ryn­ku i rynku polskiego, na który to porozumienie wywiera negatywny wpływ.

W świetle kryteriów zastosowanych w przytoczonej decyzji Rady Stowa­rzyszenia można zasadniczo założyć, że ewentualne nadużycia reguł konkurencji dokonane przez przedsiębiorstwa, którym przyznano koncesje komunalne, nie przybierze na tyle dużego rozmiaru, aby zakwalifikować dane postępowanie jako naruszenie prawa wspólnotowego lub postanowień Układu Europejskiego35.

Podobnie rzecz się przedstawia z zakwalifikowaniem postępowania przed­siębiorstwa, które otrzymało koncesję komunalną, jako nadużycia pozycji dominują­cej. Aby uznać naruszenie pozycji dominującej za objęte dyspozycją art. 63 Układu Europejskiego niezbędne jest bowiem, aby wystąpiło ono na terytorium Polski lub Wspólnoty jako całości lub ich znacznej części. Zasadniczo można przyjąć, że ewen­tualni koncesjonariusze nie będą w stanie nadużywać swojej pozycji dominującej aż w takiej skali, czyli że “rynek" relewantny dla świadczonych przez nich usług lub wytwarzanych dóbr nie będzie wystarczająco duży (w sensie terytorialnym i kręgu działających na nim podmiotów), aby stać się przedmiotem zainteresowania orga­nów zapewniających wykonanie postanowień Układu Europejskiego36.

3. Nie można jednak a priori wykluczyć takiej ewentualności. Niezbędne będzie wszakże analizowanie konkretnych przypadków w szczególności, naru­szenie Układu Europejskiego i Traktatu WE może występować w sytuacjach, gdyby koncesje komunalne zostały udzielone w wielu gminach na rzecz tego sa­mego przedsiębiorstwa, albo na rzecz grupy powiązanych ze sobą przedsię-

35 Por. opinii; adwokata generalnego w sprawie Biidson i zawarte tam rozważania, czy przyznanie temu samemu przedsiębiorstwu (grupie przedsiębiorstw) koncesji na wykonywanie usług pogrze­bowych w wielu gminach francuskich może być traktowane jako posiadanie pozycji dominującej w rozumieniu art. 86 Traktatu WE.

36 Por. T. Skoczny, E. Szymańska, op. cit., s. 26, 35-36. Co do analogicznych wymagań prawa wspólnotowego por. wyrok TK z 16.XII. 1975 r., w sprawie 40/73, Suiker Unie p. Commission, ECR, 1975, s. 1663, dla “określenia czy dane terytorium jest wystarczająco duże, aby stanowić znacznq część wspólnego rynku w znaczeniu art. 86 należy uwzględnić strukturę i wolumen pro­dukcji i konsumpcji produktu, jak również zwyczaje i możliwości ekonomiczne sprzedawców i nabywców". Por. też G. Druesne, op. cit., s. 211-212; A. Evans, Prawo integracji europejskiej, część I, Warszawa 1996, s. 154.

7 — Polska w Unii...

97

biorstw (kapitałowo, albo na podstawie zawartych umów)37. W tym kontekście należy zauważyć, że w orzecznictwie TS wyróżnia się także pojęcie kolektywnej pozycji dominującej38, którą posiada nie jedno, ale grupa przedsiębiorstw. W ta­kim przypadku, należałoby badać, czy zostały przekroczone granice przewidzia­ne w art. 8 aneksu do decyzji Rady Stowarzyszenia, jednakże nie przez poszcze­gólnych koncesjonariuszy, ale przez grupę przedsiębiorstw.

Wydaje się, że dla oceny, czy postępowanie koncesjonariusza może być kwalifikowane jako ewentualne naruszenie wspólnotowych reguł konkurencji oraz postanowień Układu Europejskiego, będą mieć znaczenie także inne czynniki, np. li­czba ludności w danej gminie (grupie gmin)39, położenie tych gmin, np. na terenach uprzemysłowionych, przygranicznych lub terenach, na których są prowadzone in­westycje zagraniczne. Należy także uwzględniać możliwość wystąpienia zjawiska skumulowanego efektu, odnotowanego w orzecznictwie TS40, a polegającego na tym, że powierzenie przedsiębiorstwu wyłączności w pewnej dziedzinie, np. świad­czenia usług danego rodzaju, pociąga za sobą powstanie wyłączności w innych dzie­dzinach, np. przy zakupie towarów, niezbędnych do świadczenia tych usług.

Wydaje się, że można będzie zakwalifikować działalność koncesjonariu­szy - przedsiębiorstw lub grup przedsiębiorstw - jako mającą negatywny wpływ na handel między Polską a Wspólnotą gdy np. będzie wpływać na ograniczenie importu towarów z innych państw, albo gdy ich siła ekonomiczna uniemożliwi efektywną konkurencję ze strony przedsiębiorstw z innych państw.

Koncepcja legislacyjna koncesji komunalnej a polityka Wspólnoty w sprawach konkurencji

1. Na uwagę zasługuje szerszy aspekt omawianego zagadnienia, który może zo­stać w tym miejscu jedynie zasygnalizowany. Chodzi o to, jak można ocenić koncepcję legislacyjną koncesji komunalnej, udzielanej na zasadach wyłączności, w kontekście polityki Wspólnoty w dziedzinie konkurencji widocznej w ostatnich latach.

2. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 222 Traktatu WE Wspólnota nie wpływa na stosunki własnościowe państw członkowskich41. Prawo wspólnotowe

37 Por. powołany wyżej wyrok TS w sprawie Bodson oraz opinię adwokata generalnego w tej spra­wie, a także wyrok TS z 27.IV. 1994 r. w sprawie 393/92 Gemeente Almelo p. NW Energibedrijf Ijssejmij, [w:] P. Jasiński, T. Skoczny, G. Yarrow, Konkurencja a regulacja w energetyce. Warsza­wa 1995, s. 247 i n. Por. też D. Lasok, op. cit., s. 627.

38 Por. powołany wyżej wyrok TS w sprawie Gemeente Almelo oraz opinię adwokata generalnego w tej sprawie, a także cytowane w niej wcześniejsze orzecznictwo TS.

39 Tamże.

40 Por. opinię adwokata generalnego w sprawie Gemeente Almelo.

41 Por. omówienie tego przepisu [w:] K. Heilbronner, E. Klein, S. Magiera, P.-Ch. Muller-Graff, Handkommentar zum EU-Vertrag, Koln 1994.

98

nie stwarza preferencji ani dla przedsiębiorstw sektora prywatnego, ani sektora publicznego. Prawo wspólnotowe nie przesądza też o rozmiarze sektora publiczne­go, który w poszczególnych państwach członkowskich jest zróżnicowany. Oczy­wiście, tym bardziej powyższe zasady “neutralności własnościowej" odnoszą się do Polski, nie będącej członkiem Unii, a jedynie państwem stowarzyszonym.

Jak już stwierdzono ponadto wyżej, obowiązujące we Wspólnocie reguły kon­kurencji nie wykluczają działalności przedsiębiorstw, którym przyznano szczególne lub wyłączne prawa (art. 90 Traktatu WE). Obowiązek ograniczania dotyczy natomiast monopoli handlowych (art. 37 Traktatu WE i art. 32 Układu Europejskiego)42.

3. Z drugiej strony jednak, wyraźna jest w ostatnich latach polityka organów Wspólnoty zmierzająca do demonopolizacji gospodarki i wprowadzania konku­rencji w dziedzinach, które były tradycyjnie domeną państw i tworzonych lub sankcjonowanych przez nie monopoli43. Charakterystycznym przykładem są przedsięwzięcia mające na celu demonopolizację w sektorze telekomunikacji44. Podstawą prawną omawianych działań Rady jest art. lOOa, natomiast Komisji -art. 90 ust. 3 Traktatu WE45. Merytoryczne uzasadnienie dla nich można także znaleźć w art. 3g. Traktatu. Zgodnie z tym przepisem, do podstawowych działań wspólnoty służących realizacji jej celów wynikających z art. 2 należy system za­pewniający niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym. Omawiana ten­dencja pozostaje niewątpliwie w ścisłym związku z falą deregulacji i prywatyza­cji, jaka przetacza się w ostatnich kilkunastu latach w wielu częściach świata46.

4. Trzeba stwierdzić, że wprowadzanie do porządku prawnego danego pań­stwa instytucji koncesji komunalnej, przyznawanej przedsiębiorstwom na zasa­dzie wyłączności, tam gdzie nie jest to uwarunkowane względami ekonomiczny­mi i technicznymi, a w szczególności funkcjonowaniem na zasadzie monopolu naturalnego, nie jest zgodne z zarysowaną wyżej tendencją do demonopolizacji.

42 O rozróżnieniu monopoli handlowych i usługowych oraz o odmiennym reżimie prawnym obu tych kategorii por. np. powołany wyżej wyrok TS w sprawie Sacchi. Por. też T. Skoczny, E. Szy-mańska, op. cit., s. 109 i n.

43 Por. np. G. Druesne, op. cit., s. 225-226.; J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 336-337; V. Emmerich, op. cit., s. 6; A. Bach, op. cit., s. 51 i n.; T. Skoczny, E. Szymańska, op. cit., s. 93-95.

44 Por. akty prawa pochodnego zamieszczone w: P. Jasiński, G. Yarrow (red.) Konkurencja a regula­cja w telekomunikacji, Warszawa 1995, s. 153 i n.

45 Por. R. Benesch, Die Kompelemen der EG Kommission aus Ań. 90 Abs. 3 EWG-Y, Koln 1993.

46 Omawiana polityka Wspólnoty spotyka się z różnymi reakcjami. Por. np. uwagi krytyczne, K. Heilbronner, Óffentliche Unternehmen im Binnenmarkt - Dienstleistungsmonopole und Geme-inschaftsrecht, Neue Juristische Wochenschrift 1991, nr 10, s. 593 i n. Por. jednak wyrok TS z 19.III.w sprawie 202/88, Francja p. Komisja, Orzecznictwo Sadów w Sprawach Gospodar­czych, 1995, nr 9, s. 61 i n. oraz wyrok z 17.XI.1992 r., sprawy 271/90, 281/90, 289/90, Hiszpa­nia, Belgia, Włochy p. Komisja, [w:] P. Jasiński, G. Yarrow (red.), op. cit., s. 143 i n.

99

Konkluzje

Wnioski z przeprowadzonej wyżej analizy można zawrzeć w kilku punktach:

1. Koncepcja legislacyjna koncesji komunalnej, udzielanej przez organy gmin przedsiębiorstwom na wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej, jest interesującą propozycją legislacyjną, zmierzającą do wzbogacenia dotychczaso­wych sposobów wykonywania zadań publicznych. Jednakże idea przyznawania kon­cesji komunalnej przedsiębiorstwom na zasadach wyłączności budzi wątpliwości co do jej zgodności z art. 6 i 7 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych.

2. Koncepcja legislacyjna koncesji komunalnej, nawet przyznawanej na zasa­dach wyłączności, nie jest jednak sama w sobie sprzeczna z prawem Wspólnoty Europejskiej i z postanowieniami Układu Europejskiego dotyczącymi konkurencji.

3. Przedsiębiorstwa, które otrzymają od gmin koncesje komunalne na zasa­dzie wyłączności należą do kategorii przedsiębiorstw objętych dyspozycją art. 90 ust. l Traktatu WE.

4. Prowadzenie działalności przez przedsiębiorstwa, które otrzymają konce­sję komunalną na zasadzie wyłączności, nie jest automatycznie sprzeczne z pra­wem konkurencji Wspólnoty Europejskiej i z postanowieniami Układu Europej­skiego. Pozycja, jaką zajmuje koncesjonariusz stwarza jednak niebezpieczeństwo naruszania reguł konkurencji, a zwłaszcza nadużywania pozycji dominującej.

5. Istnieją podstawy do indywidualnego zwalniania przedsiębiorstw, które otrzymały koncesje komunalne i prowadzą działalność w zakresie żyteczności pub­licznej, od stosowania się przez nie do wymagań konkurencji, w niezbędnym zakre­sie, na podstawie art. 90 ust.2 Traktatu WE.

6. Zasadniczo, nawet w przypadkach naruszania reguł konkurencji przez przedsiębiorstwa, którym będą ewentualnie udzielane koncesje komunalne przez gminy, nie będzie to miało negatywnego wpływu na handel między Polską a Wspólnotami, w rozumieniu art. 63 Układu Europejskiego, ze względu na nie­wielki rozmiar działalności omawianych przedsiębiorstw. Nie można jednak ta­kiego wpływu wykluczyć, jeżeli koncesjonariusze będą nadużywać w większej skali pozycję dominującą (indywidualną lub grupową) lub gdy wystąpi skumulo­wany efekt stosowanych przez nie praktyk monopolistycznych.

7. Koncepcja przyznawania przedsiębiorstwom wyłącznych praw nie jest zgodna z obserwowaną w ostatnich latach polityką Wspólnoty, zmierzającą do demonopolizacji różnych gałęzi gospodarki.

100

Stanisław Biernat

Communal Licence

(The evaluation of legislative conception in context

of requirements set by the Europę Agreement

and the European Community law)

SUMMARY

A communal licence is a legał arrangement so far unknown to Polish law. There were prepared some statute drafts which were supposed to carry the com­munal licence into effect. According to drafts, the licence would be granted to pri-vate business establishments. They would perform communal tasks focused upon fulfilling collective needs of residents of a particular one or neighbouring com-munes. The allotment of the licence would be in a form of an administrative act or a public law agreement. Polish statutes, currently being composed, stipulate that licences would be assigned to one or several establishments on exclusive right terms. Enterprises performing such communal tasks without licences would be subject to criminal penalty. However, this solution gives a rise to many doubts because of its dubious compliance with the Polish constitution.

The article analyses consistence of a presented legislative project of the com­munal licence with the EC competition law reąuirements.

The analyses lead to the following conclusions:

1. The legislative project of the communal licence granted even on exclusive right terms is not in itself contradictory to the EC law and rules of the Europę Agreement regarding competition.

2. The establishments to which communities would grant the communal licen­ce on exclusive right terms would belong to a category of businesses subjec-ted to art. 90 para. l of the EC Treaty.

3. The fact of performing business activities by enterprises with the licence on exclusive right terms is not completely contrary to the EC law and di-spositions of the Europę Agreement regarding competition laws. Yet, the

101

position held by a licensee threatens with breach of competition rules, and especially with abuse of this dominant position.

4. There arę foundations for individual exemptions of undertakings, which possess the communal licence and perform public utility activities, from compliance, to only necessary extent, with the competition law require-ments on the basis of art. 90 para. 2 of the EC Treaty.

5. Fundamentally, even if there were cases of violation competition rules by businesses which would probably be allotted communal licences by com-munities, they would not have a negative impact on trade between Poland and the European Communities, regarding art. 63 of the Europę Agre-ement and because of a smali operational rangę of these businesses. How-ever, one must not exclude such a negative effect if licensees abuse their dominant positions (individual or collective) or if there appears a cumula-ted effect of monopolistic practices employed by these businesses.

6. The project of allotting licences on exclusive right terms is not consistent with recent years EC policy leading to demonopolization of various bran-ches of economy.

Andrzej G ras

Zamówienia publiczne w prawie Unii Europejskiej i w prawie polskim - wybrane aspekty

Zamówienia publiczne są istotnym segmentem rynku wewnętrznego Unii Europejskiej - ich wartość wynosi ponad 500 mld ECU rocznie1. Wydaje się jed­nak, iż segment ten jest z wielu różnych przyczyn raczej niewykorzystany dla ce­lów integracji; jedynie bowiem niewielki procent ogólnego wolumenu zamówień publicznych przyznawanych jest przedsiębiorstwom z innych państw członko­wskich (ok: 2%)2. Nie oznacza to braku obowiązku stosowania przy zamówie­niach publicznych reguł prawa wspólnotowego. Co więcej, toczy się obecnie oży­wiona dyskusja co do dróg szerszego otwarcia rynków zamówień publicznych w celu zapewnienia z jednej strony równoprawnego dostępu wszystkich przedsię­biorstw z Unii do zamówień publicznych we wszystkich państwach członko­wskich, co przyczynić się ma do wzrostu ich konkurencyjności, z drugiej strony chodzi oczywiście o zmniejszenie kosztów po stronie instytucji zamawiających.

Prawo Unii Europejskiej

Jest zastanawiające, że w prawie wspólnotowym na płaszczyźnie prawa pierwotnego nie znajdziemy - w przeciwieństwie np. do kwestii dotacji państwo­wych - żadnych przepisów regulujących wyłącznie problem zamówień publicz­nych. Być może w momencie rokowań twórcy traktatów nie zdawali sobie spra­wy z wagi tego zagadnienia lub też nie istniała między nimi zgoda co do koniecz­ności traktatowego regulowania tego zagadnienia. Brak specjalnych przepisów traktatowych dotyczących zamówień publicznych powoduje, że należy je w pier­wszym rzędzie traktować całościowo, jako element wspólnego rynku. A zatem do za­mówień publicznych stosuje się przepisy traktatów dotyczące w szczególności zakazu

1 H. G. Fischer, Eumparechet in den iiffentlichen Verwaltung, Miinchen 1994, s. 276.

2 Ibidem, s. 276.

103

dyskryminacji (art. 6 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej), zakazu ograniczeń importowych, zwłaszcza zaś środków o podobnym skutku jak jak ograniczenia ilościo­we (art. 30 i nast), swobody prowadzenia działalności gospodarczej, zwana inaczej swobodą przedsiębiorczości (art. 52) oraz swobody świadczenia usług (art. 59). Pod­kreślić zatem należy, że z uwagi na wymienione postanowienia traktatów państwa członkowskie (oraz ich agendy, instytucje samorządowe itp.) są zobowiązane do trakto­wania w procedurach przetargowych przedsiębiorstwa z innych państw członkowskich w oparciu o obiektywne, niedyskryminujące kryteria. Ograniczenia w takim traktowa­niu mogą by wprowadzone jedynie na podstawie wyjątków, przewidzianych w art. 36, 55, 56, oraz w art. 66 w zw. z art. 55 i 56. Wyjątki te można oczywiście inteipretować jedynie wąsko, stosownie do zasady exceptiones non sunt extendendae.

Przepisy szczególne, regulujące problem zamówień publicznych, zostały natomiast uchwalone jedynie na płaszczyźnie prawa wtórnego, głównie w formie dyrektyw. Uchwalenie ich przez pracodawcę wspólnotowego okazało się konie­czną reakcją na formalne trudności, na jakie natrafiły przedsiębiorstwa z państw członkowskich w dostępie do zamówień publicznych w innych państwach człon­kowskich. Powszechnie znana - nie tylko w państwach Unii Europejskiej -jest bowiem praktyka preferowana, np. za pomocą standardów technicznych, dostaw­ców i usługodawców krajowych i lokalnych kosztem zagranicznych uczestników obrotu gospodarczego, oferujących niarzadko zbliżone lub korzystniejsze waran-

'»•£

ki realizacji zamówienia. Wspomnianych dyrektyw jest szesnaście, były one su­kcesywnie uchwalane od początku lat siedemdziesiątych, lecz podstawowe zna­czenie mają cztery tzw. dyrektywy bazowe3. Konkretnie chodzi tu o dyrektywę 93/36EWG4, regulującą problem zlecenia przez instytucje publiczne dostaw to­warów, dyrektywę 93/37/EWG5, dotyczącą zamówień publicznych na usługi bu­dowlane oraz dyrektywę 93/38/EWG6, której przedmiotem regulacji są zamówie­nia publiczne w tzw. sektorach wyłącznych (zaopatrzenie w wodę, energię, trans­port publiczny i telekomunikacja). Co ciekawe, podmiotowy zakres zastosowania przepisów wtórnego prawa wspólnotowego regulujących zamówienia publiczne w sektorach wyłączonych obejmuje również prywatne przedsiębiorstwa, zama­wiające usługi lub dostawy w tych sektorach.

Natomiast zlecanie przez instytucję publiczną wykonania usług innych niż budowlane zostało przez prawodawcę wspólnotowego skodyfikowane już wcześniej, w innej dyrektywie bazowej, mianowicie w dyrektywie 92/50/EWG7.

3 Są to dyrektywy Rady, nie zaś Komisji, jak chce tego T. Grzeszczyk, Zamówienia publiczne Kinin, Kraków 1996, s. 276.

4 Dyrektywaz Hczerwca 1993, Amtsbaltt der Europaischen Gemeinschaften (AB1.), L 199z9sier-pnia 1993,s. 1.

5 Dyrektywa z 14 czerwca 1993, AB l. L 199.

6 Dyrektywaz 14 czerwca 1993, ABI. L 199.

7 Dyrektywa z 18 czerwca 1992, AB l. L 209.

104

W omawianym kontekście stosowania wspólnotowego prawa zamówień publicznych należy zwrócić uwagę na dwa aspekty o fundamentalnym znaczeniu. Z jednej strony należy podkreślić, iż wtórne prawo wspólnotowe interesuje się je­dynie wielkimi inwestycjami publicznymi, gdyż dyrektywy wspólnotowe regulu­jące zagadnienie zamówień publicznych obowiązują jedynie powyżej pewnych wartości progowych. Oznacza to, że państwa członkowskie nie mają obowiązku rozciągnięcia zakresu zastosowania swych przepisów narodowych powstałych w wyniku implementacji dyrektyw na procedury przetargowe, gdy planowana (kosztorysowa) wartość danego zamówienia leży poniżej ustalonych w dyrekty­wach wartości. Może być zatem tak, że na pierwszy rzut oka dana procedura w państwie członkowskim jest “sprzeczna" z dyrektywami, gdyż wartość zamó­wienia leży poniżej progu8. Z drugiej strony, w stosunku do wszystkich procedur przetargowych, nawet, gdy wartość zamówienia leży poniżej progu, stosuje się wyżej wymienione przepisy traktatów.

Ratio legis wszelkich aktów wspólnotowego prawa zamówień publicznych nie jest harmonizacja wszystkich materialnych przepisów państw członkowskich re­gulujących tę skomplikowaną materię. Chodzi bardziej o stronę proceduralną, tj. o zapewnienie przejrzystości procedur przetargowych oraz równy, niedyskrymi-nacyjny dostęp doń przedsiębiorstw ze wszystkich państw członkowskich. Przejrzy­stość polega w szczególności na nałożeniu na instytucje publiczne obowiązku publi­kowania o planowanych zleceniach oraz o aktualnie rozpisywanych przetargach.

Prawo wspólnotowe przewiduje zasadniczo trzy typy postępowań o udzie­lenie zamówienia publicznego. Pierwsza z nich to procedura otwarta (niem. “offe-nes Yerfahren", ang. “open procedurę"), która obejmuje te procedury prawa krajo­wego, w których uczestniczyć mogą wszyscy zainteresowani dostawcy i wyko­nawcy. Drugą jest procedura ograniczona (“nicht offenes Yerfahren", “restricted procedurę"); swe oferty mogą w niej składać jedynie ci wykonawcy i dostawcy, którzy zostali zaproszeni przez zamawiającego. Wreszcie trzecia procedura okre­ślana jest jako procedura negocjacyjna (niem. “Verhandlungsverfahren", ang. “ne-gotiated procedurę"), albowiem zamawiający w jej toku zwraca się do wybranych przez siebie przedsiębiorstw i z jednym bądź wieloma z nich negocjuje warunki zamówienia. Prawo wspólnotowe przewiduje w tym ostatnim przypadku, że za­zwyczaj procedura ta jest poprzedzona ogłoszeniem o przetargu względnie publi­kacją zaproszenia do rokowań.

Innego zdania jest M. Lemke, wiceprezes polskiego Urzędu Zamówień Publicznych, który w ar­tykule “Polska ustawa o zamówieniach publicznych a dyrektywy Unii Europejskiej" (Rynek Za­mówień Publicznych 1996. nr 6 z 4 sierpnia 1996, s. .>) stwierdza, iż w krajach Unii Europejskiej obowiązują, przepisy krajowe, regulujące tryb dokonywania zamówień o wartości poniżej progów określonych w dyrektywach “niesprzeczne z postanowieniami dyrektyw".

105

Przy wyborze między różnymi procedurami należy kierować się kryteria­mi zawartymi w odpowiednich dyrektywach. Przyznać jednak trzeba, że kryteria te są zawarte jedynie w dyrektywach bazowych dla sektorów podstawowych i to jedynie w odniesieniu do rozgraniczenia między procedurą otwartą i procedurą ograniczoną z jednej strony a procedurą negocjacyjną z drugiej strony. Zgodnie z tymi kryteriami zastosowanie procedury negocjacyjnej jest dopuszczalne m.in. gdy po przeprowadzeniu procedury otwartej albo ograniczonej nie wpłynęły ofer­ty bądź wpłynęły jedynie takie, które nie mogą być przyjęte ze względów formal­nych, gdy chodzi o prace, które ze swej natury albo z powodu ryzyka nie umożliwia­ją wcześniejszej kalkulacji cen bądź gdy przy usługach twórczych nie da się dostate­cznie dokładnie ustalić specyfikacji umownych, w oparciu o które zamówienie mo­głoby zostać udzielone poprzez wybór najlepszej oferty. A zatem prawodawca wspólnotowy dopuszcza swobodny wybór miedzy procedurą otwartą a ograniczoną.

Natomiast żadnych kryteriów wyboru między poszczególnymi proce­durami nie przewiduje dyrektywa sektorowa. Prawodawca wspólnotowy chciał tu zapewne pozostawić większą swobodę zamawiającemu, którym jest tu często prywatne przedsiębiorstwo, uczestniczące w rynku na zasadach konkurencji.

W wyniku braku absolutnie wyczerpujących, wiążących kryteriów wybo­ru konkretnych procedur odnotować należy istnienie ogromnych rozbieżności po­między państwami członkowskimi pod względem preferencji różnych procedur. Na przykład w Portugalii stosuje się prawie wyłącznie procedury otwarte (99% wszystkich postępowań). Z kolei we Włoszech wskaźnik procedur'ograniczonych oraz negocjacyjnych wynosi ok. 97%.

Przebieg postępowania jest oczywiście szczegółowo uregulowany w po­szczególnych dyrektywach i w zasadzie wygląda on następująco:

— zamawiający (niezależnie od wybranej procedury) publikuje najpierw in­formację wstępną, a następnie ogłoszenie o planowanym zamówieniu, które podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europej­skich (seria S) oraz w komputerowej bazie danych TED (Tenders Electro­nic Daily); koszty tych ogłoszeń ponoszą Wspólnoty,

— w wypadku procedury ograniczonej bądź negocjacyjnej ma następnie miejsce wybór aplikantów czy też oferentów jak również ocena ich kwa­lifikacji formalnych (np. wpis do rejestru handlowego lub dowód człon­kostwa w określonej organizacji) i merytorycznych (dotyczących wyłącz­nie aspektów gospodarczych, finansowych i technicznych9.

— w dalszej kolejności aplikantom zostają wysłane dodatkowe materiały in­formacyjne i techniczne; udzielane są również odpowiedzi na ich szcze­gółowe pytania,

9 Sprawa nr 31/87, Beentjes przeciwko Holandii, orzeczenie z 20 września 1988, Sammlung der Rech-tsprechung des Europaischen Gerichtshofs (Slg.) 1988 r, s. 4635, 4657.

106

— wreszcie sprawdza się oferty ubiegających się o zamówienie pod kątem formalnym i merytorycznym; poza tym, w wypadku procedury otwartej, następuje sprawdzenie kwalifikacji formalnych i merytorycznych ubiega­jących się o udzielenie zamówienia,

— w końcowej fazie ma miejsce ocena ofert i udzielenie zamówienia jednemu z oferentów w oparciu o kryterium najniższej ceny lub oferty najbardziej ko­rzystnej gospodarczo (pozastawia ono oczywiście większą swobodę zama­wiającemu, gdyż może on kierować się według własnego uznania: terminem dostawy, czasem realizacji, kosztami własnymi, zobowiązaniami dotyczący­mi serwisu, aspektami estetycznymi, wartością techniczną, pewnością do­staw, poziomem obsługi klienta, rentownością, jakością i również ceną przy czym lista ta nie jest wyczerpująca10); w braku wcześniejszej informacji o tym, jakie kryterium będzie stosowane, należy stosować w procedurze otwartej kryterium najniższej ceny'',

— w ostatnim etapie procedury w sektorach podstawowych o jej wyniku in­formowani są wszyscy oferenci, a zamawiający sporządza tzw. Yergabe-vermerk. Odpowiada on w zasadzie polskiemu protokołowi postępowania o zamówienie publiczne12. Natomiast wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w sektorach wyłączonych zamawiający przesyła Komisji Europejskiej; następnie informacja ta - wyjąwszy dane będące przedmiotem tajemnicy handlowej - jest również publikowana w Dzien­niku Urzędowym Wspólnot Europejskich.

Należy zwrócić uwagę, iż celem prawodawcy wspólnotowego nie była wyczerpująca regulacja prawa zamówień publicznych, obowiązującego w pań­stwach członkowskich, lecz jedynie takie go zmodyfikowanie, by w toku postę­powania o udzielenie zamówienia wyeliminowane zostały możliwości dyskrymi­nacji przedsiębiorstw z innych państw członkowskich.

Układ Europejski

Łącznikiem między wspólnotowym a polskim prawem zamówień publi­cznych jest Układ Europejski z 16 grudnia 1991, ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi13, konkretnie zaś jego art. 67. Przepis tego artykułu ustanawia

10 Tak rzecznik generalny Darmon w swych wnioskach końcowych w sprawie Beentjes, Slg. 1988, s. 4643, 4649.

11 Ibidem, s. 4643, 4650.

12 Art. 25 ustawy (patrz niżej, przyp. 17).

13 Dz.U. z 1994 r. Nr 11, póz. 38 załącznik.

107

formalne warunki dla wzajemnego dostępu do rynków zamówień publicznych na zasadach niedyskryminacji. Zastosowano w nim metodę asymetrii na korzyść polskich przedsiębiorstw. Dostęp tych przedsiębiorstw do procedur przetargo­wych na obszarze Unii Europejskiej możliwy jest na zasadzie traktowania nie mniej korzystnego niż traktowanie przedsiębiorstw z krajów członkowskich już od dnia wejścia w życie układu. Uznać zatem należy, że dzięki wejściu w życie układu l lutego 1994 r. uległy poprawie przynajmniej teoretyczne możliwości udziału polskich przedsiębiorstw w realizacji zamówień publicznych w krajach Unii Europejskiej.

Natomiast przedsiębiorstwa z państw członkowskich Unii zainteresowane udziałem w polskim rynku zamówień publicznych uzyskają taką możliwość najpóźniej pod koniec dziesięcioletniego okresu przejściowego (okresu dostosowaw­czego). Kraj nasz zobowiązał się jednak do systematycznej analizy własnych regula­cji o zamówieniach publicznych pod kątem ewentualności stopniowego wcześniej­szego otwierania tynku polskiego dla tych przedsiębiorstw. Analiza taka będzie np. okresowo przeprowadzana przez Radę Stowarzyszenia, o czym stanowi ust. drugi in fine wspomnianego artykułu 67. Jest również oczywiste, że w momencie uzyskania przez nasz kraj członkostwa w Unii Europejskiej zobowiązani będziemy do pełnego przyjęcia (implementacji do naszego systemu prawnego) dyrektyw wspólnotowych w omawianej dziedzinie. w

Jednak te przedsiębiorstwa z państw Unii Europejskiej, które zostały utworzone w Polsce stosownie do rozdziału II Części IV Układu uzyskały dostęp do postępowań o zamówienie publiczne na zasadzie traktowania krajowego już z dniem wejścia w życie Układu. Przyjmuje się, że regulacja ta może stanowić pewną zachętę dla firm pochodzących z krajów Unii do dokonywania bezpośred­nich inwestycji kapitałowych w Polsce14.

Przepis art. 67 odnosi się jednak jedynie do zamówień przekraczających określone wartości progowe. A zatem Układ Europejski pozostawia Polsce - na­wet po upływie okresu przejściowego - dużą swobodę w regulowaniu i w prakty­ce realizacji zamówień publicznych, zezwalając w szczególności na dyskrymina­cję przedsiębiorstw z Unii Europejskiej w odniesieniu do zamówień publicznych o mniejszej wartości.

Przyznać jednak z drugiej strony trzeba, iż w praktyce, mimo zapewnie­nia formalnego dostępu do wspólnotowego rynku zamówień publicznych, efe­ktywny w nich udział polskich przedsiębiorstw jest niezwykle utrudniony, głów­nie z powodu restrykcyjnej polityki zatrudnienia, prowadzonej obecnie przez wszystkie państwa członkowskie. Art. 52 Układu Europejskiego przewiduje bo-

14 Komentarz do Ukladu Europejskiemu, Urząd Rady Ministrów, Biuro do spraw Integracji Europej­skiej oraz Pomocy Zagranicznej, Warszawa 1994, art. 67, s. 191.

108

wiem jedynie ograniczony udział polskiej siły roboczej w realizacji kontraktów. Tylko specjaliści tzw. zawodów uznanych oraz kadra kierownicza mają prawo ubiegania się o pozwolenie na pracę oraz pobyt w przedsiębiorstwach polskich założonych na terytorium państw członkowskich15.

Ustawy i akty wykonawcze

Dopiero od niedawna rynek zamówień publicznych w Polsce podlega re­gulacji prawnej. Na marginesie dodać warto, że rynek ten już raz został poddany regulacji ustawowej, mianowicie w okresie międzywojennym, w latach trzydzies­tych16. Dokonane przed kilku laty podporządkowanie tego atrakcyjnego rynku prze­pisom prawa stwarza nadzieję na eliminację nadużyć, dokonywanych podczas przy­znawania i realizacji zamówień publicznych. Podstawowym aktem prawnym w omawianym zakresie jest w Polsce ustawa o zamówieniach publicznych17 (zwana dalej ustawą) wzorowana co prawda nie na dyrektywach EWG, lecz na modelowej ustawie ONZ, dotyczącej zamawiania robót budowlanych, towarów i usług i przygo­towanej w latach 1989 - 1994 przez UNICITRAL (United Nations Commission on International Trade Law). Ustawa została uchwalona przez Sejm 10 czerwca 1994 i weszła w życie l stycznia 1995, z tym, że w odniesieniu do zamówień publicznych udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowanych ze środków własnych ustawa obowiązuje dopiero od l stycznia 1996. Art. 96 ustawy stworzył jednostkom tym możliwość postanowienia o wcześniejszym udzieleniu zamówień finansowanych ze środków własnych zgodnie z przepisami ustawy. Na takie rozwią­zanie zdecydował się np. Zarząd Miasta Poznania18. Tego typu akty prawne mogły obowiązywać jedynie do 31 grudnia 1995, zgodnie z art. 97 in fine ustawy.

Jak już wspomniano, prawodawstwo wspólnotowe regulujące problem zamówień publicznych zorganizowane jest według poszczególnych sektorów segmentów rynku - odrębnie dla dostaw, odrębnie dla usług budowlanych, odręb­nie pozostałych usług oraz odrębnie dla sektorów wyłączonych - dostaw wody, energii, transportu publicznego oraz telekomunikacji. Przyjęte przez polskiego

15 Szerzej W. Choiński, Realizacja zamówień publicznych w Unii Europejskiej, Europa - Polska, Pa­norama Prawna; dokumenty, komentarze, orzecznictwo, 1996, nr 2-3, ss. 8-9.

16 Ustawa z l S lutego 1993 o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz insty-tucyji prawa publicznego (Dz.U. Nr 19, póz. 127) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z 29 sty­cznia 1937 o dostawach i robotach na rzecz Skarbu państwa, samorządu oraz instytucyji prawa publicznego (Dz.U. Nr 13, póz. 92).

17 Dz.U. Nr 76, póz. 334 i Nr 130, póz. 645.

18 Uchwała Zarządu Miasta Poznania nr 99/95 z 10 marca 1995 w sprawie zasad i trybu zlecenia robót publicznych, usług i dostaw przez wydziały Urzędu Miejskiego i niektóre miejskie jedno­stki organizacyjne.

109

ustawodawcę rozwiązanie polegające na objęciu jednym aktem prawnym wszy­stkich dziedzin zamówień publicznych nie jest przez to oczywiście sprzeczne z rozwiązaniem europejskim.

Bardziej uzasadnione jest pytanie nie o zgodność systematyczną, lecz mery­toryczną z prawem wspólnotowym polskiego prawa o zamówieniach publicznych.

Ustawa polska reguluje procedury zawierania umów na roboty budowla­ne, dostaw i usługi przez państwowe i komunalne jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze utworzone przy jednostkach budżeto­wych, państwowe fundusze celowe oraz - w zakresie, w jakim dysponują środka­mi publicznymi - przez fundacje, spółdzielnie, stowarzyszenia oraz państwowe i komunalne jednostki organizacyjne wykonujące zadania o charakterze użytecz­ności publicznej. W porównaniu z przepisami dyrektyw wspólnotowych widać, że akres zastosowania polskiej regulacji jest węższy, gdyż procedurami zamó­wień publicznych nie są objęte wszystkie przedsiębiorstwa państwowe oraz przedsiębiorstwa prywatne, działające w sektorach wyłączonych czy też używa­jąc moim zdaniem nie do końca poprawnej terminologii polskiej - w sektorach użyteczności publicznej.

Ustawa w art. 13 przewidziała aż sześć trybów udzielenia zamówień, a więc dwa razy więcej niż dyrektywy wspólnotowe. Konkretnie są to: przetarg nieograniczony (bliżej uregulowany w art. 28 - 52 ustawy), przetargograniczony (art. 33 - 52 ustawy), przetarg dwustopniowy (art. 53 - 62 ustawy), negocjacje z zachowaniem konkurencji (art. 63 - 66 ustawy), zapytanie o cenę (art. 67 - 69 ustawy) oraz zamówienie z wolnej ręki (art. 70-71 ustawy). Kolejność, w jakiej ustawa poddaje regulacji poszczególne tryby, wiąże się z problemem konkurencji. Największą konkurencyjność zapewnia przetarg nieograniczony, najmniejszą -zamówienie z wolnej ręki. Bliższe porównanie polskich trybów udzielania zamó­wień z procedurami wspólnotowymi pozwala na postawienie tezy, iż polski prze­targ nieograniczony odpowiada wspólnotowej procedurze otwartej, zaś przetarg ograniczony - procedurze ograniczonej, natomiast polskie negocjacje z zachowa­niem konkurencji to odpowiednik wspólnotowej procedury negocjacyjnej19. Pol­ska procedura zapytania o cenę, dotyczy przede wszystkim zamówień o niższej wartości, leżącej poniżej progów, określonych w dyrektywach; a zatem w mo­mencie uzyskania członkostwa w Unii przez nasz kraj nie będzie ona sprzeczna z prawem wspólnotowym. Podobnie rzecz się ma ze składaniem zamówienia z wolnej ręki: sytuacje, w których dopuszczalny jest ten tryb zamówienia, odpo­wiadają z grubsza katalogowi wyłączeń, przewidzianym w dyrektywach. Prawo wspólnotowe nie przewiduje natomiast odpowiednika polskiego przetargu dwu­stopniowego.

19 Tak również M. Lemke, op. cit., s. 5.

110

Kryteria udzielenia zamówienia publicznego, przewidziane przez ustawo­dawcę polskiego (najniższa cena albo najkorzystniejszy bilans ceny, kosztów eks­ploatacji, czasu realizacji zamówienia oraz innych elementów opisanych w spe­cyfikacji istotnych warunków zamówienia) odpowiadają kryteriom, zawartym w odpowiednich dyrektywach Rady.

Największe zastrzeżenia z tego punktu widzenia budzą tzw. preferencje krajowe. Kwestie te reguluje rozporządzenie o preferencjach krajowych20, uchwalone przez Radę Ministrów w grudniu 1994 w wykonaniu ustawy, konkret­nie jej art. 18 ust. 6. Rozporządzenie budzi zastrzeżenia, gdyż jest ono całkowicie sprzeczne z ideą rynku jednolitego oraz z wymienionymi wyżej przepisami same­go Traktatu o Wspólnocie Europejskiej. Ta ewidentna sprzeczność polega na regule, że w myśl rozporządzenia stosuje się specjalne przeliczniki ceny ofert; w efekcie czasem nawet droższa oferta krajowa musi być wybrana. Rozporządze­nie określa tzw. preferencje obligatoryjne oraz preferencje nieobligatoryjne, które są jednak zalecane. W praktyce preferencje nieobligatoryjne spełniają funkcje do­datkowych zaostrzeń preferencji obligatoryjnych.

Preferencje krajowe stosuje się na różnych etapach postępowania o udzie­lenie zamówienia publicznego: na etapie poszukiwania oferentów i dopuszczania podmiotów zagranicznych, na etapie porównywania, oceny i wyboru ofert, oraz na etapie ustalania szczegółowych warunków wykonania umowy.

Preferencje obligatoryjne podzielić mają dwojaki charakter - podmioto­wy i przedmiotowy. Preferencje podmiotowe polegają głównie na przymusowym przeliczaniu ceny oferty “dla porównania i oceny ofert". Owo przeliczanie polega na odjęciu od ceny oferty przedstawionej przez dostawcę (wykonawcę) krajowe­go jej 20% i późniejszym porównaniu tak obliczonej ceny z ceną oferty zagrani­cznej21. A zatem dostawca bądź wykonawca krajowy jest tu w istotny sposób uprzywilejowany; odbiciem takiej jego pozycji jest oczywiście istotna dyskrymi­nacja podmiotów zagranicznych, w szczególności pochodzących z krajów Unii Europejskiej. Dodatkowo preferencje podmiotowe w wypadku zamówień publi­cznych na roboty budowlane polegają na obowiązkowym odrzuceniu oferty, gdy nie zapewnia ona użycia w wykonaniu zamówienia co najmniej 50% podmiotów krajowych22.

Druga forma preferencji obligatoryjnych ma charakter głównie przedmio­towy i dotyczy przede wszystkim postępowań o udzielenie zamówienia na usługi oraz roboty budowlane. Par. 2 rozporządzenia nakłada na zamawiającego obo-

20 Rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 1994 w sprawie stosowania preferencji krajowych przy udzielaniu zamówień publicznych, Dz.U. Nr 140, póz. 776.

21 Par. l ust. 2, 3 rozporządzenia.

22 Par. 2 ust. 2 rozporządzenia.

111

wiązek odrzucenia oferty, jeśli dla jej realizacji stosuje się mniej niż 50% warto­ści surowców i produktów krajowych (ust. 1, 2). Nie ma tutaj znaczenia, czy po­tencjalny dostawca lub wykonawca jest podmiotem krajowym czy zagranicznym. Preferencja przedmiotowa w odniesieniu do dostaw wiąże się z wyżej omówio­nym systemem przeliczania ceny oferty i polega na obowiązku odstąpienia od przeliczania ceny na korzyść dostawcy krajowego, o ile - w myśl par. l ust. 4 rozporządzenia - dostawca ten przy realizacji zamówienia używa mniej niż 50% wartości surowców lub produktów krajowych. W ten sposób zniechęca się do­stawców krajowych do korzystania z konkurencyjnych surowców i produktów zagranicznych w niektórych dostawach Prezes Urzędu Zamówień Publicznych może na zasadzie uznaniowej obniżyć udział wartości surowców lub produktów krajowych (ust. 5 par. 1).

Zastosowanie preferencji nieobligatoryjnych zależy od decyzji zamawia­jącego. Preferencje te mogą polegać, na ograniczeniu partycypacji w postępowa­niu o udzielenie zamówienia jedynie do dostawców lub wykonawców krajowych (oraz zagranicznych posiadających oddział lub przedstawicielstwo w Polsce). Ten rodzaj preferencji nieobligatoryjnych dopuszczalny jest jedynie w wypadku, gdy wartość zamówienia nie przekracza kwoty 20 000 ECU23. Natomiast jeśli war­tość zamówienia przekracza 200 000 ECU możliwe jest - za zgodą Prezesa Urzę­du Zamówień Publicznych - wyłączenie z postępowania tych oferentów, którzy nie zobowiążą się i nie wykażą, że całość prac objętych zamówieniem wykonana będzie przy udziale podmiotów i wykorzystaniu surowców krajowych24. Ten spo­sób preferencji obligatoryjnych nie dotyczy dostaw. Rozporządzenie ponownie nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami kieruje się Prezes UZP przy udzielaniu zgody.

W efekcie więc wymienione preferencje mogą być zastosowane łącznie albo niezależnie od siebie. Na przykład możliwe jest przeliczenie ceny wraz z obowiązkiem wykorzystania surowców i produktów krajowych.

Nie są trafne argumenty zwolenników preferencji krajowych w ich obe­cnej wersji, jakoby również w państwach członkowskich Unii były one stosowa­ne25. Należy tu po pierwsze odróżnić preferencje na niekorzyść innych państw członkowskich oraz preferencje na niekorzyść jedynie państw trzecich. Jeśli cho­dzi o te pierwsze, to są one niedopuszczalne. O ile bowiem dyrektywa w sprawie robót budowlanych oraz dyrektywa sektorowa przewidują odstąpienie od kry­terium najniższej ceny bądź najbardziej gospodarczo korzystnej oferty, gdy pań­stwo członkowskie gwarantuje określonym oferentom preferencje w oparciu

23 Art. 18 ust. 2 ustawy.

24 Par. 3 ust. l rozporządzenia.

25 Taki argument podnosi np. T. Grzeszczyk, op. cit., s. 148.

12

o uregulowanie, które obowiązywało już w dniu uchwalenia dyrektywy (lex prio­ri), o tyle preferencje te mogą być stosowane jedynie w oparciu o kryteria zgodne z traktatami wspólnot; w szczególności więc kryteria te nie mogą naruszać art. 30, 52 oraz 59 Traktatu o WE. W żadnym więc razie nie jest dopuszczalna generalna preferencja w oparciu o kryterium narodowe, jaką wprowadza sporne polskie roz­porządzenie. Natomiast preferencje działające jedynie na niekorzyść państw trze­cich - i to jedynie niektórych - zawiera np. art. 36 dyrektywy sektorowej. Kon­kretnie chodzi tu o grupę państw, z którymi Wspólnoty nie zawarły dwustronnych lub wielostronnych umów zapewniających przedsiębiorstwom ze Wspólnot po­równywalny dostęp do rynków tych państw. Preferencji tych nie można w żadnym razie nazywać preferencjami krajowymi, a co najwyżej - preferencjami wspólno­towymi. Ust. drugi tego artykułu zezwala na odrzucenie oferty, jeśli udział w niej towarów z państw trzecich wynosi ponad 50% jej ogólnej wartości. Podkreślić na­leży brak elementu automatyzmu, co w jaskrawy sposób odbiega od rozwiązań przyjętych w polskim rozporządzeniu o preferencjach krajowych.

Naturalnie można bronić raison d'etre rozporządzenia argumentem, iż z pewnością będzie ono zniesione w dniu uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Jednak należy pamiętać, że stopień “kompatybilności" pol­skiego prawa z prawem wspólnotowym jest istotnym czynnikiem politycznym i już dziś używany jest w rozmowach na wysokim szczeblu jako argument w dys­kusjach. W mojej ocenie obowiązywanie tego rodzaju przepisów preferencyjnych nie znajduje również uzasadnienia merytorycznego. Gdyby chodziło o konkretny sektor gospodarki, jak np. bankowość, sektor ubezpieczeniowy czy sektor pali­wowy, być może dałoby się - na obecnym etapie rozwoju ekonomicznego oraz przekształceń własnościowych i strukturalnych - obronić konieczność preferowa­nia dostawców czy usługodawców krajowych. Jednak rynek zamówień publicz­nych ma charakter przekrojowy i w rachubę wchodzą bardzo różne usługi czy to­wary. Nie ma więc mowy a obronie jakiegoś szczególnie wrażliwego czy istotne­go segmentu polskiej gospodarki przed tańszą, zagraniczną konkurencją. W isto­cie obowiązywanie rozporządzenia jest sprzeczne z interesem gospodarki pol­skiej. Miast przynieść oszczędności budżetowe, rozporządzenie eliminuje część korzyści, jakie kraj nasz mógłby osiągnąć z napływu niektórych nowych techno­logii i upowszechniania efektywnych metod pracy; rozporządzenie faktycznie przyczynia się do preferowania niekonkurencyjnych podmiotów gospodarczych oraz towarów, nabywanych po cenach zawyżonych w stosunku do ceny świato­wej. Oznacza to faktycznie subwencjonowanie przedsiębiorstw pracujących w niegospodarny sposób. Nadto preferencje krajowe petryfikują podział na pod­mioty prywatne i państwowe; narzucają bowiem na ten ostatni stosowanie zbęd­nych ograniczeń, od których wolne są podmioty niepaństwowe, prowadzące czę­sto identyczną działalność (np. szkoła prywatna i szkoła państwowa).

S — Polska w Unii...

113

Pewnym punktem zaczepienia jest ust. 5 artykułu 18 ustawy, stanowiący, iż zastosowanie preferencji krajowych następuje z uwzględnieniem zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych zawartych przez Rzeczpospolitą Pol­ską26. W odniesieniu do Układu Europejskiego stwierdzić należy, iż najpóźniej po upływie 10 letniego okresu przejściowego nie będzie możliwe stosowanie pre­ferencji krajowych na niekorzyść przedsiębiorstw z państw Unii Europejskiej przy zamówieniach dużej wartości. W mojej ocenie należałoby — jak już wyżej wspomniano - w ogóle zrezygnować z ich stosowania wobec naszych partnerów z Unii. W sensie długofalowym i globalnym Polska z pewnością na tym zyska, a nie straci. Jest bowiem oczywiste, że im więcej podmiotów ubiega się o udziele­nie zamówienia, im większa konkurencja, tym korzystniej dla zamawiającego, a w efekcie - tym korzystniej dla podatnika, który ponosi przecież koszty realiza­cji zamówień publicznych.

26 Nota bene, w oparciu o ten przepis preferencje określone w rozporządzeniu nie są stosowane z mocy prawa w przypadku finansowania zamówienia ze środków udostępnionych w ramach pro­gramu PHARE, gdyż tytuł II, art. 4 oraz tytut IV, art. 14 porozumienia ramowego między Rzecz­pospolitą Polską a Komisją Wspólnot Europejskich przewidują odmienne od ustawowych zasady preferowania produktów ze względu na kraj pochodzenia.

14

Andrzej Graś

Public contracts in Polish and the EU law - chosen aspects

SUMMARY

i

Public contracts arę a fundamental segment of internal market. However, the level of its utilisation for integrative purposes is rather Iow. As little as two per cent of an overall volume of public contracts is assigned to foreign businesses from EC Member States.

II

In the community primary law - contrary to e.g. case of public subsidies -merę arę no particular rules regulating realm of public contracts. It means that all provisions of treaties arę applicable, especially art. 6 of the EC Treaty (prohibition of discrimination), art. 30 and (prohibition of import restrictions, particularly quan-titative restrictions), art. 52 (the right to establishment), and art. 59 (the right to provide services).

III

The regulations applied in the community states governing practices of public contracts assignation exceeding limits established by the European Econo-mic Community, commonly known and internationally recognised as regulations for huge value contracts, arę not only consistent with Treaties but also with the secondary law. In this regard, the Community has passed 16 directives and seve-ral legał acts. The most significant arę so-called basie directives legislated at the beginning of the 90s. They refer to three primary sectors that is supplies of goods (directive 93/36/EEC), building construction services (directive 93/37/EEC) and other services (directive 92/50/EEC). The directive 93/38/EEC regulates public contracts in so-called excluded sectors. It is applicable to contracts for water and energy supply, public transportation, and telecommunication. The surprising

115

aspect of this directive in national law is the fact that the EC Member Sates were obliged to apply it to private businesses.

IV

The Polish Act for public contracts and executive rules were also estab-lished at the beginning of the 90s. The Act was not based upon the Community directives but rather on a model law prepared in the framework of UNCITRAL. Yet, one may still find many similarities in Polish andCommunity acts. Although, Polish law provides as many as six procedures of concluding public contracts (unlimited tender, limited tender, two-stage tender, negotiations with compliance with competition regulations, price inąuiry, “free hand" orders), while on the con-trary, the EC law recognises only three procedures (open tender, limited and ne-gotiable procedures). After a morę thorough analysis the Polish unlimited tender is parallel to open tender whereas limited tender is similar to limited procedurę. The Polish price inąuiry regards mostly contracts of smaller value below limits determined in directives, so at the time of Poland's accession to the Union it will not be inconsistent with the EC law. The conditions of “free hand" orders arę much alike and generally they arę in accordance with the exclusion catalogue in-cluded in directives. As far as the two stage tenders arę concerned, the EC law does not provide such an example.

In addition, Polish criteria for public contracts arę comparabfe to these provided in directives of the EU law.

V

The European Community has opened its market of public contracts for Polish enterprises according to art. 67 of the Europę Agreement. Poland will im-plement the same rules not later than within the end of a ten-year-long transitory period. At present, foreign businesses - including those of the European Union -seeking Polish public contracts arę subject to so-called State preferences. Altho­ugh they do not interfere with the Europę Agreement, such strict legał rules for foreign businesses arę not sensible for Polish integratłon with the European Union and they arę not favourable to Polish economy, either.

Małgorzata Kożuch

Korporacje zawodowe

a swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług w świetle prawa europejskiego

oraz Układu stowarzyszeniowego na przykładzie zawodów prawniczych1

Obsługa prawna to ten rodzaj działalności, gdzie stykają się interesy ogó­łu i jednostki, państwa i praw obywateli. Poziom świadczonych usług bezpośred­nio wpływa na poczucie praworządności w państwie. Regulacje prawne w zakre­sie wykonywania zawodu adwokata czy radcy prawnego odzwierciedlają powie­rzone tym grupom zawodowym wykonywanie zadań o charakterze publiczno­prawnym. Powołanie samorządu zawodowego, na którego rzecz państwo przeka­zuje szereg swoich kompetencji związane jest z zobowiązaniem zapewnienia rze­telności przy realizacji szeroko pojętych interesów państwa. Te wszystkie ele­menty oraz sama specyfika świadczenia usług o charakterze niematerialnym, skłania jednak do refleksji czy “przypadkiem" nie powinny być one wyłączone z ogólnych zasad prowadzenia działalności gospodarczej2. Specyfika wykonywa­nia wolnych zawodów polega na osobistym świadczeniu usług przy założeniu szczególnego węzła zaufania między klientem a świadczącym. Wykonywanie wolnego zawodu samo przez się nie jest przedsiębiorstwem zarobkowym3.

Rozważania zostaną ograniczone do świadczenia obsługi prawnej sensu stricto, czyli w ramach zawodu adwokata i radcy prawnego. A. Wasilewski, Opinia w sprawie zasadności proporcji połą­czeniu zawodów adwokata i radcy prawnego i połączenia samorządów obu grup zawodowych oraz ukorzeniu jednego zawodu adwokata, Palestra 1991, nr 1-2; za Autorem przyjmuję, że dzia­łania notariusza mają charakter służby państwowej, a czynności przez niego dokonane - doku­mentów urzędowych, stąd wyłączenie tej grupy.

A. Wasilewski, Zasady prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce, Przegląd Ustawodaw­stwa Gospodarczego 1988, nr 5-6, s. 143; A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodar­czej. Studium Prawne, Kraków 1994, s. 28.

C. Banasiński. Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjno-prawne. Wydawnictwa Prawni­cze PWN, Warszawa 1996. s. 116.

117

Mimo to, aktualny stan prawny wskazuje, że świadczenie usług prawnych we własnym imieniu i na własny rachunek oraz w sposób zarobkowy nie jest wy­łączone spod unormowań prawa gospodarczego.

I. Prawo Wspólnot Europejskich

Regulacje wspólnotowe dotyczące obsługi prawnej nie są wyłączone spod zasad ogólnych rządzących wspólnym rynkiem. Oparty jest on na tak zwanych czterech swobodach gospodarczych tj. przepływu towarów, osób, usług i kapitału. Obsługa prawna jest traktowana jako działalność gospodarcza i objęta jest regula­cją w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i świadczenia usług. Zarów­no w formie stałej działalności jak i świadczenia incydentalnego konkretnych usług objęta jest ona ogólną regulacją traktatową tj. art. 52 i 59 Traktatu Rzym­skiego. W ich zakresie państwa członkowskie zobowiązane są do narodowego tra­ktowania obywateli innych państw członkowskich, przy czym możliwe są odstę­pstwa od tej zasady, o ile da sieje usprawiedliwić względami porządku publiczne­go, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego (art. 56 TR). Wyłączenia mogą dotyczyć tylko działalności, której przedmiotem jest wykonywanie władzy państwowej4 (może być ona zastrzeżona dla podmiotów krajowych5). “Państwa członkowskie mają obowiązek zniesienia ograniczeń niezależnie od źródła ich po­chodzenia (rodzaju i jakości podstawy prawnej), a zatem nie tylko wtedy, gdy po­chodzą one od państwa, ale także wtedy, gdy wynikają z praw stanowionych lub umów zawieranych autonomicznie przez stowarzyszenia lub organizacje, które nie mają charakteru publicznoprawnego"6.

Podkreślić jednak należy, że artykuły Traktatu Rzymskiego nie wyczer­pują regulacji tej materii. Celem art. 52 Traktatu7 było wzmocnienie mobilności osób wykonujących wolne zawody poprzez umożliwienie im podejmowania działalności w innych krajach członkowskich na tych samych zasadach jak oby­watele. Obowiązek przestrzegania norm krajowych w zakresie podejmowania działalności gospodarczej nie dotyczy regulacji krajowych o charakterze dyskry­minującym lub mogących stanowić ograniczenia w swobodnym przepływie osób. Obejmuje natomiast wpis na listę korporacyjną, płacenie składek, przestrzeganie

4 M. Ahlt, Prawu Europejskie, Warszawa 1995, s. 172.

5 Wyłączenia powinny dotyczyć poszczególnych czynności np. wystawianie świadectw zgonu.

6 J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego, Toruń 1995, s. 263.

7 Art. 52 ust. 2 Traktatu Rzymskiego “Swoboda prowadzenia działalności obejmuje prawo podej­mowania działalności na własny rachunek, jak również prawo zakładania i kierowania przedsię­biorstwami, zwłaszcza spółek (...), zgodnie z przepisami stanowionymi dla własnych obywateli przez państwo członkowskie, w którym działalność jest podejmowana".

118

zasad deontologii, itp.8. W przypadku świadczenia usług prawniczych w rozu­mieniu art. 59 TR istnieje szereg dyrektyw precyzujących regulacje traktatowe. Nie zawsze jest jednak łatwo określić moment w którym mamy do czynienia ze stałym prowadzeniem działalności (established), a w którym ze świadczeniem usług. Zasadniczo konieczne do wyróżnienia są dwa kryteria:

a) czasowe, czyli epizodyczność lub nieregularność wykonywania obsługi prawnej,

b) geograficzne, czyli centrum aktywności świadczącego obsługę prawną mu­si być w innym miejscu jeżeli mamy do czynienia wyłącznie z usługami9.

Ponadto należy odpowiedzieć na pytanie, jak fakt prowadzenia obsługi prawnej w formie usług w rozumieniu art. 59 TR ma się do posiadania potrzebnej do działalności infrastruktury w postaci biura, wyposażenia stałego, i czy nie po­ciąga to za sobą konieczności przestrzegania norm tych, które obowiązują pod­mioty wykonujące taką obsługę permanentnie (established). Praktyka państw w tym zakresie bywa różna. Grecja, Hiszpania, Francja uznają, że prawo ustano­wienia w systemie wewnętrznym zakazu posiadania lokalnego biura jest do pogo­dzenia z Dyrektywą 77/249, Wielka Brytania i Komisja Wspólnot Europejskich są jednak zdania, że ograniczenie takie nie jest konieczne, a przesłanki czasu trwania i częstotliwości świadczenia pomocy prawnej są wystarczające dla okre­ślenia czy mamy do czynienia z usługą, czy stałą działalnością10.

W celu realizacji zobowiązań przyjętych przez państwa członkowskie Wspólnoty Europejskiej na podstawie Traktatu Rzymskiego w zakresie swobody świadczenia usług oraz podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie obsługi prawnej zostały przyjęte dyrektyw Rady: 77/249 o ułatwieniu świadczenia usług" oraz 89/48 o wzajemnym uznaniu dyplomów kończących co najmniej trzyletnie studia12. Pierwsza z nich określa jakie profesje w poszczegól­nych państwach objęte są regulacją oraz jakie przepisy krajowe są wiążące dla świadczących usługi cudzoziemców. W przypadku wyłącznie reprezentacji klien­ta w postępowaniu sądowym lub przed organami administracji obowiązują prze­pisy wiążące prawników krajowych przy czym wyłączone są postanowienia od­nośnie obowiązku stałego pobytu i wpisu na listę korporacyjną (art. 4.1). W każ­dym wypadku podmioty świadczące usługi zobowiązane są do przestrzegania za-

8 Zob. opinię Adwokata Generalnego Leger z 20 czerwca 1995, pkt 28. ECR 1995, s. 4165.

9 Zob. J. Lonbay, Distinguishing services fmm establishment, Common Market Law Review 1996, nr 5, s. 1076.

10 Tamże.

11 Council Directive of 22 March 1977 to facilitate the effective exercise by lawyers of freedom to provide sereices, OJ. 1977, L 78.

12 Council Directive of 21 of December 1988 on a generał system for the recognition ofhigher edu-cation diplomas awarded on completion of professional education and training of at least three years' duration, O.J. 1989, L 19.

sad etyki zawodowej zarówno kraju świadczenia usług jak i kraju pochodzenia. Druga z powołanych dyrektyw określa przesłanki uznania wykształcenia, nabyte­go w wyniku ukończenia co najmniej 3 letnich studiów, za ekwiwalentne do wy­magań stawianych podmiotom krajowym. Zasadnicze ułatwienie wynikające z tej dyrektywy sprowadza się do ograniczenia warunków dodatkowych jakie państwa mogą stawiać cudzoziemcom. Państwa mogą wymagać odbycia praktyki (do 4 lat) lub udowodnienia posiadania doświadczenia zawodowego (nie więcej niż dwukrotna różnica długości studiów). W przypadku zasadniczych różnic w wy­kształceniu państwo przyjmujące może wymagać odbycia 3 letniej praktyki za­wodowej i złożenia egzaminu państwowego13. Powołane dyrektywy nie odnoszą się do podmiotów państw trzecich. Możliwe jest jednak uznanie wykształcenia nabytego przez obywatela Unii w państwie trzecim. Podstawą prawną są oczywi­ście przepisy prawa krajowego. Znajdują one jednak swe umocowanie w Zalece­niu Rady z 21 grudnia 1988 nr 89/4914. Nie oznacza to jednak, że uznanie dyplo­mu uzyskanego w państwie trzecim jest wiążące dla innych państw członko­wskich. Najlepszą ilustracją dla takiego stanu faktycznego niech będzie orzecze­nie Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Abdullah Tawil-Albertini przeciwko Ministre des Affaires Sociales z 9 lutego 199415. Abdullah Tawil-Albertini był obywatelem francuskim, który w 1968 roku w Libanie, uzyskał dyplom chirurga dentystycznego. W 1979 roku dyplom ten został uznany w Belgii jako ekwiwa­lentny do “diplóme legał de licence en science dentaire", który dawał mu prawo praktykowania w Belgii. W 1980 uzyskał podobne prawo w Wielkiej Brytanii, a w 1986 w Irlandii. Wniosek o uznanie libańskiego tytułu został jednak odrzuco­ny przez Francję. Powód zaskarżył decyzje władz francuskich. Powoływał się konkretnie na dyrektywy 78/687 i 78/686, co prawda nie tożsame z powołanym wyżej zaleceniem16, ale mające na celu uznanie kwalifikacji dentystycznych17. W wydanym orzeczeniu Trybunał orzekł, że uznanie przez jedno z państw człon­kowskich kwalifikacji uzyskanych w państwie nie - członkowskim nie jest wią­żące dla innych państw członkowskich18.

W przypadku prawa do podejmowania i prowadzenia działalności gospo­darczej w zakresie usług prawniczych, mamy wiele orzeczeń Trybunału Wspól­not dostatecznie jasno wytyczających granice działania przepisów prawa krajo-

13 Zob. przyp. 12; R. Sadurska, Projekt nowego prawu o adwokaturze i radcach prawnych a prawo Wspólnot Europejskich, Państwo i Prawo 1992, nr 2, s. 48.

14 Council Recommendation of 21 Deccmber 1988 concerning nationals of member states who hołd a diploma conferred in a third state, O.J. 1989, L19.

15 Sprawa 154/93, Abdullah Tawil-Albertini p. Ministre des Affaires Sociales, ECR 1994, s. 45).

16 Zalecenia nie są aktami wiążącymi, art. 189 Traktatu Rzymskiego.

17 Harmonizacja przepisów w latach '70 miała charakter sektorowy. Zob. D. Lasok, J. W. Bridge, Law & Institutions ofthe European Union, Harmonization of profession, s. 461.

18 Pkt 13 orzeczenia Abdullah Tawil-Albertini p. Ministre des Affaires Sociales, sprawa cyt. w przyp. 15.

120

wego. Z punktu widzenia prawa wspólnotowego równie ważne jak przepisy usta­wowe są normy stanowione przez organy korporacji. Wynika to bowiem z faktu delegowania uprawnień państwa na organa korporacji.

II. Orzeczenia Trybunału Wspólnot

W sprawie Reyners przeciwko Belgium19 adwokat holenderski, posiada­jący tytuł doktora nauk prawnych, uzyskany w Belgii, starał się o przyjęcie do palestry belgijskiej. Niestety jego podanie nie zostało przyjęte, a decyzja odmow­na wydana była ze względu na brak obywatelstwa belgijskiego. Trybunał w odpo­wiedzi na wniosek o orzeczenie wstępne orzekł, że zasada równego (nie dys­kryminującego) traktowania obywateli państw członkowskich należy do funda­mentalnych w prawie Wspólnot, zaś art. 52 wywołuje w porządku krajowym bez­pośredni skutek. Ponadto uznał, że ograniczenia wynikające z art. 55 (w zakresie wykonywania władzy publicznej), nie mogą powodować wyłączenia prawa nie-obywateli do wykonywania zawodu adwokata w krajach Wspólnoty. Działalność adwokata polega głównie na udzielaniu porad prawnych i zastępstwie proceso­wym. Wyłączeniem objęte być mogą najwyżej czynności pozostające w bezpo­średnim związku ze sprawowaniem władzy publicznej.

W podobnej sprawie klient Van Binsbergen udzielił adwokatowi holen­derskiemu Kortmannowi pełnomocnictwa do złożenia w jego imieniu odwołania od decyzji sądu I instancji oraz do występowania w jego imieniu przed sądem spraw socjalnych. Według regulaminu organizacyjnego tylko osoby posiadające miejsce stałego pobytu na terenie Holandii mogły występować jako pełnomocni­cy stron. Ponieważ Kortmann przeprowadził się do Belgii według tamtejszego są­du utracił prawo występowania ad litem lub jako doradca prawny. Adwokat po­stanowił złożyć skargę przeciwko takiej decyzji powołując się na art. 59 Traktatu Rzymskiego (swoboda świadczenia usług). Sąd narodowy wystąpił do Trybunału Wspólnot z wnioskiem o orzeczenie wstępne. Pytania dotyczyły bezpośredniej stosowalności art. 59 i 60 Traktatu oraz interpretacji przepisu art. 60 in fine (wy­konywanie m.in. wolnego zawodu jest przejściowo dozwolone na terytorium pań­stwa dla którego usługi są przeznaczone, na tych samych warunkach jakie są nało­żone na obywateli). Trybunał Wspólnot orzekł20, że zarówno art. 59 jak i 60 są bezpośrednio skuteczne, a tym samym mogą być powoływane przez osoby świad­czące usługi, a szukające ochrony przed dyskryminacją na tle narodowym lub miejsca pobytu (§ 27). Zważywszy na szczególną naturę świadczonych usług, wy-

19 Sprawa 2/74, J. Reyners p. Belgium, ECR 1974, s. 631.

20 Wyrok w sprawie Van Binsbergen, sprawa 33/74, ECR 1974, s. 1299.

121

mogi prawa krajowego nałożone na świadczących usługi nie mogą być uważane za niezgodne z Traktatem jeżeli ich celem jest objęcie podmiotów świadczących usługi zasadami specyficznymi dla zawodu usprawiedliwionymi interesem publi­cznym. W szczególności mogą się one odnosić do organizacji, kwalifikacji, zasad etyki, nadzoru, odpowiedzialności. W każdym innym wypadku osoby świadczące usługi byłyby poza zasięgiem reguł kierujących wykonywaniem zawodu (§ 13). Warto zwrócić uwagę, że argumenty strony pozwanej usprawiedliwiającej wymóg stałego pobytu pełnomocników stron zasadami działania sądu, koniecznością szybkiego kontaktu itd. nie znalazły uznania w oczach ani Sądu, ani Adwokata Ge­neralnego21.

W innej sprawie22 Trybunał stanął przed koniecznością rozważenia, czy postępowanie organów korporacyjnych w ramach uprawnień przyznanych im przez państwo może wpłynąć na naruszenie praw podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w oparciu o swobody wspólnego rynku. Sprawa doty­czyła belgijskiego prawnika Jeana Tieffry, który po uzyskaniu tytułu doktora praw praktykował przez 13 lat jako adwokat w Brukseli. W 1974 jego tytuł do­ktorski został uznany we Francji przez uniwersytet paryski Pantheon Sorbonę. Rok później uzyskał certyfikat kwalifikacji dla wykonywania zawodu adwokata. Rada Adwokacka odrzuciła jednak jego wniosek o wpis na listę adwokatów uzna­jąc, że nie posiada on właściwego tytułu w zakresie prawa francuskiego, a samo uznanie dyplomu przez uniwersytet paryski może wywoływać skutki tylKo w śro­dowisku akademickim. Trybunał dokonując wykładni prawa orzekł, że państwa członkowskie mają zapewniać swobodę prowadzenia działalności gospodarczej zarówno poprzez akty prawne jak i praktykę organów państwowych lub innych ciał profesjonalnych, tak aby podmioty wspólnotowe nie były pozbawione korzy­ści wypływających z prawa wspólnotowego wyłącznie z powodu braku dyrekty­wy o uznaniu dyplomów przewidzianej w art. 57 dla poszczególnego zawodu23.

Kolejnym istotnym orzeczeniem związanym z działalnością organów korporacji adwokatów było orzeczenie w sprawie Klopp24. Rozstrzygana w nim była kwestia stosunku postanowień “Reguł wewnętrznych Paryskiej Palestry" do art. 52 Traktatu. Według bowiem art. l wspomnianego kodeksu adwokat by wy­konywać zawód musiał być zarejestrowany jako adwokat lub aplikant oraz posia­dać swą kancelarię w okręgu paryskim. Ponadto mógł otworzyć oddział swojej kancelarii, ale tylko w tym samym okręgu geograficznym. Pan Klopp był człon­kiem adwokatury w Diisseldorfie, gdzie wcześniej praktykował. Złożył on wnio­sek o rejestracje w palestrze paryskiej w celu otwarcia kolejnej kancelarii. Rada

21 Opinia Adwokata Generalnego Mayrasa, ECR 1974, s. 1318.

22 Sprawa7l/76, Jean Tieffry p. Conseil de 1'ordre des avocats alaCourde Paris, ECR 1977, s. 765.

23 i) 17 orzeczenia cyt. w przyp. 22.

24 Sprawa 107/83, Ordre des Avoeats au Barreau de Paris p. Onno Klopp, ECR 1984, s. 2971.

122

Paryska odrzuciła jego wniosek powołując się na wspomniane reguły. Zdaniem Rady Adwokackiej “Reguły wewnętrzne" zezwalały co najwyżej na otwarcie drugiej kancelarii, ale nie na rejestrację w dwóch okręgach. Ta ostatnia sytuacja mogła bowiem prowadzić do konfuzji między normami w zakresie odpowiedzial­ności zawodowej, opłat, współpracy z innymi prawnikami. Ponadto nie był okre­ślony skutek orzeczeń dyscyplinarnych ewentualnie wydanych przez organy kor­poracji, co w przypadku orzeczenia o pozbawieniu prawa wykonywania zawodu stawałoby się zagadnieniem podstawowym. Nadto wymóg posiadania kancelarii wyłącznie w okręgu Izby podyktowany był koniecznością utrzymania kontaktu między klientem, sądem, a adwokatem. Zasada ta powinna być przestrzegana ja­ko konieczna i działająca w interesie publicznym (§ 16). Trybunał orzekł, że art. 52 zapobiega sytuacji, w której kompetentne władze państw członkowskich na bazie ustawodawstwa krajowego i reguł wykonywania zawodu mogą odmówić obywatelom innych państw członkowskich prawa uzyskania i wykonywania za­wodu tylko z tego powodu, że posiadają kancelarię w innym państwie członko­wskim (§ 22).

W niedawno wydanym orzeczeniu 30 listopada 199525, Trybunał Spra­wiedliwości określił zakres art. 52 i 59 oraz wyjaśnił jak art. 52 ogranicza prawo państw członkowskich do regulowania praw podmiotów zamierzających podjąć działalność gospodarczą na ich terytorium. Reinhard Gebhard był od 1977 adwo­katem w Stuttgarcie. W 1978 dołączył do spółki prawniczej w Mediolanie i pra­cował w niej do 1989, kiedy to postanowił otworzyć własną kancelarię. Mimo że wystąpił o przyznanie mu tytułu awocado, nie uzyskał pozytywnej decyzji, był natomiast wpisany do specjalnego rejestru adwokatów zagranicznych.

Skarga wniesiona została ponieważ według skarżących bezprawnie uży­wał on tytułu awocado. Izba Adwokacka wydała orzeczenie dyscyplinarne za­wieszenia na 6 miesięcy. Gebhard odwołał się od tego orzeczenia. Organ odwo­ławczy Consiglio Nazionale Forense złożył wniosek o orzeczenie wstępne pyta­jąc czy prawo włoskie zakazujące otwierania biura (kancelarii) lub jego oddziału jest zgodne z dyrektywą 77/249 o ułatwieniach w wykonywaniu usług prawni­czych, podkreśliwszy, że sama dyrektywa nie przesądza, że posiadanie biura mo­że być rozumiane jako wykonywanie stałej działalności. Trybunał uznał, że cza­sowa natura wykonywania usług nie wyklucza prawa do posiadania biura zwłasz­cza jeżeli jest to konieczne do świadczenia usług. Ponadto w powyższym stanie faktycznym Trybunał uznał, że Gebhard prowadził działalność gospodarczą (was established in Italy) polegającą na świadczeniu obsługi prawnej, mimo że nie był członkiem Izby Adwokackiej “podjęcie i prowadzenie pewnej działalności może

25 Sprawa 55/94, Reinhard Gebhard p. Consiglio delfordine degli Awocati e Procuratori di Milano, ECR 1995. s. 4165.

123

być warunkiem członkostwa w korporacji, ale wymaganie uzyskania wpisu nie może samo w sobie przesądzać o prowadzeniu działalności".

Orzeczenie w tej sprawie z pewnością może być uważane za przełomowe. Trybunał odstąpił od dotychczas prezentowanego stanowiska, że kraje członko­wskie mają carte blanche w ustanawianiu norm regulujących prowadzenie dzia­łalności założywszy, że nie mają one charakteru dyskryminującego. Stanowi jed­nak czytelne potwierdzenie przepisów traktatowych, że podejmowanie i prowadze­nie działalności podlega normom krajowym, przepisom i działaniom administracyj­nym odnoszącym się do organizacji, kwalifikacji, zasad etyki zawodowej, nadzoru, odpowiedzialności, a usprawiedliwianym w imię dobra publicznego.

W sprawie Krausa Dietera przeciwko jednemu z landów niemieckich26 Trybunał Wspólnot rozważył w jakim zakresie przepisy mające na celu ochronę interesu publicznego mogą wpływać na ograniczenie lub uczynienie mniej atra­kcyjnymi korzyści płynących z Traktatu. Sprawa dotyczyła powoływania się na kwalifikacje uzyskane w wyniku ukończenia studiów podyplomowych poza gra­nicami Niemiec. Na gruncie prawa niemieckiego, zakazane jest pod groźbą kary powoływanie się na kwalifikacje uzyskane w wyniku ukończenia studiów pody­plomowych, chyba że zostały one uzyskane na uniwersytecie niemieckim lub zo­stały autoryzowane przez właściwe władze, w odpowiednim postępowaniu i za przewidzianą opłatą. W wydanym orzeczeniu Trybunał uznał za dopjiszczalne, w przypadku braku harmonizacji przepisów krajowych, ustanawianie procedur autoryzacji pod warunkiem, że mają na celu ocenę adekwatności kwalifikacji, są łatwo dostępne, decyzje odmowne podlegają kontroli sądowej, opłaty administra­cyjne nie są nadmierne, a sankcje są proporcjonalne. W każdym wypadku starają­cy się musi wykazać swój interes w uzyskaniu autoryzacji tytułu.

W sprawie 340/89 Trybunał uznał, że wymogi prawa krajowego odnoszą­ce się do kwalifikacji zawodowych nawet jeżeli stosowane są bez dyskryminacji mogą naruszać prawa gwarantowane traktatem, jeżeli w ocenie nie są uwzględ­niane kwalifikacje uzyskane w innym państwie członkowskim. Sprawa toczyła się w związku z wnioskiem o przyjęcie do rady adwokackiej w Mannheim, adwo­kat Ylassopoulou, obywatelki Grecji. Mimo długoletniej praktyki w Niemczech pani Ylasopoulou nie mogła wykazać się posiadaniem egzaminów państwowych I i II stopnia, których pomyślne przejście było warunkiem wpisu na listę adwoka­tów. W odpowiedzi na wniosek o orzeczenie wstępne Trybunał orzekł, że w pań­stwach członkowskich, gdzie dostęp do zawodu zależny jest od posiadania odpo­wiednich kwalifikacji lub posiadania dyplomu uwzględnione być muszą kwalifi­kacje nabyte w innym państwie członkowskim, dla wykonywania tej samej profe­sji oraz dokonane być musi porównanie wiedzy i umiejętności stwierdzonych dy-

26 Sprawa 19/92, Kraus Dieter p. Baden-Wuerttemberg, ECR 1993, s. 1663.

124

plomem do wiedzy i wymagań określonych prawem narodowym. Tym samym władze krajowe (korporacyjne) nie mogą dowolnie dokonywać takich ocen lub polegać wyłącznie na braku właściwego dyplomu.

W sprawie Gullung Trybunał rozpatrywał kwestię czy decyzja o wpisie na listę adwokatów w jednym kraju daje prawo starającemu się w innym kraju członkowskim w oparciu o Dyrektywę 77/249 żądania takiego wpisu. W powoła­nej sprawie podstawą odmowy wpisu na listę adwokatów we Francji była nega­tywna ocena reputacji starającego się o wpis. Dokonana ona została z uwzględ­nieniem opinii rad adwokackich i notarialnych z kilku okręgów, w których wnio­skodawca działał lub starał się o wpis. Nie zrażony odmową przyjęcia do palestry we Francji, rozpoczął starania o wpis na listę adwokatów w Niemczech, które za­kończyły się sukcesem. Na tej podstawie i w oparciu o dyrektywę o ułatwieniach w świadczeniu usług pan Gullung ponownie wystąpił o przyjęcie do palestry fran­cuskiej. Trybunał orzekając w sprawie przedłożonej mu przez radę adwokacką orzekł, że adwokat zagraniczny zobowiązany jest do przestrzegania zasad etyki, deontologii i organizacji zawodowej w kraju, w którym świadczy usługi. A tym samym ocena postawy starającego się dokonywana jest z uwzględnieniem zasad każdego z krajów członkowskich27.

II. Układ stowarzyszeniowy i prawo polskie

Podpisanie i ratyfikacja Układu Europejskiego28 o stowarzyszeniu mię­dzy Rzeczpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami człon­kowskimi nie pociągnęło za sobą inkorporacji prawa Wspólnot do polskiego po­rządku prawnego. Nie włączyło również Polski w obszar obowiązywania prawa Wspólnot. Związanie się przez Polskę tego typu umową międzynarodową ma jed­nak swoje konsekwencje w prawie wewnętrznym. Rozważania tu prowadzone pominą jednak problem bezpośredniego obowiązywania29 czy skuteczności norm prawnych zawartych w tej umowie, gdyż jest to zagadnienie zasługujące na od­rębną analizę30. Ograniczę się do przedstawienia regulacji świadczenia usług pra­wnych w układzie stowarzyszeniowym i ich implikacji dla regulacji obsługi pra­wnej w porządku wewnętrznym prawa polskiego.

27 Sprawa 292/86, Claude Gullung p. Conseil de l'Ordre des Ayocats, ECR 1988, s. 111

28 D/..U. 1994, Nr 11, póz. 38.

29 S. Rozmaryn. Skuteczność umów międzynarodowych PRL w stosunkach wewnętrznych. Państwo i Prawo 1962, nr 12, s. 951.

30 P. Daranowski, Zagadnienie bezpośredniej skuteczności Uktadu Europejskiego w krajowym syste­mie prawnym. Państwo i Prawo 1996, nr 4-5, s. 59.

125

Zgodnie z art. 68 Układu strony uznały, że zbliżanie istniejącego i przy­szłego ustawodawstwa Polski do ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie jest istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski ze Wspólnota­mi Europejskimi. Dla zapewnienia tej zgodności Polska podejmie wszelkie dzia­łania (art. 68 in fine). Ponadto jak wynika z art. 115 strony podejmą wszelkie ogólne jak i szczególne środki dla realizacji ich zobowiązań wynikających z Układu. Aby jednak zrozumieć wagę tak określonych zobowiązań należy uświa­domić sobie rangę przepisów regulujących obsługę prawną oraz poddać analizie zakres jej zgodności z regulacją wspólnotową.

Wspomniane w uwadze wstępnej powiązanie interesów państwa i obywa­teli w przypadku prawa polskiego doprowadził, że wykonywanie obsługi prawnej znajduje swe oparcie w aktach najwyższej rangi, w tym także konstytucji. Art. 5 utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji z 195231 stanowi “Rzeczpospolita Polska gwarantuje udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu". Do innych form samorządu obok terytorialnego bez wątpienia należy samorząd zawodowy. Podmiotami są osoby wykonujące dany zawód lub mające do tego wymagane kwalifikacje. Samorząd jest zdecentralizowaną formą sprawowania władzy. “Istotną cechą organizacji sa­morządowej jest wykonywanie przez nią niektórych uprawnień władczych, prze­kazanych przez państwo, określonej grupie obywateli zorganizowanej na zasa­dach samorządu, szczególnie samorządu zawodowego. Państwo bewiem wyko­nuje niektóre zadania nie przy pomocy swego aparatu, lecz przez aparat innych wyodrębnionych organizacji"32. Samorząd zawodowy powinien być formą orga­nizacyjną jedynie dla grup zawodów zaufania publicznego33. Jest to wynikiem szerokiego zakresu zadań powierzanych korporacji34. Do najważniejszych z nich należą: przyznawanie prawa do wykonywania zawodu (wpis i skreślenie z listy korporacyjnej), ustanawianie norm deontologicznych i czuwanie nad ich prze­strzeganiem, reprezentacja korporacji wobec władz państwowych35. Przyznanie korporacji prawa reglamentacji wykonywania zawodu niejednokrotnie postrzega­ne jest jako ograniczenie wolności gospodarczej. Prawo wykonywania zawodu zależne jest bowiem od uzyskania wpisu na listę członków korporacji. Przymuso-

31 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 22.07.52, tekst jednolity z 21.01.76 Dz.U. Nr 7, póz. 36.

32 Zob. Uchwala składu siedmiu sędziów z 30.09.88, sygn. 111 PZP 55/87, op. OSN CP 1989, z. 3, póz. 42, pkt. l uzasadnienia.

33 M. Kulesza, Nie można wprowadzać samorządu zawodowego doradców podatkowych, gdy taka grupa zawodowa dopiero powstaje. Rzeczpospolita nr 104(4358)/96.

34 Zob. np. uwagi o samorządzie maklerów: S. Biernat, Publiczny obrót papierami wartościowymi, [w:] Prawo papierów wartościowych, Kraków 1992, s. 242.

35 Z. Leoński, Problematyka samorządu gospodarczego i zawodowego w nowych regulacjach pra­wnych, Administracja 1990, nr 1; J. Turek, Potrzebny samorząd biegłych rewidentów, Gazeta Pra­wnicza nr 18(583)/88; L. Ostrowski, Samorząd zawodowy adwokatury, Palestra 1982, nr 9-10 ; R. Łuczywek, Nowe problemy adwokatury. Gazeta Prawnicza 18/88.

126

wa przynależność do korporacji pozwala na objęcie kontrolą wszystkich osób wykonujących zawód. Nie można mówić o ograniczeniu wolności gospodarczej, gdy istnieją obiektywne przesłanki, których spełnienie gwarantuje uzyskanie sta­tusu członka. “Tam gdzie istnieje samorząd zawodowy wolność prowadzenia działalności gospodarczej w danej materii przyznaje się wyłącznie osobom nale­żącym do korporacji"36. Aktualne pozostaje jednak pytanie czy działalność w za­kresie usług prawniczych objęta jest wolnością gospodarczą gwarantowaną art. 6 utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji RP i art. l ustawy z 1988 r. o dzia­łalności gospodarczej37. Opierając się jednak na przyjętym przez naukę prawa gospodarczego rozumieniu tej wolności (domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty gospodarcze, o ile i dopóki co innego nie wynika z przepisów ustawowych oraz założeniu, że w samo pojęcie wolności wkomponowane są jej granice38 zasadne jest przyjęcie, że usługi prawnicze jako nie wyłączone odrębnymi przepisami mieszczą się w zakresie tej wolności.

Elementem istotnym jest rozróżnienie prawa do wykonywania zawodu, określonego w ustawach korporacyjnych39, od formy wykonywania tego zawodu. Wolność gospodarcza w zakresie wyboru formy organizacyjno-prawnej działal­ności gospodarczej ma charakter względny40.

Art. 4 ustawy prawo o adwokaturze stanowi, że adwokat wykonuje za­wód w zespole adwokackim (pkt. 1), może wykonywać obsługę prawną na zasa­dach określonych w innych przepisach (pkt. 2), na wniosek okręgowej rady ad­wokackiej i za zgodą Ministra Sprawiedliwości może wykonywać zawód indywi­dualnie lub wspólnie z innym adwokatem (pkt.3). Implikacje tych przepisów są daleko idące. Już prima facie pojęcie wykonywanie zawodu adwokata nie jest przez ustawodawcę utożsamiane z obsługą prawną. “Prawo o adwokaturze uznaje wykonywanie zawodu adwokata za formę podstawową, a za uzupełniającą - wy­konywanie zawodu w obsłudze prawnej, albo wyjątkowo - indywidualnie. (...) Zakres czynności wykonywanych przez adwokata (...) nie jest porównywalny w pełni z czynnościami obsługi prawnej"41. Zadania adwokatury są bowiem od­mienne od zadań stojących przed radcami prawnymi42. Ze względu na ostatnią

36 M. Kulesza, Wyzwanie dlii ustawodawcy. Rzeczpospolita z 9.02.96, nr 34(4288)96.

37 Ustawa z 23.12.88 (Dz.U. Nr 41, póz. 324 z późn. zm.).

38 S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej - wolność gospodarcza de le­gę lata i de legę ferendu. Przegląd Prawa Handlowego 1994, nr 9, s. 9; C. Kosikowski, Zakres dziala/ności gospodarczej. Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1995, nr 9, s. 2.

39 Ustawa o adwokaturze z 26.05.82, Dz.U. Nr 16, póz. 124 z późn. zm.; Ustawa z 6.07.82 o rad­cach prawnych, Dz.U. Nr 19, póz. 145 z późn. zm.

40 C. Kosikowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 1994, s. 258.

41 Zob. P. Piszczek, M. Leszczyński, Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Prawo o adwokaturze, usta­wa o radcach prawnych, teza 26, s. 177.

42 Porównaj art. l ustawy prawo o adwokaturze “Adwokatura powołana jest do udzielania pomocy prawnej, współdziałania w ochronie praw i wolności obywatelskich oraz w kształtowaniu i stoso-

127

nowelizację ustawy kodeks postępowania cywilnego43 i wynikłą dyskusję, czy radca prawny posiada te same uprawnienia procesowe co adwokat należy przypo­mnieć postanowienie Sądu Najwyższego z 27.08.9644 o dopuszczalności zastępo­wania w procesie cywilnym osób fizycznych przez radców prawnych tylko w za­kresie wynikającym z regulacji zawartych w ustawach korporacyjnych. To posta­nowienie jest wynikiem rzetelnego rozważenia różnicy między przepisami for­malnymi a materialnymi. Dla prowadzonej tu analizy istotne jest to, że obsługa prawna wykonywana przez radcę prawnego (w zakresie udzielonego mu pełno­mocnictwa procesowego) nie będzie miała tego samego zakresu jak obsługa wy­konywana przez adwokata. Radcy prawni, na podstawie ustawy o radcach pra­wnych, mogą wykonywać zawód w ramach stosunku pracy, przy czym zajmują stanowisko samodzielne.

Oprócz przepisów określających formę wykonywania obsługi prawnej za­wartą w ustawach korporacyjnych materię tą reguluje ustawa o działalności go­spodarczej45. Art. 24 tej ustawy stanowi, że działalnością gospodarczą jest świad­czenie pomocy prawnej podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności przez adwokatów lub radców prawnych oraz przez spółki i spółdzielnie z ich udziałem. Przez obsługę prawną na podstawie ustawy rozumieć należy w szcze­gólności doradztwo prawne, sporządzanie opinii, zastępstwo procesowe. Sąd Naj­wyższy stanął na stanowisku, że w ramach prowadzonej przez spółkę działalności pomoc prawną podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności mogą świadczyć wyłącznie adwokaci lub radcowie prawni, którzy są wspólnikami46.

Przepis art. 24 zawiera co najmniej dwa inne ograniczenia. Podmiotowe, czyli pomoc prawna może być świadczona podmiotom gospodarczym w rozu­mieniu art. 2 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej. Przedmiotowe, czyli świadczona pomoc musi mieścić się w zakresie działalności gospodarczej tych podmiotów, a tym samym zostają wyłączone sprawy z zakresu prawa rodzinnego, spadkowego, karnego, mogą natomiast objąć sprawy podatkowe, lokalowe47, czy

wania prawa" i art. 2 ustawy o radcach prawnych “Obsługa prawna wykonywana przez radcę pra­wnego ma na celu umacnianie porządku prawnego, ochronę prawna interesów jednostki organiza­cyjnej, na rzecz której radca prawny wykonuje obsługę prawna, oraz poszanowanie w działalno­ści tej jednostki praw obywateli i innych podmiotów".

43 Ustawa z 1.03.96, Dz.U. Nr 43, póz. 189, nowelizacja k.p.c. konkretnie art. 87 S 2 ,,Pełnomocni­kiem strony może być również radca prawny" (formalnie w zakresie takim jak adwokat).

44 Postanowienie SN z 27.08.96, sygn. akt I PKN 6/96, cytuję za C. Jaworskim, A jednak radca pra­wny nie tak jak adwokat. Rzeczpospolita nr 238(4492) z 11.10.96.

45 Patrz przyp. 37.

46 Postanowienie SN z 5.02.92. sygn. akt l CRN 350/91, Radca Prawny 1993, nr 2.

47 Chodzi tu o przypadek gdy lokal związany jest z prowadzeniem działalności gospodarczej, nie obejmuje natomiast warunków mieszkaniowych podmiotu prowadzącego taką działalność skut­kiem czego np. adwokat lub radca prawny, wykonujący zawód w ramach uczestnictwa w spółce, nie mogą zastępować tego podmiotu w procesie o ustalenie nieistnienia służebności mieszkania. Uchwała Sądu Najwyższego z 30.04.90, sygn. III CZP 18/90, OSN CP 1990, zesz. 12, póz. 148.

128

z zakresu prawa pracy. Warunkami koniecznymi uznania pewnej działalności za gospodarczą jest prowadzenie jej na rachunek własny podmiotu i w celach zarob­kowych. W literaturze zauważono specyficzną sytuację mianowicie osoba wyko­nująca wolny zawód może być kupcem, jeżeli łączy ona wykonywanie zawodu z prowadzeniem przedsiębiorstwa zarobkowego48. Poszerzenie zakresu form wy­konywania zawodu wzbudziło w zainteresowanych środowiskach burzliwą dys­kusję. Wskazywano zwłaszcza na możliwość utraty elitarnej atmosfery środowi­ska adwokackiego, możliwość skomercjalizowania usług, podkreślano utratę uprawnień organów samorządu co do ewentualnej możliwości wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu w formie spółki czy spółdzielni49. Zasadnicze obawy związane były z możliwością kontroli takich podmiotów. Podkreślano, że w przy­padku kancelarii indywidualnych, czy spółek cywilnych zakres prowadzonej działalności mieści się poza kontrolą sądową50. Pozytywne głosy dotyczyły po­wstania realnej konkurencji na rynku usług prawniczych, która niewątpliwie wpływa na ich poziom. Ustawa o działalności gospodarczej nie wskazywała na rodzaj spółki. Pamiętać jednak należy, że podmioty zagraniczne mogą działać na terenie Polski jedynie w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej51. Takie rozumienie obsługi prawnej oraz dopuszczenie możliwo­ści wykonywania jej w powołanych wyżej formach implikuje szereg trudności dla korporacji zawodowych.

“Podstawowym obowiązkiem korporacji publicznej jest spełnienie za­dań w imię, których została powołana"52. “Dla samorządów zawodowych jedną z ważniejszych kwestii jest sprawa doboru odpowiednich osób. Na podstawie kwalifikacji zawodowych i etycznych oceniane są nie tylko poszczególne osoby wykonujące określony zawód, ale także całe środowisko zawodowe"53. Bez wąt­pienia przyznawanie i pozbawianie prawa do wykonywania zawodu jest przeja­wem sprawowania przez korporacje władztwa publicznego. Przesłanki wpisu określone są w art. 65 ustawy o adwokaturze i art. 24 ustawy o radcach prawnych obejmują zbliżone warunki, przy czym kolejność ich jest odmienna. Są to: posia­danie obywatelstwa polskiego, korzystanie w pełni z praw publicznych, zdolność do czynności prawnych, ukończenie wyższych studiów prawniczych, odbycie ap­likacji i złożenie egzaminu, posiadanie nieskazitelnego charakteru, ze względu na dotychczasowe zachowanie danie rękojmii prawidłowego wykonywania zawodu

48 J. Zejdą, Spółka jako forma wykonywania zawodu adwokata, Palestra 1990, nr 4-5, s. 14.

49 W. Łukawski, K. Łukawski, Pozytywne strony art. 24 ustawy o działalności gospodarczej, Pale­stra 1989,111-5-7,5. 34.

50 J. Naworski, Ań. 24 ustawy o działalności gospodarnej, Radca Prawny 1993, nr 6, s. 12.

51 Ustawa z 14.06.91 O spółkach z udziałem zagranicznym, Dz.U. 1991, Nr 60, póz. 253 z późn. zm.

52 R. Łuczywek, Niektóre obowiązki adwokata i adwokatury w świetle ustawy z. 26.05.82., Palestra 1982, nr 9-10.

53 C. Jaworski, Samorząd zawodowy. Konstytucja. Wybory, Palestra 1991, nr 10. s. 3.

') — Polska w Unii...

129

(adwokaci) lub z tych samych względów brak zastrzeżeń co do możliwości pra­widłowego wykonywania zawodu (radcowie). Z samego wyliczenia widać, że niektóre z przesłanek mają charakter ocenny, a praktyka organów korporacji by­wała różna. Np. przesłanką odmowy wpisu na listę adwokatów był sam fakt in­ternowania, bez uwzględnienia oceny zachowania kandydata przed czy po inter­nowaniu54. W innym przypadku kandydat niepochlebnie wypowiedział się o or­ganach samorządu twierdząc, że ustawa o adwokaturze nie jest respektowana, “a wręcz często gwałcona"35. Dokonując oceny charakteru i dotychczasowego zachowania pewnego sędziego, jako przesłanki wpisu na listę radców prawnych, organy korporacji posunęły się do oceny linii orzecznictwa kandydującego. Rów­nież w tym przypadku NSA uznał, że organ samorządu przekroczył swoim postę­powaniem granice swobodnego uznania, a także podważył konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej56.

Decyzja organów korporacji jest przejawem władztwa publicznego57 spra­wowanego w interesie państwa, a ponieważ stanowi ona rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej podlega zaskarżeniu do NSA58. W przypadku postępowania przed or­ganami adwokatury odwołanie od decyzji organów korporacji powinno być wniesio­ne do Ministra Sprawiedliwości (art. 47.2). Decyzja Ministra podlega zaskarżeniu nie do Sądu Najwyższego, ale do Naczelnego Sądu Administracyjnego59.

Elementem, który pozostaje w zakresie władztwa korporacji" adwokac­kiej, a często pojawia się w orzecznictwie, jest obowiązek wraz z podjęciem uchwały o wpisie na listę wyznaczenie siedziby (art. 68.3). Często bowiem rada adwokacka jako podstawę odmowy wpisu uznaje plan rozmieszczenie adwoka­tów ustalany ze względu na potrzebę zapewnienia ludności należytej ochrony pra­wnej (art. 68.3), a konkretnie brak miejsc. W tej jednak materii Sąd Najwyższy orzekł, że w przypadku wpisu obligatoryjnego (art. 66) rada nie może odmówić wyznaczenia siedziby60. W przypadku natomiast gdy Minister Sprawiedliwości rozpatruje odwołanie od uchwały odmownej w przedmiocie wpisu, może on wraz z jej uchyleniem, jeżeli zarządza wpis wyznaczyć siedzibę61.

54 Uchylający tę decyzję wyrok NSA z 10.10.86, sygn. akt IV S.A. 208/86, op. ONSA 1986, zesz. 2, póz. 58.

55 Zob. I. Dąbrowska, J. Kubę, Zasady państwa prawnego w orzecznictwie NSA, Radca Prawny 1995, nr 6, uwagi do wyroku NSA z 26.03.93, sygn. akt II S.A. 1255/92 uchylającego decyzję.

56 Orzeczenie NSA z 9.12.93, sygn. akt II S.A. 1938/93, op. ONSA 1994, zesz. 4, póz. 160.

57 J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1985, s. 41.

58 Wyrok NSA z 23.04.91, sygn. akt II S.A. 238/91, op. ONSA 1992, zesz. 3-4, póz. 61, wyrok NSA 23.06.83, sygn. akt II S.A. 475/83, ONSA 1983, zesz. l, póz. 43, wyrok SN z 12.09.91, sygn, akt III ARN 31/91 powołany w: P. Piszczek, M. Leszczyński, op. cit., teza 49, s. 243.

59 Uchwala składu siedmiu sędziów z 14.07.86, sygn. akt III PZP 55/85, op. OSN CP 1987, zesz. 4, póz. 49; Postanowienie SN z 14.08.85, sygn. akt I PA 25/85, op. OSN CP 1986, zesz. 5, póz. 8.

60 Wyrok z 6.05.86. sygn. akt OSN CP 1987, zesz. 5-6, póz. 86.

61 Uchwala siedmiu sędziów z 30.09.88, sygn. akt III PZP 53/87, OSN CP 1989, zesz. 3, póz. 41.

130

“Problematyka trybu postępowania przed organami samorządu adwokac­kiego nie pokrywa się w całości z problematyką trybu kontrolowania zgodności z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości w sprawach adwokatów i aplikantów adwokackich. Stwierdzenie, że decyzje te mieszczą się w ramach nadzoru Mini­stra Sprawiedliwości nad adwokaturą, także nie przesądza o ich niezaskarżalno-ści. (...) Istotne jest, że na pewnym etapie postępowania włącza się Minister Spra­wiedliwości, jako organ administracji państwowej"62. Swobodzie samorządo­wego działania podlegają jedynie sprawy wewnątrzorganizacyjne. Samorządowy charakter organizacji nie uzasadnia wyłączenia sporów między nią a jej członka­mi z drogi sądowej63.

W glosach do przytoczonego orzeczenia podnoszono, że przedmiotem postępowania sądowego stają się stosunki między korporacją a jej członkami. Bez wątpienia korporacja działa w interesie jej członków. Nie w każdej jednak sytuacji interesy korporacji i jej członków będą zbieżne. Z jednej bowiem strony korporacja występuje jako podmiot publiczny reprezentujący na zewnątrz intere­sy jej członków. Z drugiej jednak, organy korporacji w sposób władczy egzekwu­ją od jej członków realizację przepisów regulujących np. zasady wykonywania zawodu czy obowiązki względem korporacji.

Jednym z nich jest bez wątpienia obowiązek płacenia składek członko­wskich64. Na ustanie tego obowiązku nie ma wpływu zawieszenie wykonywania zawodu, a przesądza to dopiero skreślenie z listy korporacyjnej. Składki członko­wskie świadczone na rzecz samorządu stanowią bowiem środki finansowe prze­znaczone na cele związane z jego działalnością, która ma służyć interesom i za­spokajaniu potrzeb jego członków6. Przymusowy charakter przynależności do samorządu nie zwalnia z obowiązku płacenia składek. Władcze kompetencje kor­poracji, a zwłaszcza możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie są w stanie zapewnić realizacji tego obowiązku. W tej jednak sprawie mimo pod­wójnej natury stosunku członek - korporacja dopuszczona jest droga sądowa66.

Delikatną kwestią jest zawsze odpowiedzialność dyscyplinarna. Koniecz­ność przyznania funkcji władczych organom samorządu zawodowego w zakresie kontroli prawidłowości wykonywania zawodu wynika ze specyfiki samej działal­ności i z reguły nieznajomości zasad jej wykonywania przez podmioty zewnętrz-

62 Zob. teza 15, Piszczek, s. 107, op. cit.

63 Postanowienie SN z 7.07.76, sygn. akt l CZ39/76 z aprobującą glosą E. Mazura i krytyczną K. Knoppka, op. w OSN zesz. 3, póz. 243.

64 Uchwała Sądu Najwyższego Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23.10.86, sygn. akt III PZP 63/86, op. OSPiKA, póz. 110.

65 Zob. uzasadnienie do Uchwały z 20.11.87, sygn. akt III PZP 42/87, op. OSN CP 1989, zesz. 7-8, póz. 115.

66 Patrz przyp. 6.

131

ne. Reguły wykonywania zawodu oparte są bowiem na zobowiązaniu starannego działania, a stopień tej staranności może być trudny do oceny przez podmioty zewnętrzne. Jest jeszcze inny element. “Każdy zawód ma swoją własną odrębną moralną i obyczajową specyfikę"67. Widoczne jest to zwłaszcza w przypadku korporacji adwokackiej. Członkowie palestry są skłonni wyróżniać dwa zakresy życia adwokata: życie osobiste i związane z nim zawodowe nakazujące zachowa­nie godności korporacyjnej (R. Łuczywek). Podkreślają oni wagę postawy adwo­kata w sprawach społecznych i publicznych. Zwracają uwagę, że przyjęta w nich postawa może prowadzić do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zasady wyko­nywania zawodu, a w przypadku ich naruszenia odpowiedzialność dyscyplinarna podlegają ocenie z uwagi na regulacje wynikające z ustaw korporacyjnych jak i kodeksów etyki zawodowej. Analiza kodeksów etyki jako źródeł prawa nie mie­ści się w ramach tego opracowania. Pozwolę sobie na przyjęcie uzasadnionej chy­ba tezy, że kodeksy etyki są aktami normatywnymi sensu largo68 ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami69.Warto podkreślić, że orzecznictwo dyscy­plinarne jest domeną organów wewnętrznych korporacji. Minister Sprawiedliwo­ści może wystąpić o wszczęcie takiego postępowania w stosunku do adwokata lub aplikanta, jak i tymczasowo zawiesić obwinionego w wykonywaniu zawodu. Orzeczenia dyscyplinarne podlegają kontroli Sądu Najwyższego w trybie kasacji.

Elementem, który wynika z realizacji władztwa korporacyjnego, a nie­wątpliwie wpływa na zakres swobody działalności adwokackiej jesf zakaz rekla­my adwokackiej. Wg. § 22 Zbioru zasad etyki adwokackiej i godności zawodu uchwalonego przez Naczelną Radę Adwokacką70 adwokatów polskich obowiązu­je generalny zakaz korzystania z reklamy w jakiejkolwiek formie, jak również za­kaz pozyskiwania sobie klienteli w sposób sprzeczny z godnością zawodu. Sama reklama jest pojęciem co do znaczenia którego znaczenia większość osób nie ma najmniejszych wątpliwości. Posłużenie się jednak w akcie normatywnym tym po­jęciem bez podania jego definicji legalnej71 może prowadzić nawet do naruszenia prawa72. W literaturze przedmiotu często wskazuje się na niedoskonałości legisla­cyjne w tej materii73. W wąskim ujęciu reklama jest działaniem gospodarczym

67 K. Pedowski, Refleksje na temat ustawy prawu u adwokaturze, Palestra 1982, nr 9-10.

68 R. Sarkowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1996, s. 210.

69 A. Wasilewski, Aktualizacja porządku prawnego -potrzeby i rygory, Państwo i Prawo 1992, nr 5, s. 3.

70 Uchwala Naczelnej Rady Adwokackiej z 7.06.92, nr 4/XII/92, op. z glosą Z. Krzemińskiego [w:] Palestra 1992, nr 9-10, s. 76.

71 Uważam, że definicja zawarta w ustawie z 29.12.92 o radiofonii i telewizji (Dz.U. 1995, póz. 335) nie może być stosowana na gruncie prowadzonych tu rozważań.

72 B. Jaworska-Dębska, Wokól pojęcia reklamy, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1993, nr 12.

73 W. Kamiński, Przepisy regulujące rynek reklam w Polsce, Informacje, Warszawa 1994; E. No-wińska, Niektóre prawne aspekty działalności reklamowej. Przegląd Ustawodawstwa Gospodar­czego 1994, nr 7-8; E. Nowińska, E. Trapie, Prawo reklamy, Kraków 1994; J. Szwaja, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz. Urząd Antymonopolowy, Warszawa 1994,

132

ukierunkowanym na polepszenie zbytu towarów lub usług, w szerokim natomiast traktowana jest jako przekaz informacji. Sporne jest w doktrynie czy koniecz­nym elementem reklamy jest zawieranie się w niej elementów wartościujących np. najlepszy, jedyny itp.74. Na potrzeby naszych rozważań pozwolę przytoczyć sobie argumenty jednego z członków palestry. Adwokatura jako wolny zawód o pozy­cji uprzywilejowanej musi zrezygnować z posługiwania się metodami handlowy­mi. Posługiwanie się reklamą czy płatnymi pośrednikami nie jest sprzeczne z ety­ką kupiecką, ale stawia na pierwszym planie cel zarobkowy. Jest to natomiast nie­zgodne z powołaniem adwokatury i jej zadaniami75. Słowa te pozostają z pewno­ścią aktualne i dziś. Warto jednak zwrócić uwagę, że ustawodawca zaliczył obsłu­gę prawną do działalności gospodarczej. Ponadto dopuścił wykonywanie zawodu adwokata także w formie spółek i spółdzielni, których działalność jako podmio­tów gospodarczych jest siłą rzeczy nastawiona na zysk. Nie zwalnia to adwokatów w żaden sposób z obowiązku przestrzegania zasad etyki. Rodzi się jednak pytanie czy nie powinna nastąpić modernizacja aktualnego stanu prawnego, tym bardziej, że zakaz reklamy adwokackiej w prawie polskim ma charakter bezwzględny.

O doniosłości tego problemu niech świadczy sprawa, którą ostatecznie musiał rozstrzygnąć Trybunał Federalny RFN76. Sprawa dotyczyła prawa adwo­kata do udzielania informacji dotyczących podstawowych kierunków i przedmio­tu jego działalności. W omawianej sprawie informacje takie zamieszczone były między innymi na blankietach firmowych. Według prawa niemieckiego zgodne z prawem jest udzielanie przez adwokata informacji rzeczowej w formie i treści o czynnościach zawodowych, o ile informacja ta nie ma na celu pozyskania zle­cenia do prowadzenia konkretnej sprawy np. usługi w zakresie prawa pracy. Określenie rzeczowości informacji podlega ocenie w każdorazowo rozpatrywa­nym stanie faktycznym. Oznaczenie specjalizacji adwokata, np. specjalista z za­kresu prawa pracy, jest dopuszczalne po wcześniejszej weryfikacji jego wiedzy zgodnie z art. 43 lit. C niemieckiej ustawy o adwokaturze (Bundesrechtsanwal-tsordung z l .08.59), ale takiego oznaczenia pozwani nie używali. Sąd I i II instan­cji uznał, że podanie informacji o zakresie usług nie jest tożsame z reklamowa­niem się jako specjalista. Tym samym sama informacja nie stanowi zakazanej re­klamy. Komentujący to orzeczenie (S. Rudnicki) aczkolwiek uznaje, że na grun­cie prawa polskiego sprawa nie jest tak oczywista twierdzi, że rozstrzygnięcie

s. 140; I. Winiszewska, Ochrona przed reklamą wprowadzającą w Mad, Przegląd Prawa Handlo­wego 1996. nr 2, passim.

74 B. Jaworska-Debska, op. cit.

75 S. Janczewski, Godność zawodu adwokackiego. Warszawa 1960, s. 10.

76 Wyrok Trybunału Federalnego RFN - BGH z 18.01.96, I ZR 15/94, przytaczam za S. Rudnickim, RFN- Trybunat Federalny (BGH) zakaz reklamowania działalności adwokackiej, Monitor Pra­wniczy 1996, nr 5.

133

Trybunału Federalnego odpowiada także przepisom prawa polskiego. Praktyka organów adwokatury pozostawia jednak sporo wątpliwości77.

Przedstawione powyżej rozważania z zakresu aktów normatywnych regu­lujących świadczenie usług prawnych oraz praktyka organów korporacyjnych muszą zostać odniesione do zobowiązań wynikających z układu stowarzysze­niowego. Wszystkie bowiem poczynione powyżej uwagi odnośnie regulacji pra­wnej świadczenia usług odnosić się będą lub już się odnoszą do podmiotów wspólnotowych78.

Najważniejsze ze zobowiązań w zakresie podejmowania działalności go­spodarczej przez przedsiębiorstwa i obywateli Wspólnoty polega na realizacji za­sady traktowania narodowego wynikającej z postanowień art. 44 § l. Układu. Re­alizacja tego zobowiązania została rozłożona na cały czas trwania tzw. okresu przejściowego określonego na lat 10. Przy czym sam okres przejściowy został po­dzielony na dwa okresy pięcioletnie. Łączne rozważenie treści art. 44 i załącznika XIIb prowadzi do wniosku, że tylko doradztwo prawne w zakresie spraw handlo­wych i prawa międzynarodowego, już w chwili obecnej, nie podlega w okresie przejściowym ograniczeniom większym niż nakładane na podmioty krajowe. Pro­wadząc dalszą analizę zauważyć należy, że w przypadku przedsiębiorstw, które zo­stały założone przed wejściem w życie Układu, zagwarantowane zostało (art. 44 ii), traktowanie nie mniej korzystne niż podmiotów polskich, przy czym ewentual­ne unormowania ustawowe, które stoją temu na przeszkodzie Polska zobowiązała się zmienić do końca I etapu. Warto podkreślić, że to zobowiązanie jest realizowa­ne. Świadczy o tym projekt ustawy o adwokaturze i radcach prawnych. Warto zwrócić uwagę na nowelizację ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym, która zniosła wymóg uzyskania zgody właściwego organu administracji państwowej na założenie spółki, której przedmiotem działalności miało być świadczenie usług prawnych.

Drugim istotnym wnioskiem płynącym z łącznego rozpatrzenia treści art. 44 i załącznika XIIb jest wniosek, że do końca okresu przejściowego Polska po­winna znieść wszelkie ograniczenia dyskryminujące obywateli i przedsiębiorstwa Wspólnotowe w całym zakresie usług prawnych. Oznacza to, że upływ okresu przejściowego spowoduje przyjęcie zasady traktowania narodowego podmiotów wspólnotowych. Kolejnym elementem układu stowarzyszeniowego, który ma charakter zobowiązania określanym jako klauzula stand-still, jest przepis art. 44. § 2 stanowiący, że Polska w okresie przejściowym nie ustanowi żadnych nowych przepisów ani nie podejmie środków, które wprowadzałyby dyskryminację w od-

77 Z. Krzemiński, Zakaz, reklamy adwokackiej, Monitor Prawniczy 1995, nr 10, s. 297; A. Toma-szek, Reklama i krypto-rekhima a działalność adwokacka, Palestra 1992, nr 9-10.

78 E. Piontek, W sprawie formy prawnej wykonywania zawodu adwokata, Palestra 1996, listopad, numer specjalny, s. 21.

134

niesieniu do zakładania i prowadzenia działalności na terenie Polski przez przed­siębiorstwa i obywateli Wspólnoty, w porównaniu z własnymi przedsiębiorstwa­mi i obywatelami. Warto zwrócić uwagę, że nowe akty prawne z zakresu szero­ko pojętych usług prawnych79, świadczonych przez podmioty inne niż adwokaci i radcowie prawni rezygnują już z wymogu obywatelstwa polskiego, czy przewi­dują procedury uznawania kwalifikacji zawodowych posiadanych przez podmio­ty wspólnotowe.

Aby określenie pozycji podmiotów Wspólnotowych świadczących usługi prawne w Polsce było pełne konieczne jest zwrócenie uwagi, że postanowienia Układu stowarzyszeniowego nie wyłączyły stosowania przepisów kodeksu postę­powania cywilnego80. Regulują one natomiast zdolność sądową, procesową oraz pełnomocnictwo. Art. 1118 stanowi, że na zasadach wzajemności może być dopuszczony przed sądem polskim jako pełnomocnik procesowy adwokat wyko­nujący zawód w państwie którego jest obywatelem lub którego obywatelem jest strona.

III. Podsumowanie

Zdecentralizowanie na rzecz korporacji zawodowych wykonywania wła­dzy publicznej jest z pewnością przejawem demokratyzmu państwa. Nie zwalnia jednak państwa z obowiązku realizacji przyjętych umową międzynarodową zobo­wiązań. Oceniając polskie regulacje prawne w zakresie świadczenia usług pra­wnych sensu stricte, w kontekście obowiązywania układu stowarzyszeniowego, warto zwrócić uwagę na kilka elementów.

Po pierwsze, konieczna jest rezygnacja z wymogu obywatelstwa polskie­go jako warunku uzyskania prawa wykonywania zawodu co zresztą czyni projekt ustawy o połączeniu zawodów adwokata i radcy prawnego jak i projekty noweli­zacji obu ustaw. Taki zapis w żadnej mierze nie byłby do pogodzenia z zasadą traktowania narodowego. Po drugie konieczne jest jasne określenie kryteriów do­puszczania do wykonywania zawodu łącznie z procedurą uznawania kwalifikacji. Wystarczające w tym zakresie byłoby wydanie właściwych norm korporacyj­nych, gdyż nie ma potrzeby regulowania np. zakresu egzaminów ustawą. Zasta­nowić się należy nad ograniczeniem praktyki w zakresie wyznaczania siedziby wykonywania zawodu, bądź częstym uzależnianiem tego ostatniego od planu rozmieszczenia adwokatów. Przy wstępnej ocenie gwarancji rękojmii wykonywa-

79 Ustawa z S.07.96. o doradztwie podatkowym, Dz.U. Nr 102, póz. 475, Ustawa z 13.10.94 o biegłych re­widentach i ich samorządzie, Dz.U. Nr 121, póz. 592 z późn. zm.

80 Kodeks postępowania cywilnego z 17.11.64, Dz.U. Nr 43, póz. 296 z późn. zm.

135

nią zawodu zgodnie z jego regułami, korporacje zawodowe powinny uwzględ­niać pewne różnice kulturowe obszarów, z których wywodzić się będą kandydaci co przecież nie może przesądzać o jakości świadczonej obsługi prawnej. Odnoszę to zwłaszcza do przynależności partyjnej. W Polskiej bowiem tradycji szczegól­nie ceniona jest apolityczność. W tradycji zaś państw Europy zachodniej identyfi­kowanie się z ideami partii politycznych. W zakresie formy prawnej świadczo­nych usług konieczna jest nowelizacja przepisów w kierunku ujednolicenia form świadczenia usług przez podmioty krajowe i zagraniczne. Proponowane proje­ktem zawężenie tych form, w zakresie regulacji wynikającej z ustawy o działal­ności gospodarczej, do spółek osobowych nie stoi na przeszkodzie realizacji po­stanowień układu stowarzyszeniowego. Ten ostatni wymaga bowiem traktowania narodowego podmiotów wspólnotowych. Stąd ograniczenia które w równej mie­rze nakładane są na podmioty krajowe i zagraniczne nie będą miały charakteru dyskryminującego.

Realizując zobowiązania wynikające z układu stowarzyszeniowego nale­ży mieć na uwadze, że służą one integracji ze Wspólnotami Europejskimi (art. l Układu), nie powinny prowadzić jednak do dyskryminacji obywateli polskich. W chwili uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej wspólnotowe regulacje prawne zaczną obowiązywać również w Polsce. Ustawodawstwo z nim sprzecz­ne, także na poziomie norm stanowionych przez korporacje zawodowe ustąpi re­gulacjom wspólnym. •»

Małgorzata Kożuch

Professional corporations

and freedom of establishment of providing services

in context of the European law

and the Association Agreement

on the example of legał professions

SUMMARY

Freedom of establishment and of providing services accompanied by a free movement of persons, goods, and capital arę the elements constructing common market of the European Community. Assuming the right to establishment and fre­edom of providing services, in the light of the Rome Treaty, arę the fundamental freedoms, and any possible restrictions of such freedoms lead to three factors. Fir-stly, the protection of higher interests rather than that of an appropriate security of the common market. Secondly, restrains must possess legał bases in the Communi­ty law. And thirdly,they must be interpreted in a strict way.

Legał services both in a form of a permanent business activity and inci-dental provision of specific services arę not excluded from generał rules of the Treaty. At present, Member States arę obliged to treat other Member States' natio-nals not less favourably than domestic ones which is explicitly regulated by art. 52 and 59 (and 65). Ali sets of the domestic law arę evenly applicable to State and foreign nationals. Exceptions may concern only activities which aim at execution of public authority (it may be exclusive only for domestic companies). In order to fulfil their obligations, on the basis of the Rome Treaty concerning a freedom of establishment and providing services, as well as to perform manifold activities in the field of legał services, the EC Council passed Directives: 77/249 for simplifi-cation in providing services, and 89/49 for mutual recognition of academic de-grees received after completion of at least three-year studies. The recognition of a degree achieved in the third country depends on the authorities of an individual country, which is determined by the 89/49 Directive. On the domain of the Euro-

137

pean law, activities undertaken by a State and rules established by professional corporations limiting rights of providing legał services performed by nationals of the Member States arę the subject to judgement of the Court of Justice of the Eu-ropean Communities.

It is obvious that in a democratic State the authority is assigned to self-go-yernmental bodies also including professional self-governments. The legał service is a realm which requires an ultimate professionalism inseparable with provision of high quality services. Establishing professional self-governments which possess manifold legał powers granted by the State must be a safeguard for a reliable reali-sation of broadly interpreted State's interests. The professional self-government or-gans arę institutions executing public authority. Their responsibilities refer to:

— granting permission to perform profession or to undertake business (regi­ster and exclusion from the list),

— establishing norms for profession performance (deontological rules),

— observance of profession performance and its conformity with the rules (disciplinary judiciary).

However the question remains whether and how the State may fulfil its duties, sińce it has assigned its powers to self-government bodies leaving for it-

self only measures of supervision.

•-4

Respecting obligations of the Europę Agreement, Poland has agreed to re-spect the following requirements. During its transition period, it will treat in a na-tional manner businesses of the Community origin which specialise in legał servi-ces associated with commercial matters and international law (art. 44 basing on appendix XII b), and till the end of the transitory period it will refer to all sorts of legał services. Regarding establishments which had existed before the Associa-tion Agreement, the State will accord the same treatment as to own nationals at the very first stage. As far as foreign enterprises (including those form the Union) arę concerned, the Polish Act on Joint-Yenture Companies restricts activities un­dertaken by joint-stock and limited liabilities companies. Considering plenipoten-tiary representation, the art. 1118 of the Civil Code provides for an observance of a reciprocity rule by both the State and the lawyer parts.

If Poland becomes a member of the Union it will have to apply the EU legislation to its own Polish subjects. The danger lies in the ignorance of the Community law and, particularly, the principles of direct effect and primacy of the EC law over the national law. In addition, a considerable jeopardy is presen-ted by unspecified and vague rights of corporations or practices employed by them. The declarations of some corporations' members indicate their great fears of soon competition which will dominate the market. One must not forget that the activities of companies providing legał services arę not excluded from generał principles of that law.

138

Bogumił Brzeziński

Jan Głuchowski Cezary Kosikowski

Harmonizacja polskiego prawa podatkowego

z prawem Wspólnot Europejskich

(perspektywy, zagrożenia, warunki)

Odpowiedzi wymagają dwa główne pytania:

1) Czy i w jakim stopniu wejście Polski do UE jest zależne od harmonizacji polskiego prawa podatkowego z prawem WE?

2) Jakie są możliwości harmonizacji oraz warunki i zagrożenia, a także re­zultaty?

Odpowiadając na pierwsze pytanie należy zauważyć, że harmonizacja polskiego prawa podatkowego nie jest warunkiem sine qua non przyjęcia Polski do UE, chociaż Polska jest związana Układem Europejskim, którego realizacja ma na celu stworzenie przesłanek umożliwiających uzyskanie przez Polskę człon­kostwa w UE. Układ Europejski nakłada na Polskę obowiązek zbliżenia przepi­sów prawnych m.in. w dziedzinie podatków i akcyz. Nie jest to równoznaczne z obowiązkiem wiernej recepcji prawa wspólnotowego1. Układ Europejski nie wyznacza konkretnego terminu dostosowania ustawodawstwa polskiego do standardów prawnych WE.

Mimo to z dużą ostrożnością należy podchodzić do twierdzenia, że Pol­ska zachowuje samodzielność w określaniu tempa, kolejności i niezbędnego za­kresu prac dostosowawczych. Państwa członkowskie UE od dawna dostrzegają bowiem potrzebę harmonizacji prawa podatkowego wewnątrz Wspólnoty2 i czy-

1 S. Sołtysiński, Dostosowanie prawu polskiego do wymagań Układu Europejskiego, Państwo i Prawo (dalej: PiP) 1996, nr 4 -5.

2 Patrz D. Gotz - Kozierkiewicz, Podatki w Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej, Warszawa 1975; A. Komar, Roln harmonizacji podatków w kształtowaniu integracji gospodarczej, Acta Uni-versitatis Lodziensis 1992, Folia luridica 54.

139

niąc od lat ogromne wysiłki osiągnęły pewien stopień harmonizacji3, nie rezyg­nując z dalszych prac i wysiłków. Nie można wiec oczekiwać, że przyjmą do swego grona państwo, które nie podjęło zabiegów harmonizacyjnych lub nie osiągnęło zadawalających rezultatów w tym zakresie.

Dla Polski jako kraju, który, tworzy nowy ład gospodarczy, w tym system podatkowy, harmonizacja prawa podatkowego z prawem wspólnotowym jest ogromną szansą na zbudowanie systemu, który może nie będzie tak oryginalny jak obecnie, lecz stanie się bardziej ucywilizowany i porównywalny z systemem obowiązującym w państwach członkowskich UE4. Płynie stąd wniosek, że har­monizacja polskiego prawa podatkowego z prawem wspólnotowym jest koniecz­na ze względów merytorycznych, nie zaś ze względów formalnych.

Udzielenie zaś odpowiedzi na drugie pytanie wymaga odrębnej analizy stopnia harmonizacji prawa podatkowego w ramach EWG i obecnie w odniesie­niu do podatków obrotowych, akcyz i podatków dochodowych.

Zakres harmonizacji podatku od towarów i usług

Zgodnie z art. 99 Traktatu Rzymskiego w ramach prawa wspólnotowe­go podlegają harmonizacji podatki pośrednie, w takim zakresie jaki jest niezbęd­ny do swobodnego przepływu towarów i usług pomiędzy państwami Unii Euro­pejskiej po zniesieniu z dniem l stycznia 1993 r. kontroli granicznych. Jednym z nich jest VAT.

Przedmiotem opodatkowania towarów i usług są czynności faktyczne lub prawne (np. sprzedaż, zamiana, najem, import, eksport), następstwem których jest ich przemieszczenie w procesie produkcji i wymiany, w tym również w sen­sie terytorialnym. Harmonizacja podatków od towarów i usług jest zatem ściśle związana z realizacją podstawowego celu Unii Europejskiej, jakim jest utworze­nie wewnętrznego wspólnego rynku.

Harmonizacja wymienionych podatków jest już w znacznym stopniu za­awansowana. Do 1992 r. w podatku od towarów i usług ujednolicono wszystkie elementy jego konstrukcji z wyjątkiem stawek oraz zasady poboru. Fundamen­tem upowszechnienia VAT były zalecenia Komitetu Neumarka, które opierały się na raporcie Tinbergena z 1953 r. W latach 1967-1977 wydanych zostało 6 dyre­ktyw, które stworzyły przede wszystkim formalne podstawy do wprowadzenia jednolitego podatku od towarów i usług. Uzgodnienia dotyczące struktury VAT

3 J. Głuchowski, Międzynarodowe stosunki finansowe. Warszawa 1997.

4 A. Komar, Systemy podatkowe krajów Unii Europejskiej, Warszawa 1996.

140

oraz przeznaczenia wpływów z niego nie oznaczały, że osiągnięto pełną harmoni­zację w tym zakresie.

W zakresie podatku od towarów i usług Rada wydała ponad 20 dyrektyw, wśród których można wyróżnić dyrektywy o charakterze systemowym, dyrektywy o węższym, przedmiotowym zakresie regulacji oraz dyrektywy zmieniające wydane już przepisy. Niektóre z wydanych wcześniej dyrektyw zostały w całości uchylone.

Do dyrektyw systemowych należą:

— Pierwsza Dyrektywa Rady z 11 kwietnia 1967 r. w sprawie harmonizacji przepisów prawnych państw członkowskich w zakresie podatku obroto­wego (67/227/EWG);

— Szósta Dyrektywa Rady z 17 maja 1977r. w sprawie harmonizacji przepi­sów prawnych państw członkowskich w zakresie podatku obrotowego -wspólny system podatku od towarów i usług; jednolita podstawa opodat­kowania (77/388/EWG);

— Dyrektywa Rady z 19 października 1992 r. w sprawie uzupełnienia wspól­nego systemu podatku od towarów i usług i w prawie zmiany dyrektywy 77/388/EWG; zbliżenie stawek podatkowych (92/77/EWG).

Podstawowe znaczenie dla stworzenia jednolitej konstrukcji podatku VAT w państwach Unii ma Szósta Dyrektywa Rady. Reguluje ona podstawowe ele­menty tego podatku, tj. podmiot opodatkowania, czynności podlegające opodat­kowaniu, powstanie obowiązku podatkowego, podstaw opodatkowania, zwol­nienia podatkowe, mechanizm odliczeń podatku naliczonego od podatku należne­go oraz opodatkowanie w systemie VAT małych przedsiębiorstw, rolnictwa i biur podróży. Należy podkreślić, że Rada wielokrotnie wydawała dyrektywy, których celem było odmienne uregulowanie rozwiązań szczegółowych, przewidzianych w Szóstej Dyrektywie.

Dyrektywa z 19 października 1992 r. ma przede wszystkim na celu zbli­żenie stawek podatku oraz ustalenie zakresu towarów i usług, do których mogą być stosowane stawki obniżone. Wprowadza ona w okresie od l stycznia 1993r. do 31 grudnia 1996 r.:

— minimalną granic stawki podstawowej w wysokości 15%;

— możliwość stosowania co najmniej dwóch stawek obniżonych, nie niższych niż 5% dla towarów i usług określonych w załączniku do Dyrektywy;

— postanowienia specjalne dotyczące opodatkowania niektórych rodzajów to­warów i usług. Dyrektywa ta znosi również możliwość stosowania stawki podwyższonej dla niektórych towarów i usług (tzw. podatek od luksusu).

Dyrektywy o węższym przedmiotowym zakresie regulacji dotyczyły m.in. następujących zagadnień:

141

1. zastosowania podatku VAT do wynajmu rzeczy ruchomych,

2. postępowania w sprawie zwrotu podatku naliczonego podatnikom nie mają­cym miejsca zamieszkania (siedziby) na obszarze Unii,

3. zwolnienie podatkowego przy przewozie towarów w małych przesyłkach o charakterze niehandlowym w obrębie Wspólnot,

4. harmonizacji przepisów dotyczących zwolnienia z podatku VAT i podatków akcyzowych przywozu towarów w międzynarodowym mchu turystycznym.

Oprócz dyrektyw Komisja Europejska i Rada wydały ponad 16 decyzji w zakresie podatku od towarów i usług. W tym przedmiocie istnieje również orzecznictwo sądowe. Na przykład Trybunał Sprawiedliwości wydał w 1991 r. 16 orzeczeń, a w 1992 r. - 13 orzeczeń związanych z podatkiem VAT.

Komisja przedstawiła kilka nowych projektów dyrektyw, których przed­miotem są szczegółowe uregulowania w zakresie podatku od towarów i usług. Należą do nich:

— projekt Dwunastej Dyrektywy określający przypadki niestosowania odli­czenia podatku naliczonego od podatku należnego przy określonych wy­datkach np: zakup i koszty używania samochodów osobowych, koszty podróży i koszty utrzymania w czasie podróży służbowych, koszty wy­datków na cele reprezentacji;

— projekt Dyrektywy wprowadzającej szczególne uregulowania dla przed­miotów używanych, dzieł sztuki, antyków i zbiorów;

— projekt Dyrektywy zmieniającej Szóstą Dyrektyw 77/388/EWG ze względu na uregulowanie w podatku VAT transportu pasażerskiego;

— projekt Dyrektywy wprowadzającej szczególne uregulowania dla złota.

Polski podatek od towarów i usług, wprowadzony na podstawie ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r., jest jedną z odmian podatku od wartości dodanej. Odbiega jednak w swej konstrukcji od klasycznego VAT. Stąd też harmonizacja rozwiązań polskich z konstrukcjami ujednoliconymi w ramach prawa wspólnotowego jest w tym zakresie zadaniem na przyszłość.

Harmonizacja przepisów o podatku akcyzowym

Stan ujednoliconego prawa akcyzowego w ramach Wspólnot Europej­skich tworzą dwie dyrektywy Rady o charakterze ogólnym:

1) Dyrektywa Rady 69/169 EWG z 28 maja 1969 w sprawie harmonizacji przepisów prawa, rozporządzeń lub procedur administracyjnych dotyczą­cych zwolnienia od podatku lub akcyzy towarów importowanych w ra­mach ruchu turystycznego (Dz.Urż. EWG z 4.YI.1969 r. L 133),

142

2) Dyrektywa Rady 92/12 EWG z 25 lutego 1992 w sprawie ustaleń dotyczą­cych produktów podlegających opodatkowaniu akcyzowemu i kontroli ob­rotu tymi produktami (Dz.Urz. EWG L 6, zm. Dyrektywą Rady 92/108 EWG z 14.XE.1992 r., Dz. Urz. EWG L 390).

Natomiast w odniesieniu do poszczególnych akcyz obowiązują ponadto odrębne akty.

Stan prawny w dziedzinie harmonizacji przepisów o akcyzach od wyro­bów tytoniowych jest rozległy i obejmuje dyrektywy wielokrotnie zmieniane. Wyróżnić można dwie grupy obowiązujących w tym zakresie aktów Rady. Pier­wszą z nich tworzą:

1) rozporządzenie Rady z 21 kwietnia 1970 w sprawie podatków innych niż podatek obrotowy od spożycia tytoniu (Dz.Urz. EWG Nr C 50),

2) dyrektywa Rady 72/464 z 19 grudnia 1972 w sprawie podatków innych niż podatek obrotowy mających wpływ spożycie tytoniu (Dz.Urz. EWG Nr L 303, zm. w latach 1974-1992 aż 13-krotnie,

3) druga dyrektywa Rady 79/32/EWG z 18 grudnia 1978 w sprawie podatków innych niż podatek obrotowy mających wpływ na spożycie tytoniu (Dz.Urz. EWG Nr L 10 z 16.1.1979 r, zm. przez Dyrektywę 92/78 EWG z 19.K.1992 (Dz.Urz. EWG Nr L 316),

4) dyrektywa Rady 92/78 EWG z 19 października 1992 zmniejsza dyrektywy 72/464/EWG i 79/32/EWG w sprawie podatków innych niż podatek obroto­wy mających wpływ na spożycie tytoniu.

Drugi etap harmonizacji przepisów prawnych dotyczących akcyz od wy­robów tytoniowych trwał do końca 1992 r. W październiku 1992 r. pojawiły się bowiem kolejne dyrektywy, początkujące z dniem l stycznia 1993r. trzeci etap harmonizacji. Dyrektywy te tworzą drugą z obowiązujących obecnie grup aktów Rady. Są to:

1) dyrektywa Rady 92/79 z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia podatków akcyzowych od papierów (Dz.Urz. EWG Nr L 316),

2) dyrektywa Rady 92/80 z dnia 19 października 1992 r. w sprawie zbliżenia podatków akcyzowych od innych niż papierosy wyrobów tytoniowych (Dz.Urz. EWG Nr L 316).

W 1994 r. przygotowano propozycji ujednolicenia wszystkich obowiązu­jących dyrektyw w zakresie akcyz od wyrobów tytoniowych (Dz.Urz. EWG COM 94/355).

Stan prawny w dziedzinie harmonizacji przepisów dotyczących akcyz od olejów mineralnych ustalił się w 1992 r. i z pewnymi modyfikacjami obowiązuje nadal. Obejmuje:

143

1) dyrektywę Rady 19 października 1992 w sprawie harmonizacji struktury podatku akcyzowego od olejów mineralnych (Dz.Urz. EWG z 14 grudnia 1992 (Dz.Urz. EWG Nr L 390),

2) dyrektywę Rady 92/82 z 19 października 1992 w sprawie zbliżenia stawek podatku akcyzowego od olejów mineralnych (Dz.Urz. EWG Nr L 316),

3) decyzję Rady 92/510 z 19 października 1992 zezwalającą państwom człon­kowskim na stosowanie w odniesieniu do olejów mineralnych użytkowa­nych w określony sposób aktualnych zredukowanych stawek podatku akcy­zowego lub zwolnień od podatku akcyzowego zgodnie z art. 8 ust. 4 Dyre­ktywy 92/81 (Dz.Urz. EWG Nr L 316),

4) decyzję Rady 93/697 z dnia 13 grudnia 1993 r. zezwalającą państwom człon­kowskim na stosowanie w odniesieniu do olejów mineralnych użytkowa­nych w określony sposób aktualnych zredukowanych stawek podatku akcy­zowego lub zwolnień z podatku akcyzowego zgodnie z art. 8 ust. 4 Dyrekty­wy 92/81 (Dz.Urz. EWG Nr L 321).

Stan prawny w dziedzinie harmonizacji przepisów prawnych dotyczących po­datku akcyzowego od alkoholu i napojów alkoholowych jest przejrzysty. Obejmuje:

1) dyrektywę Rady 92/83 z 19 października 1992 w sprawie harmonizacji stru­ktur podatku akcyzowego od alkoholu i napojów alkoholowych (Dz.Urz. EWGNrL316),

2) dyrektyw Rady 92/84 z 19 października 1992 w sprawie zbliżenia stawek podatku akcyzowego od alkoholi i napojów alkoholowych (Dz.Urz. EWG Nr L 316).

Mając na uwadze przedstawiony wyżej stopień sharmonizowania prawa polskiego z prawem wspólnotowym w dziedzinie akcyz należy postulować nastę­pujące zmiany w prawie polskim:

1) pełne określenie podatników podatku akcyzowego w ustawie, nie zaś w roz­porządzeniu Ministra Finansów,

2) ustawowe wyrażenie zwolnień podmiotowych w podatku akcyzowym,

3) zredukowanie wykazu wyrobów akcyzowych do listy funkcjonującej w ra­mach Wspólnot Europejskich,

4) rozszerzenie zakresu zwolnień obowiązujących w podatku akcyzowym do poziomu zwolnień obowiązujących we Wspólnotach Europejskich,

5) wprowadzenie bezpośrednio stosowanej instytucji zwrotu podatku akcy­zowego,

6) wyrażenie maksymalnych stawek podatkowych dla wyrobów akcyzowych identycznie jak w prawie wspólnotowym, czyli w ECU,

7) nawiązanie się do oznaczenia wyrobów akcyzowych w sposób przyjęty we Wspólnotach Europejskich,

144

8) zwiększenie ochrony prawnej dochodów budżetowych z tytułu podatku akcyzowego poprzez uszczelnienie systemu oznaczania wyrobów akcy­zowych oraz płatności podatku akcyzowego.

Dla zrealizowania powyższego konieczne wydaje się odrębne od podatku od towarów i usług ustawowe uregulowanie podatku akcyzowego oraz zmniej­szenie władztwa legislacyjnego Ministra Finansów w tym zakresie.

Harmonizacja podatków bezpośrednich

W przeciwieństwie do sytuacji, która ma miejsce w wypadku podatków pośrednich, w Traktacie Rzymskim brak wyraźnych postanowień, które dotyczy­łyby harmonizacji podatków bezpośrednich. Podstawę dla działań w kierunku harmonizacji systemów podatkowych państw członkowskich Wspólnoty stanowi jedynie ogólnie brzmiący art. 100 Traktatu, w myśl którego należy dążyć do ujed­nolicenia regulacji prawnych, wywierających bezpośredni wpływ na powstawa­nie i funkcjonowanie wewnętrznego wspólnego rynku.

Okoliczność ta tłumaczy zarówno znaczny upływ czasu pomiędzy po­wstaniem traktatu o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, a mo­mentem w którym przystąpiono do wydawania aktów prawnych wytyczających kierunki i granice harmonizacji, jak też i to, że przedmiotem pierwszych uregulo­wań stały się kwestie dotyczące opodatkowania osób prawnych. Tutaj bowiem występują problemy, których rozwiązanie usunąć powinno przeszkody w swo­bodnym przepływie kapitałów pomiędzy państwami Wspólnoty.

Jako podstawową przesłankę harmonizacji zasad opodatkowania osób prawnych w państwach Wspólnoty Europejskiej uznaje się powszechnie potrzebę stworzenia jednakowych - pod względem podatkowym - warunków funkcjono­wania przedsiębiorstw na terytorium Wspólnoty Europejskiej. W szczególności dotyczy to przedsiębiorstw działających jednocześnie na terenie różnych państw Wspólnoty, bądź to bezpośrednio (poprzez tworzone za granicą zakłady) bądź też w formie lokowania kapitału w spółkach zagranicznych. To ostatnie może mieć miejsce poprzez tworzenie takich spółek, bądź też poprzez nabywanie udziałów czy też akcji spółek już istniejących.

Spośród typowych zagadnień, wymagających możliwie jednolitego uregu­lowania, należy wymienić kwestię otrącalności strat, poniesionych przez zakład spółki, mający siedzibę w jednym z państw - z dochodu, osiąganego przez zakład spółki mający siedzib w innym państwie. Inna kwestia wymagająca rozwiązania to uniknięcie podwójnego opodatkowania zysków osiąganych przez oddział spółki mający siedzib w jednym z państw - w wypadku ich przekazywania centrali, ma-

10 — Polska w Unii...

145

jącej siedzib w innym państwie. Skomplikowane i wymagające odrębnych uregu­lowań są też kwestie związane z łączeniem się, podziałami oraz likwidacją spółek.

Rezultatem dotychczasowych wysiłków w kierunku harmonizacji opodat­kowania dochodów było wydanie następujących aktów prawa wspólnotowego:

— Dyrektywa Rady nr 90/434 EEC z 23 lipca 1990. o wspólnym systemie podatkowym dla fuzji, podziałów, wniesienia majątku i zamiany udzia­łów w odniesieniu do spółek różnych państw członkowskich,

— Dyrektywa Rady nr 90/435 EEC z 23 lipca 1990, o wspólnym systemie podatkowym w odniesieniu do spółek - matek i spółek - córek różnych państw członkowskich,

— Konwencja nr 90/436 EEC w sprawie eliminowania podwójnego opodat­kowania w przypadku korekty zysków przedsiębiorstw powiązanych.

W odniesieniu do wspomnianych wyżej dwóch dyrektyw państwa człon­kowskie były zobowiązane do dostosowania ustawodawstwa krajowego do ich postanowień do l stycznia 1992. Dostosowanie to nie w każdym wypadku dopro­wadziło do zastosowania przy opodatkowaniu dochodów osób prawnych identy­cznych reguł, gdyż szereg postanowień dyrektyw ma charakter opcjonalny, po­zwalając państwom członkowskim na dokonanie wyboru pomiędzy dwoma bądź większą liczbą dopuszczalnych rozwiązań. ..,

W następnej kolejności oczekiwać należy uregulowania, istnieją już bo­wiem projekty stosownych dyrektyw - sposobu pokrywania przez przedsiębior­stwa strat ich zakładów i strat spółek-córek, a także uregulowania zasad opodatko­wania wypłat odsetek i należności licencyjnych.

Dostosowanie w przyszłości polskiego prawa podatkowego uwzględniać powinno dwa aspekty tego zagadnienia - aspekt legislacyjny oraz ekonomiczny.

Realizacja procesu dostosowawczego w warstwie legislacyjnej nie po­winna nastręczać większych trudności.

Wymaga to wydania aktów prawnych uzupełniających polskie ustawo­dawstwo dotyczące opodatkowania dochodów o przepisy szczególne; które odpo­wiadać będą postanowieniom dyrektyw, a które znajdą zastosowanie w stosunkach podatkoprawnych pomiędzy Polską a pozostałymi krajami Unii Europejskiej.

Taka praktyka legislacyjna miała miejsce we wszystkich państwach Wspólnoty, dostosowujących swoje ustawodawstwo wewnętrzne do wymogów prawa wspólnotowego. Nowe rozwiązania prawa wewnętrznego nie eliminują postanowień zawartych wcześniej z innymi państwami Wspólnoty umów bilate­ralnych w sprawie zapobiegania podwójnemu opodatkowaniu.

Jedynym -jak się wydaje - istotnym problemem legislacyjnym jest doko­nanie wyboru spośród możliwości, jakie do wyboru pozostawiono państwom Unii Europejskiej. Należy też mieć na uwadze to, że w wypadku przyjęcia Polski

146

do Unii Europejskiej, dyrektywy - tak jak to miało miejsce w wypadku państw przyjętych do Unii l stycznia 1995, tj. Austrii, Finlandii oraz Szwecji - zaczną natychmiast obowiązywać. W związku z powyższym odpowiednio wcześniej na­leżałoby przygotować projekty stosownych uregulowań oraz uzupełnić o te ure­gulowania polskie ustawodawstwo podatkowe.

Opóźnienia i błędy w tym zakresie mogą spowodować istotne perturbacje w funkcjonowaniu systemu podatkowego i narazić Polskę na zbędne procesy z podatnikami przed Trybunałem Sprawiedliwości. Należałoby ponadto pamiętać o tym, że postanowienia dyrektyw charakteryzują się oddziaływaniem bezpośred­nim w tym znaczeniu, że po upływie terminu do ich implemetacji - podatnicy mogą skutecznie powoływać się na nie przed sądami krajowymi państw Unii.

Aspekt ekonomiczny implementacji wiąże się z prawdopodobnym usz­czerbkiem w dochodach budżetowych, jakie pociągnie za sobą realizacja dyre­ktyw. W szczególności dotyczy to obowiązkowej rezygnacji z pobierania u źródła (w Polsce) podatku dywidend przekazywanych za granicę. Zwolnione będą też co prawda za granicą od takiego podatku dywidendy przekazywane z zagranicy, z państw Unii na rzecz spółek mających siedzib w Polsce; okoliczność ta jednak -ze względu na wynikającą z Dyrektywy zasad wyłączenia dywidendy od opodat­kowania w kraju w którym ma siedzibę spółka otrzymującą dywidendę, bądź zali­czenia podatku od osób prawnych zapłaconego za granicą przez spółkę wypłacają­cą dywidendę na podatek płacony w kraju przez spółkę otrzymującą dywidendę -będzie trudna do wykorzystania w celu zwiększenia dochodów budżetowych.

W związku z powyższym należy mieć na względzie potrzebę uzupełnienia powsta­jącej luki w dochodach budżetowych dochodami z innych źródeł.

Zupełnie odrębną kwestią jest natomiast to, że racjonalne byłoby przyję­cie szeregu rozwiązań zawartych w dyrektywach w polskim prawie podatkowym w odniesieniu stosunków wewnątrzkrajowych. Dotyczy to zwłaszcza zasad opo­datkowania nadwyżek wartości ujawnianych w trakcie łączenia bądź likwidacji spółek, współcześnie nie znajdujących wyraźnego uregulowania.

Udzielając zatem odpowiedzi na pytanie drugie stwierdzamy, że możli­wości harmonizacji polskiego prawa podatkowego z prawem wspólnotowym są ograniczone, ponieważ polskie Ministerstwo Finansów bardzo późno zaintereso­wało się tym zagadnieniem i nie było długo przygotowane do jego podjęcia. Jest to zresztą widoczne nadal, gdy rzecz ocenia się z perspektywy “Raportów z dzia­łań dostosowujących gospodarkę polską do wymogów WE".

W Polsce stworzono odpowiednie warunki instytucjonalne dla podjęcia działań harmonizacyjnych5. Nie są one w pełni wykorzystywane w praktyce. Sto-

5 Patrz C. Kosikowski, Problemy harmonizacji polskiego prawa finansowego z prawem Wspólnot Europejskich, PiP 1996, nr 4-5.

147

pień harmonizacji polskiego prawa podatkowego z prawem wspólnotowym nie jest jeszcze zadawalający.

Zagrożenia procesu harmonizacji tkwią w wielu miejscach. Chęć odnie­sienia sukcesu gospodarczego i politycznego zmusza władzę do podejmowania mało racjonalnych działań ekonomicznych i finansowych. Zakłóca to proces transformacji i nie sprzyja pożądanej z punktu widzenia istoty gospodarki rynko­wej przebudowy prawa. To, w jaki sposób w Polsce tworzy się prawo podatkowe, przekracza wyobraźnię najbardziej irracjonalnych twórców. Widok Ministra Fi­nansów, który nie może przekonać żadnej partii politycznej oraz członków rządu o swoich racji podatkowych, jest co najmniej żałosny. Beztroska z jaką prawo­dawca podchodzi do zasad tworzenia prawa podatkowego, do orzecznictwa TK i SN, a organy podatkowe do orzecznictwa NS A nie wróży także poprawy na tym odcinku. Brakuje nam wyobraźni co do tego, jak będziemy traktowani w UE ma­jąc tak egzotyczne jak obecnie prawo podatkowe.

Bogumił Brzeziński

Jan Głuchowski Cezary Kosikowski

The harmonization of Polish tax laws with those of the European Community

SUMMARY

The harmonization of Polish tax laws with those of the European Com-munities is necessary for substantial reasons, sińce it gives the opportunity to cre-ate a modern taxation system in Poland.

The European Communities achieved different levels of tax regulations harmonization. The earliest and fullest was the standardization of value added ta-xes and excise taxes. However, with regard to income taxes the harmonization included only certain elements of legał persons' income taxes. At the present time other kinds of taxes, taxable events and taxation procedures arę not subject to har­monization.

The appropriate institutional conditions have been created in Poland for the harmonization process. However, they arę not being used to the utmost of the-ir potential, particularly with regard to tax laws - the plans have been postponed until a later datę. A very serious threat to the harmonization process is the faulty tax legislation (including the changes in tax laws and their abuse for political pur-poses) along with the primacy of the present income policies over the achieve-ment of long-term objectives.

149

Sławomir Koroluk

Polski nadzór ubezpieczeniowy a prawo Unii Europejskiej

Uwagi wstępne

Ubezpieczenia gospodarcze charakteryzują się pewną specyficzną “dwu-biegunowością": z jednej strony można na nie patrzeć jako na instytucję służącą po­wszechnej “sprzedaży" ekonomicznego bezpieczeństwa1 z drugiej -jako na specyfi­czną formę działalności gospodarczej, czyli aktywności ukierunkowanej na osiąganie zysku. Takie postrzeganie ubezpieczeń traktować należy jako postulat pod adre­sem wszystkich, którzy z tą instytucją mają do czynienia: jako producenci usług ubezpieczeniowych, czyli profesjonalni uczestnicy obrotu (zarządzający firmami, tworzący i sprzedający produkty), oraz tworzący poprzez imperium kształt praw­ny i ekonomiczny tej instytucji.

Ostatnich kilkanaście lat to okres intensywnej reformy ubezpieczeń gospo­darczych w Polsce. Jakkolwiek początku tej zmiany niektórzy dopatrywali się już w roku 1984, przyjąć należy że podstawowe znaczenie ma w tym przedmiocie no­welizacja prawa ubezpieczeniowego z 1990 r. Nowa ustawa ubezpieczeniowa2 wprowadziła w rodzime ubezpieczenia gospodarcze “ducha" rynkowego -jej filo­zofia oparła się na wartościach Ustawy o działalności gospodarczej z 1988 r.

Jakkolwiek ustawa ubezpieczeniowa z 1990 r. miała się stać gruntem dla rozwoju rynku ubezpieczeń gospodarczych w Polsce, z dzisiejszego punktu wi­dzenia ocenić należy, że w pewnych momentach była ona gruntem grząskim3. Jak się wydaje, podstawową słabością tej ustawy jest nadmierne akcentowanie “ko-

1 Por. W. Warkałło, Prawo ubezpieczeniowe. Zarys wykładu i materiały normatywne. Warszawa 1974. s. 19.

2 Ustawa z 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, (Dz.U. Nr 59, póz. 344 oraz później­sze zmiany).

3 Wykazały to spektakularne upadłości firm ubezpieczeniowych, których początek działalności wią­zał się z powstaniem rynku ubezpieczeniowego w Polsce w sposób bezpośredni (jak poznańska He-stia, czy szczeciński Gryf), bądź pośredni (łódzka Westa - powstała na bazie prawa z 1988 r.).

151

mercyjności" działalności ubezpieczeniowej, przy zbyt małym akcentowaniu znaczenia ubezpieczeń jako finansowego “bezpiecznika", gwarantującego stabil­ność bytu ubezpieczonych.

Niedoskonałości ustawy zostały zauważone i poddane krytyce szybko4. Wynikiem tego było jej kilkakrotne nowelizowanie - niepokojąco szybkie i do­głębne jak na ustawę regulującą tak istotną ze społecznego i gospodarczego pun­ktu widzenia sferę finansów. Podstawowa nowelizacja miała miejsce w 1995 r.5. Była ona najdonioślejsza z ilościowego i jakościowego6 punktu widzenia: stano­wiła próbę finalnego udoskonalenia ustawy, na przekór już wówczas głośnym opiniom o konieczności zastąpienia istniejącego wówczas prawa ubezpiecze­niowego prawem całkowicie nowym7.

L Nadzór ubezpieczeniowy w Polsce a dyrektywy Unii Europejskiej

1. Nadzór ubezpieczeniowy to jedna z tych instytucji prawa ubezpiecze­niowego, której przemiany w ostatnich latach najwierniej oddają istotę reformy ubezpieczeń gospodarczych. Podstawowym determinantem przemianjej instytu­cji jest całkowite przewartościowanie poglądów na temat miejsca i roli państwa w sferze ubezpieczeń. O ile poprzednio państwo prowadziło działalność ubezpie­czeniową za pośrednictwem własnych zakładów ubezpieczeniowych jako mo­nopolista, o tyle obecnie z prowadzeniem działalności ubezpieczeniowej ma już niewiele wspólnego, jest ona bowiem prowadzona przez samodzielne i konkuren­cyjne podmioty gospodarcze, za państwo ze względu na konieczność zapewnie­nia bezpieczeństwa funkcjonowania rynku ubezpieczeniowego, w szczególności - prawidłowości w działalności zakładów ubezpieczeń, zostało przez ustawodaw­cę upoważnione do sprawowania nadzoru nad podmiotami wykonującymi dzia­łalność ubezpieczeniową. Nadzór ten - w przeciwieństwie do kierownictwa - ma

4 Por. np. E. Kowalewski, Prawu ubezpieczeniowe. Ewolucja i kierunki przemian, Bydgoszcz 1992.

5 Ustawa z 8 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o działalności ubezpieczeniowej, o zmianie rozporzą­dzenia Prezydenta Rzeczpospolitej - Kodeks handlowy oraz o zmianie ustawy o podatku dochodo­wym od osób prawnych (Dz.U. Nr 96, póz. 478).

6 Szczególnie doniosłe znaczenie miało znowelizowanie przepisów o gospodarce finansowej ubez-pieczycieli, pośrednictwie ubezpieczeniowym, samorządzie ubezpieczeniowym oraz nadzorze ubezpieczeniowym.

7 W myśl jednej z koncepcji, ówczesna ustawa miała zostać zastąpiona czterema odrębnymi ustawami: o działalności ubezpieczeniowej, o ubezpieczeniach obowiązkowych, o pośrednictwie ubezpiecze­niowym i nadzorze. Por. A. Wąsiewicz, Charakterystyka polskiego systemu ubezpieczeń gospodar­czych, [w:] Ubezpieczeniu w gospodarce tynkowej, Cz. l, praca zbiorowa pod red. A. Wąsiewicza, Bydgoszcz 1994, s. 10.

152

ściśle określone podstawy, formy i środki realizacji. Tak rozumiany nadzór jest uzasadnionym aksjologicznie wyjątkiem od zasady wolności gospodarczej8.

Taki też charakter nadzoru ubezpieczeniowego wyłaniał się z przepisów Ustawy o działalności ubezpieczeniowej z 1990 r. Z dzisiejszego punktu widzenia można jednak ocenić, że ustawodawca nie docenił znaczenia tej instytucji prawnej - ważnej nie tylko dla normalnie funkcjonującego rynku ubezpieczeń, lecz przede wszystkim dla rynku dopiero się rodzącego, obfitującego w nowopowstałe firmy, z jakim stanem mieliśmy do czynienia w początku lat dziewięćdziesiątych.

Zgodnie z postanowieniami ustawy ubezpieczeniowej w jej pierwotnej wersji, nadzór nad działalnością ubezpieczeniową sprawował Minister Finansów, który realizował swe kompetencje za pośrednictwem Departamentu Ubezpieczeń. Wprowadzony tą ustawą system nadzoru miał charakter mieszany - Minister Fi­nansów posiadał zarówno kompetencje o charakterze nadzoru finansowego, jak i materialnego. Stan taki spotkał się z krytyką, a jej podstawową osią była niespój­ność we wprowadzaniu koncepcji nadzoru, wyrażająca się między innymi w ist­nieniu instytucji zezwolenia na podjęcie i prowadzenie działalności ubezpieczenio­wej przy dość silnych akcentach nadzoru finansowego (normatywnego), który za­kłada rejestrację, a nie zezwolenie, jako podstawę rozpoczęcia działalności9. Kry­tykowano także ogólnikowośść kompetencji nadzorczych Ministra Finansów i -na tym tle - brak wyodrębnionego organu nadzorczego, choć organ taki istniał już w regulacji przedwojennej (Państwowy Urząd Kontroli Ubezpieczeń). Czerwcowa nowela z 1995 r. wzmocniła nadzór ubezpieczeniowy, lecz w obliczu już wówczas zaistniałych upadłości była to decyzja spóźniona.

W aktualnym stanie prawnym zadaniem nadzoru ubezpieczeniowego jest “ochrona interesów osoby ubezpieczonej oraz zapobieganie sytuacji, w której za­kład ubezpieczeń nie będzie w stanie wypłacać ubezpieczonemu należnego świadczenia"10; nadzór ma polegać w szczególności na:

— podejmowaniu działań mających na celu zapewnienie prawidłowego fun­kcjonowania rynku ubezpieczeń i ochronę ubezpieczonych,

— wydawaniu zezwoleń na prowadzenie działalności brokerskiej i agencyjnej,

— kontroli prowadzenia działalności przez zakłady ubezpieczeń i brokerów,

— podejmowaniu innych działań przewidzianych w ustawie".

Nowelizacja ustawy ubezpieczeniowej z czerwca 1995 r. przyniosła ze sobą zasadniczą zmianę w przedmiocie organu dokonującego nadzoru nad dzia-

8 Por. C. Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim. Warszawa 1995, s. 355-347.

9 Por. E. Kowalewski, op. cit., s. 98-100.

10 Art. 82a, ust.l.

11 Art. 82a, ust. 2.

153

talnością ubezpieczeniową. Do tej pory bowiem nadzór ten dokonywany był przez Ministra Finansów, który sprawował swe funkcje za pośrednictwem Depar­tamentu Ubezpieczeń. Wspomniana nowelizacja powołała natomiast do życia no­wy organ, który - w przeciwieństwie do funkcji nadzorczych Ministra Finansów w poprzedniej regulacji - ma się zajmować tylko i wyłącznie nadzorowaniem ubezpieczycieli. Organem tym jest Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpiecze­niowego (PUNU), który został ukształtowany jako centralny organ administracji publicznej12. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeniowego, choć już z nazwy - lecz i postanowienia ustawy13 -jest głównym organem sprawującym nadzór nad działalnością ubezpieczeniową, nie jest jedynym organem, wykonującym ten nadzór. W tym samym bowiem miejscu, tzn. w rozdziale poświęconym nadzoro­wi ubezpieczeniowemu, wymienia się także Ministra Finansów, jako ten organ, który posiada pewne kompetencje “w sprawach określonych w niniejszej usta­wie"14. Doniosłość kompetencji Ministra Finansów (np. wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej) powoduje, że należy urząd ten tra­ktować jako równoległy - obok PUNU - organ nadzoru ubezpieczeniowego.

Odnosząc się do kompetencji nadzorczych stwierdzić należy, że ten model nadzoru, jaki wprowadza ustawa ubezpieczeniowa odpowiada pojęciu nadzoru mieszanego: znajdują się tu bowiem określone kompetencje mające typowo “fi­nansowy" charakter, jak i kompetencje typowo “materialne"15; Przykfedem tych pierwszych jest wymóg ustawy, aby zakład ubezpieczeń przedstawiał organowi nadzoru razem z bilansem rocznym wyliczenie marginesu wypłacalności oraz do­wód posiadania środków własnych w wysokości odpowiadającej marginesowi wy­płacalności16; przykładem kompetencji drugiego rodzaju - obowiązek przekazy­wania organowi nadzoru - obok wniosków o ubezpieczenie i innych formularzy używanych przez zakład ubezpieczeń przy zawieraniu umów ubezpieczenia -wzorów umów ubezpieczenia, tekstów ogólnych warunków umów ubezpieczenia, w terminie 14 dni od wprowadzenia ich do obrotu17. Obok tego istnieje szereg kompetencji nadzorczych odnoszących się do innych zagadnień aniżeli ściśle fi­nansowe czy materialne, np. co do osób założycieli zakładu ubezpieczeń, osób przewidzianych na członków zarządu, rady nadzorczej oraz osoby aktuariusza18.

12 Art. 82.

13 Art. 82, ust. 5.

14 Art. 85.

15 Systematykę systemów nadzoru ubezpieczeniowego przedstawia: J. Łopuski, W sprawie nadzoru państwowego nad działalnością ubezpieczeniową. Wiadomości Ubezpieczeniowe 1990, nr 9, s. 12 i nast.

16 Art. 46.

17 Art. 83.

18 Np. art. 30.

154

Podsumowywując kształt instytucji nadzoru ubezpieczeniowego w Polsce stwierdzić należy, że ustawodawcy zabrakło konsekwencji: tak w odniesieniu do przekazania kompetencji nadzorczych jednemu, wyspecjalizowanemu organowi (można się domyślać, że stan taki ma mieć charakter czasowy - jak gdyby za­brakło ustawodawcy zaufania do PUNU), jak i w zdecydowaniu się na jeden mo­del kompetencji nadzorczych - materialnych bądź finansowych19.

2. Podstawową determinantą przekształceń ubezpieczeń gospodarczych w Polsce w ostatnich latach - w tym nadzoru ubezpieczeniowego -jest prorynko-wa transformacja gospodarcza. Szczególne znaczenie należy jednak przypisać zobowiązaniom wynikającym z Układu o stowarzyszeniu Polski ze Wspólnota­mi Europejskimi, który - podpisany 16 grudnia 1991 r. wszedł w życie l lutego 1994 r.20. Dla ich charakterystyki niezbędne jest jednak zanalizowanie podstawo­wych zasad europejskiego rynku ubezpieczeniowego.

W rozwoju wspólnotowego rynku ubezpieczeń wyróżnić można trzy pod­stawowe etapy, kojarzone z trzema zasadniczymi dla powstania i rozwoju tego rynku generacjami dyrektyw2'. Etap pierwszy oparty o pierwszą dyrektywę doty­czącą ubezpieczeń “nie na życie" (non life)22 z 1973 r. i analogiczną dyrektywę dotyczącą ubezpieczeń na życie23 z 1979 r. (dyrektywy pierwszej generacji). Pierwsze dyrektywy zajmowały się przede wszystkim następującymi zagadnie­niami: ujednoliceniem zasad dopuszczenia do prowadzenia działalności ubezpie­czeniowej (zasada zezwolenia, ograniczenie działalności jedynie do działalności ubezpieczeniowej) i zasad prowadzenia tej działalności (ustalenie marginesu wy­płacalności oraz zasada posiadania aktywów równoważnych posiadanych rezer­wom), - określeniem zasad cofania zezwolenia.

Podstawowym celem pierwszego etapu było umożliwienie towarzystwom ubezpieczeniowym jednego państwa członkowskiego prowadzenia działalności ubezpieczeniowej na terenie innego państwa członkowskiego z jak najdalej idą­cym ograniczeniem biurokracji. Podstawową koncepcją zbliżenia była teoria tzw. “jednolitego ryzyka".

19 Por. E. Kowalewski, op. cit, passim.

20 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z drugiej strony, (Dz.U. Nr 11 z 1994, póz. 38).

21 Por. Z. Brodecki, Proces integracji rynku ubezpieczeniowego w Europie, Sopot 1996.

22 Pierwsza Dyrektywa Rady 73/239/EWG z 24 lipca 1973 r. dotycząca koordynacji prawa, rozpo­rządzeń oraz przepisów administracyjnych w dziedzinie rozpoczynania oraz prowadzenia działal­ności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich nie obejmujących ubezpieczeń na życie (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 228).

23 Pierwsza Dyrektywa Rady 79/267/EWG z 5 marca 1979 r. dotycząca koordynacji prawa, rozpo­rządzeń oraz przepisów administracyjnych w dziedzinie rozpoczynania oraz prowadzenia działal­ności w dziedzinie na życie (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 63).

155

Etap drugi utożsamiany jest z dyrektywami liberalizującymi zasady wyni­kające z pierwszych dyrektyw: dyrektywą z 1988 r. dotyczącą ubezpieczeń “nie na życie"24, oraz dyrektywą z 1990 r. dotyczącą ubezpieczeń na życie25, (dyrekty­wy drugiej generacji). Znamienne dla tych dyrektyw było częściowe odejście od zasady zezwolenia. W dziedzinie ubezpieczeń “nie na życie" dokonało się to po­przez podział ryzyka na “wielkie" i “masowe": w odniesieniu do ryzyk “wiel­kich" warunkiem prowadzenia działalności na terenie innego państwa i Wspólno­ty było już nie zezwolenie, a notyfikacja, natomiast zezwolenie obowiązywało nadal w odniesieniu do ryzyk “masowych". W ubezpieczeniach “na życie" analo­giczną rolę pełnił podział usług ubezpieczeniowych na “aktywne" i “pasywne". Zezwolenie było konieczne na aktywne" świadczenie usług - tzn. zawieranie umowy z inicjatywy ubezpieczyciela. Natomiast świadczenie pasywne (z inicja­tywy ubezpieczającego) wymagało już tylko notyfikacji.

Trzeci i ostatni etap to dwie dyrektywy z 1992 r.: odnośnie ubezpieczeń “nie na życie"26 oraz ubezpieczeń “na życie"27, (dyrektywy trzeciej generacji). Dyrektywy te zlikwidowały zezwolenie jako warunek podjęcia i prowadzenia działalności na rzecz notyfikacji, przez co ich wejście w życie łączy się z utwo­rzeniem jednolitego rynku w sferze ubezpieczeń.

Biorąc pod uwagę element ilościowy (liczba etapów w tworzeniu wspól­notowego rynku ubezpieczeń) oraz jakościowy (znaczenie każdego z ejapów dla postępu całego procesu), obrazowo porównuje się przebieg przedstawionego po­wyżej procesu do trójskoku28. Za trafnością tego porównania ma przemawiać w szczególności fakt, że w trójskoku - charakteryzującym się osiąganiem dale­kosiężnego celu w trzech następujących po sobie skokach - odbicie środkowe ma być najsłabsze, zaś decydujące znaczenie posiada odbicie pierwsze i ostatnie. Tak też przebiegał procesu tworzenia wspólnotowego rynku ubezpieczeniowego, gdzie podstawowe znaczenie miał etap pierwszy - utworzenie rynku wspólnego w dziedzinie ubezpieczeń - oraz etap trzeci - rynku jednolitego, zaś etap drugi miał znaczenie pomostu pomiędzy nimi.

Układ Stowarzyszeniowy jest podstawowym narzędziem prawnym służą­cym do pełnego włączenia Polski do ekonomicznego i prawnego systemu Wspól­not. Opiera się on na założeniu, że zbliżanie obecnego i przyszłego ustawodaw­stwa Polski do ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie jest istotnym warun­kiem wstępnym integracji Polski ze Wspólnotą29. Układ ten definiuje zadania,

24 Dyrektywa 88/357/EWG z 22 czerwca 1988 r. (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 172).

25 Dyrektywa 90/619/EWG z 8 listopada 1990 r. (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 330).

26 Dyrektywa 92/49/EWG z 18 czerwca 1992 r. (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 228).

27 Dyrektywa 92/96/EWG z 10 listopada 1992 r. (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 360).

28 Por.Z. Brodecki, op.cit., passim.

29 Por. Układ Europejski, art. 68.

156

które stoją przed Polską w czasie najbliższej dekady30. W o niesieniu do usług finansowych stanowi on, że podstawowa współpraca w tym przedmiocie dążyć będzie do przyjęcia wspólnych przepisów i norm dotyczących m.in. rachunkowo­ści oraz nadzoru i systemów regulacyjnych w dziedzinie bankowości, ubezpie­czeń i finansów31.

Skonkretyzowanie postanowień Układu Stowarzyszeniowego odnośnie znajduje się w Białej Księdze32. Tam też odnaleźć można postanowienia dotyczące usług finansowych, w tym ubezpieczeń. Zgodnie z literą Białej Księgi, dostosowa­nie polskiego ustawodawstwa do standardów rynku wewnętrznego odbyć się ma w dwu etapach. W pierwszym etapie założono dostosowanie regulacji ubezpieczeń do stanu prawnego, jaki obowiązywał we Wspólnocie po wejściu w życie pier­wszych dyrektyw - tzn. pierwszej dyrektywy w sprawie ubezpieczeń “nie na ży­cie", pierwszej dyrektywy w sprawie ubezpieczeń “na życie" (79/267/EWG) oraz do dyrektywy z 1991 r. w sprawie rocznego sprawozdania finansowego oraz skon­solidowanych wyników towarzystw ubezpieczeniowych33. W etapie drugim nato­miast założono dostosowanie polskiego ustawodawstwa do dyrektyw drugiej ge­neracji i innych dyrektyw, które nie są traktowane jako środki o znaczeniu podsta­wowym (dyrektywy - ubezpieczenie od kosztów prawnych, ubezpieczenie kredy­tu oraz poręczeń, ubezpieczenia komunikacyjne, pomoc dla turystów i inne)34.

Jak z tego wynika, nasz kraj został zobowiązany do szybkiego przepro­wadzenia w swoim prawodawstwie zmian, które w państwach Unii trwały około 20 lat. Można - pozostając wiernym metaforze sportowej - mówić o “dwuskoku" w włączaniu polskiego rynku ubezpieczeń gospodarczych w rynek wspólnoto­wy35 - obejmującym kolejne aplikacje zasad: rynku wspólnego i wewnętrznego.

3. Jak już wyżej podniesiono, zmiany polskiego prawa ubezpieczeniowego w zasadzie uwzględniały potrzeby dostosowawcze. Jest to widoczne szczególnie w odniesieniu do pierwszych dyrektyw oraz dyrektywy finansowej. Odbicie echa pierwszych dyrektyw w Ustawie o działalności ubezpieczeniowej z 1990 r. było wyraźne tak bardzo, że - łącząc to z krytyką tej ustawy - określano jej zawartość niekiedy jako nieudolne przepisanie postanowień dyrektyw36. Jednak do pełnego urzeczywistnienia stanu, jaki jest wymagany w pierwszym etapie dostosowania,

30 Por. D. Lasok. Zarys /miwti Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 208.

31 Alt. 83 Układu.

32 Por. Z. Brodecki, op. cit., passim.

33 Dyrektywa Rady 91/674/EWG 19 grudnia 1991 r. w sprawie rocznego sprawozdania finansowego oraz skonsolidowanych wyników towarzystw ubezpieczeniowych (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 374).

34 Por. Z. Brodecki, op. cit., passim.

35 Ibidem.

36 Por. E. Kowalewski, op. cit., passim.

157

brakuje jeszcze zmian prawa w dwu zasadniczych kwestiach: dopuszczenia do działalności na terenie naszego kraju ubezpieczycie!i zagranicznych działających w “czystej", tylko zagranicznej, postaci oraz wprowadzenie możliwości zawiera­nia ubezpieczeń tzw. transgranicznych (cross-border)37.

Odnośnie tego pierwszego, Ustawa o działalności ubezpieczeniowej do l stycznia 1999 r. zawiesiła wejście w życie swych postanowień regulujących możliwość wydawania zagranicznym ubezpieczycielom zezwoleń na prowadze­nie działalności na terenie Polski bez udziału kapitału polskiego. Taka regulacja wynika z założonej protekcji polskich towarzystw ubezpieczeniowych wobec sil­niejszych kapitałowo ubezpieczycieli zagranicznych. Należy jednak zauważyć, że istnieje możliwość działania zagranicznych ubezpieczycieli na polskim rynku w formie spółek z kapitałem polskim38.

Odnośnie ubezpieczeń transgranicznych, Ustawa stanowi, że osoba krajo­wa - w myśl prawa dewizowego - oraz osoba zagraniczna podejmująca działal­ność w Polsce może zawrzeć umowę ubezpieczenia jedynie z ubezpieczycielem, który działa na podstawie zezwolenia wydanego zgodnie z postanowieniem tej ustawy. Minister Finansów został jednak upoważniony dopuszczalności zawiera­nia takich umów39. Także to postanowienie stoi w sprzeczności z regulacjami wspólnotowymi40.

Zastanawiając się zatem nad perspektywami kształtu nadzoru tfoezpiecze-niowego w Polsce w obliczu zobowiązań wspólnotowych należy dokonać wyróż­nienia dwu grup płaszczyzn zagadnienia. Pierwsza, to konieczność zlikwidowa­nia barier w istniejącym porządku prawnym (dopuszczenie ubezpieczycieli za­granicznych41 zlikwidowanie zakazu ubezpieczeń transgranicznych). Druga, wyraźna w państwach o gospodarce rynkowej - odzwierciedlona także w dyre­ktywach - to tendencja do ograniczania zakresu kompetencji nadzorczych do go­spodarki finansowej ubezpieczyciela i porzucenie kompetencji nadzoru material­nego dotyczącego operacji ubezpieczeniowych, taryf, kontroli produktów, ogól­nych warunków ubezpieczeń itd. O ile płaszczyzna pierwsza jest dość oczywista i jej przezwyciężenie jest w zasadzie kwestią czasu, o tyle godnym uwagi jest

37 Por. Z. Brodecki, op. cit; K. Kruczalak, Problemy dostosowania polskiego prawa ubezpiecze­niowego do prawa europejskiego (prawa wspólnotowego), [w:] Ubezpieczenia w gospodarce, rynkowej, Cz 2. praca zbiorowa pod. red. A. Wąsiewicza, Bydgoszcz 1994, s. 174-188.

38 Rozdział 4 Ustawy.

39 Art. 37 Ustawy.

40 Por. Z. Brodecki, op.cit., K. Kruczalak, op. cit.

41 W tym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy - w pierwszej kolejności - dojdzie pełnego wprowadzenia zasady zezwolenia dla zagranicznych ubezpieczycieli, czyli przyznanie im takich samych praw, jakie posiadają podmioty polskie (wprowadzenie zasad rynku wspólnego - I etap dostosowania); w drugiej zaś kolejności - co będzie związane z drugim etapem dostosowania -zasada zezwolenia zostanie całkowicie zlikwidowana na rzecz notyfikacji (wprowadzenie zasad rynku jednolitego - II etap dostosowania)

158

rozważenie tendencji do nadawania nadzorowi ubezpieczeniowemu charakteru nadzoru jedynie finansowego w odniesieniu do słabego i ciągle jeszcze się rodzą­cego polskiego rynku ubezpieczeniowego. Rozważania takie powinny uwzględ­niać analizę stanu polskiego rynku ubezpieczeń.

II. Nadzór ubezpieczeniowy w Polsce a stan rynku ubezpieczeniowego

1. Obecna sytuacja na polskim rynku ubezpieczeniowym oceniana jest po­wszechnie jako niekorzystna. Podstawową bolączką polskiego rynku ubezpieczeń jest słabość kapitałowa towarzystw. Sytuacja taka rodzi zagrożenia w dwu sfe­rach: zewnętrznej (słabość kapitałowa wobec perspektywy zetknięcia z silnymi kapitałowo ubezpieczycielami zagranicznymi) oraz wewnętrznej (słabość kapita­łowa jako zagrożenie dla bytu istniejących polskich firm).

Już w skali krajowej kapitał największego polskiego ubezpieczyciela jest sześciokrotnie mniejszy niż dziesiątego polskiego banku42. Łatwo sobie zatem wyobrazi porównanie z kapitałami np. niemieckich ubezpieczycieli czy banków.

Trudności kapitałowe jawią się niestety nie tylko w proporcji do zagra­nicznego kapitału, który nie tyle nawet jest inwestowany w chwili obecnej, co bę­dzie inwestowany po całkowitym otwarciu rynku ubezpieczeniowego w 1999 r. Słabość kapitałowa wyraża się bowiem przede wszystkim w bardzo złej kondycji finansowej polskich ubezpieczycieli, wyrażającej się w zbyt niskim poziomie re­zerw techniczno-ubezpieczeniowych oraz zbyt niskim stopniu pokrycia rezerw posiadanych. W sytuacji takiej mówi się o kolejnych upadłościach czekających polski rynek ubezpieczeń. Nawet największe polskie towarzystwo ubezpieczenio­we ma duże trudności finansowe związane ze zwiększoną szkodowością ubezpie­czeń komunikacyjnych. Innym, niemniej ważnym aspektem słabości finansowej polskiego rynku ubezpieczeniowego jest słaba pozycja polskich reasekuratorów i daleko idące uzależnienie w tym względzie polskich ubezpieczycieli od obcych reasekuratorów.

Należy sobie zdać sprawę z tego, że w wyniku zderzenia tych dwóch fa­któw - siły kapitałowej ubezpieczycieli zagranicznych (a jasnym jest, że na eks­pansję kapitałową w Polsce pozwolą sobie w pierwszym rzędzie najsilniejsi) oraz bardzo słabej kondycji finansowej polskich ubezpieczycieli - w perspektywie otwarcia rynku - o ile nie zostaną wprowadzone sztuczne bariery dla ubezpieczy­cieli zagranicznych - kapitał polski w ubezpieczeniach zostanie zmarginalizowa-

42 Por. J. Łańcucki, Finanse ubezpieczeń gospodarnych, Warszawa 1993.

159

ny, o ile nie zostanie całkowicie wyparty. Będzie się to działo z niewątpliwą ko­rzyścią dla ubezpieczających, gdyż będą mieli do czynienia z silniejszymi ubez-pieczycielami. Proces ten jest zauważalny już dziś choćby w przejmowaniu wię­kszościowych udziałów w polskich towarzystwach przez zachodnie firmy.

Jeszcze innym problemem nurtującym polski rynek ubezpieczeń jest jego ogólnie znana zła struktura. Tak podmiotowa, jak i przedmiotowa. Szczególnie ra­żąca jest patologiczna wręcz struktura podmiotowa. Nie może być bowiem uznana za normalną sytuacja, jeżeli dwa największe towarzystwa ubezpieczeniowe obej­mują swym działaniem 85% całkowitego zbioru składki, natomiast pozostałe 15% należy do 40 innych towarzystw. Sytuacja taka powoduje de facto narzucanie swej woli przez prawie monopolistyczne towarzystwa. Dość przypomnieć, że niespełna kilka lat temu podejrzewano zmowę kartelową największych ubezpieczycieli w odniesieniu do ustalenia składek za ubezpieczenia komunikacyjne - OC. Nieste­ty, tak duża ich ilość małych i średnich towarzystw nie chce przejść w jakość. Pró­by konsolidacji są nieliczne. Typowym przykładem jest sprawa poznańskiej Hestji, gdzie polskie towarzystwa ubezpieczeniowe nie wyraziły zainteresowania wobec możliwości nabycia gwarantowanych akcji upadającego towarzystwa. Wydaje się, że małe i średnie towarzystwa konkurują zgodnie ze sobą, jakby nie widziały za­grożenia, jakie płynie dla nich ze strony wielkich towarzystw, szczególnie wobec perspektywy rychłego otwarcia rynku ubezpieczeniowego dla ubezpiecjycieli za­granicznych. Duża ilość małych, nie umiejących ze sobą współpracować towa­rzystw ubezpieczeniowych zostanie zapewne stopniowo w miarę napływania silnych kapitałowo towarzystw zachodnich zmniejszona. Szansy wynikającej z wprowadzenia okresu ochronnego nie wykorzystali także najwięksi. Zapowiedź prywatyzacji PZU jest raczej na tym towarzystwie wymuszona, niż świadomie i samodzielnie zaplanowana. Zdaje się, że uśpione słabą konkurencją PZU może przeżyć duże rozczarowanie w zderzeniu z zachodnim profesjonalizmem. Już dziś na 42,firmy ubezpieczeniowe kapitał zagraniczny ma wyraźną przewagę w 11 fir­mach, a w mniejszym stopniu pojawia się w 17 innych firmach. A jedna tylko an­gielska firma ubezpieczeniowa (COMMERCIAL UNION) opanowała 10% rynku ubezpieczeń na życie. O istnieniu złej struktury rynku można mówić także w od­niesieniu przedmiotowym. Efektem niskiej świadomości ubezpieczeniowej społe­czeństwa, wyrażającej się w małej ilości dóbr ubezpieczanych, jest zbyt wysoki udział obowiązkowych ubezpieczeń komunikacyjnych w ogólnym portfelu ubez­pieczeń. Ubezpieczenia komunikacyjne charakteryzują się wysoką szkodowością i w efekcie niską zyskownością dla ubezpieczyciela.

Do słabości kapitałowej i złej struktury (podmiotowej i przedmiotowej) polskiego rynku ubezpieczeń dodać należy także niską świadomość ubezpiecze­niową, wyrażająca się przede wszystkim w stosunkowo niewielkim - w porówna­niu ze stosunkami zachodnimi - katalogu ubezpieczanych dóbr. Niską świado­mość ubezpieczeniową można jednak przypisać nie tylko konsumentom - ubez-

160

pieczającym, lecz także zarządzającym i właścicielom towarzystw ubezpiecze­niowych - ignorancja tych ostatnich i ich odporność na argumenty była podkre­ślana szczególnie przy upadku łódzkiej Westy i poznańskiej Hestji. Geneza pol­skich ubezpieczeń spowodowała, że brak było odpowiedniej liczby fachowców-ubezpieczycieli: cały ich zasób pochodził właściwie z dwu firm - PZU i Warty. Jednocześnie ubezpieczenia wkrótce po ich demonopolizacji traktowane były ja­ko pewny i niezwykle opłacalny interes, nadający się do zainwestowania weń szybko zdobywanego kapitału. Zakładano więc firmy, nie zdając sobie sprawy choćby z tego elementarnego założenia, że już na wstępie działalności towarzy­stwo ubezpieczeniowe powinno dysponować środkami na pokrycie strat, które muszą występować przez co najmniej 5 pierwszych lat działalności. Na to nakła­dała się niezbyt gorliwa działalność ówczesnego nadzoru ubezpieczeniowego. Efekty zbieramy dzisiaj.

Czy można mieć jednak pretensje do małych i średnich towarzystw ubezpie­czeniowych, w obliczu sytuacji, która nastąpiła kilka miesięcy temu w PZU, gdy szef tego towarzystwa ubezpieczeniowego broniąc się przed odwołaniem odwoływał się do swoich protektorów na szczytach władzy państwowej, a jednocześnie sprze­ciw części zarządu przeciw odwołaniu prezesa spowodował sytuację, w której o ma­ło nie doszłoby do odebrania PZU licencji na prowadzenie działalności z powodu braku w jego zarządzie odpowiedniej liczby osób posiadających wymagane ustawą kwalifikacje?43

Sprawa PZU jest jednak symbolem traktowania ważnego sektora także w sposób polityczny: szczególnie wobec faktu, że działanie takie podważa zaufa­nie do największego polskiego ubezpieczyciela. Powyższy przypadek obrazuje zresztą nie tyle niekompetencje władz towarzystwa, co polityczny charakter tra­ktowania własności państwowej przez władze i traktowanie poważnego przedsię­biorstwa jako politycznego łupu. Jest to niebezpieczne, biorąc pod uwagę nie tyl­ko wciąż ogromną rolę tego ubezpieczyciela na rynku, lecz i zagrożenie, jakie z tego typu działań płyną dla zaufania do polskiego rynku ubezpieczeń w szcze­gólności. Niestety jest to dowód na to, że część elit politycznych nie rozumie roli państwa i sektora państwowego na rynku ubezpieczeń. Biorąc pod uwagę to oraz niedawne problemy finansowe tego towarzystwa ubezpieczeniowego nie są cał­kowicie bezzasadnymi obawy o możliwości budżetowego dofinansowania tego ubezpieczyciela w zupełnie analogiczny sposób, jak odbyło się dofinansowanie ze środków budżetowych Banku Gospodarki Żywnościowej. Jeżeli tak się stanie, będzie to dowodem braku wyobraźni decydentów gospodarczych w Polsce.

Jakkolwiek, jak wyżej zaznaczono, kapitał zagraniczny już dziś pełni zna­czącą role w polskich ubezpieczeniach, jego aktywność nie jest zdumiewająca.

43 O zdarzeniach tych szeroko informowała prasa.

— Polsku w Unii..

161

Rzec można w przenośni, że w częściowo otwarte drzwi niektórzy już wstawili nogę, ale nie spieszą się z wejściem do środka. Inna sprawa - ich niezdecydowanie jest pochodną naszej niepewności. Można odnieść wrażenie, że zachodni ubezpieczycie-le przyglądają się na razie sytuacji na polskim rynku ubezpieczeń, postawie ustawo­dawcy, polityce koncesyjnej i także - nadzoru ubezpieczeniowego.

Podsumowując rozważania na temat kondycji polskiego rynku ubezpie­czeń podkreślić zatem należy, że mimo istniejącego ograniczenia w dostępie do polskiego rynku ubezpieczeń firm zagranicznych zmarnowano czas na tworzenie firm krajowych - zamiast silnego krajowego rynku mamy rachityczny chaos. Wszystko to ze szkodą dla klienta, w którego interesie byłoby jak najszybsze otwarcie rynku. Zakładana przed twórców ustawy ubezpieczeniowej z 1990 r nie­widzialna ręka nie spowodowała powstania wydajnego rynku ubezpieczeń a wniosków nie wyciągnięto także z żadnej ze spektakularnych upadłości. Ostat­nia duża nowelizacja ustawy ubezpieczeniowej nie dość że była spóźniona, to już dziś jest kwestionowana. Zaledwie w rok od jej dokonania podnoszą się głosy do­magające się jej uchylenia i zastąpienia jej 4 ustawami: o działalności ubezpiecze­niowej, o pośrednictwie ubezpieczeniowym, o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz o nadzorze ubezpieczeniowym.

2. Trzeba jednak stwierdzić, że w Polsce jest wiele miejsca dla działalności ubezpieczeniowej. Potencjał ubezpieczeniowy jest bowiem szerokj. Wynika to z przesłanek i ilościowych i jakościowych. Przesłanki natury ilościowej wynikają z faktu, że świadomość ubezpieczeniowa Polaków w porównaniu ze społeczno­ściami innych państw europejskich jest niska, a wyraża się to przede wszystkim w jeszcze niewielkim stopniu korzystania z tej instytucji. Trudno sobie wyobra­zić, jak wyglądałby stan ubezpieczeń, gdyby nie obowiązkowość ubezpieczeń ko­munikacyjnych. Przesłanki jakościowe wynikają natomiast z faktu, że ze względu na stosunkowo niedawną transformację gospodarczą tak naprawdę dopiero od niedawna istnieje w naszym kraju pole do rozwoju niektórych ubezpieczeń -w szczególności tych, które wiążą się z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale i ubezpieczeń na życie - choćby w związku z reformą ubezpieczeń społecz­nych. W tej sytuacji ubezpieczeń na życie - choćby w związku z reformą ubez­pieczeń społecznych. W tej sytuacji mimo słabej obecnie kondycji polskiego rynku ubezpieczeniowego na otwarcie ubezpieczeniowych granic należy patrzeć z optymizmem. Należy jednak brać jako przestrogę sygnał węgierski: w tym kra­ju nie utrzymała się żadna narodowa firma ubezpieczeniowa. Należy zatem uświadomić sobie możliwe zagrożenia i podjąć rychło - póki jeszcze czas -próby przeciwdziałania im.

Wydaje się, że szansą jest skupienie się na pewnych priorytetach, tak od­noszących się do zasad prowadzenia działalności i pozycji rynkowej towarzystw ubezpieczeniowych, jak i odnoszących się do świadczonych usług. Jeżeli chodzi

162

o zagadnienia związane z samym prowadzeniem działalności podstawową recep­tą na zachowanie w miarę silnego sektora krajowego jest maksymalna koncentra­cja kapitałowa towarzystw ubezpieczeniowych. W związku z opornym ucieleś­nieniem tej oczywistej jednak prawdy, należy się spodziewać konsolidacji wśród tych spośród ubezpieczycieli, którzy utrzymają się na rynku, a nie zostaną jedno­cześnie uzależnieni od zachodnich towarzystw ubezpieczeniowych. Małe i słabe towarzystwa ubezpieczeniowe nie mają bowiem szans w sytuacji otwarcia rynku, szczególnie zaś te - a takich jest wiele - które już dziś mają problemy finansowe. Drogą jest tu zatem - o ile nie wykupienie - konsolidacja.

Szczególną szansę związaną z konsolidacją należy upatrywać we współ­działaniu z bankami. Wiążą się z tym wielorakie korzyści: z jednej strony możli­wość zaoferowania usług, których same banki nie są w stanie zaoferować - z dru­giej strony: dotarcie do bankowej klienteli. Klasycznym przykładem takiego współdziałania jest powiązanie najpopularniejszego produktu bankowego dla klientów indywidualnych — rachunku oszczędnościowo-rozliczeniowego (w cią­gu ostatniego półrocza odsetek posiadaczy rachunku tego typu wzrósł z 16 do 20%, dla małego jeszcze rynku usług finansowych w Polsce jest to przyrost spo­ry) otóż choćby z tym drobnym produktem wiązane jest jednoczesne ubezpiecze­nie od następstw nieszczęśliwych wypadków PKO SA.

Z powyższym jest związana pożądana zmiana znaczenia upadłości. Nale­ży uznać, że nie jest oprawną teza, że upadłość jest w dziedzinie ubezpieczeń zja­wiskiem tak normalnym, jak w każdej innej dziedzinie. Upadłość ubezpieczycie-la, podobnie jak upadłość banku, to wydarzenie tragiczne dla całego rynku ubez­pieczeń i wielka klęska organu nadzoru. Przykładem niech będą dotychczasowe polskie upadłości ubezpieczycieli (Westy, Gryfa, poznańskiej Hestji) i ich czę­ściowo nagłaśniany - niekiedy aferalny posmak (szczególnie w przypadku Westy i Westy Life). W sytuacji polskiego prawie monopolistycznego rynku ubezpie­czeń, przy dominacji firmy jednak dość silnie zakorzenionej w świadomości spo­łecznej, każda upadłość młodej firmy nie stwarzała nowych klientów dla innych młodych firm, lecz dla firmy dobrze znanej, choć nie koniecznie najbardziej kon­kurencyjnej. Na dotychczasowych upadłościach stracił rynek ubezpieczeń, lecz chyba zyskało właśnie PZU, odwołujące się - niezbyt prawdziwie - do pra­wie dwuwiekowej tradycji, lecz przede wszystkim - tradycji ostatniego półwie­cza, co by nie powiedzieć - dobrze nam wszystkim znanej. Na podkreślenie za­sługuje fakt, że w Niemczech od czasu zakończenia II wojny światowej nie zano­towano ani jednej upadłości44. Jednak nie z powodu nienagannej kondycji finan­sowej towarzystw ubezpieczeniowych, lecz z powodu przejmowania słabych firm przez ich silniejszych konkurentów. Dzięki temu w Niemczech słowo upad­łość nie kojarzy się z rynkiem ubezpieczeń.

44 Por. Hans J. Weigel, National Report fnini Germany, [w:] Financial Supervision of Insurance Com-ptimes. Opracowanie AIDA - Międzynarodowego Stowarzyszenia Prawa Ubezpieczeniowego.

163

Innym istotnym zagadnieniem jest ekonomizacja własnej produkcji oraz stworzenie silnych krajowych reasekuratorów. To ostatnie się już częściowo dokona­ło przez stworzenie państwowego Polskiego Towarzystwa Reasekuracyjnego, którą to inicjatywę powitać należy z uznaniem.

Znacznie szerszy katalog metod można znaleźć jeżeli chodzi o poziom świadczonych usług. Szczególnie wobec faktu zderzenia się z firmami obytymi na wolnym rynku od dziesiątków lat, i to najsilniejszymi z tych firm. Szansę dla polskich ubezpieczycieli tkwią w specjalizacji - znalezieniu własnej niszy na ryn­ku - doskonaleniu produktów. Nie mniej istotny jest czynnik profesjonalnych kadr. To co decyduje o sukcesie to przede wszystkim produkty oraz ludzie.

3. Biorąc pod uwagę potrzeby polskiego rynku stwierdzić należy, że przy ich rozwiązywaniu doniosłą rolę może spełnić nadzór państwowy. Raz - wobec ogólnej słabości polskiego rynku ubezpieczeń, dwa - wobec perspektywy otwar­cia rynku. Ogólnymi postulatami pod adresem organu nadzoru powinno by przy­gotowania na nieuniknioną koncentrację i dynamiczną konkurencję.

Koniecznością się wobec tego staje prowadzenie przez Ministra Finansów oraz PUNU polityki restrykcyjnej. Przede wszystkim dotyczyć to powinno wyda­wania zezwoleń - zaostrzenia powinny mieć charakter ilościowy i jakościowy. Obecnie zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej posiadają 42 firmy, jednak nie wszystkie podjęły działalność. Na rozpatrzenie zaś czeka - we­dle danych Ministerstwa Finansów - 12 nowych wniosków, przy caym podkreśla się niską ich jakość, nawet niekiedy formalne braki. Konieczne jest zatem bar­dziej surowe patrzenie na solidność potencjalnych ubezpieczycieli i to nie tylko pod kątem zabezpieczenia finansowego. Konieczne jest także bardziej szczegóło­we limitowanie zakresu rzeczowego objętego zezwoleniem. Idzie to zresztą w pa­rze z postulatem specjalizacji.

Najważniejszą sprawą jest kontrolowanie sytuacji finansowej przyszłych i aktualnych ubezpieczycieli. Trudno przebić to stwierdzenie nie używanymi je­szcze argumentami. Należy jednak położyć akcent na kontrolę posiadanych środ­ków finansowych w momencie rozpoczynania działalności, a to zgodnie z zakła­danym deficytem w działalności przez pierwsze lata. Łączy się z tym także pod­kreślenie roli planów działalności, które organowi nadzorującemu mogą dać in­formację zakładanej polityce i ewentualne wyobrażenie o jej skutkach.

Nie mniej istotnym wydaje się położenie szczególnego nacisku na kontrolę kadry zarządzającej firmy ubezpieczeniowej i posiadanie przez nią niezbędnych kwalifikacji. Niebezpieczna może być bowiem ingerencja niekompetentnych wła­ścicieli w politykę ubezpieczeniową, co miało miejsce w poznańskiej Hestji.

Nadzór ubezpieczeniowy w Polsce wobec niskiej świadomości ubezpie­czeniowej społeczeństwa powinien wciąż jeszcze kłaść silny nacisk na kontrolę produktów ubezpieczeniowych. Nie jest to w obliczu otwarcia rynku zadanie ła-

164

twe: łatwo sobie bowiem wyobrazić, jakie trudności może powodowa próba kon­troli najbardziej sprawdzonych usług ubezpieczeniowych, a takie z pewnością bę­dą oferowane przez zagranicznych ubezpieczycieli. Można wyobrazi sobie nie­kompetencje organu nadzoru, nie jest to jednak powód do zaniechania wysiłków w tej materii.

Istotna jest także kontrola składek. Biznes ubezpieczeniowy ma tę cechę charakterystyczną, że może być rozwinięty i do czasu efektywnie działa przy nie­wielkim kapitale własnym. Braki kapitałowe próbuje się pokryć zbiorem składki, kusząc w tym celu niskimi stawkami. Takie postępowanie - niebezpieczne i któt-kowzroczne, jest jednak kuszące. Skoro w skali rodzimego rynku tak potężna fir­ma ubezpieczeniowa jak PZU - firma która narzuca ton rodzimym ubezpieczy-cielom - ponosi straty na ubezpieczeniach komunikacyjnych, znaczy to że kon­kurencja cenowa jest zagrożeniem.

Kluczowym zagadnieniem - aczkolwiek niech będzie to tylko wywołanie problemu - jest pytanie o możliwą do odegrania rolę polskich instytucji nadzor­czych, a szczególnie Ministra Finansów - w dziele konsolidacji rynku ubezpie­czeniowego. Pomysł z jednej strony wydaje się być interesujący, z drugiej - ro­dząca się analogia do Narodowego Banku Polskiego jako konsolidatora sektora bankowego może jednak być zbyt daleko idąca.

Wnioski

Instytucja prawna nadzoru ubezpieczeniowego znajduje się obecnie w cen­trum dwóch doniosłych zjawisk: po pierwsze, dostosowania polskiego prawa ubez­pieczeniowego do prawa Unii Europejskiej, po drugie, kształtowania się rynku ubez­pieczeniowego i spodziewanych głębokich przeobrażeniach tegoż, szczególnie wo­bec perspektywy wejścia ubezpieczycieli zagranicznych.

Ze względu na słabą kondycję polskiego rynku ubezpieczeniowego szcze­gólnie koniecznym wydaje się wzmożenie dynamiki działań nadzorczych wobec tego sektora ze strony organów państwa. Jest to konieczność idąca nie zupełnie w parze z dostosowaniem polskiego ustawodawstwa. Wydaje się zatem, że w tej sytuacji kształt nadzoru powinien być zdeterminowany przede wszystkim wzglę­dami ochrony polskiego rynku ubezpieczeniowego, a w szczególności ochroną konsumentów. To zaś nakazuje zintensyfikowanie działań nadzorczych i objęcie nadzorem ubezpieczeniowym w dalszym ciągu jak najszerszego zakresu działal­ności ubezpieczeniowej - począwszy od ścisłej kontroli sytuacji finansowej, po­przez badanie kwalifikacji kadry zarządzającej, aż do nadzorowania jakości pro­duktów. Idzie to w pewnym sensie w poprzek rozwiązaniom rozwiniętych państw wolnorynkowych i stąd pochodzącym rozwiązaniom wspólnotowym, które zakła-

165

dają ograniczanie kompetencji nadzoru ubezpieczeniowego jedynie do zagadnień finansowych. Jest to jednak konieczne dla polskiego rynku ubezpieczeń. Dość zresztą powołać się na przykład niemiecki, gdzie jeszcze do niedawna federalny organ nadzoru miał duże kompetencje odnośnie kontroli produktów i taryf. Dzia­ło się to w państwie o wysoce rozwiniętym rynku ubezpieczeniowym i nieporów­nywalnie silniejszych kapitałowo przedsiębiorstwach.

Niemniej doniosłym jest precyzyjne określenie wzajemnej pozycji dwu organów nadzorczych - ministra finansów oraz Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeniowego. Już od czasów utworzenia PUNU podnosi się zarzuty od­nośnie usytuowania tego organu jako urzędu centralnego, kontrolowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazuje się, że lepszym rozwiązaniem byłoby pozostawienie go w ramach resortu Ministra Finansów, zgodnie z przedwojenną tradycją (PUKU - odwołanie do Ministerstwa Skarbu, a dopiero potem kontrola sądowa). Obecny podział kompetencji pomiędzy Ministra Finansów oraz PUNU sprawia wrażenie, jakby ustawodawca z jednej strony chciał oderwania się kom­petencji nadzorczych, ale z drugiej strony wystraszył się własnej zuchwałości. Efektem tego jest ustawowa niekonsekwencja, bo jak inaczej określić sytuację, gdy o przyznaniu koncesji na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej decy­duje organ inny niż; ten, który ubezpieczyciela będzie dalej nadzorował.

Częściowym rozwiązaniem tego problemu może się stać gruntowne upo­rządkowanie polskiego ustawodawstwa ubezpieczeniowego. Ustawa ubezpieczenio­wa z 1990 r. była rozstrzygnięciem dylematu pomiędzy “szybko" a “dobrze". Wy­grała koncepcja deregulacji szybkiej, acz niedoskonałej. Efektem tego było wielo­krotnie nowelizowanie ustawy ubezpieczeniowej. Dziś jednak czas rozwiązań tym­czasowych już minął. Daje się odczuć potrzeba nowej regulacji, która powinna pre­cyzyjnie określać rolę państwa w sektorze ubezpieczeniowym, zasady dostępu do li­cencji, nadzór ubezpieczeniowy, rozgraniczenie kompetencji i odpowiedzialności pomiędzy organy sprawujące nadzór nad działalnością ubezpieczycieli.

Na szczególną aprobatę zasługuje inicjatywa uchylenia obecnej, wielo­krotnie zmienianej ustawy ubezpieczeniowej i uchwalenie w jej miejsce 4 odręb­nych ustaw: o działalności ubezpieczeniowej, o ubezpieczeniach obowiązko­wych, o pośrednictwie ubezpieczeniowym oraz o nadzorze ubezpieczeniowym. Wydaje się, że obecna sytuacja na rynku ubezpieczeniowym wymaga gruntow­nych i jasnych rozwiązań. Reforma ustawodawstwa ubezpieczeniowego powinna być ich doniosłym elementem. Zaś sama liberalizacja przepisów powinna iść w stanie z jednoczesnym wzrostem świadomości ubezpieczeniowej społeczeń­stwa i ubezpieczeniowców oraz decydentów gospodarczych.

166

Sławomir Koroluk

Polish Insurance supen/ision and the European Community law

SUMMARY

1. The main issue of hereto lecture is the ąuestion concerning the philosop-hy of further transformations of insurance supervision institutions in Poland which arę the most neuralgic institutions belonging to the law of insurance exten-sively reformed in the recent years.

Sińce the beginning of reforms in 1990, the law of insurance has undergone a long way from the State monopoly system to the freemarket. Yet, bearing in mind the pre-sent condition of the Polish insurance market and Poland's obligations for that matter on a basis of the Europę Agreement, it seems that a process of changes has not been definitely completed. It also refers to the institution of insurance supervision. As it appears, such a standpoint about the insurance issue may become a root of a morę generał reflection upon the prospects of the Polish insurance market inte-gration with European's. The analysis of insurance supervision results in profo-und arguments. That is so because of the peculiarity of the insurance supervision institution, often called metainsurance, appointed especially to monitor proper functioning of the insurance market.

2. In the present situationit is possible, as the author claims, to accept one of two available “philosophies" of further legał changes in the Polish insurance su-pervision. On one hand, they may be described as the philosophy of fast and deep integration with the Community market, and on the other, as the conservative phi­losophy of integration and its tight relationship with the examination of needs and conditions of the Polish insurance market.

Although certainly some simplification may be attributed to the above approach, it seems, however, that it presents the essence of the problem: the reflection role upon the condition of the Polish insurance market on the realisation of the integration programme.

3. The far-reaching reform of the law of economic insurance initiated in 1990 was from its very beginning concentrated on a creation of conditions appro-

167

priate for the integration of Polish economy, especially regarding the insurance market, with the economic structures of the Community. The much significance in this process must be attached to obligations determined by the Europę Agre-ement of December 16th, 1991 with which Poland must comply. According to the approved plan of the adoption of Polish insurance law to the Com­munity standards, the process i s to supposed to embrace two stages. The first one is based on the approval of the rules, which have been in force of the Community law sińce the 70's to the beginning of the 90's (the common market). The second stage will depend upon the provisions valid and applicable in the Community States sińce the beginning of the 90's up to nowadays (single market). The first part is intended to have been completed by 1999 and the second by the year 2004. Up to nów the Polish insurance law has not respected all rules associated with the first stage of adaptation. Fortunately, the process of reform and its schedule do not seem to be endangered.

4. Leaving out particular points, one may claim that the primary outcome of adjusting Polish insurance supervision to the Community standards will produce changes of its “doctrine" - forsaking the materiał supervision principles (which is based on a broad supervision of entire insurance activities with special attention to its essence - contracts) deeply rooted in the Polish tradition in favour for afi-nancial model of supervision, limiting the supervising body's powers only to ob-serve financial economy of insurance companies.

However the acceptance of the above idea appears premature as the present con-dition of the Polish insurance market is concerned. The weak economy of insu­rance, its both objective and subjective poor structures and a Iow insurance awa-reness of the society definitely support this point of view.

5. The harmonisation of the Polish insurance law, in particular, the institution of supervision with a simultaneous preservation of vast monitoring competencies might provide a solution for the mentioned situation.

The ąuoted above proposal does not undermine the purpose of the adjustment process. Such a case is exemplified by Germany:this country with a strong tradition of a materiał supervision has only recently transformed to a financial supervision. The reserved attitude of the German insurance market might have been a result of the fact that Germany has not been a stage of anyinsurance company's bankruptcy sińce the end of World War H. The process of shaping the Polish insurance supervision should be determined by the perception that a financial supervision is for strong and stable markets with a healthier capital structure, and eąually important, for markets characteristic of a deep social insurance awareness, although not necessarily. It is also crucial that the existing Community system has been created for highly developed Western European markets. In this manner, the Polish legislative organs should consider all above economic factors which determined the Community system.

168

Ewa Wojtaszek

Reguła rozsądku w prawie konkurencji Polski i Wspólnoty Europejskiej

1. Funkcja reguły rozsądku w prawie konkurencji

Reguła rozsądku, niezależnie od systemu, w którym funkcjonuje, służy temu samemu - łagodzi zakaz zachowań antykonkurencyjnych na rynku. Zawsze jednak za odstąpieniem od tego zakazu muszą przemawiać szczególne względy, które for­mułowane są w postaci klauzul generalnych, odwołujących się do pewnych kategorii racjonalnych (stąd nazwa “reguła rozsądku", która jest wiernym tłumaczeniem an­gielskiego terminu rule of reason czy francuskiego rdgle de raison). Klauzula gene­ralna daje organom stojącym na straży ochrony konkurencji znaczny stopień swobo­dy w dokonywaniu oceny, czy istnieją podstawy uzasadniające dopuszczenie danej praktyki rynkowej. A zatem, w systemach ochrony konkurencji, gdzie reguła taka ist­nieje, zakazy praktyk antykonkurencyjnych, do których może być stosowana, nie mają charakteru bezwzględnego (zakazu per se), gdyż reguła ta stwarza możliwość ich usprawiedliwienia z uwagi na pozytywne skutki w obrocie. W rezultacie oznacza to, że podmiot, który stosuje taką praktykę, ale skorzysta z przywileju reguły rozsąd­ku, nie jest narażony na kary pieniężne, a umowa, którą w ramach tej praktyki zawarł (albo jej część), nie jest dotknięta sankcją nieważności.

Konstrukcja reguły rozsądku wywodzi się z amerykańskiego prawa anty­trustowego, dlatego często dokonuje się w tym zakresie porównań systemu euro­pejskiego i amerykańskiego1. W Stanach Zjednoczonych wprawdzie Sherman Act z 1890 r. ustanowił bezwzględny zakaz (per se) porozumień antykonkuren­cyjnych, stopniowo jednak, poczynając od słynnego wyroku z 1911 r. w spra­wie korporacji braci Rockefellerów Standard Oil, orzecznictwo wykształciło

Zob. np. D. Fasąuelle, Dmit aniericain et droit coinmunautaire des ententes. Eli/cle cle tu rele de raison, Paris 1993; G. Dura: Antitru.it Law in the European Coininiini/y and the United States: A Coin/>arative Aiuilysis, Lousiana Law Review 1987, s. 761-790; S. Sołtysiński, Prawi) antytrusto­we Sianów Zjednoczonych i EWG z perspektywy handlu zagranicznego. Prace Naukowe Uniwersy­tetu Śląskiego nr 197, Problemy Prawne Handlu Zagranicznego, Katowice 1977, nr l, s. 88-110.

169

f

zasadę dopuszczalności oceny niektórych praktyk z punktu widzenia reguły roz­sądku, tzn. ustalenia, czy występuje “nieracjonalne" ograniczenie handlu2. Te dwie zasady funkcjonują w prawie amerykańskim obok siebie, gdyż pewne ro­dzaje porozumień uznaje się za nielegalne per se, np. ustalanie cen przez kon­kurentów, podział rynków zbytu, ograniczenia produkcji, inne zaś podlegają ocenie z uwzględnieniem przesłanek o charakterze racjonalnym.

Prawo konkurencji Wspólnoty Europejskiej regułę rozsądku zawiera w art. 85 ust. 3 Traktatu WE, choć jest to reguła “szczególnego rodzaju", jeśli ze­stawić ją z regułą rozsądku znaną prawu amerykańskiemu3. Kojarzenie tej kon­strukcji z art. 85 ust. 3 nie jest praktyką powszechną, gdyż niektórzy autorzy do­patrują się jej w art. 85 ust. l Traktatu WE, a jeszcze inni w ogóle nie używają tego określenia na gruncie prawa Wspólnoty. Każda z tych trzech koncepcji ma swoje uzasadnienie. I tak, ostatnia z nich, a więc przekonanie,że w prawie Wspól­noty brak takiej reguły4, wynika, jak się wydaje, z utożsamiania tej konstrukcji jedynie z amerykańskim pierwowzorem, od którego art. 85 Traktatu ewidentnie odbiega. Druga koncepcja poszukuje mechanizmu właściwego regule rozsądku w art. 85 ust. l Traktatu5. Przepis ten zawiera generalny zakaz porozumień mię­dzy przedsiębiorstwami, decyzji związków przedsiębiorstw i uzgodnionych

Zob. T. G. Darland. Antitrust Law - Verlical Price Restraints: Per Se lllefjality <»' Kule of Re-ason'.'. Journal of Corporation Law 1988, s. 495-513; J. W. Meehan, R. J. Larner, A Proposed Ru-le of Reason for Vertical Restraints on Competition. Antitrust Bulletin 1981, nr 2, s. 195-225: D. E. Hansberry, S. Gronowski, Reduta rozsądku w systemie prawu antymonopolowego Stanów Zjednoczonych i Polski, Monitor Prawniczy (w druku); B. Majewska-Jurczyk, Ustawodawstwo antymonopolowe Stanów Zjednoczonych, Acta Universitatis Wratislaviensis nr 653, Prawo CXTV, Wrocław 1983, s. 38 i 69-71; T. Skoczny, Ustawodawstwo antymonopolowe na świecie w hitach 1890-J989, Warszawa 1990, s. 14-15; l. Wiszniewska ,Grtinice kartelowo-prawne ważności licen­cji patentowych. Ossolineum 1991, s. 17-21 i 34.

Zob. T. J. Grendell, The Antitrust Legislation of the United States, the Eumpean Economic Com-niunitv. Germany and Japan, International and Comparative Law Quarterly 1980, s. 74; P. Manzi-ni. La nile of reastm nel diritto comunilario delia concorrenzu: una analiz! giuridico-economica, Rivista di Diritto Europeo 1991, s. 860 i n. (Autor ten stawia tezę, że reguła rozsądku wynika w sumie z ust. l i 3 art. 85); I. Wiszniewska, op cit., s. 34 i cyt. tam literatura niemiecka. Podob­ny do art. 85 ust. 3 Traktatu WE przepis zawiera także art. 65 Traktatu o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali (zob. McKenna & Co. Konkurencja a regulacja w sektorze górnictwa węglowego i stali. Warszawa 1995) oraz art. 53 ust. 3 Układu o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Nie zawiera odrębnych regulacji dotyczących konkurencji Traktat o Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej.

Np. G. Druesne, Prawo materialne i polityki Wspólnot i Unii Europejskiej, Warszawa 1996; E. Piontek. Prawo konkurencji EWG. Warszawa 1984. s. 108.

R. Joliet. The Rule of Reason in Antitrust Law, Liege 1967; R. Kovar, Le droit coniniunautaire de la conciirrence et la “regle de raison". Revue Trimestrielle de Droit Europeen 1987, nr l, s. 237-254; J. Peeters, The Rule of Reason Revised: Prohibition on Restrainls of Competition in the Sheriiian Act and the EEC Treaty, American Journal of Comparative Law 1989, nr 3, s. 521-570; R. Whish, B. Sufrin, Competition Law, London, Edinburg 1993, s. 207-211; R. Greaves, EC Błock Exemption Regulations, London 1994, s. 18; A. Evans, Prawo integracji europejskiej, cz. I, Warszawa 1996, s. 150-151.

170

praktyk, które mogą mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi i które mają na celu lub powodują eliminację, ograniczenie albo zniekształcenie konkurencji w obrębie wspólnego rynku; wymieniając przy tym przykłady takich praktyk6. Występujący tu czynnik ocenny w postaci eliminacji, ograniczenia, względnie zniekształcenia konkurencji daje, według tego poglądu, pole dostoso­wania kryteriów racjonalnych i pozwala w pewnych okolicznościach uznać, że przy braku wymienionego elementu zachowanie rynkowe nie podlega zakazowi, nie ma bowiem aspektu antykonkurencyjnego.

Koncepcja ta wysuwana jest jednak z wielką ostrożnością, gdyż prawo Wspólnoty przewiduje szczególny, nieznany prawu amerykańskiemu mechanizm, jakim jest art. 85 ust. 3 Traktatu WE. Daje on możliwość wyłączenia (zwolnienia) porozumienia antykonkurencyjnego spod zakazu, jeśli spełnione zostaną określone w tym przepisie przesłanki. Konstrukcja ta bardzo różni się od amerykańskiej reguły rozsądku, gdyż, po pierwsze, inna jest procedura jej stosowania, a po drugie, nie daje ona możliwości uznania, iż dane porozumienie nie jest antykonkurencyjne, lecz że mimo, iż ma charakter antykonkurencyjny, nie jest zakazane.

W efekcie prawo Wspólnoty przewiduje niejako “dwustopniowe" badanie porozumienia z punktu widzenia ochrony konkurencji. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy narusza ono zakaz z art. 85 ust. l, a więc, czy ma charakter antykonkurencyjny. Już na tym etapie może się okazać, że nie ma ono znamion wskazanych w tym przepisie, np. należy do kategorii porozumień o mniejszym znaczeniu i przez to nie wpływa w istotnym stopniu na konkurencję. Brak możli­wości zastosowania zakazu ma tu więc charakter normatywny, może jednak znaleźć wyraz w formalnej decyzji przyznającej tzw. atest negatywny (attestation negative)7. Komisja stwierdza w niej na wniosek zainteresowanych, że zgodnie ze znanymi jej faktami nie ma powodu do ingerencji na podstawie art. 85 ust. l (lub 86). Nie powołuje się tu w ogóle na art. 85 ust. 3, lecz uznaje, “że co naj­mniej jeden warunek zastosowania art. 85 ust. l nie jest spełniony"8. Jeśli jed­nak zachowanie podmiotu wykazuje cechy antykonkurencyjne kreślone w art. 85 ust. l, może jeszcze - niejako w drugiej fazie badania - zostać uznane za dopusz-

Na temat poszczególnych przestanek art. 85 ust. I. w tym relacji między pojęciem porozumienia i umowy, zob. np. I. Hykawy, E. Wojtaszek, Regulacja porozumień ogramcztijących konkurencji; wprawie Wspólnoty Europejskiej. Przegląd Prawa Handlowego (dalej: PPH) 1994, nr II, s. 1-7. Atest negatywny Komisja wydaje na podstawie art. 2 rozporządzenia Rady nr 17 z 6.II. 1962 r. (O.J. 1962, nr 13 ze zm. oraz rozporządzenia wykonawcze Komisji nr 27, OJ. 1962, nr 35 ze zm. i nr 99/63, O.J. 1963, nr 127, tłum. A. Jaroszyński, R. Janusz, Procedury antymonopolowe. War­szawa 1995, s. 9-88). Decyzja wydana w tym trybie jest w swej istocie pozytywna dla podmiotu stosującego daną praktykę, ponieważ stwierdza jej legalność, a określenie tej procedury jako ne­gatywnej (negative clearence) ma swoje uzasadnienie w negatywnej odpowiedzi na pytanie co do istnienia naruszeń.

A. Pappalardo, IM reg/enientation communautiiire de la conciirrence, Revue Internationale de Droit Economique 1994, nr 3, s. 370.

171

czalne, jeśli posiada cechy wskazane w art. 85 ust. 3. Wtedy jednak konieczna jest formalna decyzja Komisji o wyłączeniu indywidualnym (wyłączenie ma tu więc charakter administracyjny) albo musi obowiązywać akt prawny zawierający wyłączenie grupowe dla danej kategorii porozumień.

Trzecia koncepcja ujmowania reguły rozsądku na gruncie przepisów Wspól­noty - odwołująca się właśnie do art. 85 ust. 3 - dąży do uwolnienia się od wąskiego, ściśle związanego z modelem amerykańskim, rozumienia tej konstrukcji.

Nie ma bowiem wątpliwości, że zachodzą istotne różnice między regułą roz­sądku w prawie amerykańskim i w prawie Wspólnoty Europejskiej. Po pierwsze, przepis Traktatu może być stosowany do wszystkich porozumień między przedsiębior­stwami (a także do decyzji związków przedsiębiorstw i uzgodnionych praktyk), tzn. nie ma, tak jak w prawie amerykańskim, kategorii porozumień objętych zakazem per se9.

Po drugie, przesłanką zastosowania tego przepisu nie jest pozytywny dla konkurencji wynik porównania pro - i antykonkurencyjnych efektów porozumie­nia, właściwy prawu amerykańskiemu, lecz uwzględnienie różnorodnych skutków gospodarczych, np. ochrony konsumenta. Nie decyduje tu zatem - wynikający z założenia, że gospodarczo efektywna jest tylko konkurencja - bilans konkuren­cyjności, lecz bilans ekonomiczny. Ma to związek ze specyficzną funkcją ochrony konkurencji we Wspólnocie Europejskiej, gdzie od początku ochrona ta nie była celem samym w sobie, lecz miała doprowadzić do integracji rynków'2» Prócz teo­rii “bilansu konkurencyjności" w Stanach Zjednoczonych stosowana też koncepcję “klauzul akcesoryjnych", która dopuszczała regułę rozsądku, gdy postanowienia umowne ograniczające konkurencję miały w stosunku do głównego celu umowy jedynie charakter uboczny". Interesujące jest jednak, że również w Stanach Zjed­noczonych stosowanie reguły rozsądku wiąże się coraz bardziej z ochroną intere­sów konsumenta, co zbliża ten system do modelu europejskiego.

I po trzecie, co stanowi niewątpliwie różnicę najistotniejszą, skorzystanie z art. 85 ust. 3 wymaga (w zasadzie) wyłączenia, tj. specjalnej decyzji wydanej przez jedyny upoważniony do tego organ - Komisję Europejską12. W prawie amerykań­skim natomiast zastosowanie reguły nie ma tak sformalizowanego charakteru.

9 Trzeba jednak zauważyć, że za zakazane per se w prawie Wspólnoty można uznać klauzule “czarne" w rozporządzeniach zawierających wyłączenia grupowe (zob. dalej). Generalnie surowo traktowane są, tak jak w Stanach Zjednoczonych, porozumienia cenowe i podział rynków.

10 G. Dara, op cit., s. 764; M. Horspool, V. Korali, Campetition, Antitrust Bulletin 1992, nr 2, s. 341; D. J. Gerber, The Transformatinn of European Cominunity Competition Law?, Harvard Internatio­nal Law Journal 1994, nr l, s. 101 i n.

11 Na temat zastosowania tych metod w prawie Wspólnoty zob. np. R.Kovar, op. cit., s. 238 i n.; D, Fasąuelle, op. cit.. s. 29-36; B. Beauchesne, La pnitecliim juridic/ue des entreprlses en droit coinmuiiautaire de la concurrence, 1993, s. 162-166.

12 Zob. Układ między Rządem Sianów Zjednoczonych Ameryki i Komisją Wspólnot Europejskich w sprawie stosowania przepisów o ochronie konkurencji z 23.IX.1991 oraz decyzja Rady i Komi­sji z IO.IV. 1995, OJ. 1995, L 95.

172

Wydaje się, że teza, iż reguła rozsądku zawarta jest w art. 85 ust. 3, znaj­duje oparcie w skoncentrowaniu w tym przepisie kryteriów ocennych. Jest to nie­wątpliwie odejście od reguły rozsądku jako kategorii wyznaczającej granice poję­cia zachowania anty konkurencyjnego, a powiązanie jej z konstrukcją wyłączenia, czyli dopuszczenia takiego antykonkurencyjnego zachowania ze względu na wy­nikające zeń korzyści. Nie ma jednak powodu, dla którego prawo Wspólnoty miałoby być “wierne" amerykańskim kategoriom pojęciowym. Wykształciło one swoistą konstrukcję, którą można nazwać regułą rozsądku, jeśli nie postrzega się jej jedynie przez pryzmat proceduralny, lecz kładzie nacisk na jej ogólną funkcję łagodzenia zakazu zachowań anty konkurencyjnych.

Reguła rozsądku znana jest także polskiemu prawu antymonopolowemu -w piśmiennictwie zgodnie określa się tym mianem art. 6 ustawy z 24.11.1990 o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym13. Przepis ten uchyla zakaz stosowania praktyk monopolistycznych określonych w art. 4 i 5 ustawy, jeśli są one niezbędne ze względów techniczno-organizacyjnych lub ekonomicznych do prowadzenia działalności gospodarczej i nie powodują istotnego ograniczenia konkurencji. Polska ustawa nie zawiera generalnie sformułowanego zakazu pra­ktyk monopolistycznych, a jedynie przykładowe ich wyliczenia, trudno więc po­równywać jej art. 6 z art. 85 ust. l Traktatu. Można natomiast pokusić się o po­równanie przesłanek materialnych oraz zasad proceduralnych stosowania tego przepisu z art. 85 ust. 3 Traktatu oraz rozstrzygnąć, czy zgodnie z wymaganiami Układu Europejskiego konieczna jest w tym zakresie harmonizacja przepisów polskich z przepisami Wspólnoty.

2. Porównanie przesłanek materialnych reguły rozsądku

w prawie Wspólnoty Europejskiej i w polskim prawie antymonopolowym

Aby porozumienie (w tym umowa), decyzja związku przedsiębiorstw lub uzgodniona praktyka podlegały art. 85 ust. 3 Traktatu WE, muszą być kumula-tywnie spełnione wymienione w tym przepisie dwa warunki pozytywne i dwa ne­gatywne. Przesłanki te doczekały się rozwinięcia w prawie wtórnym, w szczegól­ności w rozporządzeniach Rady i Komisji oraz w orzeczeniach Komisji i Euro­pejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

13 Tekst jednolity Dz.U. 1995, nr 80, póz. 405; zm. 1996, nr 106, póz. 496 (dalej: ustawa). Zob. C. Kosikowski, T. Ławicki, Ochrona prawna konkurencji i zwalczanie praktyk monopo­listycznych. Warszawa 1994, s. 124; S. Gronowski, Ustawa antymonopolowa. Komentarz., War­szawa 1996, s. 149; T. Skoczny, Przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym w świet/e orzecz­nictwa, Warszawa 1994, s. 132; 1. Wiszniewska, Polska ustawa antymonopolowa z J991 r., 1990, nr 8-9, s. 131; S. Dudzik, Polaka regulacja antymonopolowa a inwestycje zagraniczne w Polsce (wybrane zagadnienia), PPH 1994, nr 4, s. 17.

173

1) Przyczynianie się do udoskonalenia produkcji lub dystrybucji towarów bądź promowania postępu technicznego lub gospodarczego. Udoskonalenie pro­dukcji może polegać na obniżeniu kosztów czy zastosowaniu technologii mniej szkodliwych dla środowiska14; poprawa dystrybucji na dostosowaniu podaży do potrzeb rynku, zagwarantowaniu serwisu sprzedawanym towarom, zapewnieniu kontrahentowi regularnych dostaw, różnicowaniu systemów dystrybucji, umo­żliwieniu wejścia na rynek małym i średnim przedsiębiorstwom1-5. Postęp tech­niczny może wyrażać się w wyższej jakości i bezpieczeństwie towarów, efe­ktywniejszej technologii; postęp gospodarczy zaś w racjonalnym wykorzystywa­niu możliwości produkcyjnych i praw własności intelektualnej, np. poprzez po­budzanie konkurencji między znakami towarowymi16.

2) Zapewnienie konsumentom słusznej części zysku wynikającego z wyżej wymienionych udoskonaleń lub postępu. Drugi warunek ma wyraźnie służyć ochronie interesów konsumenta. Praktykę można zatem dopuścić, jeśli przynosi jakąś korzyść konsumentom, niekoniecznie w sensie finansowym jak obniżenie cen, lecz np. w postaci poprawy jakości towarów czy usług, sprawniejszym za­spokajaniu popytu, poszerzeniu oferty handlowej17.

3) Niedopuszczalność nakładania na zainteresowane przedsiębiorstwa ogra­niczeń, które nie są niezbędne do osiągnięcia celów wskazanych w punktach l i 2. Wynika z tego, że konieczne jest zachowanie proporcji między rozmiarami prakty­ki a celami, które mają być przez nią osiągnięte18. Niedopuszczalne1 jest więc na­kładanie na przedsiębiorstwo ograniczeń przekraczających granice niezbędności.

4) Niedopuszczalność umożliwienia przedsiębiorstwom wyeliminowania konkurencji w zakresie znacznej części danych produktów. Ostatni warunek naka­zuje uwzględnianie pozycji rynkowej podmiotu19.

14 Zob. np. decyzje Komisji: Yacuum Interrupters, O.J. 1977, L 48 (tłum. w jęz. polskim M. du Vall. Reguły konkurencji a umowy i> prace badawczo-rozwojowe, Warszawa 1995, s. 106-119); Sope-lem/Vickers, OJ. 1978, L 70 (tłum. Van Bael & Bellis, Reduty konkurencji a porozumienia spe­cjalizacyjne. Warszawa 1995, s. 143-158). Ostatnio, w dokumencie Competition and the environ-nient. Komisja ponownie podkreśliła, że w ramach tej przesłanki uwzględniać należy ochronę środowiska, XXVth Report on Competition Policy 1995, Brussels, Luxembourg 1996, s. 40.

15 Zob. np. decyzje Komisji: Campari, O.J. 1978, L 70; SABA II, O.J. 1983, L 376, Gin and Whisky Distri-bution, O.J. 1985, L 369 (tłum. I. Wiszniewska, Regaty konkurencji a transakcje wyłączne. Warszawa 1995, s. 211-222) i Cekacan, O.J. 1990, L 299 oraz orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwo­ści w sprawach połączonych 56 i 58/64 Grundig/Consten, European Court Reports 1966 s. 299.

16 Zob. np. decyzje Komisji: Henkel/Colgate, O.J. 1972, L 14 i Continental/Michelin, O.J. 1988, L 305 (tłum. obydwu decyzji M. du Vall, op. cit., s. 97-105 i s. 199-216); United Reprocessors. O.J. 1976, L 517 oraz Iveco i Ford, O.J. 1988, L 230.

17 Zob. np. decyzje Komisji: Olivetti/Canon, O.J. 1988, L 52 (tłum. M. du Vall, op. cit., s. 167-187) i Moosehead/Whiłbread, O.J. 1990. L 100.

18 Zob. B. Goldman, A. Lyon-Caen, A. Vogel, Droit commercial europeen, Paris 1994, s. 396.

19 Zob. np. decyzje Komisji: WANO Schwarzpulver, O.J. 1979, L 322 i United International Pictu-res, O.J. 1989, L 226.

174

Art. 6 polskiej ustawy jest o wiele mniej rozbudowany. Stanowi on, że pra­ktyka monopolistyczna nie jest zakazana, jeżeli łącznie występują dwie okoliczności.

1) Niezbędność do prowadzenia działalności gospodarczej ze względów te-chniczno-organizacyjnych lub ekonomicznych,

2) Niepowodowanie istotnego ograniczenia konkurencji20.

Polskie organy antymonopolowe rzadko stosują tę zasadę, orzecznictwo nie jest więc w tym zakresie zbyt bogate. Wynika to m.in. z faktu, że w myśl art. 6 ciężar udokumentowania okoliczności uzasadniających zastosowanie reguły spoczywa na podmiocie, który się na nie powołuje, a polskie podmioty wykazują tu jeszcze małą skuteczność.

Z tekstu przepisów wynika, że obydwu systemom wspólna jest jedynie prze­słanka nieograniczania w sposób nadmierny konkurencji. Literalna wykładnia mo­głaby zatem prowadzić do wniosku, że w pozostałym zakresie istnieją zasadnicze odmienności, nie należy jednak ograniczać się jedynie do wykładni wynikającej wprost z brzmienia przepisów. Duże możliwości interpretacyjne daje w szczególno­ści specyficzne w prawie polskim kryterium podmiotowe, jakim jest czynnik nie­zbędności praktyki dla prowadzenia przez podmiot działalności gospodarczej. Prawo Wspólnoty takiego kryterium nie zna, nakazuje natomiast uwzględniać w znacznym zakresie kontekst ekonomiczny, w szczególności ochronę konsumentów oraz stymu­lowanie postępu technicznego i gospodarczego. Warto podkreślić, że przesłanka nie­zbędności w prawie polskim jest interpretowana dosyć szeroko, co zbliża jej zakres odniesienia do kryteriów stosowanych w prawie Wspólnoty. Wprawdzie w przepisie nie zostało wyraźnie powiedziane, czy chodzi o niezbędność praktyki dla prowadze­nia działalności przez dany podmiot, czy o niezbędność dla określonej branży, a mo­że nawet dla całej gospodarki, ale z orzecznictwa polskich organów antymonopolo­wych wynika, że skłaniają się one ku szerszemu rozumieniu tego pojęcia. Sąd Anty­monopolowy wskazał np. takie okoliczności jak: unowocześnianie produkcji i usług czy inwestowanie w dziedziny społecznie pożądane. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się ponadto, że ocena niezbędności powinna być dokonywana przy uwz­ględnieniu szerszego kontekstu gospodarczego, analizie uciążliwości dla konkuren­tów, kontrahentów i konsumentów, zastosowaniu kryteriów obiektywnych i możli­wie wąskich21. Konieczność powiązania ochrony konkurencji z ochroną konsumenta wynika zresztą także z preambuły ustawy.

20 Uściślenie, że przy przesłance niezbędności chodzi o względy techniczno-organizacyjne lub eko­nomiczne, pojawiło się w wyniku zmiany art. 6 wprowadzonej ustawą z 3.II. 1995, Dz.U. nr 41, póz. 208.

21 Zob. wyroki SA: 27.X.1992, XVII Amr 15/92 dot. telewizji kablowej, Wokanda 1993/2; 25.1.1995, XVII Amr 51/94 dot. telekomunikacji, Wokanda 1995/12; 23.IV.I992, XVII Amr 5/92, Wokanda 1992, nr 11; 28.XI.1993, XVII Amr 39/93 i 2I.XII.1994, XVII Amr 42/94, Wokanda 1995, nr K). Zob. też: T. Gosztyła, Wybrane problemy regulacji i orzecznictwa anlymonopolowe-

175

Przesłanki materialne zastosowania reguły w prawie polskim i wspólno­towym mogą więc być interpretowane w podobny sposób. Należy tu odnotować szczególne w prawie konkurencji zjawisko, a mianowicie dążenie organów anty­monopolowych w praktyce orzeczniczej do “proeuropejskiej" wykładni polskich przepisów. Wykładnia ta jest uznawana za najtańszy i zarazem najszybszy instru­ment dostosowania naszego ustawodawstwa do wzorców zachodnioeuropej­skich22. W uzasadnieniach orzeczeń często spotykamy odwoływane się do roz­wiązań wspólnotowych, cytowanie wskazywanych w przepisach i orzecznictwie wspólnotowym argumentów oraz uwagi prawnoporównawcze, mimo że prawo Wspólnoty nie ma jeszcze w Polsce waloru przepisów obowiązujących. W szcze­gólności dotyczy to rodzajów porozumień dawniej nieznanych w Polsce, jak umowy franchisingu23 czy dystrybucji selektywnej24. W tym zakresie wykorzy­stywany jest szeroko bogaty acąuis communautaire, który wykształcił się na pod­stawie art. 85 ust. 3 Traktatu, nieporównywalny ze skromnym dorobkiem orzecz­nictwa na tle polskiej ustawy.

Bardzo istotna różnica między dwoma systemami polega natomiast na za­kresie odniesienia reguły rozsądku. W prawie polskim może być ona stosowana zarówno do praktyk monopolistycznych dwustronnych, w praktyce przede wszy­stkim umów, jak np. ustalanie cen przez konkurentów, podział rynku, ogranicze­nie dostępu do rynku podmiotom nieobjętym porozumieniem (art, 4 ustawy), jak i do przejawów nadużywania pozycji dominującej, a więc zachowań jednostron­nych, jak np. narzucanie uciążliwych warunków umowy czy odmowa sprzedaży (art. 5). Wykluczone jest jednak stosowanie reguły do praktyk podmiotów o po­zycji monopolistycznej (art. 7); w tym przypadku zakaz jest bezwzględny25.

gi>. Radca Prawny 1993/2, s. 26-31; C. Kosikowski. T. Ławicki, op. cit., s. 124-125; T. Skoczny, op. cit., s. 132-137; S. Gronowski, op. cit., s. 150-152; M. d u Vall, E. Nowińska, The Polish Anti-nionopoly Law, Zeszyty Naukowe UJ, Prace z Wynalazczości i Ochrony Własności Intelektualnej 1994 nr 63, s. 92.

22 S. Soltysiński, Dostosowanie prawa polskiego do wymagań Układu Europejskiego. Państwo i Prawo (dalej; PiP) 1996, nr 4-5, s. 39-40.

23 Wyrok SA z 21.VII.1992, XVII Amr 12/92, Orzecznictwo Gospodarcze 1992, nr 4, póz. 83. Na temat reguły rozsądku w umowach franchisingu w prawie polskim i europejskim zob. E. Woj-taszek, Ochrona konkurencji a swoboda kontraktowania w umowach franchisingu, PiP 1996, nr K), s. 20-23.

24 Przykłady orzecznictwa Wspólnoty w zakresie reguły rozsądku odnośnie do dystrybucji sele­ktywnej zob. np. T. Korbutowicz, Prawo konkurencji w orzecznictwie Sądu Wspólnot Europej­skich, Wrocław 1992, s. 108-114, zwłaszcza sprawa Metro p. Komisja, w której zapadło orzecze­nie, że umowy takie są legalne, jeżeli dobór sprzedawców następuje według kryteriów jednoli­tych i obiektywnych, European Court Reports 1977, s. 1875.

25 Zgodnie z art. 2 pkt. 6 i 7 ustawy przez pozycję monopolistyczne) rozumie się pozycję podmiotu gospodarczego, który nie spotyka się z konkurencją na rynku krajowym lub lokalnym, a przez po­zycję dominującą - pozycję podmiotu, który nie spotyka się na takim rynku z konkurencją istotną. Pozycję dominującą domniemywa się, gdy udział w rynku przekracza 40%.

176

Traktat WE ogranicza natomiast stosowanie reguły tylko do porozumień, w tym także umów, nie czyniąc w zasadzie, podobnie jak w prawie polskim, róż­nicy między porozumieniami poziomymi i pionowymi, (oraz decyzji związków przedsiębiorstw i uzgodnionych praktyk), a uniemożliwia stosowanie jej do nadu­żywania pozycji dominującej (nie wyróżnia przy tym w ogóle osobnej kategorii pozycji monopolistycznej). Ten zakres odniesienia wynika z ulokowania przepisu o regule rozsądku w art. 85, który w ust. l formułuje zakaz porozumień anty-konkurencyjnych. Nie zawiera natomiast analogicznego uregulowania ani sto­sownego odesłania art. 86 Traktatu WE, który odnosi się do nadużywania pozycji dominującej. Ponadto, zgodnie z orzeczeniem Sądu I Instancji w sprawie Tetra Pak z 1990 r.26 porozumienia, które kwalifikują się do zastosowania art. 85 ust. 3, mogą jednak zostać objęte sankcjami z uwagi na sprzeczność z art. 86, a więc w przypadku nadużywania pozycji dominującej.

I tu także widoczne jest zbliżanie polskich rozwiązań do modelu wspól­notowego, z orzecznictwa polskiego wynika bowiem, że powołanie się na regułę w warunkach zajmowania przez podmiot gospodarczy pozycji dominującej na rynku jest zazwyczaj mało skuteczne27. Różnica między omawianymi systemami polega ponadto na tym, że w prawie Wspólnoty istnieje kryterium de minimis, nie ma go natomiast w prawie polskim. Kryterium to oznacza, że nie są w ogóle objęte zakazem z art. 85 ust. l, a więc nie ma też możliwości ani potrzeby stoso­wać do nich art. 85 ust. 3, porozumienia o mniejszym znaczeniu, tzw. bagatelne (w myśl paremii de minimis non curat lex). Są to porozumienia, które wpływają na poziom wymiany w niewielkim stopniu z uwagi na słabszą pozycję rynkową podmiotów, które w nich uczestniczą. Wpływ na konkurencję musi być zatem znaczny. Zasadę tę ustalił Trybunał Sprawiedliwości stwierdzając, że wymóg wpływu porozumienia na handel musi być uzupełniony określeniem “odczuwal­ny wpływ" (noticeable effect on coinpetition)2. Zasada ta została następnie po­twierdzona przez Komisję, która w 1986 r. wydała obwieszczenie dotyczące po­rozumień o mniejszym znaczeniu, a zmieniła je w 1994 r29

26 Tctra Pak p. Komisja, T-51/89, Cominon Market Law Reports 1991 nr 4. Zob. też J. Gilas, Uczci­we cen w prawie Unii Europejskiej, [w:] Polska a Unia Europejska w przededniu Maastricht II, red. C. Mik, Toruń 1996, s. 87-88.

27 Zob. np. wyroki SA: 21.VII.1992, XVII Amr 12/92, op. cit., i 21.IX.1994, XVII Amr 16/94, Wo­kanda 1995 nr 4 oraz T. Skoczny, op. cit., s. 184-185; tenże, Zakres i kierunki dostosowania pol­skiego prawa antymonopolowego do europejskich reguł konkurencji. Warszawa 1993, s. 37.

28 Orzeczenie Vólk/Vervaecke European Court Reports 1969, s. 259 (tłum. I. Wiszniewska: op. cit., s. 115-117).

29 O.J. 1986. C 231, zm. OJ. 1994, C 368, odnośnie do Europejskiego Obszaru Gospodarczego zob. O.J. 1996, C 281. Ustalane są także szczególne kryteria de minimis, np. dla umów wyłącznej dys­trybucji piwa, XXIInd Report on Competition Policy 1992, s. 175-177. Oznacza to aprobatę Komi­sji dla tego rodzaju form działalności, a więc jest przejawem jej polityki w zakresie prawa konku­rencji. Zazwyczaj Komisja wydaje wyłączenie grupowe dla rodzaju umów, w zakresie których spo­tyka się z dużą liczbą notyfikacji, a z reguły rozstrzyga je pozytywnie. Każde rozporządzenie za­wiera uzasadnienie wydania wyłączenia odwołujące się do przesłanek wskazanych wart. 85 ust. 3.

12 — Polska w Unii..

177

W prawie polskim nie ma formalnego kryterium de minimis odnoszącego się do porozumień. Funkcję tę pełni natomiast w pewnym sensie art. 6 ustawy, ponieważ nakazuje on badać, czy porozumienie nie powoduje istotnego ograni­czenia konkurencji30. Może zatem zostać dopuszczone określone zachowanie się podmiotu, które nie przekracza progu “istotnego naruszenia" (a jednocześnie spełnia drugie kryterium z art. 6 - niezbędności praktyki dla działalności gospo­darczej). Art. 6 może być jednak stosowany tylko indywidualnie, zasada de mini­mis wyłączałaby natomiast zakaz wobec porozumienia nie osiągającego wskaza­nego progu generalnie.

3. Różnice proceduralne

w zakresie stosowania reguły rozsądku

w prawie Wspólnoty Europejskiej i w prawie polskim

Przepisy Traktatu wywierają bezpośredni skutek w systemach prawnych państw członkowskich, osoby fizyczne i prawne mają więc prawo powoływać się na nie przed krajowymi organami wymiana sprawiedliwości, które piogą stwier­dzać nieważność porozumienia i decydować o ewentualnych roszczeniach od­szkodowawczych. Zasadnicza rolę odgrywa jednak Komisja, która kształtuje po­litykę konkurencji w Unii Europejskiej i zgodnie z art. 89 Traktatu WE ma obo­wiązek czuwania nad przestrzeganiem zasad ochrony konkurencji. Może w przy­padku stwierdzenia naruszeń nakazać ich zaniechanie i nałożyć kary pieniężne. Ma również, zgodnie z art. 9 rozporządzenia Rady nr 17, regulującego procedury odnoszące się do art. 85 ust. 3 Traktatu WE, wyłączną kompetencję stosowania tego przepisu.

Dopóki Komisja nie wszczęła postępowania, do stosowania art. 85 ust. l Traktatu WE (zawierającego generalny zakaz) i ust. 2 (stanowiącego o sankcji nieważności) właściwe są odpowiednie organy państw członkowskich. Aby jed­nak uniknąć sprzeczności w ocenie konkretnych praktyk przez organy krajowe i wspólnotowe, w 1993 r. wydano specjalne obwieszczenie regulujące w tym za­kresie współpracę między sądami krajowymi i Komisją31. W szczególności prze­widuje się, że sąd zawiesza postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Komisję. Oznacza to znaczną centralizację kompetencji.

30 Zasada de minimis bywa traktowana na gruncie prawa Wspólnoty jako przejaw reguły rozsądku. Zob. T. Skoczny, op. cit., s. 88, przypis 7.

31 Obwieszczenie o współpracy między Komisją i sądami krajowymi w zakresie stosowania artyku­łów 85 i 86 Traktatu EWG, O.J. 1993, C 39.

178

Komisja ma prawo wydawać na podstawie art. 85 ust. 3 wyłączenia (zwol­nienia) spod zakazu naruszania konkurencji. Wyłączenia te mogą mieć charakter jednostkowy (individual exemptions) albo grupowy (błock exemptions). Wyłącze­nia indywidualne są wydawane dla poszczególnych porozumień w drodze decyzji, wyłączenia grupowe natomiast dla danej kategorii porozumień w postaci rozporzą­dzeń, a wiec przepisów prawnych mających zastosowanie generalne.

Dla wyłączeń indywidualnych przewidziany jest w zasadzie obligatoryj­nie tryb notyfikacji, tzn. zainteresowane przedsiębiorstwo (związek przedsię­biorstw) musi zgłosić porozumienie Komisji i wystąpić z wnioskiem o wyłącze­nie (na podstawie art. 4 ust. l rozporządzenia nr 17)32. Przepisy szczegółowo określają procedurę notyfikacji oraz zawierają obowiązkowe wzory formularzy. Jeżeli Komisja znajdzie podstawy do wyłączenia, wydaje decyzję na czas okre­ślony, przy czym może nałożyć na przedsiębiorstwo pewne warunki lub zobowią­zania. Decyzja może mieć moc wsteczną. Wyłączenie może być na wniosek od­nowione, może też być w pewnych okolicznościach cofnięte. Przyznając wyłą­czenie na podstawie art. 85 ust. 3, Komisja uznaje zatem, że porozumienie odpo­wiada warunkom art. 85 ust. l, a więc ma antykonkurencyjny skutek lub cel, ale ponieważ przynosi także pozytywne efekty, o których mowa w ust. 3, może uzy­skać wyłączenie. Procedury stosowane przez Komisję są bardzo przewlekłe. Na wydanie decyzji zawierającej wyłączenie indywidualne albo atest negatywny trzeba czekać średnio trzy lata, co stwarza podmiotowi gospodarczemu dyskom-fortową sytuację niepewności, czy działalność na podstawie zgłoszonego porozu­mienia jest legalna. Komisja wydaje więc często tzw. listy akceptujące (comfort letters)33. Np. w 1995 r. Komisja wszczęła 559 postępowań, a wydała tylko 3 wy­łączenia indywidualne i około 170 listów akceptujących34.

Wyłączenia grupowe z kolei wydawane są w trybie normatywnym. Mają po­stać rozporządzeń, a więc nie wymagają żadnych środków transformacji do systemów prawnych państw członkowskich i korzystają z przywilejów pierwszeństwa i nadrzęd­ności prawa Wspólnoty w stosunku do przepisów prawa krajowego. Obejmują dany typ porozumień. Lista wyłączeń grupowych jest dosyć obszerna i wciąż poszerzana.

32 Obowiązkowemu zgłoszeniu nie podlegają jednak porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki, w których uczestniczą przedsiębiorstwa tylko z jednego państwa członkowskiego i które nie doty­czą eksportu lub importu miedzy państwami członkowskimi oraz zawarte tylko między dwoma przedsiębiorstwami, jeśli ich skutkiem nie jest nadmierne ograniczenie konkurencji (zob. art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 17).

33 Comfort letter jest zawiadomieniem o braku zastrzeżeń, które oznacza, że gdyby Komisja wydała formalną decyzję, byłaby ona dla porozumienia korzystna. Chroni on zatem przedsiębiorstwo przed karą pieniężną i skraca postępowanie. Szerzej zob. A. Jaroszyński, R. Janusz, op. cit., s. 15, 48 i in.; D. Stevens, The “Comfort Letter": Old Problemu, New Development.i, European Competition Law Review 1994 nr 2, s. 81-88.

34 Dane obejmujące także art. 86 Traktatu WE, XXVth Report on Competition Policy 1995, op. cit.,; s. 305.

179

Z wyłączeń grupowych korzystają m.in.: transakcje wyłączne czyli umowy dys­trybucyjne zastrzegające wyłączność sprzedaży lub kupna między kontrahentami, umowy dystrybucji i obsługi pojazdów mechanicznych, umowy z zakresu transferu te­chnologii, franchising, porozumienia dotyczące badań i rozwoju towarowego oraz spe­cjalizacji, porozumienia w sektorach transportu lotniczego, morskiego i ubezpieczeń35. Oznacza to aprobatę Komisji dla tego rodzaju form działalności, a więc jest przejawem jej polityki w zakresie prawa konkurencji. Zazwyczaj Komisja wydaje wyłączenie gru­powe dla rodzaju umów, w zakresie których spotyka się z dużą liczbą notyfikacji, a z reguły rozstrzyga je pozytywnie. Każde rozporządzenie zawiera uzasadnienie wy­dania wyłączenia odwołujące się do przesłanek wskazanych wart. 85 ust. 3.

Wydanie wyłączenia grupowego znacznie upraszcza procedurę, gdyż po­rozumienie należące do objętej nim kategorii nie wymaga notyfikacji. Realizuje się więc w ten sposób postulat wyrażony w art. 87 ust. 2b Traktatu WE, aby sto­sując art. 85 ust. 3, zapewnić we Wspólnocie efektywną kontrolę konkurencji przy możliwie prostym systemie nadzoru administracyjnego36. Wyłączenia gru­powe przyczyniają się do realizacji zasady pewności prawa, ponieważ przepis Traktatu jest bardzo ogólny, a rozporządzenia bardzo szczegółowo wskazują, ja­kie klauzule są zakazane (“czarne"), dopuszczalne bezwarunkowo (“białe") i -ewentualnie - dopuszczalne pod pewnymi warunkami (“szare"). W efekcie wy­danie rozporządzenia oznacza rozwój określonych rodzajów umów i ich standa-ryzację,gdyż podmioty gospodarcze formułują umowy zgodnie,z jego wymoga­mi, aby uniknąć naruszenia prawa i skorzystać w ułatwiony sposób z wyłączenia. Doprowadziło to wręcz do intensywnego rozwoju pewnych dziedzin prawa

35 Obecnie obowiązują: rozporządzenie Rady nr 19/65 dot. transakcji wyłącznych i własności inte­lektualnej, OJ. 1965, L 36, oraz wydane na jego podstawie rozporządzenia Komisji: nr 1983/83 dot. dystrybucji wyłącznej, O.J. 1983, L 173, zm. OJ. 1983, L28I, nr 1984/83 dot. zakupu wyłą­cznego, O.J. 1983, L 173, zm. OJ. 1983, L 281 wraz z wyjaśnieniami Komisji dot. rozporządzeń nr 1983/83 i 1984/83, OJ. 1984, C 101 i O.J. 1992, C 121 (tłum. 3 ostatnich aktów I. Wisznte-wska op. cit., s. 223-271), nr 4087/88 dot. umów franchisingu, OJ. 1988, L 359 (tłum. M. Skrzek, E. Wojtaszek, Renaty konkurencji a francliisinK, Warszawa 1995, s. 217-230), nr 1475/95 dot. dystrybucji i obsługi pojazdów mechanicznych, OJ. 1995, L 145 oraz nr 240/96 dot. transferu technologii, O.J. 1996, L 31; rozporządzenie Rady nr 2821/71 dot. porozumień standardowych, specjalizacyjnych i badawczo-rozwojowych, O.J. 1971, L 285 i OJ. 1971, s. 1032 oraz wydane na jego podstawie rozporządzenia Komisji: nr 417/85 dot. porozumień spe­cjalizacyjnych, OJ. 1985, L 53, zm. O.J. 1993, L 21 (tłum. Van Bael & Bellis, op. cit., s. 201-209) i nr 418/85 dot. badań i rozwoju, OJ. 1985, L 53 i O.J. 1993, L 21 (tłum. M. du Vall, op. cit., s. 80-94); rozporządzenie Rady nr 1534/91 dot. ubezpieczeń, O.J. 1991, L 143 i wydane na jego podstawie rozporządzenie Komisji nr 3932/92, OJ. 1992, L 398; rozporządzenia dot. trans­portu zob. E. Piontek, W. Switalski, M. Żylicz, S. Szeremeta, Konkurencja a regulacja w transpo­rcie, Warszawa 1995.

36 Niektóre rozporządzenia, np. dot. transferu technologii, franchisingu, badań i rozwoju, specjaliza­cji, zawierają możliwość szczególnego rodzaju postępowania uproszczonego (opposition proce­durę). Polega ono na tym, że porozumienia, które zawierają inne niż wskazane w rozporządzeniu klauzule ograniczające konkurencję, ale nie zawierają klauzul “czarnych" , korzystają z wyłącze­nia automatycznie, bez potrzeby uzyskania wyłączenia indywidualnego, jeżeli Komisja nie sprze­ciwi siew określonym terminie.

180

umów, np. umów dystrybucyjnych i umów z zakresu własności intelektualnej. Wyłączenia grupowe wydawane są na określony czas - 10 lat i więcej, ale Komi­sja może kontynuować swą politykę w zakresie tych umów. Przywilej wyłącze­nia może być cofnięty przed upływem terminu obowiązywania przepisów w sto­sunku do pojedynczych umów (art. 8 rozporządzenia nr 17).

W Polsce organami powołanymi do ochrony konkurencji są Urząd Anty­monopolowy, od 1.X.1996 noszący nazwę Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon­sumentów, oraz organ odwoławczy - Sąd Antymonopolowy. Przed Urzędem stosuje się zasady postępowania administracyjnego, a orzeczenia zapadają w po­staci decyzji. Sąd Antymonopolowy orzeka natomiast według przepisów kode­ksu postępowania cywilnego.

Reguła rozsądku może być w Polsce stosowana przez te organy tylko w indywidualnych sprawach i to tylko wtedy, gdy podmiot, przeciwko któremu toczy się postępowanie, na regułę tę powoła się jako na środek obrony, dlatego art. 6 jest rzadko stosowany. Nie ma natomiast możliwości ubiegania się o wyłącze­nie indywidualne, które niejako “z góry" przesądza o legalności danej praktyki. Nie ma też upoważnienia ustawowego do wydawania wyłączeń grupowych, art. 6 nie daje więc podstawy do rozbudowania przepisów rozwijających regułę rozsąd­ku na skalę, majaka nastąpiło to we Wspólnocie.

Różnice proceduralne w stosowaniu reguły są więc zasadnicze, o odmien­nościach tej instytucji w obydwu systemach ochrony konkurencji decyduje zatem w większym stopniu aspekt proceduralny niż materialnoprawny.

4. Harmonizacja prawa antymonopolowego w zakresie reguły rozsądku

Układ Europejski zakłada konieczność dostosowania polskiego wewnętrz­nego ustawodawstwa w zakresie reguł konkurencji do reguł wspólnotowych (art. 68 i 69). Nie oznacza to jednak obowiązku “skopiowania" w polskiej ustawie roz­wiązań europejskich, zwłaszcza że przepisy prawa Wspólnoty mają zastosowanie dopiero w przypadkach, gdy pojawia się element wpływu na handel między pań­stwami. Zresztą nawet wewnętrzne systemy ochrony konkurencji państw członko­wskich Unii niejednokrotnie zasadniczo różnią się od modelu wspólnotowego37.

37 Natomiast zgodnie z art. 63 ust. 2 Układu Europejskiego ocena stosunków między państwami Unii a Polski! w zakresie konkurencji odbywa się na podstawie kryteriów wynikających z zastosowania przepisów Traktatu WE. Oznacza to bezpośrednie zastosowanie do stosunków o zasięgu między­państwowym nie tylko przepisów traktatowych, ale także prawa wtórnego, w tym dotyczącego tak­że reguły rozsądku. Zob. S. Sołtysiński, Problematyka prawa antytrustowego w układzie o stowarzyszeniu między RP ti EWG [w:] Rozprawy z polskiego i europejskiego prawa prywatnego, Kra­ków 1994, s. 445-461: Komentarz, do Układu Europejskiego, Warszawa 1994, s. 167.

181

Istotne jest natomiast, czy ustawa gwarantuje niezbędne minimum ochrony ko­nieczne do rozwoju konkurencji, a więc, czy odpowiada standardom europejskim. Na­leży podkreślić, że ustawę tę uznano za spełniającą takie wymagania już przed noweli­zacją z 1995 r., ponieważ: zwalcza trzy podstawowe rodzaje działań antykonkurencyj-nych, co do zasady takie jak we Wspólnocie, czyli: porozumienia, nadużywanie pozycji rynkowej i nadmierną koncentrację przedsiębiorstw; jej regulacja oparta jest (jeśli cho­dzi o porozumienia) na zasadzie zakazu - tak jak w prawie Wspólnoty nie jest to zakaz per se, tzn. praktyka jest zakazana, chyba że udzielono zezwolenia38; przewiduje te sa­me rodzaje sankcji: kary pieniężne, nakaz zaniechania naruszeń, nieważność umów; daje Urzędowi znaczną samodzielność, a jego decyzje poddaje kontroli sądowej39.

Należy dojść do wniosku, że nie ma obowiązku zmiany art. 6 ustawy, gdyż jego dostosowanie nie jest warunkiem harmonizacji i przystąpienia Polski do Unii. Na­leży jednak rozważyć, czy w zakresie funkcjonowania tego rodzaju instytucji warto skorzystać z doświadczeń Wspólnoty40.

1) Przede wszystkim należy uznać, że utrzymanie reguły rozsądku w pol­skim prawie wewnętrznym wydaje się zasadne. Modele zachodnie - zarówno wspólnotowy, jak i amerykański - dowodzą bowiem, że system zakazów per se jest zbyt sztywny i musi być łagodzony41.

2) Słuszne jest także ukształtowanie tego przepisu jako klauzuli generalnej, ale być może należałoby rozbudować jej przesłanki materialne wizorem uregulo­wania wspólnotowego, ponieważ obecnie przesłanka niezbędności dla prowadze­nia działalności przez dany podmiot gospodarczy sugeruje stosowanie kryterium podmiotowego, a nie kryterium interesu publicznego. Mimo zadowalającej w tym zakresie praktyki organów antymonopolowych dokonywania spójnej ze wspólnoto­wą wykładni art. 6, nie jest wykluczona zasadność “powtórzenia" w polskiej ustawie unormowania reguły rozsądku w postaci sformułowanej w Traktacie WE, skoro i tak orzecznictwo zmierza w tym kierunku.

3) Jak zostało powiedziane, zakres odniesienia reguły rozsądku w prawie polskim jest szerszy, ponieważ jej stosowanie wykluczone jest tylko w przypadku nadużywania pozycji monopolistycznej, a nie - ogólniej - dominującej, tak jak

38 Inną funkcję ma art. 9 ustawy, który zawiera jedynie zakaz wykonywania (podkr. E.W.) określo­nych porozumień. Zob. T. Skoczny, Ustawy antymonopolowe krajów pustsocjalistycznych. War­szawa 1992, s. 32-33.

39 T. Skoczny, op. cit., s. 180-181.

40 Dotychczasowe nowelizacje ustawy, poza wspomnianym sprecyzowaniem przestanki niezbędności, nie wniosły w zakresie reguły rozsądku żadnych poważnych zmian zbliżających te przepisy do treści rozwiązań wspólnotowych. Zmiana z 1995 r., która zharmonizowała przepisy ustawy w zakresie łą­czenia przedsiębiorstw, nie wprowadziła systemu notyfikacji porozumień ani systemu wyłączeń.

41 Zasada zakazu względnego dominuje także w regulacjach państw postsocjalistycznych, zob. T. Skoczny, op. cit., s. 27-34 i 44-46.

182

w prawie Wspólnoty. Nawet jednak w stosunku do nadużywania pozycji dominu­jącej orzecznictwo dopuszcza te klauzule w bardzo ograniczonym zakresie, co zbliża zakres jej odniesienia do przewidzianego w prawie wspólnotowym. Wyda­je się, że nie ma bezwzględnej potrzeby wyłączania tej możliwości w stosunku do nadużyć pozycji dominującej.

4) Warto byłoby wprowadzić odnośnie do porozumień formalne kryterium de minimis, określając odpowiednio jego wyznaczników. Nie oznaczałoby ono, tak jak w prawie Wspólnoty, zwolnienia porozumienia z obowiązku notyfika­cji, jeśli obowiązek taki nadal w polskim systemie by nie istniał, ale powodowało niewątpliwe odciążenie organów antymonopolowych, które mogłyby w takim przypadku odmówić wszczęcia postępowania.

5) Największe problemy rodzi natomiast kwestia, czy skorzystać z modelu Wspólnoty w zakresie wydawania wyłączeń i ewentualnie innych procedur typu: atest negatywny, listy akceptujące czy postępowanie opozycyjne. Wprowadzenie procedur pozwalających na wydawanie wyłączeń indywidualnych implikowałoby konieczność notyfikacji. Organy antymonopolowe zdecydowanie bronią się przed wprowadzeniem zasady notyfikacji, gdyż powodowałoby to konieczność prowadzenia ogromnej liczby postępowań. Przewlekłość działań Komisji w tym zakresie może być zresztą przykła­dem odstraszającym nie tylko dla organów orzekających, ale także dla samych podmio­tów gospodarczych. Z drugiej strony, brak możliwości ubiegania się o wyłączenia indy­widualne uniemożliwia podmiotom uzyskanie pewności, że ich forma działalności jest zgodna z ustawodawstwem antymonopolowym dopóki nie zostanie przeciwko nim wszczęte postępowanie o stosowanie praktyk monopolistycznych.

Z kolei brak podstaw do wydawania wyłączeń grupowych - które to wy­łączenia mogłyby w dużym stopniu rozwiązać problem nadmiernej ilości spraw -czyni z ogólnego przepisu art. 6 mało czytelną normę, wiele obiecującą podmio­tom gospodarczym, ale nigdy nie dającą pewności, czy uda się z niej skorzystać. Przepis ten daje Urzędowi - organowi administracyjnemu - ogromne możliwości ingerowania w stosunki prywatnoprawne (czy wręcz ograniczania swobody umów) i brak w tym względzie pewności co do interpretacji przezeń przepisów ustawy jest zjawiskiem niepożądanym.

W pewnym stopniu może temu zaradzić instytucja wyjaśnień wydawa­nych przez Urząd dla poszczególnych rodzajów umów, które ujednolicałyby i czyniły z góry wiadomą ich ocenę z punktu widzenia art. 6. Jak dotąd, wydane jednak zostały tylko jedne “Wyjaśnienia w sprawie stosowania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym do licencji patentowych i know-how"42. Urząd wzorował się w nich, co wyraźnie zostało zaznaczone

42 Biuletyn Urzędu Antymonopolowego, wrzesień 1993.

183

w tekście, na rozwiązaniach przyjętych przez Komisję w rozporządzeniach doty­czących wyłączeń grupowych umów licencji patentowych z 1984 r. i know-how z 1988 r.43. Miała zostać w ten sposób zapoczątkowana praktyka wydawania wy­jaśnień dla innych rodzajów umów objętych we Wspólnocie wyłączeniami44. Byłby to sposób harmonizacji w zakresie wykładni reguły rozsądku. Inicjatywa ta zarzucona została na etapie projektów. Trzeba jednak podkreślić, że wyjaśnienia te nie mają charakteru aktów prawnych, nie są więc prawnie wiążące, tak jak ma to miejsce w wypadku rozporządzeń Komisji, a ich dostępność jest ograniczona z racji publikacji tylko w Biuletynie Urzędu.

43 Obecnie pr/episy te zastąpiło rozporządzenie Komisji z 31.1.1996 dot. porozumień w zakresie transferu technologii, zob. przypis 35.

44 Przed kilku laty Urząd zainicjował i koordynuje zakrojone na dużą skalę przedsięwzięcie zmie­rzające do upowszechnienia i harmonizacji polskiego prawa z prawem Wspólnoty. Efektem tego jest udostępnienie w języku polskim w specjalnej serii wydawniczej Harmonizacja polskiego prawa antymonopolowego z redutami konkurencji Unii Europejskiej przepisów i orzecznictwa UE z dziedziny prawa konkurencji wraz z raportami prezentującymi poszczególne zagadnienia i potrzeby dostosowawcze. Szereg raportów dotyczy porozumień dopuszczonych w prawie wspólnotowym dzięki art. 85 ust. 3. zob. przypis 35.

184

Ewa Wojtaszek

The rule of reason in competition law of Poland and the EC

SUMMARY

The subject of studies is a comparison between a concept of the rule of reason in the EC competition law and in the Polish antimonopolistic law. The starting-point should be concentrated upon the explanation for function of the rule of reason as a mechanism for softening manifold supervisions preventing anti-competition behaviours occurring on the market. Additionally, it must precisely illustrate controversies resulting from legał discrepancies between the EC concept and its American prime example. Such differences may lead to conclusion that the EC law determines a specific sort of the nile of reason associated with the exemptions system comprised in art. 85 para. 3 of the EC Treaty.

The comparison of materiał premises of the rule of reason in the EC law and the Polish Act of the restrictive trade practices signifies that in spite of some essential dissimilarities in provisions interpretation of the Polish anti-monopo-listic bodies is corresponding to the Community solutions. On the other hand, the-re arę some radical differences regarding procedures sińce the Polish law does not acknowledge an institution of notifications and exemptions.

The comparative analysis formulates assumptions respecting necessities of harmonisation to the rule of reason. Although, the modification of such legał insti-tutions is not an indispensable prereąuisite for the Polish law in order to mąkę pro-visions for a minimum protection of competition demanded in the European Com­munity. This harmonisation does not have to depend upon changes of the law but rather on the continuity of pro European law interpretation by antimonopolistic in-stitutions and resumption of a recently neglected initiative to provide explanations for the EU agreements to which błock exemptions arę applicable.

185

J. Jabłońska-Bonca E. Wieczorek

Ochrona konsumenta w ustawodawstwie polskim i prawie Unii Europejskiej

Celem niniejszego artykułu jest analiza prawnoporównawcza prawa pol­skiego i europejskiego w zakresie ochrony konsumenta.

I. Gwałtowny rozwój gospodarki rynkowej, którego początki sięgają końca XIX w doprowadził do powstania grupowych inicjatyw mających na celu ochro­nę interesów konsumenta1.

Za najistotniejsze przyczyny tego zjawiska uważa się: koncentrację i mo­nopolizację obrotu gospodarczego, zwielokrotnienie i zróżnicowanie podaży, agresywność podmiotów gospodarczych oraz stan dezorientacji i dezorganizacji po stronie konsumentów2.

Pierwsza organizacja konsumencka - Liga Konsumentów - powstała w No­wym Jorku w 1891 r. Pierwsze akty prawodawcze, których celem była ochrona inte­resów konsumenta ustanowiona na początku bieżącego stulecia. Nie regulowały one jeszcze kompleksowo zagadnień związanych z pojawiającymi się zagrożeniami ży­cia i zdrowia oraz słusznych interesów ekonomicznych konsumenta, uważanego za słabszą stronę stosunków prawnych w obrocie gospodarczym.

Przełomowym momentem w dziejach ruchu konsumenckiego był projekt ustawy o prawach konsumentów (Consumer Bili of Rights) przedstawiony Kon­gresowi Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej przez Johna F. Kennedy'ego w orędziu wygłoszonym 15 marca 1962 r. Sformułowane przez ówczesnego pre­zydenta USA podstawowe prawa konsumenta obejmują prawo do bezpieczeń­stwa w zakresie życia i zdrowia, prawo do ochrony interesów ekonomicznych oraz prawo do informacji i edukacji konsumenckiej.

1 A. Jawlowska, Ruch konsumentów, Warszawa 1981, s. 22 i n.

2 S. Wtodyka, Prawa gospodarcze. Zarys systemu. Cięść ogólna, t. II, Warszawa 1982, s. 65.

187

Dokument programowy o podobnej treści opracowała też w 1972 r. Ko­misja d/s Polityki Konsumenckiej powołana w ramach Organizacji Wspólnoty Gospodarczej i Rozwoju, zaś Rada Europejska w 1973 r. uchwaliła Kartę Ochro­ny Konsumenta. W 1978 r. ONZ przyjęła sprawozdanie w sprawie środków ochrony konsumenta w 19 krajach członkowskich, a w 1985 r. wydała Wytyczne w sprawie ochrony konsumentów.

Polityka ochrony konsumenta jest również realizowana przez Wspólnoty Europejskie, będąc jednym z elementów integracji państw członkowskich oraz wyrazem dążenia do “stałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego, wię­kszej stabilności, szybszego wzrostu stopy życiowej", zgodnie z postanowieniami zawartymi w preambule i art. 2 Traktatu Rzymskiego. Sam Traktat nie zawierał żadnych szczegółowych norm dotyczących praw i polityki konsumenckiej, wów­czas uważano bowiem, że prawidłowo funkcjonujący wolny rynek stanowi wy­starczającą gwarancję ochrony interesów konsumentów. Zmiana poglądów nastą­piła na przełomie lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych. Stanowiła ona efekt wieloletnich doświadczeń Wspólnot, które dowiodły, ze mechanizmy rynkowe nie są wystarczające do zapewnienia dostatecznie skutecznej ochrony konsumen­tów w stosunkach z profesjonalnymi podmiotami gospodarczymi3.

W Pierwszym Programie Ochrony Konsumentów i Polityki Informacyj­nej zatwierdzonym przez Radę Ministrów WE w 1975 r. wskazano na cele doty­czące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, ochrony interesów ekonomicznych, in­formacji i edukacji konsumenckiej, zadośćuczynienia z tytułu wyrządzonej szko­dy oraz reprezentacji4. Określono zasady realizacji prawa do ochrony ekonomicz­nych interesów konsumentów w stosunkach z profesjonalnymi dostawcami dóbr i usług zwłaszcza przed niekorzystnymi postanowieniami umów zawieranych przy użyciu standardowych wzorców umownych. Program ten stał się punktem wyjścia dla późniejszych działań legislacyjnych, a podstawę prawną stanowiły ar­tykuły 100 i 235 Traktatu założycielskiego WE.

Drugi Program Ochrony Konsumentów opracowany w 1981 r. uaktualnił i rozszerzył założenia programu pierwszego oraz wskazał na potrzebę promowa­nia dialogu pomiędzy konsumentami, producentami i sprzedawcami5.

W Trzecim Programie Ochrony Konsumentów z 1986 r. podkreślono po­trzebę harmonizacji działań na szczeblu Wspólnot oraz wskazano na konieczność podnoszenia poziomu legislacji w zakresie jakości i bezpieczeństwa produktów wprowadzanych na rynek WE6.

M. Konikowska - Wójcik, Wybrane dyrektyw Unii Europejskiej w sprawach konsumenckich

w świetle harmonizacji pn.episów prawa polskiego z europejskim prawem konsumenckim, Biuro

Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, Warszawa 1995.

O.J.C92.

OJ. C 133.

O.J.C3.

188

Szczególne znaczenie dla rozwoju prokonsumenckiej polityki WE miał Jednolity Akt Europejski z 1986 r.7. Wprowadził on do Traktatu Rzymskiego art. 100A, który nakłada na Komisję Europejską obowiązek przyjęcia za punkt wyj­ścia dla projektów w zakresie ochrony konsumenta wysokiego poziomu tej ochrony. Wprowadzona poprawka daje instytucjom wspólnotowym większe mo­żliwości legislacyjne w sferze ochrony konsumentów, gdzie w drodze wyjątku od zasady jednomyślności Rada może uchwalać dyrektywy większością kwalifiko­waną. Ma to prowadzić do przyspieszenia procesu tworzenia Jednolitego Rynku, w którym konsumenci uzyskują nie tylko szeroki dostęp do oferowanych dóbr i usług w ramach swobodnego przepływu towarów, osób, usług i kapitału, lecz również skuteczną ochronę swych praw na obszarze Wspólnot.

W 1989 r. utworzono w ramach instytucji WE autonomiczny Urząd Poli­tyki Konsumenckiej (Consumer Policy Service) koordynujący działania WE w dziedzinie ochrony konsumentów. W tym samym roku Rada Unii uchwaliła re­zolucję w sprawie Polityki Ochrony Konsumentów, w której obok dotychczas re­alizowanych priorytetów wskazano na konieczność integracji polityki prokonsu­menckiej z innymi działaniami Wspólnot8.

Istotne znaczenie dla polityki ochrony konsumentów w WE miał Traktat z Maastricht z 1991 r. Ustanowił on po raz pierwszy odrębną podstawę prawną prowadzenia działalności legislacyjnej w zakresie ochrony konsumenta poprzez wprowadzenie do Traktatu Rzymskiego art. 129A9. Nakłada on na Wspólnoty obowiązek osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony konsumenta przez podjęcie szczegółowego działania, które podtrzyma i uzupełni politykę prokonsumencką państw członkowskich w dziedzinie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i ekonomi­cznych interesów konsumentów oraz dostarczenia im odpowiedniej informacji. Ponadto potwierdzona została zasada tzw. minimalnej harmonizacji.

Podstawowym aktem prawnym wykorzystywanym w celu harmoniza­cji prawa w Unii Europejskiej są dyrektywy Rady. W dziedzinie ochrony konsu­menta dotychczas wydano ich ponad 40. Do najważniejszych należą dyrektywy: o ogólnym bezpieczeństwie produktów, o odpowiedzialności za wadliwe pro­dukty, o nieuczciwych warunkach w umowach zawieranych z konsumentami, o ochronie konsumenta w umowach sprzedaży zawieranych poza siedzibą przed­siębiorstwa, o reklamie wprowadzającej w błąd, o kredycie konsumenckim oraz o świadczeniu usług turystycznych.

7 M. Nesterowicz, Dyrektywy jako środek prawny ochrony konsumenta w Unii Europejskiej, Pań­stwo i Prawo (dalej: PiP) 1994, nr 3, s. 18.

8 O.J.C249.

9 E. Synowiec, Polityku ochrony konsumenta - adaptacja do roz.winz.aii wspólnotowych w Polsce, Wspólnoty Europejskie 1995, nr 9, s. 14.

189

Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z jednej strony a Rzeczpospolitą Polską z drugiej strony nakłada na Polskę obowiązek stworzenia niezbędnych wa­runków wstępnych umożliwiających w przyszłości integrację gospodarczą ze Wspólnotami. Według postanowień art. 68 i 69 Układu jednym z istotnych wa­runków jest zbliżenie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa polskiego do pra­wa wspólnotowego w zakresie ochrony konsumenta.

Tymczasem w zakresie prawnej ochrony konsumenta Rzeczpospolita Pol­ska ma poważne opóźnienia.

Brak przesłanek uzasadniających odpowiednią ochronę konsumenta wy­nikał przede wszystkim z założeń socjalistycznego modelu gospodarowania.

W zakresie horyzontalnych stosunków prawnych tj. między jednostkami gospodarki uspołecznionej a konsumentem cechą charakterystyczną była szeroka ich “administratywizacja". W rezultacie system umowny w obrocie uspołecznio­nym przybierał z reguły charakter pozorny10. Znajdowało to wyraz w daleko idą­cej reglamentacji administracyjnej, poprzez stosowanie decyzji administracyjnych o skutkach cywilnoprawnych albo obowiązku kontraktowania". W praktyce miała miejsce kontuzja funkcji sterowania gospodarką z funkcją bezpośredniego gospo­darowania w jednej osobie, tj. państwa. Swoistego rodzaju paradoksem byłoby więc podejmowanie przez państwo istotnych decyzji ustawodawczych mających na celu ochronę konsumenta przed działalnością gospodarczą prowadzoną w rze­czywistości przez samo państwo.

Nadto panowało przekonanie, że jeśli nawet gospodarka uspołeczniona, służąc z założenia zaspakajaniu interesu społecznego, łączy się z uszczerbkiem dla interesów konsumenta, jest to nieuchronną konsekwencją ustroju. To zatem powodowało, że na ogół wyrzekano się działań ochronnych w imię ideowego przekonania o ich zbędności12.

Sytuacja uległa zmianie wraz ze zmianą ustroju społeczno - gospodarcze­go Polski. Uchwalona przez Sejm w 1988 r. ustawa o działalności gospodarczej przywróciła zasadę wolności gospodarczej. Rok później wolność gospodarcza zo­stała włączona w ramy ustawy konstytucyjnej jako podstawowa zasada ustroju gospodarczego.

Zaistniała konieczność dokonania zasadniczej transformacji systemu pra­wa. Wypracowanie strategii rozwoju poszczególnych dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego nie jest zadaniem łatwym. Do dziś brak wykrystali-

10 S. Włodyka, Prawne elementy gospodarki socjalistycznej, Przegląd Ustawodawstwa Gospodar­czego (dalej: PUC) 1987, nr 5, s. 135.

11 1. Weiss, Stosunki umowne w warunkach reformy gospodarczej, PUG 1987, nr 5, s. 165.

12 E. Łętowska, Ochrona konsumenta: negatywny spór kompetencyjny?, PiP 1994, nr 6, s. 3.

190

zowanych poglądów w środowiskach opiniotwórczych, mających wpływ na kie­runki prawotwórstwa w Polsce. Nadto nieustanne perturbacje na oficjalnej scenie politycznej, będące rezultatem konfliktów partyjnych powodują, że szczegółowe preferencje aksjologiczne ustawodawcy nie są do końca ustabilizowane13.

Odnosi się niekiedy wrażenie, że ochrona interesów konsumenta trakto­wana jest przez polityków jedynie jako wartość instrumentalna, istotna na drodze uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Pomija się przy tym, zwłaszcza w oficjalnych stanowiskach rządowych, argumentację z punktu wi­dzenia potrzeb społecznych. Nieliczni tylko przedstawiciele doktryny wskazują, i jest to cel sam w sobie i traktowany musi być przede wszystkim jako wartość zasadnicza. Potrzeba wysokiego poziomu ochrony konsumenta powinna być w gruncie rzeczy niezależna od aspiracji politycznych Polski związanych z inte­gracją europejską. Jednakże dla przeciętnego konsumenta wydaje się być obojęt­nym charakter motywacji działań zmierzających do polepszenia jego sytuacji pra­wnej na rynku.

Tak więc z pragmatycznego punktu widzenia można się zadowolić wska­zanym podejściem, przynajmniej tymczasowo.

W dziedzinie ochrony interesów konsumentów prawo europejskie jest bar­dzo rozbudowane, toteż warto by dokonać oceny polskiego prawa konsumenckiego przez pryzmat podstawowych standardów obowiązujących w Unii Europejskiej.

II. Wyrazem realizacji prawa konsumenta do bezpieczeństwa i ochrony zdro­wia są dyrektywy dotyczące ogólnych zasad bezpieczeństwa produktów oraz odpowiedzialności za wadliwy produkt.

Celem postanowień dyrektywy nr 59/92/EEC o ogólnych zasadach bez­pieczeństwa produktów jest zapewnienie bezpieczeństwa wprowadzanych na ry­nek produktów14.

Producenci mają obowiązek wprowadzać na rynek tylko produkty bezpie­czne. Ponadto powinni dostarczać konsumentom informacji umożliwiających określenie ryzyka wynikającego z użytkowania tych produktów, w przypadku gdy nie jest ono oczywiste wraz dające możliwość podjęcia odpowiednich środ­ków ostrożności. Od dystrybutorów natomiast wymaga się działania z należytą ostrożnością, co oznacza dostarczanie tylko tych produktów, które według posia­danych przez nich informacji, spełniają podstawowe wymogi bezpieczeństwa. Powinni oni współpracować w zakresie kontroli bezpieczeństwa produktów do­stępnych na rynku oraz brać udział w działaniach prewencyjnych.

13 P. Winczorek, Uwagi o aksjologicznych aspektach działalności legislacyjnej w dziedzinie prawa publicznego {konstytucyjnego) w Polsce, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny (dalej: RPEiS) 1994, nr 4, s. 58.

14 O.J.L228.

191

Ogólne zasady bezpieczeństwa produktów znajdują rozwinięcie w dyrekty­wach technicznych, dotyczących poszczególnych grup towarów konsumpcyjnych.

Ważną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa konsumentów odgrywa Sy­stem Szybkiego Alarmu (Rapid Alert System) wprowadzony decyzją Rady nr 133/84/EEC z 2 marca 1984 o wspólnotowym systemie szybkiej wymiany infor­macji o zagrożeniach wynikających z używania produktów konsumpcyjnych, który został włączony do ogólnowspólnotowego systemu informacji i nadzoru. Zakłada on, że każde państwo członkowskie odpowiada za zapewnienie zgodno­ści cech produktów znajdujących się w obrocie na jego terytorium z wymogami bezpieczeństwa.

W przypadku powstałego zagrożenia państwo członkowskie zawiadamia o tym fakcie niezwłocznie i w sposób wyczerpujący Komisję Europejską, która przekazuje ostrzeżenie pozostałym państwom członkowskim.

Zasady bezpieczeństwa produktu w prawie polskim regulują dwie ustawy z 3 kwietnia 1993 o badaniach i certyfikacji oraz ustawa o normalizacji15.

Ustawa o badaniach i certyfikacji stawia sobie za cel ochronę rynku krajowego przed wyrobami i usługami mogącymi stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia oraz ułatwianie krajowego i międzynarodowego obrotu handlowego poprzez utworzenie w Polsce krajowego systemu badań i certyfikacji. Prawodaw­ca zakłada, że zgłaszanie wyrobów i usług do badań i certyfikacji Jest dobrowol­ne, bowiem w warunkach gospodarki rynkowej weryfikacja jakości towarów od­bywa się głównie poprzez działania wolnej konkurencji, w związku z czym sam producent i sprzedawca są zainteresowani, aby wyroby posiadały odpowiednie certyfikaty. Fakultatywność zgłoszenia nie dotyczy wyrobów oraz usług krajo­wych i importowanych, mogących stwarzać zagrożenie lub służących ratowaniu życia, zdrowia i środowiska naturalnego, bowiem te podlegają obowiązkowi zgłoszenia do certyfikacji.

Natomiast ustawa o normalizacji służy systematycznej poprawie efektyw­ności gospodarowania, co jest podstawowym warunkiem rozwoju gospodarcze­go. Stosowanie polskich norm technicznych w stosunku do wyrobów, metod ba­dań i innych czynności jak projektowanie, przechowywanie, transport jest w za­sadzie dobrowolne. Taki charakter norm wynika z przyjętego modelu gospodar­czego opartego na pełnej samodzielności podmiotów gospodarczych oraz działa­niu konkurencji w gospodarce rynkowej. Ustawa zakłada, że motywacją zastoso­wania polskich norm staną się korzyści ekonomiczne i świadomość producentów, że wymagania określone normą techniczną są wszechstronnie uzgodnione i odpo­wiadają m.in. potrzebom konsumentów. W sytuacji gdy chodzi o ochronę życia,

15 Dz.U. Nr 55, póz. 2501251.

192

zdrowia, mienia, środowiska, właściwy minister może w drodze rozporządzenia wprowadzić obowiązek stosowania polskich norm lub innych wymagań.

Przepisy regulujące wymagania zdrowotne żywności zawarte są w ustawie z 25 listopada 1970 o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia16. Normuje ona warunki produkcji środków spożywczych i używek oraz obrotu tymi artykułami w zakresie niezbędnym dla ochrony zdrowia konsumentów. Określa przy tym orga­ny odpowiedzialne za wykonywanie postanowień ustawy i sprawujące nadzór nad jej przestrzeganiem oraz ustala sankcje karne za naruszenie przepisów.

W Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej przygotowano analogiczny projekt ustawy o warunkach zdrowotnych przedmiotów użytku.

Natomiast w Ministerstwie Przemysłu i Handlu (Departament Rynku i Ochrony Konsumenta) wskazano na konieczność uchwalenia ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktu, która miałaby ustalać podstawowe wymogi dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa wszelkich produktów wprowadzanych na rynek z punktu widzenia ochrony konsumenta jako końcowego użytkownika. Zgodnie z uchwałą Rady Ministrów nr 133/95 z 14 listopada 1995 Ministerstwo Przemysłu i Handlu we współpracy z Ministerstwem Sprawiedliwości. Urzędem Antymono­polowym17 i Polskim Centrum Badań i Certyfikacji odpowiedzialne jest za wpro­wadzenie do krajowego prawodawstwa regulacji prawnych zgodnych z postano­wieniami omawianej dyrektywy. W tym celu została powołana przy Centrum grupa robocza, która opracowała projekt ustawy o ogólnych warunkach bezpie­czeństwa wyrobów i usług. Projekt określa warunki dotyczące charakterystyki produktu, oznakowania, opakowania, oddziaływania na otoczenie, pracy uwz­ględnieniu zagrożeń konsumentów objętych większym ryzykiem (np. dzieci) oraz środki i procedury wycofywania z rynku produktów niebezpiecznych, a tak­że zasady informowania o takich produktach odpowiednich organów w celu współdziałania przy likwidacji zagrożeń konsumenta. Dopiero taka regulacja miałaby w pełni realizować postanowienia dyrektywy Rady nr 59/92 w sprawach ogólnego bezpieczeństwa produktu. Przepisy regulujące warunki bezpieczeństwa poszczególnych grup wyrobów skorelowane są bowiem z wymogami zawartymi w wykazanej dyrektywie, dopiero na ich podstawie wydawane są przepisy obej­mujące właściwe oznaczanie wyrobów.

Nadto dyrektywa o ogólnym bezpieczeństwie produktu ma charakter otwarty i dynamiczny bowiem nie ogranicza oceny bezpieczeństwa wyrobu wy­łącznie do chwili, w której został on wprowadzony do obrotu, choćby z odpo-

16 Dz.U. Nr29, póz. 245.

17 Obecnie Urząd Antymonopolowy został przekształcony w Urząd Ochrony Konkurencji i Konsu­mentów na mo'cy ustawy z 8 sierpnia 1996 o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjono­wanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, póz. 496).

13 — Polska w Unii...

193

wiednim certyfikatem18. Zobowiązuje ona do obserwacji i kontroli wprowa­dzonych wyrobów w celu zapobiegania ewentualnemu ryzyku aż do możliwości całkowitego wycofania wadliwego towaru włącznie. Temu również czyni zadość polski projekt ustawy.

Źródłem odpowiedzialności za wadliwy produkt może być kontrakt albo delikt. W pierwszym przypadku nabywcy wadliwego wyrobu przysługują upraw­nienia płynące z tytułu rękojmi i gwarancji. W drugim zaś chodzi o roszczenia od­szkodowawcze z tytułu powstałej szkody na mieniu czy osobie. Odpowiedzialność odszkodowawcza za tego rodzaju szkody jest określana mianem odpowiedzialno­ści za produkt19. Terminologia taka została również przyjęta w dyrektywie Rady Unii Europejskiej nr 374/85 o odpowiedzialności za wadliwy produkt, która regu­luje zasady odpowiedzialności producenta za wprowadzenie wadliwego produktu do obrotu20. Odpowiedzialnym jest nie tylko producent produktu finalnego, su­rowców oraz komponentów, ale także każda osoba, która w zakresie swojej odpo­wiedzialności zawodowej importuje produkt na teren Unii Europejskiej w celu dystrybucji. Za producenta uważa się równie każdego dostawcę produktu, chyba że poinformuje poszkodowanego w rozsądnym czasie o tożsamości producenta.

Producent i osoby uważane za producenta za szkodę wyrządzaną przez wadliwy produkt ponoszą odpowiedzialność solidarną i to na zasadzie ryzyka. Wprowadzenie zasady odpowiedzialności obiektywnej, nie opartej "ha zasadzie winy, uzasadnione jest potrzebą sprawiedliwego rozłożenia ryzyka związanego z nowoczesną produkcją przemysłową. Ryzyko prowadzonej działalności gospo­darczej powinno obciążać tego, kto tą działalność podejmuje i wykonuje dla własnych korzyści, a więc producenta i inne podmioty gospodarcze uczestniczące w obrocie handlowym. Konsument nie ma żadnego wpływu na standard bezpie­czeństwa wyrobów, który w głównej mierze zależy od staranności, wiedzy, zdol­ności i rzetelności producenta. Nie oznacza to bynajmniej obciążenia producenta pełną odpowiedzialnością za ryzyko szkód wyrządzonych na skutek wadliwości wprowadzonego na rynek wyrobu. Po pierwsze, istnieje możliwość ubezpiecze­nia ryzyka tych szkód przez producent21. Koszty ubezpieczenia zostają wówczas wkalkulowane w cenę wyrobu. Po drugie, dyrektywa wyłącza odpowiedzialność producenta z tytułu tzw. ryzyka rozwojowego. Jest to jedna z przesłanek egzone-racyjnych pozwalająca producentowi na zwolnienie się od odpowiedzialności po-

18 M. Kępiński, Deliktowa odpowiedzialność producenta za wady wyrobów w prawie europejskim ze .•szczególnym uwzględnieniem odpowiedzialności za produkty. Biuletyn Rady Legislacyjnej URM 1995, nr 5, s. 73.

19 W. von Marschall, Z zagadnień odpowiedzialności za produkt, PiP 1988, nr 3, s. 39.

20 O.J., L 210.

21 M. Nestorowicz, Ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za produkt, Wiadomości ubezpiecze­niowe 1989, nr 5.

194

przez wykazanie, ze w chwili wprowadzenia wyrobu do obrotu nie mógł on na podstawie istniejącego wówczas stanu wiedzy wykluczyć wady i tym samym wy­tworzyć wyrobu niewadliwego. Po trzecie, odpowiedzialność producenta z tytułu wyrządzonej szkody na osobie jest rodzajem odpowiedzialności ograniczonej do kwoty nie niższej niż 70 min ECU.

W przypadku szkód na mieniu dyrektywa przewiduje możliwość ich ograniczenia do kwoty 500 ECU. Szkody poniżej tej kwoty mogą być dochodzo-ne na podstawie zasad ogólnych przewidzianych w przepisach prawa krajowego. Jeżeli wada wywoła szkodę w samym wadliwym przedmiocie wówczas znajdą zastosowanie przepisy regulujące odpowiedzialność kontraktową z tytułu rękojmi i gwarancji. Należy podkreślić, że dyrektywa nie przewiduje odpowiedzialności za szkody niemajątkowe. Dyrektywa w tej kwestii odsyła do przepisów wewnę­trznych zainteresowanych państw członkowskich.

W prawie polskim deliktową odpowiedzialność za produkt reguluje ko­deks cywilny w art. 415 i n. Wprowadzenie do obrotu rzeczy wadliwej stwarzają­cej niebezpieczeństwo zarówno dla nabywcy jak i osób trzecich jest czynem nie­dozwolonym, co konsekwentnie akceptuje i podkreśla orzecznictwo Sądu Najwy­ższego22. Niemniej jest to odpowiedzialność oparta na zasadzie winy, co w zna­cznym stopniu uniemożliwia możliwość uzyskania przez konsumenta rekompen­saty wskutek trudności związanych z przeprowadzeniem dowodu. Zasadniczą ba­rierę przed szerszym wykorzystaniem roszczeń z tego tytułu stanowi konieczność udowodnienia przez poszkodowanego winy własnej producenta, bądź winy osób, za które ponosi on odpowiedzialność. Konsument polski nie ma przy tym możli­wości skorzystania z “dobrodziejstwa" instytucji domniemania winy sprawcy, gdy k.c. nie przewiduje przerzucenia ciężaru dowodu z poszkodowanego na oso­bę odpowiedzialną za wprowadzenie na rynek niebezpiecznego produktu. Wpro­wadzenie instytucji odpowiedzialności producenta za wytworzony produkt postu­luje projekt ustawy o niektórych uprawnieniach konsumentów z maja 1995 r. przy­gotowany w Ministerstwie Sprawiedliwości.

III. W zakresie ochrony interesów ekonomicznych konsumenta szczególne znaczenie ma dyrektywa nr 13/93 o niedozwolonych klauzulach w umowach konsumenckich23. Możliwość opracowywania i wykorzystywania w obrocie go­spodarczym wzorców umownych o charakterze nienormatywnym jest pochodną istnienia swobody umów. Dopóki użycie wzorców było traktowane jako zjawisko

22 Orzeczenia Sądu Najwyższego przyjmują podstawę delikatową dla odpowiedzialności producen­ta, a także sprzedawcy za wprowadzenie do obrotu rzeczy niebezpiecznych przytacza M. Nesto-rowicz. Odpowiedzialność z.a produkt. Kwartalnik Prawa Prywatnego (dalej: KPP) 1993, z. 4,

s. 481-482.

23 O.J.L95.

195

występujące sporadycznie, dopóty wszelkie postulaty dotyczące wyeliminowania nadużyć związanych ze stosowaniem wzorców stanowić miały zagrożenie dla za­sady swobody umów. Jednakże w warunkach współczesnego obrotu charaktery­zującego się seryjnością oraz masowością produkcji i usług, praktyka opracowy­wania i stosowania wzorców bardzo się rozpowszechniła stanowiąc podstawową formę zawierania umów24. Szybkość obrotu wymaga bowiem uproszczenia indy­widualnych pertraktacji i uniformizacji treści umów, co z kolei powoduje skróce­nie i potanienie procesu ich zawierania.

Podmioty gospodarcze zwłaszcza zajmujące pozycję monopolistyczną na rynku nie respektując często zasad uczciwości kupieckiej w obrocie handlowym narzucają swym kontrahentom niekorzystne klauzule umowne. Prowadzi to do podważenia ekwiwalentności świadczeń i sformalizowania zasady równości stron, co stanowi naruszenie podstawowych zasad prawa cywilnego. Umowa ma być zawarta w wyniku osiągniętego przez strony konsensusu godzącego ich wza­jemne interesy.

Brak owych przesłanek powoduje naruszenie swobody umów. Celem in­terwencji europejskiego prawodawcy jest zatem stworzenie możliwości wyeli­minowania nierówności pojawiających się po obu stronach stosunku prawnego i tym samym urzeczywistnienia zasady wolności kontraktowej.

Załącznik do dyrektywy zawiera służącą jako wskazówka niewyczerpującą listę klauzul, które mogą być uznane za niedozwolone ze względu na ich cel lub następstwa. Za niedozwoloną należy uznać taką klauzulę umowną, która nie została indywidualnie uzgodniona oraz narusza zasadę wzajemnego zaufania powodując istotną i nieusprawiedliwioną dysproporcję umownych praw i obo­wiązków na niekorzyść konsumenta. Dotyczy to przede wszystkim klauzul sfor­mułowanych przed zawarciem umowy standardowej, w rezultacie czego konsu­ment nie ma w praktyce żadnego wpływu na jej treść.

Dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie do unormowania dwóch rodzajów sankcji. Pierwsza polega na zastrzeżeniu niezwiązania konsumenta klau­zulą uznaną za niedozwoloną. Bezskuteczność niedozwolonych klauzul nie wpły­wa jednak na ważność pozostałych postanowień umowy. Umowa, oparta na utrzy­manych w mocy postanowieniach pozostanie wiążąca dla obu stron wtedy, gdy bez klauzul uznanych za bezskuteczne jest to możliwe. Strona słabsza jest bowiem szczególnie zainteresowana w utrzymaniu ważności umowy, gdy często nie może sobie pozwolić na rezygnację z oferowanego świadczenia25.

Druga związana jest z wprowadzeniem instytucji skargi kolektywnej. Skarga kolektywna to uprawnienie określonych podmiotów do skutecznego do-

24 K. Kruczalak, Prawa handlowe. Zarys wykładu, Warszawa 1996, s. 73-74.

25 F. Zoil, Niedozwolone klauzule w umowach konsumenckich, KPP 1993 z. 2, s. 191.

196

magania się wszczęcia postępowania przed właściwym organem kontrolnym, do­tyczącego wskazanych klauzul, bez względu na to, czy zostały one zastosowane w konkretnej umowie. Skarga kolektywna może być skierowana przeciw wielu podmiotom stosującym lub zalecającym stosować te same lub podobne klauzu­le umowne. Jest to powszechny i abstrakcyjny model kontroli samych klauzul w oderwaniu od konkretnego stosunku prawnego.

Uprawnienie do wytoczenia powództwa na rzecz obywateli przez organi­zacje społeczne m.in. w sprawach o ochronę konsumentów wynikające z art. 8 i art. 61 polskiego k.p.c. ma zasadniczo odmienny charakter i nie może być odpo­wiednikiem skargi kolektywnej uregulowanej w dyrektywie.

Nadto dyrektywa zawiera w art. 5 nieznaną prawu polskiemu regułę inter­pretacyjną in dubio contra proponentem, nakazującą w razie wątpliwości co do znaczenia klauzul przyjęcie wykładni korzystniejszej dla konsumenta.

Na gruncie prawa polskiego można wskazać różnorakie instrumenty umożliwiające przywrócenie naruszonej przez zastosowanie abusywnych klauzul umownych równowagi interesów stron.

Możliwe są tu dwie metody: administracyjna i cywilistyczna. W pierwszym przypadku wskazać należy przepisy tzw. prawa kartelowego. Ustawa z 24 lutego 1990 o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym zakazuje nadużywania po­zycji dominującej na rynku, polegającej m.in. na narzuceniu uciążliwych warunków umów oraz uzależnianiu zawarcia umowy od przyjęcia lub spełnienia świadczenia nie związanego z przedmiotem umowy26. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumen­tów może w takiej sytuacji wydać decyzję nakazującą zaniechanie tych praktyk oraz określić warunki takiego zaniechania. Nie może jednak zmienić treści zaskarżonego wzorca.

Nowelizacja ustawy z 1995 ograniczyła pod względem podmiotowym za­kres zastosowania tylko do podmiotów gospodarczych, które nie spotykają się z istotną konkurencją na rynku. Kolejną przesłanką uznania określonych czynów za niedozwolone jest naruszenie interesu ogólnospołecznego, a nie indywidual­nych interesów stron. Sąd Antymonopolowy dokonując takiej wykładni kierowali się przynależnością ustawy antymonopolowej do dziedziny prawa publicznego27. Poza tym wydawane przez organ antymonopolowy decyzje nakazujące zaniecha­nia sprzecznego z ustawą zachowania mają charakter deklaratoryjny i nie tworzą nowego stanu prawnego, a skutki decyzji ograniczone są jedynie do danego stanu

26 Tekst jedn.: Dz.U. z 1995 r., Nr 80, póz. 405.

27 Analiza wpływu wybranych orzeczeń sądu antymonopolowego i decyzji Urzędu Antymonopolo­wego na sytuację konsumentów dokonano w pracy zbiorowej pod red. G. Rokickiej, Ochrona in­teresów konsumentów w orzecznictwie antymonopolowym, [w:] Harmonizacja polskiego prawa antyiniiHopulowe/fo z. regularni konkurencji Unii Europejskiej, Warszawa 1995.

197

faktycznego i stron postępowania. Konsumenci nie są przy tym uprawnionymi do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przed Urzędem. Ich interesy mogą reprezentować tylko organizacje społeczne, których zadaniem statutowym jest ochrona interesów konsumenta.

W drugim przypadku znajdą zastosowanie przede wszystkim instytucje prawne uregulowane w kodeksie cywilnym.

Zgodnie z art. 385 § 2 k.c. jeżeli ogólnie warunki umów, wzór umowy lub regulmin zastrzegają dla strony, które je zastosowała, rażąco nieuzasadnione ko­rzyści, druga strona może wystąpić do sądu o uznanie ich zastosowania za bez­skuteczne. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko w obrocie konsumenckim, gdy zgodnie z § 2 tego art. uprawnienie to nie przysługuje podmiotowi gospodar­czemu, jako stronie, która zawarła umowę w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej. Jednak ochrona, która przyznaje konsumentowi jest niewystarcza­jąca28. “Sądownictwo nie umie (...) posłużyć się w orzecznictwie tym przepisem (...). Nie zdaje sobie sprawy, że ten właśnie przepis stanowi drogę do interpreta­cji klauzuli generalnej w duchu i kierunku wskazanym przez prawo wspólnotowe o ochronie konsumenta (...)- zauważa prof. E. Łętowska29.

Do rażącego naruszenia ekwiwalentności interesów nawiązuje również in­stytucja wyzysku. Możliwość jej zastosowania jest ograniczona do niewspółmier-ności wartości świadczenia, przy czym wykorzystana może być zaUSwno w obro­cie powszechnym jak i konsumenckim.

Instytucją prawną mającą szczególne znaczenie dla ochrony interesów konsumenta przed nadużywaniem swobody kształtowania treści umów przez zaj­mujące silniejszą pozycję rynkową podmioty gospodarcze są normatywne warun­ki umów. Obecnie obowiązujące w tym zakresie rozporządzenie Rady Ministrów z 30 maja 1995 w sprawie szczegółowych warunków zawierania i wykonywania umów sprzedaży rzeczy ruchomych z udziałem konsumentów30, wydane na pod­stawie art. 384 k.c., budzi szereg wątpliwości. W doktrynie często podnoszony jest zarzut, że przepis ten opiera się na tradycjach państwa centralnie sterowanego w drodze administracyjnych aktów prawotwórczych kontynuując koncepcję ogól­nych warunków umów zawartych w uchwale Rady Ministrów nr 71 z 13 czerwca 1983. Pogląd taki został podzielony przez Radę Legislacyjną URM w stanowisku przyjętym 9 czerwca 199531.

28 RPO/110228/94/YI, Naruszenie prawu konsumentów w związku z niedostatecznym zabezpiecze­niem ustawowym. Biuletyn RPO 1994 nr 2, s. 72-75.

29 E. Łętowska, Bariery naszego myślenia o prawie w perspektywie integracji z Europą, PiP 1996, nr 4-5, s. 46.

30 Dz.U. Nr 64, póz. 328.

31 Opinia dotycząca projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków zawierania i wykonywania umów sprzedaży udzialem konsumentów. Biuletyn Rady Legislacyjnej URM 1995, nr 4, s. 100-102.

198

Proste przeniesienie takiej konstrukcji do systemu prawnego Rzeczpo­spolitej Polskiej, opartego na odmiennych zasadach ustrojowych i gospodarczych wydaje się być zatem niedopuszczalne32.

Zjawiskiem nowym, powodującym zagrożenie dla interesów konsumen­ta, jest nieuczciwa reklama będąca sposobem pozyskiwania potencjalnych konsu­mentów w warunkach gospodarki wolnorynkowej. Wskutek nieuczciwej rekla­my, zwłaszcza wprowadzającej w błąd, konsument narażony jest na poniesienie szkody, bowiem stając się przedmiotem manipulacji i oszustw często dokonuje niewłaściwego wyboru narażając się na straty ekonomiczne.

Przepisy wymierzone przeciwko wprowadzającej w błąd reklamie zawar­te są w dyrektywie Rady Unii Europejskiej nr 450/8433. W rozumieniu niniejszej dyrektywy “reklama wprowadzająca w błąd to każda reklama, która w jakikol­wiek sposób - łącznie z jej wyglądem zewnętrznym - wprowadza w błąd lub jest zdatna do wprowadzania w błąd osób, do których jest skierowana lub do których może dotrzeć, skutkiem czego może wpłynąć na ich gospodarcze zachowanie się albo z tych powodów szkodzi konkurentom lub potencjalnie może im szkodzić". Tak szeroko ujęty zakres pojęciowy stwarza różne możliwości wykorzystania mechanizmów ochronnych. Przede wszystkim państwa członkowskie mogą wprowadzić regulację przewidującą prewencyjną kontrolę reklamy. Oznacza to, że w uzasadnionych przypadkach możliwe jest zakazanie reklamy wprowadzają­cej w błąd, zanim jeszcze zostanie ona rozpowszechniona. W przypadku zaś roz­powszechnienia zakazanej reklamy sądy lub władze administracyjne muszą mieć uprawnienia do zarządzenia albo spowodowania zaprzestania reklamowania wprowadzającego w błąd. Do uzyskania takiego zakazu nie jest wymagane prze­prowadzenie dowodu rzeczywistego uszczerbku w majątku osoby poszkodowa­nej ani winy reklamującego się. Ze względu na okoliczności poszczególnego przypadku pracy uwzględnieniu usprawiedliwionego interesu zainteresowanych stron dopuszcza się bowiem przerzucenie ciężaru dowodu na reklamującego się, który musi wykazać prawdziwość stwierdzeń zawartych w reklamie i to w sposób nie budzący wątpliwości. Legitymację formalną do wystąpienia przeciwko rekla­mie na drogę sądową lub administracyjną posiadają osoby fizyczne i prawne oraz organizacje mające w tym interes prawny.

W świetle ustawy z 16 kwietnia 1993 o zwalczaniu nieuczciwej konku­rencji nieuczciwa reklama traktowana jest jako czyn nieuczciwej konkurencji34. Ustawa reguluje zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalno-

32 Z. Radwański, Norma kompetencyjna art. 384 k.c. do określenia szczegółowych warunków umów konsumenckich, RPEiS 1996, nr l, s. 18.

33 OJ. L 250.

34 Dz.U. Nr 47, póz. 211.

199

ści gospodarczej mając na względzie zarówno interes publiczny, jak i przedsię­biorców oraz konsumentów.

Polska regulacja odmiennie od prawa Wspólnot Europejskich nie przewi­duje możliwości przerzucenia w uzasadnionych sytuacjach ciężaru dowodu na podmioty prowadzące działalność reklamową. Konsument nie posiada również legitymacji formalnej do wystąpienia z roszczeniem cywilnoprawnym na drogę sądową. Uprawnienie takie przysługuje wyłącznie organizacjom, których celem statutowym jest ochrona interesów konsumentów.

Wiele zagadnień związanych z ochroną ekonomicznych interesów konsu­menta uregulowanych w prawie europejskim w ogóle nie zostało unormowane w prawie polskim.

Chodzi tu zwłaszcza o problematykę umów zawieranych poza siedzibą przed­siębiorstwa, świadczenie pakietowych usług turystycznych, kredyt konsumencki.

IV. Problematyka związana z ochroną prawną konsumenta ma zatem chara­kter interdyscyplinarny i leży w zakresie kompetencji wielu resortów oraz urzę­dów centralnych, co nie sprzyja kreowaniu spójnej polityki rządu w tym obsza­rze. Brak adekwatnych do potrzeb społecznych przepisów prawnych oraz dotych­czasowe rozproszenie działań w tej dziedzinie35 uzasadniają potrzebę wskazania na możliwości wykorzystania - choćby przejściowo - także innych rozwiązań.

Na atrakcyjności zdają się zyskiwać tzw. systemy samoregulacji, które polegają na dobrowolnym ograniczeniu przez podmioty gospodarcze zakresu ich działania. Organizacje reprezentujące przemysł i handel prowadzą działalność zmierzającą w kierunku podniesienia standardów etyki zawodowej w działalności gospodarczej. Służyć temu mają wszelkiego rodzaju dobrowolne kodeksy prakty­ki w różnych dziedzinach produkcji i usług, zawierające normy przynależne do tzw. miękkiego prawa. W rozumieniu przyjętym w teorii norm są to dyrektywy “otwarte"36. Podstawową właściwością tych regulacji jest to, iż nie są one przy­musowe, a więc od momentu publicznego ogłoszenia tekstu zawarte w nich nor­my “żyją własnym życiem" i pozostają w zasadzie w powszechnej dyspozycji37.

Niemniej uwzglęnienie etyki w działalności gospodarczej może okazać się bardzo przydatne z ekonomicznego punktu widzenia. Dobrowolne przestrze­ganie przez producentów i handlowców zasad lojalnej konkurencji oddziaływuje na zachowania konsumentów wpływając na ich preferencje w zakresie wyboru

35 Stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie koncepcji regulacji ochrony konsumentów w Polsce z. uwzględnieniem ustawodawstwa konsumenckiego Unii Europejskiej przyjęte w dniu 29 czerwca 1995 r.. Biuletyn Rady Legislacyjnej URM 1995, nr 5, s. 86.

36 Por. K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 31-35.

37 J. Jabłońska - Bonca, “Soft law" as Contemptrrary “Opem" Norins, Studies in the theory and philosophy of law 1988, vol. 4, s. 63.

200

konkretnego dobra czy usługi. Natomiast stosowanie nieetycznych sposobów podnoszenia zysku obniża stopień wiarygodności producenta czy handlowca, co w efekcie prowadzi do wymiernych strat ekonomicznych a nawet do upadku pod­miotu gospodarczego38. Do sposobów tych niewątpliwie należy m.in. nierzetelna reklama, organizowanie nacisku konsumpcyjnego czy produkcja i sprzedaż towa­rów szkodliwych dla zdrowia39.

Jest charakterystyczne, że normy “otwarte" pozwalają jedynie na przybli­żone wskazanie środków najwyższej intensywności ich przyjmowania jako wią­żących zasad postępowania. Ponadto dają szansę na zachowania ponadprzeciętne. Tymczasem rygorystyczna, sformalizowana regulacja prawna powoduje, że trud­no zachowywać się w sposób “właściwszy od właściwego".

W Europie akty typu soft law odgrywają znaczącą rolę, zwłaszcza w pra­ktyce sądowej40. Są to akty, których faktyczny autorytet jest na ogół znaczny41. Organizacje przedstawicieli biznesu skupiają duże doświadczenie profesjonalnych, wysoko wykwalifikowanych specjalistów z zainteresowanych środowisk branżo­wych, współpracując przy tym zarówno z organami rządowymi jak i samymi kon­sumentami. Uchwalane przez nich normy w zakresie bezpieczeństwa i jakości sprzedawanych towarów oraz świadczonych usług, warunków zawierania i wyko­nywania umów, a także działalności reklamowej mogą w istotny sposób równowa­żyć interesy podmiotów gospodarczych i konsumentów. Bliski kontakt z praktyką stwarza w tych organizacjach dobre warunki do trafnych regulacji.

Wprowadzenie standardów proponowanych w regulacjach typu soft law, dzięki mniejszej formalizacji działań normotwórczych, a zarazem większej mo­bilności organizacji je stanowiących, umożliwia szybsze dostosowanie właści­wych rozwiązań do zmieniających się potrzeb na rynku. Ochrona interesów kon­sumenta nie może być bowiem realizowana kosztem zbyt daleko idących ograni­czeń naruszających społecznie uzasadnione interesy firm, gdy w dłuższej perspe­ktywie byłoby to niekorzystne również dla samych konsumentów.

Ogólniej biorąc akty typu soft law są m.in. przejawem wyraźnie zauwa­żalnej tendencji przemian w funkcjach współczesnych regulacji do przesuwania akcentów z funkcji kontrolnej (rejestrującej) na funkcję promocyjną (projektują-

38 Stanowisku Prezydium Krajowej Izby Gospodarczej, Etyka życia gospodarczego, News letter 1992, nr 27/63, s. 1.

39 J. Majka, Etyka życia #a.v/70darcze#«,'Wrocław 1982.

40 Szczegółowy wykaz kodeksów i zasad deontologicznych zob. Advertisinf> and Self-Regulation, A major new Analysis of Self-Regulatiiry system and thier Codes of Ad'ertising Practice through out the EC, and in five EFTA Countries — preparedfor the European Advert'ming Tripartitie by Ma­ry Coronel, Consultant, Brussels, April 1992.

41 J. Jabtońska - Bonca, Wstęp do nauk prawnych, Poznań 1996, s. 52-54.

201

ca) reguł. Różnice technik regulacji są pochodną uruchamiania przez prawo i re­gulacje pozaprawne różnych przesłanek skuteczności norm.

“Miękkie prawo" może być pośrednim czynnikiem rozwoju prawa konsu­menckiego - stwarza bowiem prototypy regulacji wykorzystywanych w krajo­wych, a także europejskich centrach legislacyjnych42.

W praktyce część “miękkiego prawa" może z czasem przekształcić się w “twarde prawo". Koncepcja taka wydaje się być uzasadniona, zwłaszcza w okresie intensywnych przemian ustrojowych i gospodarczych, jakie dokonują się w ostatnich latach w Polsce. Przejęcie sprawdzonych w praktyce konstrukcji do systemu prawnego wyeliminowałoby w znacznej mierze tworzenie rozwiązań nie sprzyjających osiągnięciu pożądanego celu.

Działalność ciał samoregulujących bywa często uzupełniana przez instytu­cje ąuasi-sądowe. Powoływane sądy polubowne cieszą się na ogół większym za­ufaniem wszystkich stron postępowania z uwagi na znaczny autorytet arbitrów rozstrzygających sporne kwestie. Są to bowiem wysokiej klasy specjaliści z zakre­su różnych branż gospodarczych, którzy wskutek bliskiego kontaktu z praktyką, zdecydowanie lepiej znają specyfikę danej dziedziny zagadnień niż sędziowie są­dów powszechnych43. Nie bez znaczenia jest równie szybkość postępowania, uproszczona procedura, a także dużo niższe koszty z nim związane.

Nadto orzeczenia sądów polubownych zwykle są wykonywane bez zbęd­nej zwłoki, gdy wydany wyrok czy zawarta ugoda w postępowaniu jednoinstan-cyjnym daje zazwyczaj natychmiastowy skutek w postaci pożądanego zachowa­nia się wskutek dobrowolnego podporządkowania się stron postanowieniom sądu polubownego44.

Niezbędnym elementem stymulującym efektywne funkcjonowanie syste­mów samoregulujących czy samoograniczających w poszczególnych dziedzinach produkcji, dystrybucji i usług są organizacje społeczne występujące w imieniu i na rzecz konsumenta. W wysoko rozwiniętych gospodarczo krajach Wspólnoty Europejskiej organizacje europejskie odgrywają znaczącą rolę w strukturze kan-sumeryzmu45. Ich silna pozycja wypracowana w ciągu ostatnich dziesięcioleci jest “elementem i efektem demokracji"46. Jedną z wielu funkcji spełnianych

42 W Polsce również można zauważyć wykorzystanie w praktyce “miękkiego prawa"; jako przykład można wskazać Zasady etyki w działalności gospodarczej uchwalone przez Krajową Izbę Gospo­darczą w 1993 r., a także kodeksy przyjęte w 1994 r. przez producentów papierosów oraz przez Polskie Stowarzyszenie Sprzedaży Bezpośredniej.

43 E. Trapie, J. Preussner - Zamorska, Interes konsumenta oraz. instrumenty jego ochrony w dziedzi­nie reklamy. KPP 1996, z. l, s. 23.

44 K. Kruczalak, Umowy w obrocie krajowym i międzynarodowym. Komentarz. Wzory. Objaśnienia, Warszawa 1996, s. 19.

45 M. Bienias, Ochrona konsumenta w Polsce, Handel Wewnętrzny 1993, nr 4, s. 21.

46 A. Wiśniewski, Ochrona konsumenta w krajach Unii Europejskiej, Handel Wewnętrzny 1994, nr 3, s. 59.

202

przez tego typu organizacje jest aktywne reprezentowanie i ochrona interesów konsumenta przy ustalaniu treści pozaprawnych aktów normatywnych podczas negocjacji z przedstawicielami biznesu.

Dlatego też ważne jest dofinansowanie z budżetu Państwa działalności organizacji konsumenckich, które mogą zapewnić skuteczną ochronę kreatywną. Dotyczy to zwłaszcza Federacji Konsumentów, która działa na terenie całego kra­ju już od 1981 r. Celem statutowym jej działalności jest tworzenie społecznego systemu ochrony interesów konsumentów, zmierzającego do zapewnienia należ­nych im praw, inicjowanie nowych rozwiązań prawnych i wzmacniania skutecz­ności przyznanej konsumentom ochrony prawnej oraz kształtowanie racjonal­nych wzorów konsumpcji. Organizacja ta współpracuje z instytucjami państwo­wymi, instytucjami naukowymi, organizacjami pozarządowymi i stowarzyszenia­mi producentów, ze środkami masowego przekazu oraz ze światowym ruchem konsumenckim będąc członkiem Międzynarodowej Organizacji Związków Kon­sumenckich47.

47 Szerzej: Informacja <i dzialulności Federacji Konsumentów, opracowana przez Biuro Rady Krajo­wej Federacji Konsumentów, Warszawa 1994.

203

J. Jabłońska-Bonca E. Wieczorek

Protection of consumers' rights in Polish and EU laws

SUMMARY

The purpose of the hereto article is a comparative analysis of Polish and European law of consumers' rights.

The issue of consumers' rights protection has been accompanied by a ra-pid growth of economic level. It emerged as early as in the 19th century. Looming threats to life, health, and consumers' interests have given a rise to the creation of the consumers' rights movement. Soon, numerous countries and then internatio-nal institutions have initiated various organisational and legislative activities fol-lowing the movement.

The policy of consumers' rights protection carried out also by the EC is one of the integrative elementsand a declaration of “a harmonious and balanced development of economic activities," greater stabilisation, and “the rising of standards of living and ąuality of life" according to provisions included in the preamble and art. 2 of the Rome Treaty. The legał bases for legislative activities associated with a protection of the consumers' rights is provided by art. 100A, added to the Treaty by the Single European Act and art. 129A supplemented by the Maastricht Treaty.

The Directives of the Council arę the fundamenta! legał acts exercised for harmonisation of national law in the EU Member States. So far, there have been over 40 directives issued in the field of consumers' rights protection. In this re-gard, the Europę Agreement obliges Poland to adjust its lawto the EC standards. The matters related to the consumers' rights arę of interdisciplinary naturę, which to a considerable extent determines lawful capacities of the Polish legislature. Ta-king into account the fact that presently there is not a modern legał regulation adeąuate for free market economy reąuirements, it must be pointed out that the integrative process will be much morę complicated. Nevertheless, the Polish poli-tical aspirations to the EU membership may lead to a conclusion that the appro-

205

priate regulation will be established in a near future. As a matter of fact, the EU membership will bring about certain “advantages" of legał naturę for Polish con-sumers. Although it may appear as a too lapidary view, the common impression is that legislative authorities freąuently misjudge goals of business activities which arę supposed to serve and satisfy consumers' demands. These arę the fundamental and ultimate objectives of trade in which a consumer, an intellectually and econo-mically weaker party, must be guaranteed an appropriate protection and legał se-curity. For that reason the achievement of high level of consumers' legał protec­tion i s treated instrumentaiły, although from the pragmatic point of view, it is of none importance to an individual consumer of goods and services.

The hereby article renders a generał comparative legał analysis of the chosen EU directives concerning certain aspects of the consumers' rights protec­tion with a close regard to Polish adeąuate regulations. It considers comprehensi-ve rules for products safety, responsibiłity for products, and forbidden clauses in-cluded in the consumers' contracts as well as an unfair advertisement.

The special attention has been paid to fundamental differences existing in both legał systems and to fields reąuiring unification of basie legał standards of the consumers' rights protection.

Summing up, the authors have stressed a necessity for other solutions, which even temporarily result from an unsatisfactory level of the Polish legał law. As noticed, the EU Member States emphasise morę attentively the so-called “soft law" norms.

The introduction of standards proposed in soft law regulations, due to uni­fication of law-making activities, as well as to a greater mobility of organisations performing them, makes possibłe for a rapider adjustment of appropriate solutions to market demands. The voluntary codes of practices adopted and applied by indu-strial and commercial companies lead towards enhancement of business ethics. They serve both consumers and producers. In addition, the compliance with loyal competition rules positively affects buyers' behaviours determining their preferen-ces as buying and choosing particular product or sendces arę concerned.

The social organisations acting for and on behalf of consumersare the in-dispensable element stimulating effective functioning of self-regulating systems in fields of production, distribution, and services. One of the activities which they exercise is an efficient representation and protection of the consumers' rights. They participate in a creation of not binding normative acts, and they also take part in negotiations with business representatives. This creates a situation in which interests of all partners arę eąually respected.

Therefore, it is essential to provide consumers' organisations with suffi-cient financial aids from the State budget which can maintain an effective creative protection. It specially regards the Federation of Consumers.

206

Janina Ciechanowicz

Ratyfikacja Konwencji o różnorodności biologicznej

z 1992 roku w świetle harmonizacji polskiego ustawodawstwa z wymogami Unii Europejskiej

Konwencja o różnorodności biologicznej została uchwalona w Rio de Ja­neiro w dniu 5 czerwca podczas Konferencji Organizacji Narodów Zjednoczo­nych “Środowisko i Rozwój" popularnie określanej mianem Szczytu Ziemi. W Konferencji uczestniczyli przedstawiciele 166 państw. Celem Konferencji by­ło wskazanie na związek pomiędzy pogarszającym się stanem środowiska a roz­wojem gospodarczym grożącym globalną katastrofą, a także zainicjowanie pil­nych działań w skali międzynarodowej, regionalnej i narodowej istotnych dla za­chowania równowagi ekologicznej na Ziemi.

Na Konferencji tej oprócz Konwencji o różnorodności biologicznej uchwalono również inne ważne dokumenty. Należą do nich:

— Deklaracja z Rio w sprawie środowiska i rozwoju — określająca prawa i obowiązki państw w zakresie ekorozwoju,

— Globalny Program Działań AGENDA 21 - plan wskazujący w jaki sposób osiągnąć ekorozwój w kategoriach gospodarczych, społecznych i ekolo­gicznych,

— Deklaracja o ochronie lasów,

— Konwencja o ochronie klimatu.

Polska była uczestnikiem Konferencji w Rio i podpisała wyżej wymienio­ne dokumenty. Ustawą z dnia 31 sierpnia 1995 r. Prezydent Rzeczypospolitej Pol­skiej ratyfikował Konwencję o różnorodności biologicznej'. W ten sposób Kon­wencja ta, dzięki ustawie ratyfikacyjnej, została przekształcona z normy umowy międzynarodowe w normę ustawową w wewnętrznym porządku prawnym.

l Dz.U. Nr 118, póz. 565.

207

Jest kwestią złożoną i wciąż sporną, czy i jakie postanowienia umów mię­dzynarodowych, w tym umów dotyczących ochrony środowiska, obowiązują w Polsce wprost2. Nauka polska i orzecznictwo sądów zmierzają w wytyczanym w doktrynie prawa międzynarodowego kierunku uznawania norm prawa mię­dzynarodowego za bezpośrednio wiążące w stosunkach wewnętrznych. Sąd Naj­wyższy powołując się na zasadę państwa prawa wynikającą z art. l Konstytucji RP3, po nowelizacji z 1989 roku, dopuścił istnienie norm międzynarodowych na­dających się do bezpośredniego stosowania w porządku krajowym (norm tzw. self-executing). Zdaniem W. Radeckiego Konwencja o różnorodności biologicz­nej nie należy do kategorii self-executing, a zatem jej wdrożenie uzależnione jest od istnienia odpowiednich przepisów prawa wewnętrznego4.

Konwencja o różnorodności biologicznej oceniana jest jako konwencja przełomowa w dziedzinie ochrony przyrody, gdyż preferuje przejście od ochrony fragmentów przyrody do ochrony całości. Na całym świecie obserwuje się gwał­towny spadek bioróżnorodności co jest następstwem nadmiernej eksploatacji za­sobów przyrody ożywionej i nieożywionej, zanieczyszczeń środowiska, niewła­ściwej introdukcji obcych gatunków roślin i zwierząt, a przede wszystkim jest spowodowane niszczeniem siedlisk. Ekolodzy uważają, że proces ten jest nastę­pstwem antropopresji, czyli skutkiem działalności człowieka na środowisko natu­ralne Ziemii5. Treścią Konwencji jest ujmując najogólniej, zobowiązanie wszy­stkich państw jej sygnatariuszy do zachowania pełnej różnorodnoSci form życia w biosferze poprzez ich ochronę i rozsądne, oszczędne użytkowanie. Konwencja ma swój wymiar globalny, regionalny oraz lokalny i krajowy. Podkreśla fakt, że zasoby żywe na kuli ziemskie są dobrem całej ludzkości i, że cała społeczność międzynarodowa musi aktywnie uczestniczyć w ich zachowaniu dla przyszłych pokoleń. W szczególności państwa rozwinięte ekonomicznie, lecz zubożałe przy­rodniczo winny pomóc w zachowaniu różnorodności biologicznej, państwom bo­gatym przyrodniczo, lecz ubogim ekonomicznie6.

2 W. Radecki, Umowy międzynarodowe o ochronie środowisku, Aura 1996, nr 4, s. 51.

3 Konstytucja i podstawowe akty prawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej. Wybór i opracowanie K. Wołowski, Gdańsk 1994, s. 36.

4 W. Radecki, Problemy implementacji międzynarodowego prawa ochrony przyrody w Polsce, [w:] Aktualne problemy prawa międzynarodowego we współczesnym świecie. Księga pamiątkowa po­święcona pamięci Profesora Mariana Iwanejko. Materiały z ogólnopolskiej konferencji zorgani­zowanej przez Katedrę Prawa Międzynarodowego i Porównawczego Akademii Ekonomicznej w Krakowie (Kraków 27-28 września 1995), Kraków 1995, s. 297-305; zob. A. Wyrozumska, Za­pewnienie skuteczności prawu międzynarodowemu w prawie krajowym w projekcie konstytucji RP. Państwo i Prawo 1996, z. 11, s. 23.

5 J. Chojnacki, Bioróżnorodno.ść przyrody Pomorza Szczecińskiego, [w:] Europejski lad ekologicz­ny a problem ochrony środowiska krajów nadbałtyckich, Warszawa 1995, s. 80.

6 Konwencja o różnorodności biologicznej, pod red. S. Wajdy i J. Zurka, Instytut Ochrony Środo­wiska, Warszawa 1995, s. 5.

208

W rozumieniu Konwencji określenie “różnorodność biologiczna oznacza zróżnicowanie wszystkich żywych organizmów występujących na Ziemi w eko­systemach lądowych, morskich i slodkowodnych oraz w zespołach ekologicz­nych, których są częścią; dotyczy to różnorodności w obrębie gatunku, pomiędzy gatunkami oraz różnorodności ekosystemów" (art. 2(j)). Innymi słowy, Konwen­cja o różnorodności biologiczne obejmuje ochronę różnorodności gatunkowej, genetycznej oraz ochronę różnorodności ekosystemów i biocenoz.

Celem Konwencji jest ochrona różnorodności biologicznej, umiarkowane użytkowanie jej elementów oraz sprawiedliwy podział korzyści wynikający z wykorzystywania zasobów genetycznych, w tym odpowiedni dostęp do tych za­sobów i transfer stosownych technologii, z uwzględnieniem wszystkich praw do tych zasobów i technologii oraz odpowiednie finansowanie (art. 1). Tak szerokie ujęcie przedmiotu ochrony nie było dotąd przedmiotem regulacji w innych konwe­ncjach czy umowach międzynarodowych. Dotyczą one wybranych komponentów - elementów środowiska7. Dla przykładu Polska podpisała ponad 50 międzynaro­dowych konwencji i protokołów tego rodzaju. Do najważniejszych spośród nich należą:

1) Międzynarodowa konwencja o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza olejami (Konwencja Londyńska, 1954);

2) Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie między­narodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego (Kon­wencja Ramsarska, 1971);

3) Konwencja o międzynarodowym handlu zagrożonymi wyginięciem gatun­kami dzikich roślin i zwierząt (Konwencja Waszyngtońska, 1973);

4) Konwencja o rybołówstwie i ochronie żywych zasobów w Morzu Bałtyc­kim i Bełtach (Konwencja Gdańska, 1973);

5) Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego (Konwencja Helsińska, 1974, 1992);

6) Konwencja w sprawie transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości (Konwencja Genewska, 1979);

7) Konwencja o ochronie warstwy ozonowej (Konwencja Wiedeńska, 1985) oraz Protokół w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową (Pro­tokół Montrealski, 1987);

8) Konwencja o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście trans-granicznym (Konwencja z Espoo, 1991);

9) Konwencja o kontroli transgranicznego przemieszczania i usuwania niebez­piecznych odpadów (Konwencja Bazylejska, 1992);

7 M. Banach, Umowy międzynarodowe w dziedzinie ochwny środowiska. Przyczynek do systematy­ki umów, Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie 1996, Nr 481, s. 7-11.

14 — Polska w Unii...

209

10) Konwencja w sprawie transgranicznych skutków awarii przemysłowych (Konwencja Helsińska, 1992);

11) Konwencja o ochronie i użytkowaniu transgranicznych cieków wodnych i jezior międzynarodowych (Konwencja Helsińska, 1992).

O ochronie przyrody i bioróżnorodności traktuje art. 15 Konwencji Helsiń-skiej o ochronie środowiska morskiego Morza Bałtyckiego z 1992 r.8. Państwa stro­ny tej konwencji zobowiązały się do podjęcia, indywidualnie i wspólnie, wszelkich właściwych kroków odnośnie obszaru Morza Bałtyckiego i jego przybrzeżnych eko­systemów, na które Morze Bałtyckie wywiera wpływ, w celu ochrony środowisk przyrodniczych i różnorodności biologicznej oraz ochrony procesów ekologicznych. Tak więc postanowienia Konwencji helsińskiej nie ograniczają się tylko do proble­matyki ochrony środowiska morskiego przed zanieczyszczeniami, ale również włą­czają do obowiązków państw ochronę walorów przyrodniczych ekosystemów mor­skich i przybrzeżnych oraz zachowanie różnorodności gatunków je zasiedlających. A zatem nie tylko prewencja i zwalczanie, ale również świadoma odbudowa i resty­tucja środowiska morskiego i ekosystemów przybrzeżnych mają być celem, do któ­rego dążyć będą strony konwencji. W przypadku Polski, która podpisała obie konwe­ncje - helsińską i o ochronie różnorodności biologicznej - implementacja każdej z nich do polskiego ustawodawstwa przyczyni się automatycznie do dostosowania naszego systemu prawnego w zakresie wykonania zobowiązań prawnomiędzynaro-dowych wynikających z obu tych konwencji. Polskie ustawodawstwo nie ma odręb­nej regulacji dla obszarów przybrzeżnych. Zastosowanie mają tu przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. (Dz.U. nr 114, póz. 492 z późniejszymi zmianami). Ochrona przyrody w ujęciu tej ustawy ma na celu:

— utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów,

— zachowanie różnorodności gatunkowej,

— zapewnienie ciągłości istnienia gatunków i ekosystemów (art. 2).

Realizacja tych celów ochrony zapewnić powinna trwałość istnienia przy­rody jako makrosystemu mimo presji antropogennej9.

Porównanie celów ustawy o ochronie przyrody z celami konwencji o róż­norodności biologicznej pozwala stwierdzić, że cele konwencji idą znacznie dalej. Obejmują nie tylko restytucję i utrzymanie różnorodności biologicznej, ale naka­zują także umiarkowane użytkowanie jej elementów oraz sprawiedliwy podział korzyści wynikających z wykorzystywania zasobów genetycznych. To ostatnie za­gadnienie nie jest jak dotąd przedmiotem regulacji prawa publicznego w Polsce.

8

J. Ciechanowicz, Ochrona środowiska morskiego Bałtyku w świetle nowej konwencji helsińskiej z 1992 roku, [w:] Aktualne problemy prawa międzynarodowego ..., s. 219-228. 9 Prawo o ochronie przyrody. Komentarz pod red. J. Sommera, Wrocław 1 994, s. 1 1 .

210

Zasady ochrony różnorodności biologicznej

Zasady ochrony różnorodności biologicznej są zgodne z zasadami prawa międzynarodowego10. W art. 3 konwencji stwierdza się, że zgodnie z Kartą Naro­dów Zjednoczonych oraz zasadami prawa międzynarodowego państwa mają su­werenne prawo wykorzystywania swoich zasobów zgodnie z własną strategią ochrony środowiska. Mają one również dopilnować, aby działania na obszarze podlegającym ich jurysdykcji lub kontroli nie powodowały szkody w środowisku innych państw lub na obszarach znajdujących się poza krajową jurysdykcją.

Prawo międzynarodowe należy do podstawowych narzędzi ochrony śro­dowiska. Ziemia bowiem, chociaż stanowi jeden niepodzielny ekosystem, które­go równowaga może być naruszona w każdym zakątku globu, politycznie podzie­lona jest na ponad 190 suwerennych państw". Stąd w prawie międzynarodowym funkcjonuje zasada “ograniczonej suwerenności", która zakazuje szkodliwej działalności na własnym terytorium wobec innych państw. Każde państwo po­winno zakazać używania na jego terytorium dla czynności sprzecznych z upraw­nieniami innych państw. Pochodząca jeszcze z prawa rzymskiego maksyma “sic utere tuo ut alienum non laedas" znalazła pełne uznanie w prawie międzynarodo­wym, aby tak używać i korzystać ze swojej własności, aby nie czyniło to szkód na terytorium innego państwa. Zasada ta potocznie określana jest jako zasada do­brego sąsiedztwa12. Przepisy konwencji o różnorodności biologicznej sankcjonu­ją w pełni tę zasadę rozszerzając jej zastosowanie nie tylko, co oczywiste, do ob­szarów jurysdykcji krajowej, ale także poza te obszary, wszędzie tam gdzie poja­wią się skutki działań rozpoczętych i prowadzonych pod jurysdykcją państwową lub jej kontrolą (art. 4)13. Wskazany przepis może mieć w przyszłości doniosłe znaczenie praktyczne w kwestii ustalenia odpowiedzialności za szkody wynikłe z nieprzestrzegania przez strony postanowień konwencji. Określa on podmiot zo­bowiązany do naprawienia szkody bądź do jej zadośćuczynienia.

10 J. Gilas, Prawu międzynarodowe, Toruń 1995, s. 107.

11 K. Wolfke, Międzynarodowe prawu środowiska (tworzenie i egzekwowanie), Wrocław 1979, s. 6: J. Ciechanowicz, Zasady ustalania odszkodowania w prawie międzynarodowym publicznym, Gdańsk 1989, s. 63-104.

12 G. Grabowska, Człowiek i środowisko wprawie międzynarodowym, Państwo i Prawo 1996, z. l, s. 19-30.

13 Przebieg katastrofy Torrey Canyon u Wybrzeży Kornwalii w 1967 roku i wpływ jaki miała na rozszerzenie uprawnień państw nadbrzeżnych do stosowania skutecznych środków przymusu tak­że poza granicami ich jurysdykcji celem odwrócenia lub zmniejszenia szkód grożących środowi­sku, stanowią niezmiernie ważny etap w rozwoju międzynarodowego prawa środowiska. W związku z tym należałoby rozważyć perspektywy wprowadzenia zasady represji wszechświa­towej. Wprowadzenie takiej represji, przynajmniej w stosunku do pewnych, szczególnie groźnych naruszeń przepisów ochrony środowiska, będzie w przyszłości możliwe a nawet konie­czne. K. Wolfke, op. cit., s. 138-139.

211

Charakter instrukcyjny i informacyjny ma art. 5, który propaguje, w miarę możliwości i potrzeby, współpracę pomiędzy państwami stronami bezpośred­nio lub przez odpowiednie organizacje międzynarodowe. Szczególnie chodzi tu o współpracę w kwestiach obszarów poza jurysdykcją krajową jak i innych wspólnych działań na rzecz ochrony różnorodności biologicznej i umiarkowane­go użytkowania jej elementów. Znaczenie tego przepisu wynika nie tylko z jego blankietowego brzmienia, lecz z tkwiących w nim elementów prewencji. Wska­zanie na obowiązek współpracy i współdziałania występuje często w prawie mię­dzynarodowym, w deklaracjach sztokholmskiej i z Rio, w konwencjach mię­dzynarodowych i umowach dwustronnych. Szczególnie w zagadnieniach ochro­ny środowiska “złotą regułą powinna być prewencja a nie odszkodowanie"14. Jest to przejawem problemu określanego w nauce jako “problem integralności środo­wiska" i koncepcji odpowiedzialności przewidującej możność odpowiednich czynności zanim nastąpi szkoda.

Obowiązki państw

na rzecz ochrony różnorodności biologicznej i umiarkowanego użytkowania jej elementów

Przepisy konwencji zobowiązują państwa do opracowania krajowych strategii, planów i programów dotyczących ochrony różnorodności biologicznej i umiarkowanego użytkowania jej elementów. Przede wszystkim należy ziden­tyfikować wszystkie elementy tworzące różnorodność biologiczną uwzględnia­jąc te, które wymagają objęcia ścisłą ochroną i te, które powinny być użytkowa­ne w sposób umiarkowany.

W art. 2(n) konwencji umiarkowane użytkowanie elementów tworzących bioróżnorodność określono jako użytkowanie w taki sposób i z taką intensywno­ścią, aby nie prowadziło to do jej zmniejszenia i pozwoliło utrzymać bioróżnorod­ność w stanie odpowiadającym potrzebom i pragnieniom obecnych oraz przy­szłych pokoleń. Innymi słowy chodzi o to, aby zasoby biologiczne nie były użyt­kowane rozrzutnie, ale oszczędnie, rozsądnie i z umiarem. Sądzę, iż w praktyce interpretacja tego terminu będzie nastręczała prawnikom wiele problemów. Jaki biolog poproszony o opinię jako rzeczoznawca, biegły czy też ekspert, wypowie się autorytatywnie i zarazem jednoznacznie o sposobie użytkowania zasobów bio­logicznych. Co może być miarą albo punktem odniesienia dla użytkowania bio-różnorodności? Stopień ochrony przyrody czy poziom rozwoju gospodarczego państwa, regionu, kontynentu?

14 K. Kocot, Prawnomifdzynamdowe zasadys(>zt>l(>!iii. Warszawa - Wrocław 1977, s. 128.

212

Zidentyfikowane zasoby winny być monitorowane odpowiednimi metoda­mi, a uzyskane dane przechowywane i skatalogowane. Każda ze stron Konwencji winna też, w miarę możliwości i konieczności, rozpoznawać procesy i rodzaje działalności, które wywierają lub z dużym prawdopodobieństwem mogą wywierać negatywny wpływ na ochronę różnorodności biologicznej i umiarkowane użytko­wanie jej elementów oraz monitoringu ich skutków odpowiednimi metodami.

Z przedstawionych przepisów konwencji wynikają dla państw dwie dyre­ktywy postępowania. Pierwsza to podejmowanie działań na rzecz restytucji zni­szczonych obszarów i przeciwdziałanie takim procesom, jak: niszczenie lasów, chemizacji gruntów rolnych, erozji i zasoleniu gleb, zanieczyszczaniu mórz i oce­anów. Druga dyrektywa, to rozpoznanie i ograniczanie ludzkiej działalności, któ­ra wywiera negatywny wpływ na zasoby różnorodności biologicznej. Państwa zobowiązały się do ochrony tych zasobów in situ oraz ex situ.

Ochrona in situ

Ochrona in situ oznacza ochronę ekosystemów15 i naturalnych siedlisk gatunków oraz utrzymanie i restytucję zdolnych do życia populacji w ich natu­ralnym środowisku, a udomowionych lub hodowanych gatunków, w otoczeniu, w którym rozwinęły swoje specyficzne właściwości16. Ochrona ta dokonywać się powinna poprzez tworzenie obszarów chronionych i ochronę ekosystemów, ich kon­trolę i promocję. Oznacza to również, że obok tradycyjnie - zachowawczo pojmowa­nej ochrony przyrody, strony konwencji na obszarach nie objętych prawną ochroną przyrody winny tak pokierować ich rozwojem, by dzięki właściwemu planowaniu przestrzennemu nie naruszać równowagi funkcjonowania najważniejszych przyrod­niczo ekosystemów. Postulat ten nakazuje uwzględnienie w planowaniu przestrzen­nym koncepcji ekorozwoju.

Koncepcja ekorozwoju jest w Polsce nie tylko koncepcją teoretyczną, ale i również obowiązującym kierunkiem polityki17.

Wprowadzenie w art. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzenia, że ustawa ta określa “(...) zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zago­spodarowania, przyjmując ekorozwój jako podstawę tych działań (...)" jest za­razem wprowadzeniem ekorozwoju do polskiego porządku normatywnego18.

15 Ekosystem - dynamiczne zgrupowanie roślin, zwierząt i mikroorganizmów i ich nieożywione środowi­sko wspólnie tworzące jednostkę funkcjonalną (art. 2 (b) Konwencji).

16 A. Kiss, D. Shelton, Manuał ofEuwpeanEnvimnment(il Law, Cambridge 1993, s. 8-12, 115-117, 137-141.

17 Zagadnienie ekorozwoju w ustawodawstwie polskim i w prawie Unii Europejskiej, [w:] J. Ciecha-nowicz, J. Gwizdała, Zagadnienie prawne finansowania ekorozwoju, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 1996, s. 48-58.

18 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, póz. 415), zob. także Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz pod red. J. Sommera, Wrocław 1995, s. 14.

213

Na konieczność uwzględnienia racji środowiskowych w planowaniu i w realizacji rozwoju gospodarczego zwracano uwagę w “Polityce ekologicznej Państwa".

“Polityka ekologiczna Państwa" przyjęta Uchwałą Sejmu RP z dnia 10.05.1991 r.19 jest obecnie podstawowym dokumentem wyznaczającym kieru­nek wykładni przepisów prawa ochrony środowiska pod kątem ekorozwoju. Pol­ska zobowiązała się również w wielu umowach i aktach prawa międzynarodowe­go do wprowadzenia koncepcji ekorozwoju do polskiego porządku prawnego.

W świetle powyższego, wymagania wynikające z konwencji o różnorod­ności biologiczne nie stawiają przed Polską nowych zadań, a nakazują jedynie kon­tynuację uprzednio już rozpoczętych działań. Inną kwestią jest to, że zrównoważone wykorzystanie różnorodności biologicznej w aktualnej sytuacji gospodarczej Polski jest bardzo trudnym wymogiem do spełnienia w praktyce20. Pomimo tego delegacja polska przedstawiła na konferencji w Rio dwa dokumenty: strategię ochrony żywych zasobów przyrody oraz strategię ochrony litosfery (przyrody nieożywionej).

Ratyfikując konwencję o różnorodności biologicznej Polska zobowiązała się do:

— włączenia ochrony i umiarkowanego użytkowania zasobów biologicznych do polityki państwa,

— roztoczenie kontroli nad wykorzystaniem zasobów biologicznych,

— popieranie współpracy między instytucjami rządowymi a sektorem pry­watnym w poszukiwaniu metod umiarkowanego użytkowania zasobów biologicznych,

— utworzenia i wspomagania programów naukowych, technicznych i szko­leniowych mających na celu rozpoznanie i ochronę różnorodności biolo­gicznej,

— wprowadzenie uregulowań prawnych dotyczących restytucji zagrożonych gatunków i populacji.

Istotne novum w konwencji stanowią przepisy dotyczące zmodyfikowa­nych biotechnologicznie organizmów. Co prawda w konwencji nie ma normatyw­nego określenia tego rodzaju organizmów, ale jest określenie biotechnologii jako każdego rozwiązania technologicznego, które wykorzystuje systemy biologiczne, żywe organizmy lub ich pochodne do wytworzenia lub zmodyfikowania specyfi­cznych produktów lub procesów. W tym zakresie każda ze stron konwencji usta­nowi i będzie utrzymywała środki umożliwiające rozpoznanie i kontrolowanie zagrożeń wynikających z użytkowania oraz uwalniania żywych, zmodyfikowa­nych biotechnologicznie organizmów, które powodując negatywne skutki w śro-

19 Monitor Polski Nr 5, póz. 118.

20 Por. T. Swanson. liiipleiiientiiif> the Bindivemity Comenńim, IUNC, Oxford 1996, s. 192.

214

dowisku mogą wpływać na ochronę oraz umiarkowane użytkowanie różnorodno­ści biologicznej i jej elementów lub stanowić zagrożenie dla ludzkiego zdrowia. Ujmując krócej, chodzi o podjęcie działań zabezpieczających przed ryzykiem związanym z organizmami zmodyfikowanymi przez biotechnologię. Współczes­ny postęp w biotechnologii wykazuje, że materiał genetyczny roślin i zwierząt może znaleźć zastosowanie w rolnictwie, ochronie zdrowia i zaspokajaniu po­trzeb ludzkich, a także w ochronie środowiska.

Bezpieczne dla środowiska wykorzystywanie biotechnologii

Zagadnienie bezpiecznego dla środowiska wykorzystania biotechnologii podniesione zostało w Globalnym Programie Działań - AGENDA 21 w rozdziale 162'. We wprowadzeniu do tego rozdziału podkreśla się, że biotechnologia stano­wi dziedzinę intensywnie uprawianej nauki, która jest zbiorem metod inżynierii genetycznej umożliwiających człowiekowi wprowadzanie zmian w kwasie rybonukleinowym (DNA) lub materiale genetycznym, w roślinach, zwierzętach i drobnoustrojach, prowadzących do otrzymywania użytecznych produktów i tech­nologii. Jakkolwiek biotechnolodzy zapowiadają wniesienie znacznego wkładu w rozwiązaniu wielu problemów współczesnego świata, to prawnicy skutecznie będą ich w tym ograniczać. Nowe biotechnologie mają być zdrowe dla środowiska, nie mogą naruszać integralności ekosystemów i nie mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia. Eksperci Greenpeace uważają, że po pestycydach i promieniowaniu ra­diacyjnym ludzkości zagraża “skażenie genetyczne"22. Ich zdaniem powodów do niepokoju nie brakuje. Wiadomo, że bakterie potrafią przekazywać sobie nowe umiejętności np. odporność na działanie antybiotyków będącą zmorą współczesnej medycyny. Zastosowanie zmodyfikowanych biotechnologicznie organizmów mo­głoby spowodować wybuch epidemii, z jaką lekarze nie mieli jeszcze do czynie­nia. Od 1992 roku na terenie Unii Europejskiej uczeni przeprowadzili na poletkach doświadczalnych już ponad 500 badań ze zmienionymi genetycznie roślinami uprawnymi. Doświadczenia te mają na celu wprowadzenie do rolnictwa nowych, bardziej wydajnych i odpornych na choroby i działania szkodników odmian roślin. Wykazywały one między innymi, że nowe odmiany rzepaku mogą rozprzestrze­niać się nawet na odległość 2,5 km, co oznacza, że mogą one także krzyżować się z innymi gatunkami roślin i szybko rozprzestrzeniać swoje nowe właściwości gene­tyczne. Pomimo pewnych obaw biotechnologia rolnictwa wydaje się być nieunik-

21 Dokumenty Końcowe Konferencji Narodów Zjednoczonych "Środowisko i Rozwój", Rio de Juneńo, 3-14 czerwcu 1992 r., Szczyt Ziemi, Instytut Ochrony Środowiska, Warszawa 1993, s. 152-272.

22 Nowy smaczny świat. Ekolodzy bojkotują wprowadzenie żywności biotechnologicznej, ale uczeni przekonują, że jest ona bezpieczni! dla zdrowia, Rzeczpospolita z 15 listopada 1996 r.

215

niona, gdyż inaczej nie będzie można wyżywić szybko rosnącej ludności świata. Stąd trzeba szukać rozwiązań biotechnologicznych, pozwalających na:

— podniesienie produktywności, wartości odżywcze oraz trwałości przecho­wywanych produktów żywnościowych i pasz,

— opracowanie szczepionek i technik zapobiegania rozprzestrzenianiu się chorób i zatruć,

— zwiększanie odporności upraw na choroby.i szkodniki tak, aby ograni­czyć potrzebę stosowania pestycydów,

— opracowanie bezpiecznych i skutecznych metod biologicznego zwalcza­nia owadów przenoszących choroby szczególnie gatunków odpornych na pestycydy chemiczne,

— podniesienie żyzności gleb i wydajności wykorzystania przez rośliny sub­stancji odżywczych, z dbałością o zachowanie zawartości tych substancji w glebie,

— zapewnienie odnawialnych źródeł energii oraz surowców z odpadów or­ganicznych i materiału roślinnego,

— oczyszczanie ścieków i odpadów chemicznych, usuwanie wycieków ropy innymi skuteczniejszymi metodami niż dotąd stosowanymi metodami konwencjonalnymi,

— wyhodowanie bardziej produktywnych odmian szybko rosnących drzew dających drewno na opał23.

W Agendzie 21 podkreśla się, że powodzenie programów biotechno­logicznych zależy od wysoko wyspecjalizowanych fachowców. Trzeba nie tylko ograniczyć “drenaż mózgów" z krajów rozwijających się aby dać szansę postępu w biotechnologii tej grupie państw, ale również wprowadzić mechanizmy spra­wiedliwego podziału korzyści z zastosowania technologii w tej dziedzinie.

Problemy te zostały szerzej rozwinięte w Konwencji o różnorodności biolo­gicznej. Państwa, które do niej przystąpiły, zobowiązały się tworzyć warunki uła­twiające innym dostęp do zasobów genetycznych i umożliwiać ich wykorzystanie w sposób nie zagrażający środowisku.

Zezwolenie na dostęp do zasobów genetycznych w niczym nie umniejsza pełni suwerennych praw państwa do swoich zasobów genetycznych. Określenie zasad dostępu do zasobów genetycznych leży całkowicie w gestii władz krajo­wych oraz podlega krajowemu prawodawstwu. Państwa mogą wspólnie określić zasady, które będą podstawą do wydawania zezwoleń na dostęp do zasobów ge­netycznych (art. 15). W konwencji wyodrębniono dwie grupy państw:

Opis zagadnień wykorzystywania biotechnologii przyjęto z opracowania M. Keatinga, Globalny Program Dziatań, Geneva 1993, s. 28; P. Kieracińskiego, Żyto jak w banku, Forum Akademickie 1996, Nr 7-8, s. 29.

216

1) państwa, z których pochodzą zasoby genetyczne, czyli te, które posiadają te zasoby w warunkach in situ;

2) państwa dostarczające zasoby genetyczne, czyli państwa dostarczające zasoby genetyczne ze źródeł in situ, zarówno z populacjami dzikich, jak i udomowionych gatunków, lub ze źródeł ex situ, które mogą, ale nie mu­szą pochodzić z tych właśnie państw.

Ochrona ex situ

Ochrona ex situ to ochrona składników różnorodności biologicznej poza ich naturalnym środowiskiem. Ochrona ta ma być uzupełnieniem działań in situ. Dla realizacji ochrony ex situ, każda ze stron konwencji:

— ustanowi środek do ochrony elementów różnorodności, najlepiej w kraju, z którego elementy te pochodzą,

— zapewni dogodne warunki dla ochrony oraz badań naukowych nad roślina­mi, zwierzętami i mikroorganizmami najlepiej w państwie, z którego pocho­dzą zasoby genetyczne,

— ustanowi środki dla odzyskania zagrożonych gatunków oraz ich ponow­nego wprowadzenia do ich naturalnych siedlisk,

— zapewni kontrolę i zarządzanie procesu zbierania zasobów biologicznych z ich naturalnych siedlisk.

W konwencji stwierdza się wyraźnie, że każda ze stron, w miarę możliwości i konieczności, podejmie pewne działania ekonomiczne i społeczne, które będą speł­niały rolę bodźców do ochrony i zrównoważonego wykorzystania elementów skła­dowych bioróżnorodności. Dotyczy to zarówno państwa, z którego pochodzą zasoby genetyczne, jak i państwa dostarczającego te zasoby. Dostęp do zasobów genetycz­nych okazuje się być najtrudniejszym zagadnieniem regulowanym przez konwencję. Zasoby te najczęściej znajdują się w krajach wysoko rozwiniętych.

W latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych biotechnologia ze swych klasy­cznych empirycznych ram zaczęła się szybko przekształcać w dziedzinę zin­tegrowanego działania różnych dyscyplin, wykorzystywaną obecnie na wielką skalę w przemyśle chemicznym żywieniowym, energetycznym, w medycynie i ochronie środowiska. W wąskiej grupie dziesięciu państw świata wprowadzono do użytku no­we leki, których nie można było uzyskać innymi metodami, jak tylko przez wyko­rzystanie potencjału produkcyjnego komórek bakterii, roślin lub zwierząt24. Wpro­wadzenie biotechnologii nie tylko przynosi korzyści ekonomiczne, ale także ogrom-

24 Problemy biotechnologii, praca zbiorowa pod red. W. S. Ostrowskiego, Ossolineum 1988, s. 10-11.

217

ne zdobycze socjalne; nietoksyczne leki, czyste produkty, lepszy jakościowo po­karm itd. Są to wartości często w kategoriach finansowych niewymierne, które konsumowane są przez obywateli najbogatszych państw świata. Wprowadzenie w konwencji zapisu o sprawiedliwym i równym podziale (art. 16) wyników ba­dań i rozwoju oraz korzyści wynikających z komercyjnego oraz innego wykorzy­stania zasobów genetycznych wzbudziło wielki opór koncernów amerykańskich zajmujących się biotechnologiami25. Koncerny te nie chciały pogodzić się z po­działem zysków, jakie osiągają z zastosowania biotechnologii w różnych dziedzi­nach życia gospodarczego. Wśród państw wysoko uprzemysłowionych tylko Sta­ny Zjednoczone nie podpisały w Rio konwencji o różnorodności biologicznej.

Przepisy konwencji uprzywilejowują państwa rozwijające się poprzez: umożliwienie im efektywnego udziału w badaniach biotechnologicznych (art. 19), ułatwianie stosowania biotechnologii, dostępu do technologii chronionych patentami zgodnie z zasadami ochrony własności intelektualnej oraz ułatwienia w finansowaniu realizacji postanowień konwencji.

Finansowanie realizacji celów Konwencji

Dla realizacji celów Konwencji potrzebne są środki finansowe, które przede wszystkim mają pochodzić od państw - stron konwencji. W pierwszym rzędzie preferowana jest zasada samofinansowania dla wszelkich krajowych działań (plany, priorytety, programy). W następnej kolejności ma nastąpić redy­strybucja środków (dotacje, subwencje) z państw rozwiniętych do państw rozwi­jających się. Konferencja Stron - organ Konwencji ustali koszty wykonania Kon­wencji, a potem opracuje listę państw rozwiniętych zobowiązanych do pokrywa­nia kosztów wdrażania Konwencji w państwach rozwijających się. Listę tych ostatnich także ustali Konferencja Stron.

W art. 20 Konwencji wyodrębniono trzecią grupę państw, znajdujących się w procesie przechodzenia do gospodarki rynkowej - “in transition". Państwa bę­dące w tej grupie są zwolnione z obciążeń finansowych na rzecz państw rozwijają­cych się. Mogą one jednak dobrowolnie przyjmować na siebie zobowiązania państw rozwiniętych. Polska jest w grupie państw “in transition". Lista wszystkich trzech grup państw będzie okresowo weryfikowana przez Konferencję Stron.

Państwa rozwijające się mają uprzywilejowaną pozycję, albowiem inne państwa w swoich działaniach związanych z rozdzielaniem funduszy i transferem technologii muszą szczególnie brać pod uwagę wszelkie potrzeby i specyficzną

25 S. Kozłowski Konwencja o różnorodności biologicznej, Aura 1992, nr 12, dodatek ekologiczny do szkól, Nr 4, s. l.

218

sytuację tej grupy państw. Podstawowym zadaniem państw rozwijających się jest rozwój społeczno-gospodarczy i zlikwidowanie ubóstwa, a dopiero następnie ochrona bioróżnorodności. Przy rozdziale funduszy strony zobowiązały się do uwzględnienia specyficznych potrzeb państw najsłabiej rozwiniętych i położo­nych w regionach, w których środowisko jest szczególnie podatne na negatywne oddziaływania np. na małych wyspach, archipelagach, w strefie pustyń, czy też posiadających rozległe obszary górskie lub nadbrzeżne.

Reasumując, Konferencja Stron jest organem, od którego efektywnej pra­cy zależeć będzie realizacja celów Konwencji. W jej kompetencjach leży (art. 23) określenie strategii, priorytetów programowych i kryteriów ubiegania się o po­moc finansową. Organ ten ma również określić szczegółowe kryteria i wskazówki dla ubiegających się o tę pomoc, warunki korzystania z niej, procedury kontrolne i ocenne co do sposobu wykorzystania środków finansowych. Należy dodać, że powołano organ pomocniczy do spraw doradztwa naukowego, technicznego i technologicznego, którego zadaniem jest terminowe udzielanie Konferencji Stron oraz w razie potrzeby innym jej organom pomocniczym, porad dotyczących ni­niejszej Konwencji. Porady te dotyczyć będą naukowych i technicznych ocen sta­nu różnorodności biologicznej, ocen skuteczności różnych działań dla ochrony różnorodności biologicznej, porad dotyczących nowoczesnych biotechnologii i ich transferu itp.26.

Zasady przystąpienia do Konwencji

Prawo do przystąpienia do konwencji o różnorodności biologicznej mają wszystkie państwa i regionalne organizacje integracji gospodarczej. Unia Euro­pejska jest stroną tej konwencji. Oznacza to, że jest ona związana zobowiązania­mi wynikającymi z protokołów do niej przyjętych. W przypadku gdy ta organiza­cja i jej państwa członkowskie są jednocześnie stronami konwencji to nie mają one praw do jednoczesnego korzystania ze swoich praw wynikających z konwe­ncji lub odpowiedniego protokółu. Przykładem tego może być prawo do głoso­wania. W art. 31 przyjęto zasadę: jedno państwo -jeden głos. Regionalne organi­zacje gospodarcze korzystają z prawa do głosowania z liczbą głosów, która jest równa liczbie państw członkowskich tych organizacji. Organizacje te nie będą korzystały z prawa do głosu, jeżeli ich państwa członkowskie będą same głoso­wały lub na odwrót.

26 Zob. Comentiun on Bilt>j>iciil Diversily - A Guide, wyd. The Biodiversity Section, Departament ofthe Erwironment, Sport and Territories, Canberra 1996.

219

Konwencja o różnorodności biologicznej a Program Środowiska Narodów Zjednoczonych - UNEP

Omawiana konwencja tworzy nową strukturę organizacyjną w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych. Przypomnieć należy, że UNEP powołany został w 1972 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Jest to wyspecjalizowana or­ganizacja międzynarodowa mająca na celu koordynowanie prac innych organi­zacji systemu ONZ oraz inicjowanie i przyśpieszanie działań tych organiza­cji i państw w dziedzinach związanych z ochroną środowiska. W ramach UNEP wypracowano szereg konwencji i protokołów o znaczeniu międzynarodowym.

Są to następujące ważne konwencje27:

— Konwencja Waszyngtońska (1973) o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem,

— Konwencja Bońska (1979) w sprawie migrujących gatunków dzikich zwierząt,

— Konwencja Wiedeńska (1985) - o ochronie warstwy ozonowej,

— Protokół Montrealski (1987) w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową,

— Konwencja Bazylejska (1989) o kontroli transgranicznego przemieszcza­nia i usuwania odpadów niebezpiecznych,

— Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych (1972) w sprawie zmian klimatu,

— Konwencja o różnorodności biologicznej (1992).

Przystąpienie Polski do wszystkich wymienionych wyżej konwencji po­zwala na szersze włączanie się RP do nowych międzynarodowych uregulowań prawnych w dziedzinie ochrony środowiska. Jest to zarazem impuls do noweliza­cji prawa polskiego zgodnie z najnowszymi regulacjami prawa międzynarodowe­go. Najważniejsze jest jednak to, że sprzyja to harmonizacji polskiego28 prawa ochrony środowiska do prawa Wspólnot Europejskich. Ta pośrednia metoda har­monizacji wynika stąd, że państwa Unii Europejskiej przystąpiły do wszystkich wyżej wymienionych konwencji osobno bądź zbiorowo. Tym samym ratyfikacja przez Polskę Konwencji o różnorodności otwiera drogę do realizacji naszych zo­bowiązań wynikających z członkostwa w Radzie Europy a w przyszłości do Unii

27 UNEP, Prawo i Środowisko 1995, nr 2, s. 31.

28 J. Ciechanowicz, Harmonizacja polskiego prawu ochrony środowiska z prawem Wspólnot Euro-pejskich. Prawo Morskie, tom IX, Gdańsk 1996, s. 135-150.

220

Europejskiej. Realizacja tych zobowiązań nie wydaje się jednak sprawą prostą. W. Radecki pisząc o problemach implementacji międzynarodowego prawa ochro­ny przyrody w Polsce uważa, że polski system prawny nie jest jeszcze do tego przygotowany29.

Ochrona przyrody w ramach systemu prawnego Polski i Unii Europejskiej

Polskie prawo ochrony przyrody zawiera konstrukcje prawne umożliwia­jące ewentualne stosowanie prawa wspólnotowego, ale różni się od tego prawa dosyć istotnie. Różnice wynikają z tego, że w prawie polskim nie bierze się w do­statecznym stopniu pod uwagę interesów wspólnoty międzynarodowej, i jego rozwiązania dostosowane są prawie wyłącznie do przyrody polskiej. Musimy za­tem podjąć prace nad zmianą ustawy o ochronie przyrody i zespołem z nią zwią­zanych przepisów wykonawczych30.

Z drugiej jednak strony zagadnienia ochrony przyrody dosyć długo nie były przedmiotem większego zainteresowania ze strony Wspólnoty Europejskiej. Najważniejszymi aktami Wspólnoty, które w sposób kompleksowy ujmują pro­blematykę ochrony przyrody są dwie dyrektywy Rady: Dyrektywa z 2 kwietnia 1979 r. o ochronie dzikich ptaków i Dyrektywa z 21 maja 1992 r. o ochronie natu­ralnych siedlisk oraz dzikiej fauny i flory31. Kilka rozporządzeń Wspólnoty doty­czyło problemów implementacji konwencji waszyngtońskiej o międzynarodo­wym handlu dzikimi zwierzętami i roślinami gatunków zagrożonych wyginię­ciem. Na mocy decyzji Rady Wspólnota zatwierdziła Konwencję o ochronie róż­norodności biologicznej (Decyzja 93/626/EEC). Jak więc można zauważyć te dwie struktury instytucjonalne: Wspólnota Europejska i Rada Europy odgrywają istotną rolę w tworzeniu i upowszechnianiu międzynarodowych norm i zasad do­tyczących ochrony przyrody. Zdaniem A. Przyborowskiej - Klimczak ta postę­pująca koordynacja wysiłków, podjętych przez państwa europejskie w oparciu o międzynarodowe umowy ekologiczne, zwiększyły efektywność wszystkich rozwiązań prawnomiędzynarodowych.

29 W. Radecki, Problemy implementacji międzynarodowego prawa ochrony przyrody w Polsce, [w:] Aktualne problemy prawa międzynarodowego we wspótczesnym świecie. Księga pamiątkowa poświęcona pamięci Profesora Mariana Iwanejko. Kraków 1995 r, s. 297-306

30 W. Radecki, Wprowadzenie do polskiego wydania, Prawo ochrony .środowiska Wspólnoty Euro­pejskiej, Tom 4, Przyroda, Warszawa 1996, s. XVI.

31 A. Przyborowska - Klimczak, Prawnomiędzynamdowe aspekty ochrony przyrody w Europie [w:] Aktualne problemy ..., s. 292.

221

Obowiązujące prawo Unii Europejskiej krytykowane jest za tradycyjne, sektorowe podejście do ochrony środowiska przed zanieczyszczeniem32. Podej­ście to polega na istnieniu odrębnych regulacji dla różnych elementów środowi­ska: dla powietrza, wody, ziemi33 itp. W UE pojawia się nowa filozofia ochrony środowiska, której założeniem jest ochrona środowiska jako całości zamiast ochrony pojedynczych mediów. Treść konwencji o ochronie różnorodności bio­logicznej jest przejawem kompleksowego i zintegrowanego podejścia do tego zagadnienia w prawie międzynarodowym. Wynikający z te konwencji nakaz za­chowania wszystkich form życia na ziemi i takiego użytkowania zasobów przyro­dniczych, wymagać będzie i w Polsce i w Unii Europejskiej nowego podejścia w tworzeniu regulacji prawnych. Najłatwiejszym będzie w harmonizacji polskie­go prawa do prawa Unii Europejskiej wprowadzenie zmian do ustawy o ochronie przyrody. Zresztą akty wykonawcze do tej ustawy są już redagowane w duchu pełnej zgodności z prawem wspólnotowym34. Jednakże zagadnienia z zakresu in­żynierii genetycznej, w tym zmodyfikowanych biotechnologicznie organizmów, nie są przedmiotem regulacji polskiego prawa. W związku z tym właściwszym wydaje się poczekanie na regulacje wspólnotowe w tym zakresie niż tworzenie metodą prób i błędów własnych, polskich regulacji.

Implementacja Konwencji o różnorodności biologicznej na Łotwie, Litwie i Estonii

Te trzy państwa nadbałtyckie także ratyfikowały tę konwencję. Ich przy­kład warty jest omówienia, ponieważ leż one na stosunkowo jednorodnym regio­nie przyrodniczym w Europie oraz mają podobne problemy gospodarcze i system prawny. Ochrona różnorodności w subregionie, jakim mogą być te państwa nad­bałtyckie, była przedmiotem zainteresowania I Konferencji Stron konwencji (1994, Bahama) oraz UNEP-u. Wskazano tam na kilka zagadnień ważnych dla realizacji konwencji. Są to:

32 S. Wajda, Pnę fam w prawie ochrony środowiska. Prawo i Środowisko 1996, nr 3, s. 8-11.

33 K. Równy. Ekologiczne warunki członkostwu Unii Europejskiej i zbliżenie się do nich w Polsce (część I), Prawo i Środowisko 1996. nr 3, s. 13-23; K. Równy, Obowiązek przezorności zasadą mię­dzynarodowego europejskiego prawa ekologicznego. Prawo i Środowisko 1996, nr 4, s. 30-36; K. Równy, W sprawie badań (nie tylko) prawa międzynarodowego w ściślejszym związku z prawem i stosunkami wewnątrzpaństwowymi [w:] Stosunki Międzynarodowe i Polityka. Wyzwania końca stulecia. Księga Jubileuszowa na 65-lecie Profesora B. M rożka. Warszawa 1995, s. 273-279.

34 S. Wajda, Proces dostosowania polskiego ustawodawstwa w dziedzinie ochrony środowiska do ustawodawstwa Unii Europejskiej, Prawo i Środowisko 1995, nr 310-16; J. Stelmasiak, R. Wasz-kiewicz, The integrated forms of environmental protectiim of natura! and cultural property, North European Environmental Law, Helsinki 1995, s. 437-449.

222

1. Utworzenie instytucji zajmujących się różnorodnością biologiczną.

2. Rola prawa i innych instrumentów w ochronie bioróżnorodności.

3. Tworzenie naukowego, technicznego i technologicznego “zaple cza" w sub-regionie.

4. Zasoby finansowe dla realizacji Konwencji.

5. Tworzenie w subregionie sieci informacyjnej o różnorodności biologicznej.

6. Wskazanie na zagrożenia dla różnorodności biologicznej w każdym pań­stwie subregionu3S.

Litwa, Łotwa i Estonia rozpoczęły szereg działań mających na celu wpro­wadzenie w życie postanowień konwencji biorąc pod uwagę powyższe zaga­dnienia. Przede wszystkim utworzono wewnątrzkrajowe instytucje informacyjne i monitorujące zasoby przyrodnicze. Dąży się do integracji ochrony zasobów przy­rodniczych z polityką oraz ustawodawstwem rolnym i leśnym, a także z narodo­wymi planami gospodarczymi. Przygotowuje się również kompleksowe plany ochrony przyrody szczególnie w strefie przybrzeżnej w regionie Morza Bałtyckie­go. Jako priorytetowe uznano utrzymanie i rozwój systemu obszarów chronionych włączając w to między innymi obszary poprzednio zagospodarowane militarnie, nadmorskie łąki i mokradła, stare lasy. Na terenach będących prywatną własnością rozpatruje się wprowadzenie specjalnych ograniczeń ich użytkowania w połącze­niu z bodźcami ekonomicznymi. Restrukturyzacja gospodarki narodowej winna być przeprowadzana z uwzględnieniem potrzeb lokalne społeczności i limitów to­lerancji przyrody w perspektywie długoterminowej, lokalnej, regionalnej oraz glo­balnej. Uwzględniając ogromny wpływ struktur i instytucji państwowych na two­rzenie strategii ochrony różnorodności biologicznej różne ministerstwa (ochrony środowiska, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, budownictwa, przemyski, handlu, finansów) muszą w swoich planach działania umieścić ochronę różnorodności bio­logicznej. Potrzebne będą plany zintegrowanej polityki środowiskowej. Na Łotwie przystąpiono do konstruowania takiego planu, który będzie zintegrowany z polity­ką ochrony przyrody i z zasadą ekorozwoju państwa.

Wszystkie te trzy państwa wprowadziły, oprócz ustawy o ochronie przy­rody czy środowiska, również ustawy o obszarach chronionych, np. w Estonii w 1994 r. uchwalono ustawę o chronionych obiektach przyrodniczych, w Łotwie w 1993 r. uchwalono ustawę o szczególnie chronionych obszarach przyrodni­czych, w Litwie w 1993 r. uchwalono ustawę o terytoriach chronionych. Proble­mem jest utrzymanie administracji na tych obszarach i rekompensaty finansowej dla właścicieli gruntów znajdujących się na tych obszarach.

35 M Kiilvik, The Coiwention i>f Bioliijfical Diversitv; A dumce that uhuld nut be missed, WWF Baltic Bulletin 1995, nr. l, s. 38-43.

223

Odnośnie zmodyfikowanych genetycznie organizmów do roku 1992 w Litwie, Estonii oraz Łotwie stosowano normy i instrukcje ZSRR. Jednakże przepisy te ulegają rewizji pod kątem przyjęcia przepisów wspólnotowych w tym przedmiocie. M. Kiilvik z europejskiego biura UNEP-u zaleca, aby realizacja konwencji o bioróżnorodności była rozumiana jako proces36. Każde ministerstwo ochrony środowiska powinno zorganizować specjalną grupę zadaniową mającą na celu implementację konwencji na obszarze danego państwa. W Polsce odpo­wiedzialny jest za to Departament Ochrony Przyrody w Ministerstwie Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W dalszej kolejności należy do­konać inwentaryzacji zasobów przyrodniczych i zidentyfikować ich zagrożenia. Powinno prowadzić się narodowe zarządy do spraw różnorodności biologicznej celem koncentracji i kooperacji działań w tym zakresie, w szczególności między sektorem publicznym i prywatnym. Zagadnienia związane z ochroną środowiska nadmorskiego należy rozwiązywać zgodnie z postanowieniami KonwencjiHel-sińskiej i zaleceniami HELKOM-u. W związku z tym w regionie Bałtyku należy zidentyfikować typowe i unikalne ekosystemy, struktury oraz gatunki roślin i zwierząt. Docelowo region ten powinien być ujęty w sieci INTERNET-u i Infor­macyjną Sieć Biozróżnicowania (BIN 21).

Reasumując, konwencja o różnorodności biologicznej obowiązuje od 1993 roku. Konwencję tę do l sierpnia 1996 r. ratyfikowało 148 państw i Wspól­noty Europejskie (2LXII. 1993 r.). Polska ratyfikując tę konwencję zobowiązała się do jej implementacji. Proces implementacji musi być uzależniony od harmoni­zacji polskiego prawa z prawem UE. Oba te systemy prawne dopiero będą wpro­wadzać przepisy z zakresu kompleksowej, zintegrowanej ochrony zasobów przy­rodniczych i zmodyfikowanych organizmów genetycznych. Zrealizowanie tych zamierzeń jest dla Polski bardzo ważne z uwagi na przygotowywanie ratyfikacji nowej Konwencji Helsińskiej o ochronie środowiska Morza Bałtyckiego, która ma na celu między innymi ochronę różnorodności biologicznej morza i ekosyste­mów przybrzeżnych. Problematyka ta została uznana za priorytetową na II Kon­ferencji Stron Konwencji o różnorodności biologicznej, która odbyła się w 1995 roku w Dżakarcie w Indonezji. Tam także rozpatrywano zagadnienia dotyczące przemysłu biotechnologicznego i biobezpieczeństwa. W prawie polskim proble­matyka ta nie posiada jeszcze stosownej regulacji. Kierunek i treść tej regulacji uzależniony powinien być od prawa Unii Europejskiej w tym zakresie.

36 M. Kiilvik, Recommendalions on strategy andfollow-up, WWF Baltic Bulletin 1995, nr l, s. 41.

224

Janina Ciechanowicz

Ratification of 1992 Corwention on the biological diversity

in relation to harmonisation of Polish legislation

with the European Union requirements

SUMMARY

The Convention on the biological diversity was passed on June 5th, 1992 during the United Nations Conference on “Environment and Development." The conference is regarded as a breakthrough in realm of naturę preservation as it en-courages an integrated and comprehensive environment protection instead of pre-serving its separate elements. The Convention rules comprise the protection of species and genetic variety and preservation of ecosystems and biocenoses. Poland has ratified the convention and presently it must carry out its implementation.

Comparing the goals of the Polish Act of the naturę preservation with tho-se of the convention reveals their profound scope. They not only aim at restitution and maintenance of the biological diversity but they also insist upon a reasonable exploitation of its elements and a fair distribution of benefits resulting from usage of genetic resources. The countries arę obliged to in situ preservation - in natural conditions and to ex situ preservation - outside a natural habitat environment. An access to genetic resources is the most difficult issue regulated by the Con-vention.

The Convention was joined by countries of the European Community as well. This means a recognition of the latest regulations of international law and their introduction to legał systems by both Poland and the European Union. The fact of Polish ratification of the Convention is in favour of Polish law harmonisa­tion with the European Community's.

- Polska w Unii... 925

ł

Marek Zieliński

Współpraca transgraniczna między władzami lokalnymi państw Unii Europejskiej

1. Definicja współpracy transgranicznej między władzami lokalnymi

Według glosariusza Unii Europejskiej współpraca transgraniczna (cross-border cooperation) oznacza “sąsiedzką współpracę we wszystkich dziedzinach życia pomiędzy graniczącymi ze sobą obszarami, regionami i/lub władzami ko­munalnymi lub innymi władzami w regionach przygranicznych"1. Tak rozumianą współpracę transgraniczna należy odróżnić od współpracy inter-regionalnej, która oznacza “międzynarodową współpracę (zwykle tematyczną) pomiędzy bardziej oddalonymi regionami, społecznościami, władzami regionalnymi lub komunalny­mi z dowolnych ośrodków miejskich lub regionów"2.

Dla sprecyzowania definicji współpracy transgranicznej, dla celów niniej­szego opracowania przyjmuje się, że współpraca między władzami lokalnymi (dalej: lokalna współpraca transgraniczna), to wszelkie formy współpracy pomię­dzy władzami lokalnymi dwóch lub więcej sąsiadujących ze sobą państw, których obszary przylegają do granic oddzielających te państwa lub między którymi wy­stępują “sąsiedzkie" problemy wymagające dla ich rozwiązania podjęcia takiej współpracy. Za władze lokalne zaś należy uznawać wszelkie władze realizujące zadania o charakterze publicznym znajdujące się na szczeblu niższym niż szcze­bel centralny państwa3.

Cyt. za, J. Gabbe, V. von Malchus, Eunipean Models of Inter-Regional and Cmsa-border Coope­ration, Senat RP. Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu. Dział Analiz i Dokumentacji Euro­pejskiej, Warszawa, czerwiec 1995, s. 2. J. Gabbe, op. cit., s. 2.

Kryteria odnoszące się do określenia terytorialnego zasięgu lokalnej współpracy transgranicznej oraz do określenia podmiotów mogących wchodzić w taką współpracę, odpowiadają kryteriom przyjętym w art. 2 konwencji ramowej o współpracy transgranicznej między wspólnotami i wła­dzami terytorialnymi, z 21 maja 1980. Tekst konwencji w: Dz.U. 1993, nr 61, póz. 287.

227

2. Przedmiot lokalnej współpracy transgranicznej

Przykładowa lista zagadnień mogących być przedmiotem współpracy obejmuje m.in:

— studia odnoszące się do rozwijania planów traktujących obszary przygra-niczne jako zintegrowane jednostki geograficzne,

— zapewnianie dostaw wody, elektryczności i gazu na skalę lokalną, rozwi­janie odnawialnych zasobów energii,

— budowę i utrzymywanie lokalnej infrastruktury telekomunikacyjnej,

— zapobieganie i kontrolę zanieczyszczeń środowiska naturalnego, racjonal­ne użytkowanie energii,

— podejmowanie współpracy w dziedzinie ochrony zdrowia, w szczególno­ści wspólne utrzymywanie urządzeń i zasobów w tej dziedzinie,

— podejmowanie środków zmierzających do usunięcia problemów powstają­cych w związku z różnicami językowymi, różnorodnością procedur admi­nistracyjnych oraz systemów prawnych po obydwu stronach granicy4.

Co należy jednak podkreślić, przedmiotem lokalnej współpracy transgra­nicznej może być w zasadzie każde zagadnienia wchodzące w zakres kompeten­cji władz lokalnych zdefiniowany przepisami prawa krajowego.

3. Formy lokalnej współpracy transgranicznej

Z punktu widzenia powstawania między władzami lokalnymi specyficz­nych więzów prawnych, formy lokalnej współpracy transgranicznej można po­dzielić na takie, które powodują powstanie więzów prawnych i takie, które z pra­wnego punktu widzenia są dla stron niewiążące5.

Zob. Notice to the Member States laying down guidelines for operational programmes which Member States arę invited to establish in the framework of a Community initiative crmcerning border develnr>ment, cross-border cooperation and selected energy networks (Interreg II), 94/C 180/13, ust. 14. Przykładowa lista zagadnień, które mogą być przedmiotem lokalnej wspótpracy transgranicznej jest również zawarta w art. 6 ust. l wzoru porozumienia międzypaństwowego o regionalnych uzgodnieniach transgranicznych dołączonego do konwencji ramowej o lokalnej współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi.

Zob. U. Beyerlin, Dezentrale grenz.iiberschreiende Zusammenarbeit als tranmationales Recht-spahaiwmen, Archiv des Yólkerrechts 1989, Band vol. 27, s. 286-327

228

3.1. Niewiążące formy lokalnej współpracy transgranicznej

Ich specyfiką jest ustanawianie różnorodnych form współpracy na pod­stawie niewiążących stron porozumień przybierających formę gentlemen's agre-ement6.

W praktyce państw należących do Unii Europejskiej można wskazać wie­le przykładów form współpracy władz lokalnych należących do różnych państw, które oparte zostały na tego typu porozumieniu. W ramach porozumień nie posia­dających mocy prawnej możliwe jest dodatkowe wyróżnienie zinstytucjonalizo­wanych form współpracy przybierających w swej najbardziej zaawansowanej formie postać euroregionów. Takie euroregiony odznaczają się rozwiniętą stru­kturą wewnętrzną obejmującą radę, sekretariat oraz szereg komisji problemo­wych7. Inne, mniej zinstytucjonalizowane formy lokalnej współpracy transgrani­cznej, to okresowo przeprowadzane konsultacje oraz spotkania przedstawicieli władz lokalnych.

3.2. Wiążące formy lokalnej współpracy transgranicznej

W ramach tych form wyróżnić należy przede wszystkim zawieranie przez strony umów, opartych na prawie prywatnym bądź publicznym jednego z państw, w przedmiocie współpracy transgranicznej, a także ustanawianie przez strony or­ganów wspólnych, mających za zadanie realizowanie pewnych kompetencji władz lokalnych w ich imieniu.

3.2.1. Umowna lokalna współpraca transgraniczna

W literaturze przedmiotu prawie jednomyślnie uważa się, że zawieranie przez władze lokalne umów prawa prywatnego w przedmiocie współpracy trans­granicznej nie jest sprzeczne z ustawodawstwem państw należących do Wspól­not. Władze lokalne, dopóki działają w ramach kompetencji przyznanych im sto­sownie do przepisów ich prawa krajowego mogą, na podstawie norm prawa pry-

Pojęcie gentlemerfs agreement w literaturze polskiej rozumiane jest jako wiążąca strony umowa międzynarodowa zawarta w formie ustnej. W literaturze przedmiotu pojęcie to rozumiane jest ja­ko porozumienie o charakterze niewiążącym, niezależnie od tego czy zostało zawarte w formie pisemnej, czy też ustnej, (zob. W. Fiedler, Gentleiiiens Agreement, w: R. Bernhardt (red.), Ency-dopedia of Public International Law, 1984, Instalment 7, s. 105-107).

Zob. struktura COMREGIO, [w:] Data sheets on local and regionul transfrontier co-operation hodies in Europę, Council of Europę LR-R-CT (91) 14, Strasbourg, 8 October 1991, s. 53.

229

walnego międzynarodowego, poddać określoną umowę działaniu prawa prywat­nego innego państwa8.

Sytuacja komplikuje się w odniesieniu do zagadnień, które w żaden spo­sób nie mogą być przedmiotem umowy opartej na prawie prywatnym9. W takim przypadku podpisanie przez władze lokalne umowy regulującej tego typu zagad­nienia, musi mieć swoją podstawę prawną w przepisach prawa wewnętrznego bądź międzynarodowego10.

3.2.2. Ustanawianie wspólnych organów wykonujących zadania o charakterze publicznym

Możliwość ta jest przewidziana w niektórych umowach międzynarodo­wych oraz przepisach prawa wewnętrznego, zezwalających władzom lokalnym na podejmowanie współpracy transgranicznej. Euroregion EUREGIO, istniejący na pograniczu niemiecko-holenderskim, wskazywany w literaturze jako przykład najbardziej zaawansowanej formy współpracy euroregionalnej, posiada nawet osobowość prawną uzyskaną na mocy postanowień umowy międzynarodowej za­wartej pomiędzy RFN i Holandią". W swojej strukturze EUREGIO posiada tak­że stanowisko lokalnego ombudsmana, zajmującego się problemami dotykający­mi mieszkańców obszarów przygranicznych12.

8 Tak: R. Seerden, The Public International Law Character of Transfrontier Agreements Between Decentralised Authorities, Leiden Journal of International Law, October 1992, vol. 5, Number 2, s. 203.

9 Problem odróżnienia umów prywatnych i publicznych wiąże się oczywiście z kwestią podania de­finicji prawa publicznego. Większość umów międzynarodowych dających władzom lokalnym podstawę do zawierania umów publicznoprawnych milczy na temat definicji prawa publicznego. Autor przychyla się do stanowiska twierdzącego, że umowy publicznoprawne to takie umowy, które rozstrzygane są w drodze orzecznictwa administracyjnego. Zarys umowy (prawa prywatne­go) o zagwarantowaniu dostaw i świadczeń między władzami lokalnymi na obszarach przygrani­cznych dołączony do konwencji madryckiej, w uwagach wstępnych wyjaśnia, że: “Stosowanie przez władze lokalne umów prawa prywatnego jest dopuszczane w mniejszym lub większym za­kresie przez wewnątrzpaństwowe przepisy prawne i praktykę, a granica między umowami prawa publicznego jest trudna do przeprowadzenia. Pomimo tego dopuszcza się możliwość stosowania tego typu umów, gdy dotyczą one zgodnie z wiodącą w każdym z państw wykładnią spraw o cha­rakterze komercyjnym lub gospodarczym, które mogłyby być również przedmiotem umów za­wartych przez osoby fizyczne lub prawne prawa prywatnego". W związku z tym należy uznać, że umowami prawa publicznego będą umowy, które dotyczą zagadnień nie mogących być przedmio­tem umów zawartych przez osoby fizyczne lub prawne prawa prywatnego.

10 Przykłady tego typu współpracy pomiędzy władzami lokalnymi różnych państw znaleźć można w Załączniku l do opracowanego przez Radę Europy poradnika dla władz lokalnych prowadzą­cych lokalną współpracę transgraniczną. Zob. C. Ricq, Handbook on transfrontier co-operatian for local and regiimal authorities in Europę, Strasbourg 1996.

11 Zob. poniżej pkt. 4.2.3.

12 Zob. H. Krebs, W. Van Geffen, Netherlands-Germany: Euregion, [w:] Interregional and cmss-border cooperation in Europę. Proceedings of the Conference on Interregional Cooperation-Re-gions in Partnership, Brussels, 14 and 15 December 1992, Brussels, Luxembourg, 1994, s. 37.

230

Istota instytucji wspólnego organu władz lokalnych należących do róż­nych państw polega na tym, że może on wykonywać funkcje władz lokalnych w ich imieniu i na ich rachunek. Trudnością jaka pojawia się w tym kontekście jest kwestia rozstrzygania odwołań od decyzji takiego organu w państwach, do których władze te należą13.

4. Podstawy prawne lokalnej współpracy transgranicznej

Jak wspomniano powyżej, wiążące strony pod względem prawnym formy lokalnej współpracy transgranicznej dotyczące zagadnień regulowanych postano­wieniami prawa publicznego, wymagają dla swojej skuteczności bezpośredniego upoważnienia. Takie upoważnienia może wynikać bądź z przepisów prawa we­wnętrznego bądź z prawa międzynarodowego.

4.1. Podstawy wynikające z prawa wewnętrznego

Systemy prawne państw należących do Wspólnot zawierają niewiele przykładów przepisów dających podlegającym im władzom lokalnym uprawnie­nie do nawiązywania współpracy z władzami lokalnymi państw sąsiednich.

Wśród takich przepisów można jednakże wyróżnić normy o randze kon­stytucyjnej oraz normy ustawowe.

Przepisy zezwalające władzom lokalnym na prowadzenie współpracy transgranicznej zostały m.in. dołączone do Ustawy Zasadniczej RFN14. Znoweli­zowany w 1992 roku art. 24 ust. l Ustawy Zasadniczej stanowi w punkcie a), iż “Tam gdzie Landy mają prawo wykonywać kompetencje rządowe i spełniać rzą­dowe funkcje, mogą one za zgodą Rządu Federalnego, dokonać transferu praw zwierzchnich na rzecz instytucji transgranicznych w sąsiadujących regionach"15.

13 Np. art. 5 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej konwencji ramowej o współpracy transgrani­cznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi stanowi, że wszelkie środki podejmowane przez organ wspólny władz lokalnych mają mieć taka sama moc prawna i taki sam efekt, jak gdy­by były podejmowane przez władze lokalne, które taki organ ustanowiły. W tym kontekście po­wstaje jednak problem rozstrzygania ewentualnych odwołań od decyzji takiego organu. Odwoła­nia te będą rozpatrywane przez sądy państw, do których należą władze lokalne, co teoretycznie może doprowadzić do sytuacji, w której ten sam stan faktyczny stanie się podstawa do wydania w różnych państwach różnych decyzji.

14 W tej kwestii zob. U. Beyerlin, Żur Obertragunt; von Hoheitsrechten im Kontext dez.entraler grenziiberschreitender Zusammenarbeit, Ein Beitraj> zu rt. 24 Abs. l u Grundgesetz, Zeitschrift fur auslandisches óffemlisches Recht und Yolkerrecht, 1994 (54), afl. 3-4, s. 587-611.

15 Zob. Gesetz żur Anderung des Grundgesetzes vom 21.12.1992, BGB1. 1992 I, 2086.

231

Postanowienia tego typu wprowadzono również do znowelizowanej w 1988 roku konstytucji austriackiej. Zgodnie z jej art. 16 ust. l, “Landy mogą, w odniesieniu do spraw, które należą do ich własnego zakresu kompetencji, zawie­rać umowy z graniczącymi z Austrią państwami lub ich częściami składowymi"16.

Upoważnienie do prowadzenia lokalnej współpracy transgranicznej może również zostać zamieszczone w przepisach rangi ustawowej. Ustawodawstwo fran­cuskie już od przeprowadzenia w 1982 roku gruntownej reformy decentralizacyjnej przewidywało możliwość nawiązywania przez regiony współpracy z władzami lo­kalnymi państw sąsiednich17. Reforma administracji wprowadzona ustawą z 6 lutego 1992 roku18 rozszerzyła jeszcze zakres tej możliwości. Artykuł 131 wspomnianej ustawy daje władzom lokalnym (a nie tylko regionom) kompetencje do nawiązywa­nia współpracy z władzami lokalnymi innych państw nie ograniczającej się wyłącz­nie do stosunków sąsiedzkich pomiędzy przylegającymi do siebie regionami. Nato­miast postanowienia artykułu 132 upoważniają obce władze lokalne do posiadania udziałów w francuskich semi-publicznych towarzystwach lokalnych, których celem jest świadczenie usług o charakterze publicznym we wspólnym interesie.

4.2. Podstawy wynikające z prawa międzynarodowego

4.2.1. Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi19

Jak wskazuje się w literaturze Konwencja nie zawiera wyraźnego posta­nowienia dającego władzom lokalnym różnych państw możliwość nawiązywania współpracy. Kompetencję taką należy wnioskować jednakże z jej “ducha", co po­twierdza zawarte w Raporcie Wyjaśniającym do Konwencji stwierdzenie, że ma ona stanowić dodatkową podstawę prawną dla władz lokalnych chcących podej­mować współpracę transgraniczną20. W 1995 roku do podpisu wystawiono Proto­kół Dodatkowy do Konwencji, który w sposób wyraźny daje władzom lokalnym kompetencję do nawiązywania współpracy transgranicznej, usuwając tym samym wszelkie istniejące niejasności21.

16 Cyt. za: R. Rack, Ósterreichs Liinder und duś Viilkerrecht, Archiv des Yolkerrechts, 1989, vol. 27 Band, s. 37.

17 Zob. C. Schneider, Difficulties of Decentralised Transfronlier Co-operation Arising from the Un-suitability of Awilable Lega/ Instruments, Council of Europę, AS/CG/ FRONT (1994), s. 11.

18 Łoi d'orientation n" 92-125 relative a 1'administration territoriale de la Republiąue, Journal Offi-ciel, 8 fevrier 1982, s. 2086.

19 W kwestii zawartości Konwencji zob. U. Beyerlin, Rechtsprobleme der li/kalen Grenzuber-schreitende Zusamnienarbeit, Heidelberg 1986, s. 112-135.

20 Zob. R. Seerden, op. cit., s. 204.

21 Artykuł I usl. l Protokołu stwierdza, że “Każda umawiająca się strona uzna i uszanuje prawo

232

4.2.2. Konwencja Beneluxu o współpracy transgranicznej między wspólnotami lub władzami terytorialnymi zawarta w 1986 roku22

Konwencja ta w art. 2 ust. l stwierdza, że określone w art. l wspólnoty i władze terytorialne, bez uszczerbku dla możliwej współpracy na podstawie prawa prywatnego, mogą współpracować ze sobą stosownie do jej postanowień, w zakresie kompetencji przyznanych im przepisami prawa wewnętrznego. Formy współpracy przewidziane przez powyższą konwencję, to: zawieranie porozumień administracyj­nych oraz ustanawianie wspólnych organów lub stowarzyszeń publicznych23.

4.2.3. Porozumienie o współpracy transgranicznej pomiędzy wspólnotami

lub władzami terytorialnymi zawarte w 1991 roku

pomiędzy Republiką Federalną Niemiec,

Landem Północna Nadrenia-Westfalia,

Landem Dolna Saksonia oraz Holandią

Porozumienie to z racji miejscowości, w której zostało zawarte, zwane po­rozumieniem z Isselburga, weszło w życie w 1993 roku. Jego postanowienia prze­widują możliwość prowadzenia współpracy transgranicznej między władzami lo­kalnymi umawiających się państw, w formie ustanawiania związków celowych gmin (Zweckverband), zawierania porozumień o charakterze publicznoprawnym oraz ustanawiania gminnych organów współpracy (kommunale Arbeitsgemein-schaft)24. Wymienione formy współpracy mogą być wykorzystywane niezależnie od zakresu współpracy opartej na prawie cywilnym umawiających się państw.

5. Prawo Wspólnot Europejskich a lokalna współpraca transgraniczna

Lokalna współpraca transgraniczna już od dawna jest przedmiotem zain­teresowania Wspólnot. Wśród organów Wspólnot zajmujących się tym zagadnie­niem pierwsze miejsce należy przyznać Parlamentowi Europejskiemu. W Rapor­cie Gerlacha z 1976 roku, proponowano ustanowić zasady tworzenia stowarzyszeń

wspólnot i władz terytorialnych podlegających jej jurysdykcji [...] do zawierania porozumień o współpracy transgranicznej ze wspólnotami i władzami terytorialnymi innych państw...".

22 Konwencja ta weszła w życie w 1991 roku. Tekst Konwencji Beneluxu [w:] Council of Europę, Stuc/y and Dociimentation Centre for Transfrontier Co-operation, Tran.ifrontier Co-operation, Transfront/Office (86) 14.

23 Art. 2 ust. 2 Konwencji Beneluxu.

24 Art. 2 ust. 2 porozumienia z Isselburga.

233

współpracy transgranicznej (Euroassociations) składających się z rady regional­nej oraz z komitetu administracyjnego25. Kolejny raport przedstawiony Komisji w 1983 roku, Raport Boota26, proponował przystąpienie Wspólnoty do Konwencji ramowej o współpracy transgranicznej oraz konieczność wydania dyrektywy dla państw członkowskich zawierającej “...zobowiązania po obydwu stronach odnoś­nie wymiany informacji na temat środków podejmowanych przez rządy, które bez­pośrednio lub pośrednio dotyczą regionów i krajów sąsiadujących"27. Przygotowa­no także raport dotyczący współpracy transgranicznej wzdłuż granic wewnętrz­nych Wspólnoty (Raport Poetschkiego)28. W raporcie tym wezwano Komisję m.in. do: wspierania międzyregionalnej wymiany informacji, ustanowienia, wraz z Radą Europy, banku informacji dla współpracy transgranicznej oraz sporządzania regu­larnych raportów na temat tej współpracy29. Raporty Parlamentu oraz dotyczące ich rezolucje nie spowodowały jednakże jakichkolwiek działań ze strony Komisji Europejskiej.

Jednolity Akt Europejski wniósł nowy impuls dla rozwoju lokalnej współpracy transgranicznej. Główny cel JAE jakim było zniesienie wszelkich fi­zycznych, technicznych i fiskalnych granic, bez wątpienia musiał wpłynąć na po­łożenie regionów przygranicznych państw Wspólnot. Implikacje wynikające ze zrealizowania wspólnego rynku przybierają dla tych regionów charakter ekono­miczny, społeczny i instytucjonalny30. Znaczenie tych ostatnich implikacji przeja­wia się przede wszystkim w nadaniu władzom lokalnym decydującej roli w pro­cesie przygotowywania polityk lokalnych oraz bardziej ogólnie, polityki regio­nalnej31. Dla współpracy transgranicznej zrealizowanie wspólnego rynku, ozna­cza przede wszystkim jej intensyfikację związaną z powstaniem nowych możli­wości jej prowadzenia oraz z powstaniem swego rodzaju nowego impulsu o cha­rakterze politycznym. W tym kontekście intensyfikacja lokalnej współpracy transgranicznej widziana jest jako “...pierwszy krok w kierunku unii politycznej i co możliwe, stanowi kamień węgielny przyszłej politycznej Wspólnoty Europej­skiej"32. Należy jednak podkreślić, że zmiany Traktatu wynikające z JAE, przy­czyniając się w wielu dziedzinach do rozwoju lokalnej współpracy transgranicz­nej, nie wniosły do niego żadnego postanowienia dającego tej współpracy podsta-

25 Zob. Aspekty..., s. 50.

26 E. Boot, Report on the strenghteińng of transfrontier co-operation 20.2.1984. (Doc. 1-1404/83).

27 Cyt. za: Aspekty..., s. 51.

28 H. Poetschki, Report on transfrontier co-operation at the internat harders of the European Com-munity 3. 12. 1986. (Doc. A2-170/86).

29 Cyt. za: Aspekty..., s. 51.

30 C. Mestre, The implications for frontier regions of the completion of the Single Market, Strasbo-urg 1992, s. 7 i n.

31 Ibidem s. II.

32 Ibidem s. 14.

234

we prawną. Realizacja wspólnego rynku liberalizując gospodarkę, nie naruszyła na rzecz władz lokalnych prymatu i monopolu państwa w dziedzinie stosunków zewnętrznych33.

W 1988 roku Parlament Europejski przyjął rezolucję dotyczącą polityki regionalnej Wspólnoty oraz roli regionów. Dołączona do rezolucji Wspólnotowa Karta dla Regionalizacji zawiera odrębny rozdział poświęcony współpracy trans-granicznej34. W dokumencie tym proponuje się między innymi aby państwa członkowskie Wspólnoty zobowiązały się “...zezwolić i wspierać współpracę transgraniczną pomiędzy władzami regionalnymi różnych państw członkowskich w dziedzinach, które należą do zakresu kompetencji tych władz. Taka współpraca będzie uważana za wewnętrzne, nie zewnętrzne stosunki"35. Wspólnota dostrze­gając jednak znaczenie lokalnej współpracy transgranicznej dla dalszego rozwoju integracji, podjęła działania zmierzające do udzielania finansowego wsparcia dla tej współpracy. W 1988 roku, po reformie polityki regionalnej Wspólnoty, do roz­porządzenia regulującego zasady działania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wprowadzono jako jeden z jego celów, przyczynianie się do roz­woju regionów przygranicznych państw członkowskich w kontekście rozwój'u regionalnego na szczeblu Wspólnoty36. Ten ogólnie postawiony cel został skon­kretyzowany w 1990 roku, kiedy Komisja przyjęła założenia Inicjatywy Wspól­notowej Interreg mającej przyspieszyć integrację regionów znajdujących się przy granicach wewnętrznych państw Unii. Interreg był wykonywany w latach 1990 do 1993 poprzez 31 programów operacyjnych o całkowitym budżecie 1,034 mi­liarda ECU37. Działania wspierane przez tę inicjatywę pokrywały prawie wszy­stkie sektory związane z rozwojem gospodarczym m.in. transport i komunikację, handel, turystykę, ochronę środowiska.

W związku z tym, iż działania prowadzone w ramach Interreg okazały się skuteczne, w grudniu 1992 roku Rada Europejska odbywająca się w Edynburgu dała priorytet tego typu działaniom na lata 1994 do 1999. W czerwcu 1994 roku Komisja ustaliła nowe zasady odnoszące się do inicjatywy Interreg II38. Inicjaty­wa ta ma na celu wspieranie wewnętrznej i zewnętrznej lokalnej współpracy transgranicznej oraz udzielanie wsparcia dla ustanowienia sieci energetycznych. Fundusze przekazywane na rzecz Interreg II w latach 1994 do 1999 osiągają wielkość 2,4 miliarda ECU39. W porównaniu ze swoim poprzednikiem Interreg II

33 Ibidem s. 17.

34 Community Charter for Regionalisation, cyt. za: C. Ricq, op. cit., s. 19.

35 Art. 23 ust. 3 Karty.

36 Zob. art. l, ust.g, Council Regulation no 2083/93 of July 1993 ainending regulation no 4254/88 laying down provisions for implementing regulation no 2052/88 as regards european regional de-velopment fund, OJ. L 193.

37 Cyt. za: Cooperation for European territorial development, Luxembourg 1994, s. 128.

38 Notice to t hę Member Stałeś laying clown guidelines...

39 Cyt za: Cooperation for European., s. 129.

235

charakteryzuje się rozszerzonym zakresem działania (obejmuje m.in. zagadnienia związane z edukacją, ochroną zdrowia, planowaniem przestrzennym), oraz zwię­kszoną elastycznością, co polega na tym, że korzyści z tej inicjatywy odnosić mo­gą wszystkie kontynentalne regiony graniczne (zewnętrzne i wewnętrzne) państw Unii40.

Traktat z Maastricht, po raz pierwszy w historii Wspólnot, daje władzom lokalnym i regionalnym możliwość uczestniczenia w procesie podejmowania de­cyzji. Takie uczestnictwo odbywa się za pośrednictwem Komitetu Regionów, któ­ry jako organ o charakterze doradczym, dzięki swojemu składowi i kompeten­cjom, urzeczywistnia ideę przenoszenia Unii bliżej ku obywatelom, wzmacniając tym samym jej demokratyczną legitymizację41. Zasada subsydiarności wymaga aktywnego udziału władz lokalnych w procesie decyzyjnym, gdyż zakłada się w imię efektywności, że kompetencje powinny być wykonywane na najbardziej właściwym do tego szczeblu. Traktat z Maastricht w dalszym ciągu jednak nie daje lokalnej współpracy transgranicznej żadnych podstaw prawnych.

W czerwcu 1994 roku na szczycie w Korfu Rada Europejska zdecydowa­ła ustanowić Grupę Refleksyjną mającą przygotować projekt reformy Unii w związku z Konferencją Międzyrządową. Rada Europejska zaprosiła równo­cześnie wszystkie instytucje i organy będące częścią instytucjonalnej maszynerii Wspólnoty do sporządzania raportów i komentarzy i przedkładania ich Grupie Refleksyjnej.

Na tej podstawie swoją opinię dotyczącą rewizji Traktatu o Unii Europej­skiej przedstawił także Komitet Regionów42. Znaczenie tej opinii dla omawiane­go zagadnienia polega na tym, iż Komitet Regionów proponuje nie tylko rozciąg­nięcie stosowania zasady subsydiarności na władze lokalne i regionalne43 ale też bezpośrednie umieszczenie w Traktacie o Utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, postanowienia odnoszącego się do lokalnej współpracy transgranicznej.

Komitet Regionów proponuje mianowicie, w interesie umocnienia zwar­tości ekonomicznej i społecznej, dodanie do art. 130 a. postanowienia nakładają­cego na Wspólnotę obowiązek promowania współpracy transgranicznej i interre-

40 W odniesieniu do zewnętrznych regionów granicznych, pewną nowością wprowadzoną w 1994 roku byfo ustanowienie specjalnej linii budżetowej w ramach programu PHARE, poświęconej projektom współpracy transgranicznej pomiędzy regionami graniczącymi z państwami Europy Środkowo-Wschodniej. Zob. Commission Regulation (EC) no 1628/94 of 4 July 1994 concerning the implementation of a program for cross-border cooperation between countries in Central and Eastern Europę and inember states of the Community in the framework of the phare programme, OJ. L 171.

41 T. McKenna, Explanatory memorandum, Senat RP. Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, Warszawa 1995, s. 5.

42 Opinion of the Committee of the Regions on the Revision of the Treuty on Europem Union, [w:] Serwer Europa.

43 Ibidem, pkt 1.

236

gionalnej władz lokalnych i regionalnychf44. W opinii Komitetu Regionów konie­czność promowania lokalnej współpracy transgranicznej powinna być również jedną z zasad planowania przestrzennego45.

6. Wnioski

Integracja europejska odbywa się dotychczas na najwyższych poziomach władzy państwowej. Organy Wspólnoty oraz państwa członkowskie zaczynają jednak dostrzegać, że kontynuowanie i pogłębianie procesów integracyjnych po­winno również następować na niższych szczeblach. Innymi słowy dla swej pełni integracja musi odbywać siew makro i mikroskali. Znaczenie lokalnej współpracy transgranicznej polega na tym, że jest ona formą mikrointegracji europejskiej46.

Drugim powodem, dla którego do współpracy transgranicznej pomiędzy władzami lokalnymi przywiązuje się coraz większe znaczenie, jest to, że współ­praca ta przyczynia się do integracji w miejscu, w którym integracja jest najbar­dziej potrzebna, mianowicie na granicy.

Lokalna współpraca transgraniczna dowiodła, że jest najbardziej efektywna, jeżeli polega na utworzeniu przez władze lokalne wspólnego organu wykonującego za niepewne ich kompetencje lub przekazaniu przez władze lokalne jednego państwa pewnych kompetencji na rzecz władz lokalnych drugiego państwa. Tego typu formy współpracy są jednak możliwe tylko wtedy, gdy zezwalają na to właściwe przepisy.

Normy prawa wewnętrznego nie stanowią w tym przypadku najlepszego rozwiązania, gdyż systemy prawne sąsiadujących ze sobą państw zazwyczaj bar­dzo się różnią. Poza tym prowadzenie współpracy na podstawie przepisów prawa wewnętrznego nie zapewnia odpowiedniej wzajemności, co znaczy, że kompe­tencje władz lokalnych do prowadzenia współpracy transgranicznej mogą być różne w zależności od państwa, do którego władze te należą.

Osiągnięcie najwyższego stopnia wzajemności jest możliwe wtedy, gdy zainteresowane państwa dokonają zawarcia umowy międzynarodowej legitymi­zującej lokalną współpracę transgraniczna w wewnętrznym porządku prawnym każdego państwa, pod warunkiem, że postanowienia takiej umowy będą miały charakter samowykonalny47. Tego typu umowy międzynarodowe określa się w li­teraturze mianem “traktatów parasoli" (ang. umbrella treaty)48.

44 Ibidem, pkt 11.

45 T. McKenna, Explanatory memorandum..., s. 7.

46 C. Ricq, Handbook on transfnmtier co-operation..., s. 51.

47 Zob. U. Beyerlin, Transfrontier Cooperation Between Locul or Regional Authorities,, [w:] R. Bernhardt (red.). Encyclopedia of Public International Law, Instalment 6, s. 354.

48 U. Beyerlin, op. cit., s. 466.

237

Dotychczasowa praktyka współpracy polskich władz lokalnych z władza­mi lokalnymi Niemiec musi zostać oceniona pozytywnie. Na pograniczu nie-miecko-polskim utworzono szereg struktur euroregionalnych zajmujących się różnorodnymi aspektami współpracy transgranicznej49. Wskazać jednak należy, że pod względem “jakościowym" formy tej współpracy wciąż opierają się na niewiążących strony porozumieniach50, co wynika z braku odpowiednich pod­staw prawnych. Podstaw takich nie dają umowy zawarte przez Polskę z RFN51, w szczególności art. 12 Traktatu o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy52, który stanowi, iż “Umawiające się strony przywiązują duże znaczenie do partner­skiej współpracy między regionami, miastami, gminami i innymi jednostkami terytorialnymi, w szczególności na obszarach przygranicznych", ponadto iż “Strony będą ułatwiać i wspierać tę współpracę we wszystkich dziedzinach, w szczególności działalność komisji międzyrządowej do spraw współpracy regio­nalnej i przygranicznej". Zawarte w formie wymiany not ministrów spraw zagra­nicznych w dniu 17 czerwca 1991 roku, Porozumienie o współpracy regionalnej i przygranicznej również nie daje podstaw prawnych do podejmowania wiążą­cych władze lokalne form współpracy. Stosownie do postanowień tego Porozu­mienia, w celu realizacji zadań postawionych przed Komisją Międzyrządową do Spraw Współpracy Regionalnej i Przygranicznej, utworzono Komitet do Spraw Współpracy Przygranicznej oraz Komitet do Spraw Współpracy Międzyregio­nalnej53. Obowiązujące przepisy prawa polskiego, mimo ostatnio przeprowadzo­nej ich nowelizacji, także nie wydają się stanowić wystarczających podstaw pra­wnych dla prowadzenia wiążącej strony lokalnej współpracy transgranicznej o charakterze publicznoprawnym54. Projekt Konstytucji RP stanowiący w art.

49 Zob. Informacja o regionach współpracy transgranicznej z udziałem polskich władz i samorządów terytorialnych. Stan na dzień: 05.08.1994 r. przygotowana przez Samodzielny Wydział Współpracy transgranicznej MSZ. Zob. także: M. Rościszewski, Eitwregiony na obszarze Unii Europejskiej i w Polsce, Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, Dział Analiz i Dokumentacji Europejskiej, Warszawa, czerwiec 1995.

50 Zob. § 2 ust. l Porozumienia Ramowego Euroregionu “NYSA", który stanowi, iż “Euroregion jest dobrowolną wspólnotą gmin i powiatów obszaru, na którym powstał. Współpraca w jego ra­mach ukierunkowana jest na uzgadnianie procesów decyzyjnych, odpowiednio do celów ujętych w S l ust. l". Tekst Porozumienia (w:) Regiony transgraniczne z udziałem Polski, Kancelaria Sej­mu, Biuro Studiów i Analiz, Materiały i Dokumenty, nr 65, marzec 1993, s. 14-17.

51 Zob. K. Kettwig, Rechtsgrundlagen dez.entraler grenz.uberschreitender Zusammenarbeit im de-utsch-polnischen und deutsch-tschechischen Grenzraum, Frankfurt am Main, Berlin, 1993.

52 Traktat podpisany w Bonn 17 czerwca 1991 wszedł w życie 16 stycznia 1992 roku. Dz.U. 1992 nr 14, póz. 56.

53 Zakres działalności komitetów zob. W. S. Staszewski, Prawne i społeczne aspekty ustanowienia i funkcjonowania polsko-niemieckich euroregionów, referat przedstawiony na Konferencji Nauko­wej pt. Demografia i społeczeństwo Ziem Zachodnich i Północnych 1945-1995. Próba bilansu. Opole 30 listopada - l grudnia 1995, s. 6-8.

54 Ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. 1996 r. nr 106, póz. 498) znowelizowano m.in. art. 10 ust. l tej ustawy, stanowiąc,

238

198 ust. 2, iż jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, również takiej podstawy nie zapewnia55.

W związku z tym, iż jak wskazano, prawo wspólnotowe oraz prawo pol­skie nie zawierają norm dających władzom lokalnym podstawy do prowadzenia wiążącej je współpracy, w kontekście przystąpienia Polski do Unii Europejskiej zasadne wydaje się zawieranie z sąsiadującymi z naszym krajem państwami umów międzynarodowych, dopuszczających prowadzenie przez władze lokalne form współpracy transgranicznej o charakterze publicznoprawnym. W szczególności umowy takie powinny zezwalać na tworzenie przez władze lokalne sąsiadujących ze sobą państw, wspólnych organów posiadających osobowość prawną, wykonują­cych za te władze pewne ich kompetencje, co z pewnością przyczyni się do posze­rzania i pogłębiania procesów integracyjnych.

iż wojewoda “współpracuje z właściwymi organami innych państw w zakresie współpracy trans­granicznej i międzynarodowej współpracy międzyregionalnej na zasadach określonych przez Mi­nistra Spraw Zagranicznych".

55 Projekt Konstytucji Rp z 5.06.1996r., QR 1-konst l. 106.

239

Marek Zieliński

The transfrontier co-operation between local authorities of the EU States

SUMMARY

The transfrontier co-operation among local authorities of various coun-tries (hereinafter local transfrontier co-operation) is not a recent phenomenon in Western Europę, its first occurrences may be found in the 50s. The local trans­frontier co-operation is characteristic of a variety of forms employed in its imple-mentation. The forms may be divided into these leading to a creation of specific legał relations among parties and those which legally do not bind parties (gentle-men's agreement). Among the latter one may differentiate some institutional structures (Euroregions) and other actions of collaboration such as periodic me-etings and consultations of local authorities' representatives.

Among the legał activities of collaboration, local authorities frequently find it necessary to conclude manifold agreements (governed by private or public law) and to execute certain competencies on their behalf which deal with trans­frontier problems. There arę also organised some common legał bodies having le­gał personality.

The author emphasises the fact that the local authorities' participation in transfrontier co-operation (mainly of a public status) must be exactly permitted by the State organs. Such legał norms allowing for the transfrontier co-operation of the local authorities already exist in some countries of the Union. In Germany and Au­stria these rules possess a constitutional status whereas in France a legislative one.

The International agreements must provide the solid foundation for the lo­cal transfrontier co-operation.

In this manner, the author stresses that the current EC law does not gu-arantee any legał bases upon which the local authorities may engage themselves into the transfrontier co-operation. The Proposal Committee of Regions to intro-duce the local transfrontier co-operation to the European Community Treaty is one of attempts to change the present situation. Even if the proposal is accepted, it

16—Polska w Unii... 24]

will only contribute to the promotion of the local transfrontier co-operation by the Community instead of allowing local authorities to conclude binding agreements regarding such co-operation.

Taking into account Poland's possible accession to the EU, there is an ob-vious necessity for Poland to conclude international agreements concerning the lo­cal transfrontier co-operation with the Union Member States as well with the coun-tries which arę in similar to a Polish position. Such agreements should, first of all, give powers to local authorities to establish collective bodies responsible for im-plementing certain tasks. Finally, the local authorities of one country must possess legał competence to assign its authority to its counterparts of another State.

Such legał solutions will undoubtedly contribute to advancement of inte-gration processes in places where they arę most needed that in close boundary regions.

Cezary Mik

Polskie organy państwowe wobec perspektywy przystąpienia RP do Unii Europejskiej

Zasadniczy ciężar prac związanych z przystąpieniem państwa do Unii Europejskiej, a następnie z członkostwem w niej spoczywa niewątpliwie na orga­nach krajowych. Interesujące zatem staje się pytanie, w jakim stopniu polskie or­gany państwowe przygotowane są do trudnego procesu negocjacyjnego, a także jakim zmianom organizacyjnym, kompetencyjnym i funkcjonalnym będą musiały ulec te organy w razie przystąpienia do Unii? Na to złożone i do pewnego stopnia futurystyczne pytanie nie jest łatwo odpowiedzieć. Dla przejrzystości prezentacji proponuję ograniczyć pole analizy do najważniejszych organów prawodawczych (Sejm i Senat), wykonawczych (rząd, ministerstwa i urzędy centralne) i sądowni­czych (w tym Trybunał Konstytucyjny) w kontekście ich organizacji, kompeten­cji i przyszłego funkcjonowania w zmieniającej się wciąż Unii Europejskiej. Poza sferą badań pozostanie w zasadzie władza lokalna, w tym samorządowa.

I. Aspekt organizacyjny

1.1. Zasadą konstytucyjną Wspólnoty Europejskiej (Unii Europejskiej) jest za­sada, iż Wspólnota, jak każda organizacja międzynarodowa, nie korzysta z przy­miotu suwerenności, lecz posiada jedynie kompetencje atrybucyjne, tzn. tylko ta­kie, jakie państwa członkowskie jej przyznają w statucie (traktacie założyciel­skim). Zasada ta wynika implicite z art. 3B ust. l in fine Traktatu o Wspólnocie Europejskiej, który stanowi, że Wspólnota działa w granicach kompetencji jej przyznanych w traktacie i celów w nim oznaczonych1. Nie wydaje się, aby zasada ta została zmieniona w ramach Maastricht II2.

1 Por. J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego, Toruń 1995, s. 177 i n. Nie zmie­nia tej konkluzji fakt, iż kompetencje te były poszerzane zwłaszcza za pośrednictwem art. 235 TWE.

2 Zob. R. Szafarz, Perspektywy reformy Unii Europejskiej na tle raportu “Grupy Refleksyjnej" na Konferencję Międzyrządową, Państwo i Prawo 1996, nr 4-5, s. 147 i n.; C. Mik, Koncepcje dalszej in-

243

W efekcie państwa członkowskie pozostają co do istoty suwerenne, a je­dynie przekazują wykonywanie niektórych kompetencji Wspólnocie3. W tym miejscu rodzi się wątpliwość, czy przekazanie wykonywania niektórych kompe­tencji Wspólnotom ogranicza państwo w decydowaniu o swej organizacji we­wnętrznej. Trybunał Sprawiedliwości zdaje się w tej mierze udzielać odpowiedzi co do zasady negatywnej. Twierdzi on bowiem, że państwa członkowskie zacho­wują autonomię organizacyjną i proceduralną, a zatem mają prawo swobodnego decydowania o strukturze, kompetencjach i trybie działania organów państwo­wych, w tym o ich powoływaniu i likwidacji, nawet wówczas gdy wiąże się to z implementacją prawa wspólnotowego. Instytucje wspólnotowe nie mają wobec nich strukturalnej wyższości4.

1.2. Ten wymiar suwerenności państwowej musi być jednakże postrzegany przez pryzmat pewnych subtelnych ograniczeń. I tak z art. F § l Traktatu o Unii Europejskiej wynika, że Unia szanuje tożsamość narodową państw członko­wskich, których systemy rządów oparte są na zasadach demokratycznych. Impli­kuje to w związku z art. O TUE, iż tylko takie państwo może być członkiem Unii, które uznaje i działa według reguł demokracji5. Współczesne pojęcie demokracji jest z pewnością semantycznie otwarte6. Wszelako trudno byłoby zaprzeczyć, że przynajmniej takie zasady, jak zasada przedstawicielstwa co najmniej w jednej iz­bie parlamentu, zasada podziału władz, zwłaszcza oddzielenia władzy prawodaw­czej i wykonawczej od władzy sądowniczej i poszanowania niezawisłości sędzio­wskiej, zasada wolności środków społecznego komunikowania należą do jądra pojęcia demokracji. Państwo, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwo­ści, nie może być też zorganizowane tak, by naruszało to prawo wspólnotowe (np. przez generalną odmowę poszanowania zasady pierwszeństwa prawa wspól­notowego, czy jego skutku bezpośredniego). Ściślej, wadliwa organizacja we­wnętrzna będzie powodowała odpowiedzialność prawną państwa7. Reguła ta ma

tegracji europejskiej i ich wpływ na kształtowanie się Unii Europejskiej i prawa wspólnotowego, [w:] Polska a Unia Europejska w przededniu Maastricht II, pod red. C. Mika, Toruń 1996, s. 7 i n. Zob. A. Wasilkowski, Uczestnictwu w strukturach europejskich a suwerenność państwowa, Pań­stwo i Prawo 1996, nr 4-5, s. 20-21.

Por. m.in. wyrok w sprawie International Fruit Company p. Produktschap voor Groenten en Fruit z 15 XII 1971, sprawy 51-54/71, § 4, ECR 1971, s. 1116, gdzie Trybunał stwierdził; “when provi-sions of the Treaty or of regulations confer power or impose obligations upon the States for the prupose of implementation of Community law the question of how the exercise of such powers and the fulfilment of such obligation may be entrusted by member States to specific national bo-dies is solely a matter for the constitutional system of each State".

D. Simon, komentarz do art. F. § l TUE, [w:] Traite sur ['Union europeenne. Commentaire artic-le par article, sous la direction de V. Constantinesco, R. Kovar, D. Simon, Paris 1995, s. 82-84. Zob. np. rozważania o klasycznym (materialnym) i proceduralnym definiowaniu demokracji w: S.P. Huntington, Trzecia fala demokratyzacji, Warszawa 1995, s. 15-23.

Zob. wyrok w sprawie Komisja p. Rep. Włoskiej z 13.XII.1981, sprawa 33/90, P 24-25, ECR 1991-1,8.6008.

244

specjalne znaczenie w kontekście funkcjonowania krajowego banku centralnego w unii gospodarczej i monetarnej, który musi posiadać gwarancje niezależności m.in. wobec innych władz krajowych (zakaz przyjmowania i ubiegania się o in­strukcje i zakaz wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych narodo­wych banków centralnych: art. 107 Traktatu o WE)8.

2.1. Uznanie autonomii strukturalnej państwa ma i będzie miało pełne zastoso­wanie wobec Polski. Oznacza to, że my sami zadecydujemy o organizacji, pozycji i roli parlamentu, głowy państwa, rządu i sądów. Musimy być wszakże świadomi, że z punktu widzenia starań o przyszłe członkostwo w Unii powinny one być tak ukształtowane, aby były w stanie wypracować efektywną strategię rokowań oraz aby były zdolne aktywnie i zdecydowanie uczestniczyć w sprawowaniu władzy wspólnotowej. Co to oznacza?

2.1.1. W odniesieniu do naszego parlamentu należy najpierw skonstatować, że dzi­siejsza jego struktura jest względnie dostosowana do spełniania wymogów Układu stowarzyszeniowego. W efekcie na podstawie regulaminu Sejmu z 30.VH.1992 fun­kcjonuje stała Komisja do spraw Układu Europejskiego (art. 19)9. Do jej zadań regu­lamin zalicza: nadzór nad realizacją postanowień Układu europejskiego i progra­mów dostosowawczych, konsultowanie negocjacji prowadzonych między Rządem RP a organami Wspólnot oraz formułowanie zaleceń i dezyderatów wobec Rządu w sprawach normowania stosunków ze Wspólnotami. Nie ma odpowiednika tej ko­misji w Senacie, gdzie działa jedynie stała Komisja Spraw Zagranicznych (regulamin Senatu z 23.XI. 1990, art. 15'°).

W Unii Europejskiej kładzie się obecnie wielki nacisk na demokratyzację procesów decyzyjnych, a zwłaszcza na to, by parlamenty krajowe były jak najszerzej informowane i by mogły wywierać wpływ na stanowisko rządów w Unii". Oznacza to wzmocnienie roli parlamentów krajowych, a zwłaszcza tych ich struktur, które zajmują się problematyką integracji europejskiej. Jak się zdaje nasz parlament w obecnym kształcie nie będzie w stanie dźwigać takich obowiąz­ków. Mam też poważne wątpliwości - w obliczu jedynie konsultacyjnej roli ko­misji, merytorycznie ograniczonej - czy parlament będzie w stanie skutecznie partycypować w negocjacjach o przystąpienie.

8 Zasada niezależności banku centralnego państwa członkowskiego powiązana jest z obowiązkiem starannego działania państwa w etapie II unii gospodarczej i monetarnej oraz z obowiązkiem re­zultatu w etapie III. Por. J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 285 i 291.

9 M. P. 1992, nr 26, póz. 185 z późn. zmianami.

10 M. P. 1991, nr 2, póz. 11 z późn. zmianami.

11 Por. np. konkluzje ze spotkania Rady Europejskiej we Florencji, 21 i 22.VI. 1996 oraz Presiden-cy's pmgress report on rhe Intergovernmental Conference, dołączony do konkluzji, [w:] Bulletin of the European Union 1996, nr 6, s. 13-14 i 49-50.

245

2.1.2. W tym kontekście warto zapytać, czy nie można nauczyć się czegoś w tym względzie od parlamentów krajowych państw, które już są członkami Unii Europejskiej? Spróbujmy poczynić pewne uwagi o charakterze porównaw­czym12. W 15 parlamentach państw członkowskich istnieją stałe komisje lub ko­mitety zajmujące się integracją europejską. W przypadku, gdy parlamenty są dwuizbowe komisje takie albo funkcjonują w obu izbach, albo mają charakter mie­szany, wspólny dla obu izb (Hiszpania, Irlandia). Komisje, które funkcjonują w iz­bach wyższych zajmują się na ogół kwestiami związanymi ze strukturami federalny­mi (np. Austria, Belgia, RFN), niekiedy także gminami (Austria).

Pozycja prawna parlamentarnych komisji europejskich jest w znakomitej większości państw Unii silna. Wynika to m.in. z faktu, że przynajmniej niektóre z nich mają nie tylko regulaminową podstawę działania, lecz że ich status w sto­sunkach z rządem określają również inne akty. W dwóch bardzo ważnych w Unii państwach (Francja i RFN) pozycję komisji chroni konstytucja, która nakłada na rządy konkretne obowiązki wobec parlamentów (de facto komisji - art. 88-4 kon­stytucji Francji13, art. 23 ustawy zasadniczej RFN14). W RFN oraz w 4 innych państwach stosunki rząd - parlamenty regulują specjalne ustawy (Austria, Bel­gia, Portugalia i Włochy). W kilku państwach, niezależnie od regulaminów we­wnętrznych, izby podjęły też specjalne uchwały, które umacniają stanowisko ko­misji europejskich (Belgia, RFN, Zj. Królestwo). Wreszcie, we Francji premier wydał okólnik o obowiązku uwzględniania poglądów parlamentu na temat inte­gracji europejskiej, który - biorąc pod uwagę biurokratyczną naturę aparatu pań­stwowego - ma duże znaczenie.

Komisje parlamentarne zajmują się przede wszystkim analizą projektów aktów prawa wspólnotowego i prawa krajowego go implementującego (a zatem przede wszystkim aktami I filaru). Niekiedy parlament otrzymuje wszelkie doku­menty wspólnotowe i unijne (a więc także np. programy Wspólnot, komunikaty Komisji, białe i zielone księgi, umowy i konwencje między państwami członko-

12 Przedstawione informacje pochodzą z opracowania: Parlement europeen. Les commissions specialisees dans les Delegations, Division pour les relations avec les Parlements des Etats mem-bers, Bruxelles,juin 1995.

13 Przepis ten stanowi, iż rząd ma obowiązek przedkładania Zgromadzeniu Narodowemu i Senato­wi, z chwilą ich przekazania Radzie Wspólnot, propozycji aktów wspólnotowych zawierających postanowienia o charakterze ustawodawczym i że w czasie sesji parlamentarnych lub miedzy ni­mi mogą być podejmowane w opisanym zakresie uchwały, zgodnie z procedurami określonymi w regulaminach każdej izby. Tekst: Recueil des constitiitions europeennes, pod red. F. Delperee, M. Yerdussen i K. Biver, Bruxelles 1994, s. 283.

14 Art. 23 § 2 mówi, że Bundestag i landy za pośrednictwem Bundesratu przyczyniają się do spraw Unii Europejskiej. Rząd federalnym ma przy tym obowiązek informowania obu izb w sposób pełny i tak szybko, jak to możliwe. Ponadto, § 3 postanawia, że zanim rząd federalny zdecyduje się ucze­stniczyć w tworzeniu aktów normatywnych Unii Europejskiej, ma on obowiązek zasięgnięcia opi­nii Bundestagu. W trakcie negocjacji opinie tej izby będą brane pod uwagę. Podobną regulację za­wiera S 5 w odniesieniu do ochrony kompetencji wyłącznej landów. Tekst: Tamże, s. 889.

246

wskimi i z państwami III, akty przyjęte w ramach wspólnej polityki spraw zagra­nicznych i bezpieczeństwa oraz współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwo­ści i spraw wewnętrznych - tak m.in. w Belgii, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Po­rtugalii, Zj. Królestwie, chociaż w zróżnicowanym zakresie). W przypadku proje­któw prawa wspólnotowego komisje często otrzymują od rządów informacje uzu­pełniające, w tym np. uzasadnienie propozycji, ocenę jej zgodności z zasadą sub-sydiarności, oszacowanie skutków wobec systemu prawnego oraz społeczno-go-spodarczego kraju, w tym zwłaszcza dla finansów państwa (Belgia, podobnie w Danii, Holandii, RFN, Zj. Królestwie).

Kompetencje komisji parlamentarnych korespondują z obowiązkami władz wykonawczych, zwłaszcza rządu i MSZ. Trzeba zatem zauważyć, że niemal na wszystkich rządach 15 (poza Grecją) spoczywa obowiązek przekazywania od­powiednich dokumentów w stosownym czasie (w przypadku dokumentów prawa wspólnotowego przed ich przyjęciem, w czasie właściwym dla zajęcia stanowi­ska). Ponadto, na niektórych z nich ciąży obowiązek konsultowania swego stano­wiska z komisją, a czasami nawet uzyskania odpowiedniego mandatu negocjacyj­nego. W ostatnim przypadku mandat jest traktowany albo jako poważne zalecenie, z wykonania którego czasem trzeba się wytłumaczyć (Belgia, Finlandia, Luksem­burg, Szwecja), albo jako wiążąca instrukcja (Dania, RFN, Zj.Królestwo -gene­ralnie, Austria, Francja, Holandia - co do niektórych spraw, np. unii gospodarczej i monetarnej, co do aktów, które muszą być przetransponowane do prawa krajowe­go, co do III filaru Unii Europejskiej). Wszędzie tam, gdzie wymagana jest zgoda w postaci wiążących instrukcji rządy mają obowiązek wnoszenia do instytucji de­cyzyjnych Wspólnoty zastrzeżenia uprzedniej debaty parlamentarnej, co uniemo­żliwia wprowadzenie sprawy do porządku dziennego prac tych instytucji.

2.1.3. Analiza komparatywna sytuacji komisji europejskich parlamentów państw członkowskich powinna skłaniać polskie czynniki decyzyjne do podjęcia zmian. W szczególności powinny one polegać na zmianie statusu komisji sejmowej (być może stworzenie wspólnej parlamentarnej komisji do spraw integracji europej­skiej15) przez poszerzenie jej uprawnień na jasno oznaczony proces negocjacyjny związany z uzyskaniem członkostwa w Unii Europejskiej. Komisja powinna móc zająć stanowisko przynajmniej przed podjęciem ostatecznych decyzji w rokowa­niach co do I i III filaru (z uwagi na oddziaływanie na ustawodawstwo) oraz przed przyjęciem ostatecznej wersji traktatu akcesyjnego. Zmiana taka powinna dokonać się po rozpoczęciu negocjacji. W kontekście przyszłego członkostwa status komi­sji powinien być regulowany ustawowo. Ustawa powinna nakładać na rząd obo­wiązek przekazywania projektów aktów wspólnotowych i III filaru wraz z uzasad-

15 Pomysł może o tyle dobry, że charakter polityczno-prawny polskiego Senatu nie jest zbyt jasny. RP, jak wiadomo, nie jest państwem federalnym, ani nawet zregionalizowanym, jak Włochy, czy Hiszpania.

247

nieniem, określeniem ministra odpowiedzialnego i terminów przyjęcia ich we Wspólnocie. Na rząd powinien być również nałożony obowiązek uzyskiwania zgody na konkretne zobowiązania w Unii przynajmniej w sprawach pociągających za sobą transfer uprawnień suwerennych oraz w sprawach powodujących zmiany w ustawo­dawstwie lub dodatkowe obciążenia finansowe dla państwa. Rząd powinien być zo­bowiązany do wniesienia zastrzeżenia uprzedniej debaty parlamentarnej.

2.2. Autonomia strukturalna w szerokim zakresie będzie poszanowana rów­nież w kontekście władzy wykonawczej sensu largo (poza - w pewnym zakresie — statusem NBP). W naszym znowu jednak interesie leży to, aby ośrodki inicjują­ce i decyzyjne były sprawne konceptualnie i funkcjonalnie. W poważnej mierze warunkuje to dobra organizacja pracy. Przyjrzyjmy się zatem temu, jaka jest obe­cnie struktura centralnego aparatu decyzyjno-wykonawczego w sprawach inte­gracji europejskiej, jakie są jej blaski i cienie.

2.2.1 Do niedawna istniało w Polsce Biuro do Spraw Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej, na czele którego stał Pełnomocnik Rządu w randze pod­sekretarza stanu w Urzędzie Rady Ministrów, powołane uchwałą Rady Ministrów nr 11/91 z 26.1.1991 '6. Na barkach tego urzędu spoczywało utrzymywanie stosun­ków bieżących ze Wspólnotami, a zwłaszcza wykonywanie programu dostoso­wawczego opisanego w Układzie europejskim z 1991, a także przyjętej po wejściu w życie Układu (1.II.1994) uchwały Rady Ministrów nr 16 z 29.111.1994 w spra­wie dodatkowych wymogów postępowania z rządowymi projektami aktów pra­wnych ze względu na konieczność spełniania kryteriów zgodności z prawem Unii Europejskiej17. W związku z reformą centrum administracyjnego i gospodarczego państwa, w tym z likwidacją URM, urząd ten został zlikwidowany18.

Na mocy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące fun­kcjonowanie gospodarki i administracji publicznej z 8.VIII. 1996 utworzono Ko­mitet Integracji Europejskiej (art. 2 ust. 4), którego rozpoczęcie działalności przewidziano zaraz po powołaniu przewodniczącego i ministrów wchodzących w jego skład (art. 4)19. Właściwą podstawę dla działania Komitetu stworzyły ustawa o Komitecie Integracji Europejskiej z 8.VIII.199620 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie nadania statutu urzędowi Komitetu Integra­cji Europejskiej z 2.X.199621.

16 Uchwala nie publikowana.

17 M.P. 1994, nr 23, póz. 188. Por. także J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 190-191.

18 Rozporządzenie Rady Ministrów z 15.X. 1996 w sprawie zniesienia urzędu Pełnomocnika Rządu do Spraw Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej (Dz.U. 1996, nr 122, póz. 573).

19 Dz.U. 1996, nr 106, póz. 497.

20 Dz.U. 1996, nr 106, póz. 494.

21 Dz.U. 1996. nr 116, póz. 555. Ponadto, na mocy ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Mini-

248

Na mocy dwóch ostatnich aktów Komitet Integracji Europejskiej został uznany za naczelny organ administracji państwowej, właściwy m.in. w sprawach programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracja Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań dostoso­wawczych Polski do standardów europejskich (art. l ustawy). Zadania te zostają rozwinięte w art. 2. Przepis ten mówi, że na Komitecie spoczywa obowiązek koor­dynowania procesów adaptacyjnych i integracyjnych oraz inicjowanie, organizo­wanie i koordynowanie działań kształtujących te procesy, zwłaszcza w sferze go­spodarczej i społecznej, inicjowanie i koordynowanie prac dostosowawczych w zakresie instytucji prawnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych co do ich zgodności z prawem Unii Europejskiej, współpraca z Komisją Europejską z zakresie realizacji indywidualnego programu wymagań integracyjnych, ocena przebiegu procesów dostosowawczych, podejmowanie działań mających na celu przygotowanie informacyjne, konceptualne i kadrowe dla procesów integracyj­nych, współdziałanie z organizacjami samorządowymi zmierzające do udziału tych organizacji w różnych strukturach instytucjonalnych UE, wykonywanie zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, stosownie do kompetencji okre­ślonych w odrębnych przepisach. Komitet przedstawia też Radzie Ministrów zało­żenia programów dostosowawczych oraz integracyjnych z Unią Europejską, proje­kty aktów prawnych dotyczących działań dostosowawczych i integracyjnych oraz sprawozdania z przebiegu realizacji programów dostosowawczych i działań inte­gracyjnych. W wykonaniu swych zadań Komitet przyjmuje uchwały (przez con­sensus, gdy to niemożliwe przez głosowanie, a w ostateczności przez Radę Mini­strów; art. 5), które będą publikowane w Dzienniku Urzędowym KIE (art. 10).

Skład Komitetu określa art. 4 ustawy. Zgodnie z nim, na jego czele stoi przewodniczący (może nim być premier). Dalej, do Komitetu wchodzą: sekre­tarz, ministrowie: spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych i administracji, go­spodarki, finansów, ochrony środowiska, pracy, rolnictwa i sprawiedliwości. Pre­mier może nadto powołać maksymalnie trzy osoby, których doświadczenie lub sprawowane funkcje mogą mieć istotne znaczenie dla wykonania zadań Komite­tu. W pracach KIE może uczestniczyć Prezes NBP oraz prezes Rządowego Cen­trum Studiów Strategicznych22. Każdy minister-członek KIE może wyznaczyć-swego stałego zastępcę do zastępowania go w komitecie (w randze sekretarza lub podsekretarza stanu). Ponadto, w razie rozpatrywania sprawy należącej do zakre­su działania innego ministra niż stałego członka KIE, ma on obowiązek uczestni-

strów oraz o zakresie działania ministrów z 8.VIII.1996 (Dz.U. 1996, nr 106, póz. 492). Zdecydo­wano się stworzyć w każdym ministerstwie jednostki organizacyjne, które zajmowałyby się inte­gracji} europejską i współpracą zagraniczną (art. 39 ust. 31it. e).

22 Centrum to powstało także w wyniku reformy administracyjnej, na mocy ustawy z 8.VIII.1996 (Dz.U. 1996, nr 106, póz. 495).

249

czyć w posiedzeniach KIE z prawem głosu. Szczególną pozycję w KIE mają: przewodniczący, który kieruje pracami Komitetu, w tym ma prawo wydawania rozporządzeń dla wykonania ustaw, reprezentuje go na zewnątrz, współdziała z organami państwowymi oraz organizacjami pozarządowymi, a także sekretarz, który faktycznie kieruje pracą urzędu KIE (art. 7 i 9). Urząd ten ukształtowano następująco: gabinet polityczny Przewodniczącego Komitetu, sekretariat, depar­tamenty: harmonizacji prawa, do spraw traktatowych, ekonomiczny, koordynacji, instytucji europejskich i planowania, kształcenia europejskiego i informacji, po­mocy zagranicznej, funduszy i programów wspólnotowych, dokumentacji euro­pejskiej, biura: prawne, administracyjno-budżetowe, kadr, szkolenia i organizacji (§ 4 rozporządzenia). Możliwe jest tworzenie komisji, rad i zespołów jako orga­nów pomocniczych lub opiniodawczo-doradczych, stałych lub doraźnych (§3).

2.2.2. Powołanie do życia Komitetu Integracji Europejskiej w przedstawionym kształcie musi podlegać krytyce. Po pierwsze, przyjęte rozwiązanie prawne wy­wołuje wątpliwości natury ogólniejszej. Na mocy ustawy powołano do życia no­wy kolegialny organ państwowy o charakterze zasadniczo koordynacyjnym. Gdyby porównać to z praktyką państw Unii Europejskiej, nie trudno zauważyć, że czerpaliśmy z pomysłowości biurokratycznej Francji (zresztą niekonsekwen-tnie), gdzie przy Premierze funkcjonuje Międzyministerialny Komitet do Spraw Europejskiej Współpracy Gospodarczej. Idea tworzenia takiego komitetu nie jest powszechnie aprobowana. Tam zaś, gdzie one istnieją (np. w Danii, Holandii, czy RFN), szczególną pozycję zajmuje minister spraw zagranicznych, zgodnie zresztą z fundamentalną zasadą jedności polityki zagranicznej państwa23. Warto tu do­dać, że ministerstwa spraw zagranicznych państw Unii doskonale są zorientowa­ne nie tylko w sprawach politycznych, lecz także gospodarczych (co jest koniecz­ne biorąc np. pod uwagę fakt zasiadania MSZ w Radach Europejskich i Ogólnych Radach Ministrów, na których obok spraw politycznych szeroko omawiane są spra­wy czysto gospodarcze), które stanowią ważną część ich działalności i są odzwier­ciedlone w strukturze tych ministerstw. Z przykrością należy odnotować, że polskie ministerstwo spraw zagranicznych nie zostało objęte reformą w ramach zmian w centrum administracyjnym i gospodarczym, a o słabej pozycji jego szefa w Komi­tecie przesądziły, jak można mniemać (w braku rozsądnie brzmiącego uzasadnienia), partykularne układy polityczne. W efekcie może dochodzić do rozchwiania polskiej polityki zagranicznej wobec UE.

W zamierzeniu twórców ustawy Komitet Integracji Europejskiej jest naczel­nym organem administracji państwowej. Jednak jego stosunek do innych organów, a zwłaszcza Rady Ministrów i zainteresowanych ministrów, nie jest w pełni jasny.

23 Por. dość szczegółowe uwagi J. Rideau, Droit institutionnel de 1'Unitm et des Communautes eiimpeennes. Paris 1994, s. 754-756. 761, 770, 782, 805-808. 821, 827, 832, 851, 855-856, 861.

250

W stosunku do Rady Ministrów organ ten zdaje się mieć charakter pomocniczy (raczej Rada Ministrów niż Komitet jest naczelnym organem administracji pań­stwowej w sprawach związanych z UE), a w stosunku do ministrów koordynacyj­ny. W ostatnim przypadku dubluje się jednak w ten sposób funkcje samej Rady Ministrów. Funkcja koordynacyjna KIE może zresztą ulec degeneracji, gdy mini­strowie zaczną wyznaczać (zgodnie z ustawą) swych zastępców, mając pilniejsze obowiązki, co dodatkowo może spotęgować skądinąd praktyczna zasada, iż obrady Komitetu odbywają się w obecności co najmniej połowy składu Komitetu. Zupełnie nie jest klarowna relacja między KIE w jego funkcji inicjującej i programowej oraz Rządowym Centrum Studiów Strategicznych (prezes RCSS nie musi uczestniczyć w posiedzeniach KIE). Może to spowodować, że obie instytucje będą zajmowały się niepotrzebnie tymi samymi zagadnieniami, dochodząc do różnych wniosków i mno­żąc wydatki budżetowe. Rodzi się zatem pytanie, kto i w jaki sposób miałby koordy­nować prace tych organów?

Poważne wątpliwości powstają również w kontekście kolegialnego chara­kteru Komitetu. KIE jest bowiem nie tylko organem inicjującym, czy programu­jącym, lecz również organem opiniującym akty prawne z punktu widzenia zgod­ności ze standardami europejskimi. Kolegialna natura Komitetu może spowolnić i utrudnić proces opiniowania. Włączy ona także w ten proces element polityczny (ze względu na polityczny skład organu), podczas gdy opiniowanie jest czynno­ścią przede wszystkim fachową. Powierzenie omawianej funkcji sekretarzowi Komitetu jest możliwe, ale nie w aktualnym stanie prawnym (ustawa nie przewi­duje możliwości delegacji kompetencji i czyni z sekretarza jedynie urzędnika administracyjnego). Takie działanie może także wywołać problem praktyczny, a mianowicie autorytetu opinii sekretarza (opinia przecież, zgodnie z cytowaną wcześniej uchwałą RM nie ma charakteru wiążącego).

Sprzeciwy budzi również skład Komitetu i jego wewnętrzna organizacja. Na czele Komitetu postawiono Przewodniczącego, którym może być (ale nie mu­si) premier. I jedno i drugie rozwiązanie ma wady (tzn., gdy premier jednocześnie jest lub nie przewodniczącym KIE). Gdy Prezes RM zostaje szefem KIE, rychło może okazać się, że nie ma on dość czasu, by odpowiednio zorganizować pracę Komitetu i samemu przygotować się do jego prac. Natomiast gdyby Premier nie został przewodniczącym, może on być lekceważony przez ministrów, tym bar­dziej, że nie miałby on prawa uczestniczyć w obradach Rady Ministrów. Skład KIE wydaje się też dość przypadkowy. Nie ma w KIE np. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (podczas gdy szczególne znaczenie w Unii mają wspólna polityka rybołówcza, czy polityka tzw. sieci transeuropejskich), czy Ministra Ob­rony (tu por. pkt 8 art. 2 ust. l ustawy o KIE w zestawieniu z faktem intensywnego rozwoju wspólnej polityki bezpieczeństwa i obronnej oraz coraz ściślejszego związku UE z UZE), a jest Minister Ochrony Środowiska (czyżby był ważniejszy w ramach procesu integracji z Unią?). W składzie Komitetu nie znalazła odzwier-

251

ciedlenia szczególna ranga unii gospodarczej i monetarnej i znaczenie krajowego banku centralnego (przewidziano jedynie możliwość uczestnictwa w posiedze­niach prezesa NBP). Organizacja wewnętrzna nie jest przejrzysta. W moim prze­konaniu, jeśli urząd KIE ma istnieć i funkcjonować sprawnie musi obejmować za­kresem działania całość problematyki, którą zajmuje się UE (też II i III filar, a nie tylko np. harmonizacja prawa), co powinno zostać wyrażone w stworzeniu, obok jednostek technicznych, departamentów odpowiadających trzem filarom Unii (nie koniecznie trzech; zawsze jednak, nawet przy akceptacji obecnej struktury, mogą pojawiać się spory kompetencyjne z ministerstwami). W sumie więc otrzymujemy niezbyt ciekawy obraz naczelnego ośrodka decyzyjnego (?) w sprawach związa­nych z Unią Europejską, który nie może nastrajać nadmiernie optymistycznie w perspektywie trudnych negocjacji i jeszcze trudniejszego członkostwa w Unii.

3. W odniesieniu do organizacji władz sądowych sytuacja jest mniej kłopot­liwa. Podobnie, jak w poprzednim przypadku przystąpienie do UE nie wymaga od nas wprost zmian w organizacji sądów krajowych sensu largo. Przed przystą­pieniem powinniśmy jednak jednoznacznie przesądzić o ostatecznym charakterze orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego co do ustaw, co umacniałoby niezależną pozycję Trybunału i eliminowałoby zarzut nemo iudex idoneus in sua propria causa, który aktualnie mógłby być formułowany w stosunku do polskiego Sejmu (wniosek z zasady demokratycznego charakteru systemu rządów państwa człon­kowskiego). Powinniśmy także usprawnić sądownictwo tak, aby skróceniu uległ czas orzekania o prawach jednostek, zgodnie z zasadą prawa wspólnotowego: prawem do słusznego procesu, w tym zwłaszcza do rozpatrzenia sprawy w roz­sądnym terminie24.

II. Aspekt kompetencyjny

Organy państwowe funkcjonują nie tylko dzięki swej organizacji, lecz również, a może przede wszystkim dzięki kompetencjom, które zostały im po­wierzone. Współcześnie, wskutek rosnącej współzależności międzynarodowej, centralne organy krajowe, które najpełniej wyrażają suwerenność państw nie ma­ją jednak zupełnej swobody postępowania. Ich kompetencje zatem podlegają ograniczeniom2. Jest to szczególnie widoczne w przypadku Unii Europejskiej,

24 Por. m.in. C. Mik, Ochrona prawa do slusznego procesu w sprawach cywilnych w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Centrum Europejskie Uniwersy­tetu Warszawskiego. Biuletyn 1995, nr 3, s. 50-51.

25 A. Wasilkowski, op. cit, pisze trafnie, że w aspekcie międzynarodowym swoboda decyzji jest ograniczona przez podległość powszechnie znanym zasadom prawa międzynarodowego, postano­wieniom umów międzynarodowych, których państwo jest stroną oraz uchwałom organizacji mię-

252

a właściwie Wspólnot Europejskich, na rzecz których państwa przeniosły wyko­nywanie licznych kompetencji. W tym kontekście należałoby się zastanowić, jak członkostwo w Unii wpłynie na kształt i sposób wykonywania kompetencji naro­dowych w płaszczyźnie tworzenia oraz stosowania prawa. Warto jeszcze zazna­czyć, że znaczenie prezentowanej kwestii jest szczególnie doniosłe dla prawidło­wego prowadzenia negocjacji akcesyjnych, ponieważ właśnie wówczas będą wa­żyły się sprawy, które będą rzutowały przez wiele lat na los Polski. Teoria kompe­tencji wspólnotowych dostarcza odpowiedniego instrumentarium dla obrony inte­resów krajowych i pozwala zrozumieć wymogi solidarności. Z uwagi na poje­mność tego zagadnienia pozwolę sobie ograniczyć się jedynie do podstawowych wyznaczników problemu w kontekście tworzenia i stosowania prawa krajowego.

A. Wpływ członkostwa w UE na tworzenie prawa krajowego

1.1. Pierwsza rzecz, której uświadomienie jest konieczne, to to, że stwierdze­nie, że wskutek przystąpienia do Unii Europejskiej dokonuje się cesja praw suwe­rennych na rzecz Wspólnot (Unii), pozbawiająca możliwości samodzielnego two­rzenia prawa jest znacznym uproszczeniem. Nie ujawnia w pełni rzeczywistego stanu prawnego również stwierdzenie, że skoro Wspólnoty mają kompetencje atrybucyjne, to my zachowujemy znaczną swobodę regulacyjną. Właściwy obraz sytuacji uzyskuje się dopiero wówczas, gdy wnikniemy w naturę kompetencji wspólnotowych (unijnych) i uzmysłowimy sobie zasady, którym podlega wyko­nywanie kompetencji wspólnotowych i narodowych państw członkowskich, trze­ba mieć zarazem świadomość, że teoria kompetencji wspólnotowych nie jest w pełni i zadawalająco ukształtowana w samej Unii. Wciąż budzi też emocje w doktrynie prawa integracji europejskiej26.

1.1.1. Należyte zrozumienie natury kompetencji wspólnotowych ma znaczenie fundamentalne dla tworzenia prawa krajowego. Zauważyć trzeba najpierw, że kompetencje we Wspólnotach można porządkować wedle tego, czy są one przy­znane jednoznacznie, czy też nie. Wymienia się w tym kontekście kompetencje wyraźne, domniemane i uzupełniające. Wyraźnie przyznane są te kompetencje, które oznaczają jasno traktaty prawa pierwotnego jako kompetencje wspólnoto­we. Można by było tu wskazać zwłaszcza na art. 3 Traktatu o WE i jego rozwi­nięcie w dalszych postanowieniach.

dzynarodowych, które mają charakter prawotwórczy. W aspekcie wewnętrznym natomiast swo­boda regulacyjna jest zdeterminowana przez wymogi zasady rządów prawa, przez obowiązek po­szanowania praw człowieka oraz autonomii instytucji społeczeństwa demokratycznego (s. 18).

26 Por. m.in. J. P. Jacąue, La Constitutitm de la Communaute europeenne, Revue Universelle des Droits de 1'Homme 1995, vol. 7, nr 11-12, s. 417-423 oraz dyskusja, tamże, s. 424-428.

253

Wyraźne przyznanie kompetencji Wspólnotom wszakże nie implikuje ubezwłasnowolnienia krajowych twórców prawa w dziedzinach objętych tymi kompetencjami, gdyż stopień ich natężenia jest bardzo zróżnicowany.

W szczególności, antycypując nieco dalsze rozważania, należy zauważyć, że wyraźnie oznaczone dziedziny wspólnotowe różnicuje się na tzw. wspólne poli­tyki, zwykłe polityki i dziedziny nie będące nawet politykami. Wspólne polityki potencjalnie, docelowo (i tylko tak) objęte są kompetencją wyłączną Wspólnot. A zatem to, że jakaś dziedzina uznana została wyraźnie w Traktacie za dziedzinę wspólną nie oznacza, że krajowy prawodawca jest zupełnie pozbawiony możliwo­ści działania twórczego27. W sferze zwykłych polityk (np. ochrona środowiska, polityka socjalna) kompetencja jest z reguły konkurencyjna, chociaż może to ule­gać zmianom np. w razie harmonizacji. To z kolei znaczy, że we wskazanych dzie­dzinach prawotworstwo krajowe co do zasady nie jest wyłączone, chyba że przej­mie je prawo wspólnotowe i jedynie do takiego stopnia, do jakiego je przejmie (przejęcie całkowite dokona się tylko w razie harmonizacji pełnej)28. W dziedzi­nach nie będących nawet politykami (np. edukacja, ochrona zdrowia) WE mogą jedynie inicjować, wspierać, koordynować wysiłki państw członkowskich za po­mocą instrumentów prawnych w zasadzie o charakterze niewiążącym (w żadnym razie WE nie może harmonizować prawa krajowego). Tutaj więc prawotworstwo krajowe w zasadzie nie będzie mogło być zakłócone, a kompetencje przejęte29.

Wspólnotowy porządek prawny akceptuje istnienie kompetencji domnie­manych Wspólnot, głównie zewnętrznych. Ich natężenie i zakres jest już jednak sprawą kontrowersyjną. Dopiero niedawno Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że zewnętrzne kompetencje domniemane mogą być uznane za wyłączne jedynie wtedy, gdy stanowią przedłużenie wyłącznych kompetencji wewnętrznych wyraźnych, gdy są niezbędne dla wykonania celu wspólnotowego i gdy stanowią przedłużenie kompetencji wyłącznych wewnętrznych, które stały się takimi wskutek dokonanej harmonizacji30. I to wszakże rozstrzygnięcie nie jest przyj­mowane bezkrytycznie.

27 W istocie spośród wspólnych polityk jedynie wspólna polityka handlowa i wspólna polityka ry-bolówcza stanowią wyłączną domenę WE. Wspólna polityka rolna, a zwłaszcza wspólna polityka transportowa mogą być tak traktowane jedynie perspektywicznie. W przyszłości wyłączną kom­petencją będzie natomiast objęta polityka monetarna, która będzie prowadzona przez Europejski Bank Centralny (art. 105A, 108A, 109L Traktatu o WE).

28 Por. art. 117-122 oraz art, 130T Traktatu o WE.

29 Por. art. 126 i 129 Traktatu o WE. Zob. też komentarze do tych przepisów F. Lafaya [w:] Traite sur l'Union europeenne. Commentaire article..., s. 347 i 376-377.

30 Zob. opinię Trybunału Sprawiedliwości nr 1/94 z 15.Xl.1994: Kompetencja Wspólnoty Europej­skiej do zawierania Umowy ustanawiającej Światową Organizację Handlu, a zwłaszcza Umowę ogólną w sprawie handlu usługami(GATS) i Umowy dotyczącej poszanowania praw własności intelektualnej, które dotykają handlu, w tym handlu towarami podobnymi (TRIPs). ECR 1994-1, s. 5267. Obszerne fragmenty są tłumaczone na język polski: Prawo międzynarodowe. Materiaty do studiów, pod red. B. Wierzbickiego, Białystok 1996, s. 354-359.

254

Ostatnią z wyróżnionych kategorii kompetencji są kompetencje uzupeł­niające. Wiążą się one z sytuacją, gdy osiągnięcie jednego z celów traktatowych wymaga podjęcia środków dla zapewnienia należytego funkcjonowania wspólne­go rynku, a Wspólnoty nie mają ani kompetencji wyraźnej, ani domniemanej (art. 235. Traktatu o WE). Są one zatem klapą bezpieczeństwa dla Wspólnoty. Trybu­nał Sprawiedliwości podkreślił wszakże, że kompetencja uzupełniająca nie może być wykorzystywana dla poszerzenia prawa wspólnotowego poza ogólne ramy stworzone przez Traktat jako całość, a zwłaszcza przez postanowienia definiujące zadania i działalność Wspólnoty. W szczególności art. 235 nie może służyć jako podstawa do zmiany Traktatu31.

1.1.2. Traktat z Maastricht z całą mocą, na nowo przywołał wcześniej już syg­nalizowany problem rozróżnienia kompetencji wspólnotowych ze względu na po­ziom swobody państw członkowskich (albo natężenia kompetencji wspólnoto­wych). Na nowo rozgorzały spory co do charakteru i zakresu kompetencji wyłącz­nych, konkurencyjnych (być może lepiej po wejściu z życie Traktatu z Maastricht: subsydiarnych; w stosunkach międzynarodowych właściwszym określeniem jest pojęcie kompetencji mieszanych) i narodowych (art. 3B Traktatu o WE). Kompe­tencje wyłączne uniemożliwiają podjęcie samodzielnej akcji prawotwórczej przez państwa członkowskie. Jedynie uprawnionymi do działania organami są instytucje wspólnotowe. Nie ma pełnej jasności, co do tego, które kompetencje mają chara­kter wyłączny. Pewne jest jednakże to, że stanowią one wyjątek, a nie regułę32. Jak już wiemy, mogą istnieć również kompetencje wyłączne wyraźne i domniemane, które nie pokrywają się z pojęciem wspólnych polityk, ani harmonizacji pełnej.

W obrębie kompetencji wspólnotowych zasadą są zatem kompetencje subsydiarne (mieszane). Wspólnota może tu działać (przejąć kompetencje) jedy­nie wtedy, gdy cel regulacji wykracza poza możliwości regulacyjne poszczegól­nych państw członkowskich (w przypadku kompetencji mieszanych tj. zewnętrz­nych, Wspólnota i państwa członkowskie obowiązane są działać wspólnie)33. Niezbyt jasna formuła art. 3B § 2 Traktatu o WE, który zawiera zasadę subsydiar-

31 Tak w opinii 2/94 z 28.III.1996: Przystąpienie Wspólnoty do Konwencji o ochronie praw czło­wieka i podstawowych wolności, § 29 i 30, ECR 1996-1, s. 1788.

32 Komisja w Komunikacie na temat zasady subsydiarności z 27.X. 1992 uznała, że wyłączne są kompetencje w zakresie: wspólnej polityki handlowej, wspólnej organizacji rynków rolnych, ochrony zasobów rybnych, podstawowe zasady polityki transportowej, zakazy wiążące się z pod­stawowymi wolnościami rynku wewnętrznego oraz ogólne zakazy prawa konkurencji.

33 Rada Europejska w konkluzjach z Edynburga, 11-12.XII.1992, zaliczyła do kompetencji podda­nych zasadzie subsydiarności zwłaszcza następujące sfery: ochronę środowiska pracy, oświatę, kształcenie zawodowe, kulturę, ochronę zdrowia, ochronę konsumentów, sieci transeuropejskie, konkurencyjność w przemyśle, badania i rozwój technologiczny, ochronę środowiska naturalne­go, politykę na rzecz rozwoju. Szerzej zob. J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 179-181.

255

ności, sprawia, że zastosowanie testu pomocniczości do wykonywania tych kom­petencji wspólnotowych wywołuje liczne kontrowersje34.

Kompetencje narodowe w stosunku do kompetencji wspólnotowych (wy­łącznych i subsydiarnych) zdają się pozostawać regułą. Wszakże trzeba mieć świadomość, że nawet tam, gdzie Wspólnota nie przejęła kompetencji narodo­wych35 ich wykonywanie podlega ograniczeniom wiążącym się z przestrzega­niem specyfiki wspólnotowego porządku prawnego (zasady pierwszeństwa i skutku bezpośredniego, a także zachowanie wymogów z art. 5 Traktatu o WE), zasad ogólnych prawa (zwłaszcza zasad niedyskryminacji i proporcjonalności) fundamentalnych zasad praw materialnego (zwłaszcza wolności rynku wewnętrz­nego) oraz pewnych specyficznych wymogów wiążących się z konkretnymi dzie­dzinami regulacji.

1.2. Słabe rozpoznanie w polskiej doktrynie prawa europejskiego teorii kom­petencji wspólnotowych spowoduje zapewne poważne kłopoty i nieporozumie­nia. Zasadnicze trudności związane z tą teorią, które mogą się pojawiać przy two­rzeniu prawa polskiego (w tym zawieraniu umów międzynarodowych) mogą wiązać się z:

1) nieprzystawalnością systematyki prawa wspólnotowego i prawa polskie­go (nie ma zwłaszcza wspólnotowego prawa karnego, cywilnego, konsty­tucyjnego, chociaż jest wpływ na te dziedziny traktowane jako krajowe, a wyodrębnia się rynek wewnętrzny, unię gospodarczą i monetarną, pra­wo konkurencji itp.), a tym samym z trudnością porównywania prawa wspólnotowego z tworzonym prawem polskim, traktowaniem prawa wspólnotowego jako prawa obcego, a nie prawa integrującego;

2) wewnętrznym zróżnicowaniem charakteru prawnego dziedzin wspólno­towych i kompetencji wspólnotowych, a co za tym idzie z brakiem do­statecznego rozeznania co do swobody działań prawotwórczych i możli-

34 Por. m.in. G. Strozzi, Le prindpe de subsidiarite dans la pernpective de 1'integratian europeenne: une enigme et beauciiup d'altentes, Revue Trimestrielle de Droit Europeen 1994, vol. 30, nr 3, s. 373 i n.

35 Trubunał Sprawiedliwości uznał w swym orzecznictwie, że m.in. następujące dziedziny należą do kompetencji narodowej: ochrona praw człowieka (opinia cyt. w przyp. 30), obywatelstwo, w tym kwestia podwójnego obywatelstwa (M. V. Micheletti, wyrok z 7.VII.1992, sprawa 269/90, S 10, ECR 1990, s. 4239), bandera statku (Factortame Ltd p. Sekretarzowi Stanu ds. Transportu Zj. Kró­lestwa, wyrok z 25.VII. 1991, sprawa 221/89, P 13, ECR 1991-1, s. 3962), prawo i procedura karna (Criminal Proceedings p. G. D. Banchero, wyrok wstępny z 14.XII. 1995, sprawa 387/93. § 58 i 61, ECR 1995-1, s. 4700-4701), prawo patentowe (Hiszpania p. Radzie UE, wyrok z 13 VII 1995, § 17, ECR 1995-1, s. 2010), polityka socjalna (I. Nolte p. Landesversicherungsanstalt Hannoyer, wyrok z 14.XII.1995, sprawa 317/93, § 33, ECR 1995-1, s. 4660), podatki bezpośrednie (G. H. E. J. Wie-lockx p. Inspecteur der Directe Belastingen, wyrok z 11.VIII.1995, § 16, ECR 1995-1, s. 2514), sport (URBSFA p. J. M. Bosman, wyrok z 15.XII.1995, sprawa 415/93, § 73, ECR 1995-1, s. 5063). Oczywiście orzecznictwo to nie daje pełnego obrazu kompetencji narodowych.

256

wości powoływania się na konkretne sposoby prawnej ochrony polskich interesów narodowych przy poszanowaniu istotnych wymogów solidar­ności wspólnotowej;

3) stosowaniem zróżnicowanych metod integracyjnych przy wykonywaniu kompetencji wspólnotowych (substytucja, harmonizacja, koordynacja - zre­sztą problem cały czas dyskutowany i niezbyt klarowny36), które w sposób zróżnicowany ograniczają krajowe prawotwórstwo;

4) dynamiką kompetencji wspólnotowych nadawaną przez orzecznictwo wspólnotowe i niektóre zasady prawa wspólnotowego (subsydiarność, proporcjonalność), która może sprawiać, że pewne instytucje dotąd szero­ko pojmowane zostaną zreinterpretowane restryktywnie (np. art. 30 Tra­ktatu o WE na tle doktryny Keck i Mithouard), albo też że Wspólnota dla osiągnięcia efektu eliminacji różnic istniejących w krajowych porządkach prawnych w zakresie rynku wewnętrznego będzie posługiwała się meto­dami pośrednimi, a nie bezpośrednimi, jak dotąd (oddziaływanie poprzez redystrybucję środków finansowych, koordynację krajowych działań lub instytucji prawnych itp.)37.

2. Inny kłopot związany z tworzeniem prawa w Polsce powstanie zapewne w kontekście teorii źródeł prawa wspólnotowego. Parlamenty krajowe działające poza organizacjami integracyjnymi przyzwyczajone są do dość swobodnej twór­czości prawnej. Dotyczy to również polskiego parlamentu, który na dodatek nie ma wielkiego doświadczenia w należytym uwzględnianiu wiążącego Polskę pra­wa międzynarodowego. Łatwo będzie zatem narazić się na kłopoty w zderzeniu z rozwiniętym i inwazyjnym wspólnotowym porządkiem prawnym. Chodzi tu zwłaszcza o możliwe napięcia na tle relacji między ustawami a rozporządzeniami i dyrektywami wspólnotowymi38.

2.1. Rozporządzenie jest aktem wiążącym w pełnym zakresie każde państwo członkowskie (art. 189 ust. l Traktatu o WE). Z natury swej (legę artis) wyklucza ono aktywność prawodawczą państw, ponieważ jest stosowane bezpośrednio. Parlamenty nie mogą zatem dokonywać transpozycji jej treści do ustawy. W za­kresie regulacji rozporządzenia normy krajowe mogą być ustanawiane i stosowa­ne jedynie o tyle, o ile rozporządzenie nie ma charakteru zupełnego. Państwo mo­że więc uzupełniać luki. W tej działalności jednak nie może przekroczyć tego, co niezbędne dla wykonywania rozporządzeń, nie może zmieniać treści tego aktu,

36 Próbą, nie do końca moim zdaniem udaną, uporządkowania tej problematyki stanowi artykuł P. J. Słota, HiimiHiiisution, European Law Review 1996, vol. 21, nr 5.

37 Interesujące spostrzeżenia na temat dynamiki kompetencyjnej w prawie wspólnotowym u S. Wea therilla. Law and Integration m the European Union, Oxford 1995, zwl. rozdz. 5, 7-9.

38 Jak wykazują H. G. Schermers i D. Waelbroeck, Judicial Protecliim in the European Communities, Deventer-Boston 1992, ustawy są częstym źródłem naruszeń prawa wspólnotowego (s. 286-289).

17 — Polska w Unii...

257

musi szanować prawo wspólnotowe w ogólności i nie może zatajać skutku bez­pośredniego rozporządzenia w stosunku do jednostek podległych jurysdykcji państwowej. Ponadto, państwo może tymczasowo (tj. do czasu przyjęcia środków przez Komisję) podejmować środki wykonawcze stając się niejako powierni­kiem kompetencji Wspólnoty. Odpowiedzialność, która mogłaby powstać w razie naruszenia prawa wspólnotowego będzie wtedy ciążyła na Wspólnocie, gdyż źródło naruszenia tkwi w akcie instytucjonalnym39. Dla efektywnego stosowania rozporządzenia jest wreszcie niezbędne usunięcie sprzecznych z nim postano­wień krajowych40.

2.2. Odmiennie niż rozporządzenie, dyrektywa domaga się podjęcia działania prawotwórczego41. Z dyrektywy wynika przede wszystkim obowiązek jej transpo­zycji do prawa krajowego w czasie oznaczonym dla osiągnięcia celu w niej okre­ślonym, nieraz bardzo precyzyjnie (art. 189 ust. 2). Państwo może wówczas albo przyjąć rozwiązania identyczne, jak w dyrektywie, albo podjąć środki równoważ­ne42. Warankiem jest efektywne stosowanie dyrektywy. Jeżeli w prawie krajowym istnieją sprzeczne z nią postanowienia należy je uchylić lub unieważnić. Nowe prawo krajowe powinno być tworzone z poszanowaniem celów i treści dyre­ktyw43. Państwo może ponieść odpowiedzialność zarówno za wadliwe przetrans­ponowanie dyrektyw, jak też za zaniechanie prawodawcze44. Jeżeli dyrektywa nie

39 Por. C. Haguenau, L'application effective dii droit communautaire en tiroit internę. Analyse co-iiiurative des pmblemes rencontres en droit franyais. anglais et allemand, Paris 1995, s. 254-257 wraz z cytowanym tam orzecznictwem.

40 Obowiązek ten, istniejący także w przypadku dyrektyw, wykracza poza dotychczasową praktykę dostosowania prawa polskiego do wspólnotowego, która polega głownie na czuwaniu nad zgod­nością z prawem wspólnotowym projektów ustaw lub zmian ustaw.

41 Trybunat Sprawiedliwości stwierdził m,in. w wyroku w Komisja WE p. Niemcom z 2.V. 1996, sprawa 253/95. § 13, ECR 1996, s. 2430, że “Community directives must be implemented by ap-propriate implementing measures taken by the Member States. Only in specific circumstances, in particular where a Member State nas failed to lakę the implementing measures reąuired or has adopted measures which do not conform to a directive, has the Court recognized the right of per-sons affected thereby to rely law on a directive as against a defaultin Member State. This mini­mum guarantee, arising from the binding naturę of the obligation imposed on the Member State by the effect of dircctives under thr third paragraph f Article 189, cannot justify a Member State absolving itself from taking in due time implementing measures sufficient to meat the prupose of each directive".

42 Rzadko obowiązek ten może być zastąpiony przez istnienie i odpowiednie stosowanie ogólnych zasad prawa konstytucyjnego lub administracyjnego. Wówczas dyrektywa musi być stosowana w pełni, pozycja jednostki, jej prawa i obowiązki powinny być dostatecznie precyzyjne i jas­ne. Uprawnieni powinni też mieć pełną świadomość możliwości dochodzenia roszczeń. Zob. H. G. Schermers, D. Waelbroeck, op. cit., s. 288-289 wraz z cytowanym tam orzecznictwem. Nie spełnia tych wymogów w szczególności zwykła praktyka administracyjna, oparta np. na okólniku ministerialnym, która uzależniona jest od zmiennej woli administracji i nie jest należycie upubli-czniona. Por. wyrok Trybunału w sprawie Komisja WE p. Grecji z 2. V. 1996. sprawa 311/95, § 7, ECR 1996, s. 2438.

43 N. Dantorel-Cor, La misę en jen de Ul resposabilite dc l'Etat fnincdis pour hi violuiion dii droit communautaire, Revue Trimestrielle de Droit Europeen 1995, vol. 31, nr 3, s. 488.

258

przewiduje procedur kontrolnych lub kar za jej nieprzestrzeganie, rodzi to obo­wiązek dla władz państwowych podjęcia wszelkich środków, w tym prawodaw­czych, dla zagwarantowania stosowania i efektywności prawa wspólnotowego (prawo krajowe musi zatem dołączyć odpowiednie procedury i sankcje do przepi­sów transponowanej dyrektywy). Państwa członkowskie muszą wówczas oprzeć jednolite przestrzeganie dyrektyw na wzajemnym zaufaniu45.

3. Na wymienione tutaj kłopoty i możliwe nieporozumienia nie ma żadnego łatwego panaceum. Jeżeli uznamy, że nasze członkostwo w Unii Europejskiej jest dla Polski korzystne, to przy tworzeniu prawa musimy się liczyć z wymogami so­lidarności wyrażanymi zwłaszcza w prawie wspólnotowym i z niedogodnościami stąd płynącymi. Musimy nauczyć się z tym żyć. Członkostwo stanowi wyzwanie dla każdego pracodawcy. Wyzwanie, które wymaga pogłębionej znajomości teo­rii kompetencji wspólnotowych oraz ciągłego i uważnego śledzenia procesów tworzenia i stosowania prawa integracyjnego. Jeżeli polski pracodawca będzie chciał chronić pewne wartości pozaekonomiczne, zwłaszcza związane z narodo­wą tożsamością, czy krajowe interesy gospodarcze będzie musiał je dobrze sobie uświadomić i rozpoznać, aby należycie wyrazić w języku prawnym i umiejętnie wpleść w system kompetencji we Wspólnocie Europejskiej.

B. Wpływ członkostwa w UE na stosowanie prawa krajowego

Stanie się członkiem Unii z pewnością modyfikuje kompetencje organów krajowych w zakresie stosowania prawa. Dzieje się to przynajmniej o tyle, o ile organy stosujące prawo zmuszone są stosować i zapewnić przestrzeganie norm ustanawianych w Unii Europejskiej. W przypadku prawa wspólnotowego ciężar ten będzie spoczywał zwłaszcza na organach sądowych, celnych, fiskalnych, związanych z rolnictwem, czy konkurencją. W obrębie drugiego filaru będą to głównie organy odpowiedzialne za prowadzenie polityki zagranicznej, w tym dy­plomatyczne, konsularne, chociaż stopniowo także organy związane z prowadze­niem polityki obronnej (zob. m.in. art. J. 4 Traktatu o UE). Wreszcie, w sferze współpracy w dziedzinach wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych modyfi­kacjom ulegną kompetencje sądów, administracji celnej, imigracyjnej, policyjnej.

44 Tamże, s. 48S.

45 Wykluczona jest przy tym samopomoc, tj. podejmowanie jednostronnych środków korekcyjnych lub prewencyjnych dla zaradzenia naruszenia prawa wspólnotowego przez inne państwo członko­wskie. Wyrok Trybunatu Sprawiedliwości w sprawie The Queen p. Ministerstwu Rolnictwa, Ry­bołówstwa i Wyżywienia, ex parte Hedley Lomas (Ireland) Ltd z 23.Y.1996, sprawa 5/94, § 19 i 20, s. 2611.

259

Szczególne znaczenie należy przywiązywać do koniecznych modyfikacji kompetencji sądów krajowych w podstawowych dziedzinach integracji, tj. w sfe­rze tzw. pierwszego filaru. Tu sądy krajowe są bowiem postrzegane przez sądy wspólnotowe jako sądy wspólnotowe prawa powszechnego. Sądy krajowe są zo­bowiązane w pierwszym rzędzie do stosowania i przestrzegania postanowień pra­wa wspólnotowego, zapewnienia mu pełnej skuteczności w prawie krajowym i pełnej ochrony praw indywidualnych wynikłych z prawa wspólnotowego dzięki skutkowi bezpośredniemu.

W pewnym uproszczeniu działanie to powinno polegać na:

1) traktowaniu norm wspólnotowych bezpośrednio skutecznych jako podsta­wy swego orzekania lub przynajmniej kryterium oceny zgodności norm krajowych ze wspólnotowymi;

2) interpretacji zgodnej norm krajowych z normami wspólnotowymi;

3) stosowaniu środków tymczasowych, które powinny zapobiec stosowaniu sprzecznych z prawem Wspólnotowym norm krajowych (w tym ustawowych) do czasu wydania orzeczenia prejudycjalnego przez sąd wspólnotowy;

4) uchylaniu się od stwierdzania ważności aktów wspólnotowych i przyjęciu zasady pierwszeństwa normy wspólnotowej w konflikcie z wcześniejszą lub późniejszą normą krajową.

Aby sądy mogły wywiązać się z tych poważnych zadań, ich kompetencja musi być zmieniona. Państwo musi ustalić sądy właściwe dla rozpatrywania spo­rów indywidualnych będących rezultatem skutku bezpośredniego, musi ustano­wić właściwe procedury dla dochodzenia tych roszczeń (nie mniej korzystne niż analogiczne procedury krajowe, także w sensie dowodowym i uzyskania odszko­dowania w razie szkody wynikłej z odpowiedzialności państwa za naruszenie prawa wspólnotowego), musi czuwać nad wykształceniem sędziów w duchu po­szanowania solidarności wspólnotowej46.

III. Aspekt funkcjonalny

1. Negocjacje akcesyjne należy prowadzić ze świadomością późniejszej ko­nieczności funkcjonowania organów polskich w Unii Europejskiej, tj. współpracy w różnych wymiarach z instytucjami i organami pomocniczymi Wspólnot oraz z organami innych państw członkowskich. Obowiązek szeroko rozumianej soli­darności wynika bowiem z art. 5 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej47. Szczęśli-

46 Szerzej w artykule C. Mik, Sądy polskie wobec perspektywy pnystąpienia RP do Unii Europej­skiej, Przegląd Prawa Europejskiego 1997, nr l (w druku).

260

wie szereg naszych organów państwowych już, na podstawie Układu stowarzy­szeniowego zwłaszcza, zdołało nawiązać kontakt i podjąć z natury ograniczony jeszcze dialog z instytucjami i organami Unii (Wspólnot). W pierwszym rzędzie dotyczy to naszego parlamentu, który utrzymuje ożywione kontakty dwustronne z Parlamentem Europejskim i z parlamentami państw członkowskich. Marszałko­wie izb uczestniczą w otwartej dla ponad trzydziestu państw Konferencji prze­wodniczących parlamentów48. Przedstawiciele polskiego parlamentu uczestniczą także na zasadzie obserwatorów w Konferencji parlamentarnych organów wyspe­cjalizowanych w sprawach europejskich49

Przystąpienie do Unii Europejskiej spowoduje na pewno intensyfikację więzi międzyparlamentarnych, stworzy nowe możliwości działania i nałoży nowe obowiązki na polski parlament. W szczególności będziemy mogli w pełnym zakresie korzystać z informacji udzielanych przez Parlament Europejski, jak też Europejskie Międzyinstytucjonalne Obserwatorium Legislacyjne dla antycypowania działań pra­wotwórczych Wspólnot i śledzenia stanu zaawansowania każdej propozycji prawo­twórczej Komisji50. W chwili uzyskania członkostwa w Unii staniemy się też pełno­prawnym członkiem COSAC, co sprawi, że parlament nasz będzie musiał samo­dzielnie organizować konferencje COSAC, co z kolei polega na opracowaniu kwe­stionariusza związanego z pracami prawodawczymi Rady i Komisji, przesłaniu go do parlamentów krajowych innych państw członkowskich i sporządzeniu raportu syntetycznego na podstawie uzyskanych odpowiedzi. Warto dodać, że zgodnie z re­gulaminem w spotkaniu COSAC uczestniczą zawsze premier, minister spraw zagra­nicznych i ewentualnie inni ministrowie państwa-organizatora51.

2. Poważniejsze obowiązki współdziałania spoczną na polskich organach władzy wykonawczej, w szczególności w zakresie urzeczywistniania przepisów wspólnotowych o rynku wewnętrznym. Obowiązki te niekiedy wyartykułowane są w aktach prawnych (prawa pierwotnego lub wtórnego). Obowiązkiem pra-

47 M. Blanąuet w obszernej, żeby nie powiedzieć drobiazgowej rozprawie, ustalił, że z art. 5 TWE wy­nikają: obligation de cooperation (obowiązek urzeczywistnienia prawa wspólnotowego i podejmowa­nia działań uzupełniających), obligation de coilaboration (obowiązki uczestnictwa w pracach instytu­cji WE, pomocy finansowej, dostarczania informacji, udzielania innej pomocy), obligation de loyaute (obowiązek zachowania prawa wspólnotowego, obowiązek powstrzymania się od zakłócania syste­mu instytucjonalnego i równowago finansowej WE) i obligation de solidarne (obowiązki wzajemnej pomocy, koordynacji i inne). M. Blanąuet, L'article 5 ilu Truite C. E. E. — recherche sur les obligu-tions de fidelite des Etats members de la Cotnmunaute, Paris 1994.

48 Konferencję tę ustanowiono w 1960. Obecnie zbiera się raz na semestr. M. C. Bonnamour, Les re-lations Parlement eurupeen et parlements nationaux a la veille de la Conference intergouver-nementale de 1996, Revue du Marche Coinmun et de 1'Union europeenne 1996, nr 393, s. 640.

49 Tzw. COSAC, istniejący od 1989 dzięki inicjatywie francuskiego Zgromadzenia Narodowego. Tamże, s. 640-642.

50 Tamże, s. 639-640.

51 Reglements des organes specialises dans les affaires communautaires des parlements de la Comimmaute europeenne, texte modifie les 9/10 mai - COSAC d'Athenes.

261

wnym współdziałania wynikającym z prawa pierwotnego i wtórnego zarazem jest m.in. obowiązek konsultowania Europejskiego Instytutu Monetarnego (później Europejskiego Banku Centralnego) przez państwa członkowskie co do projektów krajowych aktów prawnych (obowiązek konsultacji ciąży więc na władzach ini­cjujących tworzenie prawa, głównie na rządzie) w zakresie, w jakim materia przez nie regulowana pozostaje w kompetencji EIM i w czasie, jaki pozwoli na przyjęcie do wiadomości (ang. bring to the knowledge) takiej konsultacji przez organ podejmujący decyzje o przyjęciu aktu krajowego (a zatem przed podjęciem decyzji co do istoty)52. Innym obowiązkiem współpracy, wynikającym już jedy­nie z prawa wtórnego jest obowiązek wymiany informacji między organami cel­nymi i podatkowymi państw członkowskich 53.

Obowiązki współdziałania są również formułowane w rezolucjach i innych aktach tego rodzaju, które choć niewiążące są monitorowane przez instytucje wspól­notowe i nie można ich lekceważyć. Przykładem może tu być rezolucja Rady z 8.VII.1996 w sprawie współpracy między administracjami dla uskutecznienia pra­wodawstwa o rynku wewnętrznym, która zobowiązuje m.in. do ustanowienia pun­któw kontaktowych w poszczególnych administracjach dla podmiotów gospodar­czych i jednostek, które mają do czynienia z przeszkodami w urzeczywistnieniu ryn­ku wewnętrznego, zmierza do ustalenia jasnych reguł podstawowych wymiany in­formacji oraz ustala środki i sposoby wywiązywania się z tych obowiązków54.

3. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej spowoduje także, że polskie są­dy będą musiały otworzyć się na współpracę i to zarówno z instytucjami wspól-

52 Por. art. 109F § 6 i 8 w związku z art. 105 S 4 Traktatu o WE. decyzja Rady z 22.XI. 1993 w spra­wie konsultacji Europejskiego Instytutu Monetarnego przez władze państw członkowskich na te­mat projektów postanowień prawodawczych. Art. l precyzuje, że konsultacja wyznaczona jest kompetencją EIM określoną w art. 109F TWE i obejmuje w szczególności ustawodawstwo walu­towe, co do statusu ecu i środków płatniczych, status i kompetencje krajowych banków central­nych i instrumenty polityki monetarne, zbieranie, sporządzanie i upowszechnianie statystyk mo­netarnych, finansowych, bankowych i równowagi płatniczej, systemy clearingowe i płatnicze, zwłaszcza w sferze transakcji transgranicznych, przepisy stosowane do instytucji finansowych w zakresie, w jakim wpływają one na stabilność instytucji i rynków finansowych. Władze krajo­we wyznaczają EIM termin wydania opinii. Nie może on być krótszy niż l miesiąc, chyba że sy­tuacja będzie wyjątkowo pilna. Jednak jeśli opinia nadejdzie po terminie także musi być przeka­zana do wiadomości organowi, który podejmie ostateczne decyzje (art. 4) OJ. 1993, L 332.

53 Zob. m.in. rozporządzenie Rady z 19.V. 1981 dotyczące wzajemnej pomocy między władzami administracyjnymi państw członkowskich i o współpracy między nimi a Komisją dla zapewnie­nia należytego stosowania regulacji celnych lub rolnych, OJ. 1981, L 144 z późniejszymi zmia­nami, dyrektywę Rady z 21.XI.1989 dotyczącą wzajemnej pomocy między władzami administra­cyjnymi państw członkowskich oraz o współpracy miedzy nimi a Komisją w celu zapewnienia należytego stosowania prawodawstwa weteranyjnego i zootechnicznego, OJ. 1989, L 351, a tak­że dyrektywę Rady z 19.XII.1977 dotyczącą wzajemnej pomocy właściwych władz państw człon­kowskich w dziedzinie podatków bezpośrednich, O.J. 1977, L 336 z późniejszymi zmianami.

54 OJ. 1996, C 224. Współpraca administracji ma na celu zwiększenie wzajemnego zaufania i przejrzystości, by prawo WE było wykonywane skutecznie, sprawnie i jednolicie we wszystkich państwach członkowskich.

262

notowymi, jak z sądami innych państw członkowskich. Wiele z kontaktów niefor­malnych i w gruncie rzeczy dość nieregularnych, jakie dzisiaj istnieją w tej dzie­dzinie ulegnie formalizacji i usystematyzowaniu. Ze względu na rolę i rangę są­dów krajowych w procesie urzeczywistniania prawa wspólnotowego szczególnie ważne będzie otwarcie na instytucje wspólnotowe, w tym przede wszystkim Try­bunał Sprawiedliwości i Komisje.

W pierwszym przypadku chodzi o właściwe stosowanie art. 177 Traktatu o WE, a zatem o racjonalne wykorzystywanie procedury prejudycjalnej55. Proce­dura ta pozwala ustalić sens stosowanego przed sądem krajowym przepisu wspól­notowego albo też jego ważność in casu. Zgodnie z art. 177, jeżeli zaistnieją wąt­pliwości co do rozumienia normy wspólnotowej lub jej ważności sąd ostatniej in­stancji musi, a sąd niższej instancji może wystąpić do Trybunału z prośbą o wy­danie wyroku wstępnego56. Z orzecznictwa Trybunału wynika, że wadliwą jest zarówno taka praktyka sądów krajowych, która polega na unikaniu przedstawia­nia pytań, jak też taka, która wiązałaby się z nadużywaniem procedury z art. 177 (np. gdyby przepis był jasny lub już w analogicznej sytuacji zinterpretowany, al­bo gdyby pytanie było zbyt ogólne lub dotyczyło sytuacji hipotetycznej). Sądy krajowe obowiązane są też wstrzymać procedurę do czasu wydania orzeczenia wstępnego57. Jak wykazuje praktyka sądowa w dzisiejszej Unii Europejskiej licz­ba takich pytań systematycznie rośnie i znakomita większość (około 4/5 w 1995) z nich jest formułowana przez sądy niższej instancji58.

Sądy krajowe muszą także współpracować z innymi instytucjami wspól­notowymi, w tym głównie z Komisją na polu prawa konkurencji. Ramy tej współpracy wyznacza m.in. Komunikat Komisji z 13.11.1993 w sprawie współ­pracy między Komisją a sądami krajowymi dla stosowania art. 85 i 86 Traktatu

55 Por. w tym względzie: Notę informutive (Trybunatu - C. M. ) sur 1'introduction cle procedurę prejudicielles par les juridictions nationciles, Les activites de la Cour de justice et du Tribunal de premierę instance des Communautes europeennes 1996, nr 31, s. 8-11. Nota ma charakter “pure-ment informative", jej wskazania są “depourvues de toute valeur reglamentaire ou meme interpretative". Chodzi jedynie o “indications pratiąues qtii, a la lumiere de l'experience dans 1'application de la procedurę prejudicielle, peuvent etre utiles eviter a la Cour des difficultes aux-quelles elle s'est parfois heurtćes". Pomimo tych zastrzeżeń należy podkreślić, że nota zbiera i porządkuje dotychczasowe ustalenia orzecznicze.

56 Problemy odnoszące się do wykładni prawa wspólnotowego lub jego ważnos:ci mają najczęściej znaczenie ogólne. Dlatego też rządy państw członkowskich i instytucje wspólnotowe mają prawo przedstawiania swoich uwag. co rodzi dodatkowe wyzwania dla rządów (Nota, pkt 5); podobnie w przypadku opinii Trybunału w sprawie umów międzynarodowych.

57 Szerzej C. Mik, op. cit.

58 Począwszy od 1990 wnoszono: 142 pytania (1990), 186 (1991), 162 (1992), 204 (1993), 203 (1994), 251 (1995). Pytania wstępne stanowią aż 60% ogółu rozpatrywanych przez Trybunał spraw. Pytania pochodzą głównie z Niemiec, Francji i Włoch, chociaż sporo jest formułowanych również przez sądy holenderskie, brytyjskie i belgijskie. Dane za: Xlllth annual report on moni-toring thc application of Community law - 1995, O.J. 1996, C 303.

263

o EWG59. W dokumencie tym stwierdza się m.in., że Komisja może odmówić badania skargi o zmowę kratelową lub nadużycie pozycji dominującej, jeśli inte­res wspólnotowy nie stoi temu na przeszkodzie i podmiot uzyska odpowiednią ochronę przed sądami krajowymi. Komisja uwypukla także znaczenie sądów krajowych w tych przypadkach, gdy sama działać nie może (np. w zakresie przyznawania odszkodowania za naruszenie prawa wspólnotowego konkurencji czy zwrotu kosztów adwokackich powodowi). Ponadto, Komisja wskazuje na możliwość bezpośredniego kontaktowania się z nią dla uzyskania wyjaśnienia na temat bieżącej praktyki, problemów prawnych i stanów faktycznych. Komi­sja takich wyjaśnień ma udzielać szybko. Nie mają one waloru prawnego i nie wiążą sądów.

4. W perspektywie członkostwa sądy polskie będą zobowiązane do współpracy z sądami innych państw członkowskich. Obowiązki te wynikają zwłaszcza z uczest­nictwa w III filarze Unii, w tym w ramach współpracy sądowej w sprawach cywil­nych i karnych (art. K. l pkty 6 i 7 Traktatu o UE). Ważnego przykładu współpracy tego rodzaju dostarcza wspólne działanie dotyczące wymiany sądowych urzędników łącznikowych dla polepszenia współpracy sądowej między państwami członkowski­mi z 19/20 III 199660. Celem wspólnego działania jest zapewnienie, na podstawie porozumień dwustronnych lub wielostronnych, możliwości wysyłania lub wymiany sądowych urzędników łącznikowych lub funkcjonariuszy, a zwłaszcza ekspertów w zakresie procedur współpracy sądowej. Akcja UE dotyczy cywilnego i karnego wymiaru sprawiedliwości i ma przyczynić się do zwiększenia szybkości i skuteczno­ści współpracy sądowej oraz do popierania wymiany informacji o systemach pra­wnych i sądowych państw członkowskich i ich funkcjonowania. Obowiązki współ­pracy sądowej (głównie o charakterze informacyjnym) wynikają również z konwe­ncji zawartych w sferze dziedzin III filaru6'.

5. Funkcjonowanie w Unii Europejskiej oznacza także zdolność organów krajowych do poddania się kontroli instytucji integracyjnym w uzgodnionym za­kresie. W pierwszym rzędzie odnosi się to do poddania się procedurom sądowego zapewniania przestrzegania prawa wspólnotowego (art. 169 i 170 Traktatu o WE: skarga Komisji lub państwa członkowskiego na uchybienie przez państwo prawu

59 O.J. 1993, C 39. Szerzej C. Mik, op. cit.

60 Conseil de PUnion europeenne. Secretariat generał, Communication a la presse 5727/97 (Presse 63), s. II i III. Na marginesie można dodać, że podobną joint action przyjęto 14.X. 1996 dla usta­nowienia wspólnych ram dla inicjatyw państw członkowskich dotyczących oficerów łączniko­wych policji, O.J. 1996, L 268. Tutaj także chodzi o ułatwienie i przyspieszenie zbierania i wy­miany informacji przez bezpośrednie kontakty z urzędami państwa przyjmującego, tyle że w za­kresie zapobiegania i zwalczania wszelkich form przestępczości międzynarodowej, w tym prze­stępczości zorganizowanej.

61 Por. C. Mik, op. cit.

264

wspólnotowemu)62. Zgodnie z art. 17163, mimo że wyroki mają charakter dekla­ratoryjny to jednak są wiążące dla państw i powinny być wykonane w czasie ozna­czonym przez Komisję. W razie ociągania się z wykonaniem wyroku Komisja mo­że doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowego sankcyjnego, w wyniku którego Trybunał zasądzi karę pieniężną.

Oprócz tego polskie organy państwowe będą musiały poddać się weryfi­kacji pozasądowej swego postępowania. Tytułem ważnego przykładu można wskazać, że mocą decyzji Rady, Komisji i Parlamentu z 19.IV. 1996, wydanej w wykonaniu art. 138 C Traktatu o WE, ustanowiono szczegółową europejską, parlamentarną procedurę śledczą64. Parlament Europejski uzyskał prawo tworze­nia komitetów śledczych dla badania i oceny naruszeń lub wadliwego urzeczywi­stniania prawa wspólnotowego nie tylko przez instytucje Unii, lecz także przez organy administracji publicznej państw członkowskich. Komitety takie mogą być odtąd powoływane na wniosek 1/4 deputowanych Parlamentu Europejskiego, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 12 miesięcy, chyba że wcześniej kończy się ka­dencja, i w określonym w uchwale celu. Komitety mają prawo prowadzenia po­stępowania dowodowego. W ich procedurach uczestniczyć muszą przedstawicie­le organów oskarżonych o uchybienia. Organy krajowe muszą też dostarczać od­powiednie dokumenty. Postępowanie kończy raport drukowany w Dzienniku Urzędowym WE. Komitety jednak nie mogą być utworzone, gdy wszczęte jest już postępowanie przed sądem krajowym lub wspólnotowym do czasu jego za­kończenia, jak też gdy postępowanie z mocy art. 169 Traktatu znajduje się w fazie przedspornej (przed Komisją).

Podsumowanie

W związku z realną perspektywą członkostwa RP w Unii Europejskiej polskie organy państwowe staną wobec poważnych wyzwań. Przekształcenie struktury organizacyjnej aparatu państwowego, poza drobnymi sferami i akcepta­cją zasad ogólnych, nie będzie stanowiło warunku przystąpienia. Warunek jednak taki będzie niewątpliwie dotyczył przeniesienia wykonywania szeregu kompeten­cji prawodawczych, a niekiedy także aplikacyjnych, które objęte są domeną inte-

62 Por. komentarze D. Simona do art. 169 i 170 [w:] Trą!te instituant la CEE. Commentaire aniele par unicie, sous la direction de V. Constantinesco, J. P. Jacque, R. Kovar, D. Simon, Paris 1992, s. 1007-1033.

63 Przepis ten został zmieniony przez Traktat z Maastricht. Por. komentarz D. Ritlenga, Tmite sur i'Union eiiropeenne. Commentaire article par article..., s. 571-585.

64 Decyzja nr 95/167 o szczegółowych postanowieniach rządzących wykonywaniem przez Parlament Europejski prawa prowadzenia śledztwa, art. 2 i 3, OJ. 1996, L 113.

265

gracji europejskiej. W efekcie członkostwo w Unii stanie się szansą podniesienia Polski na wyższy szczebel rozwoju, ale przyniesie również szereg zagrożeń, któ­rych źródłem może być zarówno nieznajomość problematyki Unii wśród pol­skich decydentów i odpowiedzialnych za stosowanie prawa, jak też organizacyjna i kompetencyjna ich dysfunkcjonalność. Jest bowiem nie lada sztuką poruszanie się w gmatwaninie materii objętych integracją (nie tylko prawem wspólnotowym) i umiejętne godzenie interesów narodowych z potrzebą europejskiej solidarności regionalnej. Ograniczanie negatywnych skutków, które mogłyby z tego płynąć powinno wiązać się tak z pogłębioną refleksją nad metodologią prawa wspólnoto­wego i integracji europejskiej, jak z porównywaniem i korzystaniem z doświad­czeń państw, które już są członkami Unii, zwłaszcza w zakresie tworzenia, stoso­wania prawa integracyjnego i krajowego oraz współdziałania wzajemnego i z in­stytucjami wspólnotowymi.

Cezary Mik

Polish State bodies

facing the Republic of PolancTs accession to the European Union

SUMMARY

The article treats organisational, competent, and functional modifications which would have to take place in Polish State bodies if Poland is to join the EU. The internal autonomy of the Community members is commonly recognised (also by the Court of Justice of the EC) with reference to organisation of State authori-ties. However, such recognition is not of an absolute naturę sińce it reąuires accep-tance and respect for democratic forms of government including independence of the judicial power and pluralism in mass media. It is also essential to follow com-parative examples and experiences of the EU countries, even though it is not a pre-reąuisite. In this respect, there is a necessity of shaping specialised bodies capable of dealing with new challenging tasks, including the European Parliamentary Commissions (it is proposed to the common commission of European affairs that it should extend its powers over associated with accession negotiations, it is pointed out that the prospective legislative regulation would oblige the government to atta-in a negotiating mandate within acts of I and III pillars when Poland becomes a member of the Union). The Committee for European Integration project received a critical evaluation because of its inconsistent status with the State administration, random composition and problems connected with an effective execution of duties devolved upon it. In addition, łąck of reforms in the Ministry of Foreign Affairs and reluctance to its strengthening were rnuch criticised.

The article also depicts the impact of Polish accession to the EU on the creation and application of Polish law. In the first case, it reveals Polish unaware-ness of the theory of competencies in the EC law: their naturę and scope, it disap-proved of a too simple and unthought cali to methodology of European integra-tion (especially unreasonable usage of unification and harmonisation terms), dis-regard of dynamism of the EC powers. The stress is also placed upon the necessi-

267

ty of a serious approach towards sources of the EC secondary law, in particular indicating the contrasting influence of regulations and directives upon the cre-ation of the Polish law. In context of effect on the application of Polish law, the article emphasises the special role of Polish courts as prospective the EC courts of common law (the responsibility for an effective application, conform interpreta-tion, the principle of applying interim measures, and respect for the validity of the EC acts.)

Taking into consideration a functional aspect, the contribution goal was much focused upon determining the rangę of necessary interparliamentary co-operation (especially within the COSAC), the collaboration of administrative bo­dies and courts of the EC Member States (the obligation of administrative, tax, and customs collective endeavours, as well as State courts co-operation according to acts and coiwentions of III pillar). The teamwork is also required for Member State bodies and Community institutions: particularly the European Parliament, Commission and the Court of Justice (the prejudicial procedurę). To conclude it has been noticed that Polish decision-makers should constantly educate and bro-aden their knowledge regarding problems connected to the EU. It will mostly de-pend upon those individuals whether the Polish membership negotiations arę ef-fective and successful in this new structure of integration.

Nina Półtorak

Zmiany w postępowaniu przed sądami polskimi

jako konsekwencja przystąpienia Polski

do Unii Europejskiej

Rozważając zagadnienia związane z przyszłym członkostwem Polski w Unii Europejskiej, należy także rozważyć jakie konsekwencje rodziłoby człon­kostwo Polski w Unii w zakresie postępowania przed sądami polskimi. Bez wąt­pienia członkostwo w Unii Europejskiej wymagać będzie wielokrotnie już oma­wianych zmian prawa materialnego jako podstawy orzekania przez sądy polskie, nie jest to jednak przedmiotem niniejszej analizy podobnie jak zasada pierwszeń­stwa prawa Wspólnot przed prawem krajowym, która realizuje się w obowiązku sądów krajowych orzekania zgodnie z prawem Wspólnot w przypadku konfliktu prawa krajowego z prawem Wspólnot. Pominięty zostanie również obowiązek przewidziany w Traktacie Rzymskim wykonywania przez organy krajowe decy­zji Rady lub Komisji nakładających zobowiązania pieniężne, a także orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości lub decyzji o zastosowaniu środków tymczasowych (art. 187 i 192 Traktatu Rzymskiego). Praca niniejsza będzie natomiast dotyczyła zmian prawa procesowego, które stałyby się konieczne wraz z przystąpieniem Polski do Unii. Jak wiadomo prawo Wspólnot nie zajmuje się bezpośrednio regu­lacją prawa procesowego, wprowadza jednak pewne instytucje, których konse­kwencją są zmiany krajowej procedury sądowej. W prawie Wspólnot Europej­skich obowiązują także regulacje postępowania cywilnego o znaczeniu między­narodowym dokonane nie w formie aktów prawnych wydawanych przez instytu­cje Wspólnot, ale w formie umów międzynarodowych ratyfikowanych przez wszystkie państwa członkowskie. Przedmiotem niniejszego referatu będą dwie regulacje prawa Wspólnot powodujące zmiany w postępowaniu przed sądami polskimi. Pierwszą z tych regulacji jest procedura występowania przez sąd krajo­wy z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwo­ści, drugą natomiast uznawanie i wykonywanie orzeczeń zagranicznych według konwencji brukselskiej.

269

Procedura występowania z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego

Przewidziana w Traktatach założycielskich Wspólnot procedura wydawa­nia orzeczeń wstępnych przez Trybunał Sprawiedliwości ma na celu zapewnienie jednolitej interpretacji prawa Wspólnot przez organ do tego uprawniony. Począt­kowo procedura ta była stosowana rzadko przez sądy krajowe, nawet pomimo obowiązku jej stosowania przez sądy ostatniej instancji. Obecnie do Trybunału Sprawiedliwości wpływa każdego roku od 200 do 250 wniosków o wydanie orze­czenia wstępnego pochodzących od sądów państw członkowskich1.

Zgodnie z brzmieniem art. 177 Traktatu Rzymskiego, organami upraw­nionymi do złożenia wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości są sądy i trybunały państw członkowskich. Trybunał Sprawiedli­wości interpretuje pojęcie “sądy i trybunały" liberalnie i rozpatruje wnioski po­chodzące od pewnych organów administracyjnych, które mają tylko pewne fun­kcje rozstrzygania sporów. Trybunał Sprawiedliwości przyznaje tym organom prawo wniesienia wniosku jeżeli nie ma możliwości odwołania od decyzji takich organów do sądu. Tytułem przykładu, prawo wystąpienia do Trybunału o wyda­nie orzeczenia wstępnego zastało przyznane holenderskiej odwoławczej izbie le­karskiej przyznającej zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza2. W każdym jednak wypadku wyrażenie “sądy i trybunały" jako zwrot zamieszczony w Tra­ktacie Rzymskim jest interpretowany również przez Trybunał Sprawiedliwości (art. 177 Traktatu Rzymskiego), a nie przez organy krajowe3. Nie można więc przesądzić jakie organy państwowe t> funkcjach sądowniczych byłyby uprawnio­ne do występowania z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego. Bez wątpie­nia takie uprawnienia będą miały instytucje, które według prawa polskiego są są­dami powszechnymi i to niezależnie od rodzaju spraw podlegających ich jurysdy­kcji. Do Trybunału Sprawiedliwości będą się mogły zwrócić zarówno sądy cywil­ne jak i karne. Oczywiście prawo Wspólnot nieporównanie częściej znajdzie za­stosowanie przy rozstrzyganiu spraw z zakresu prawa cywilnego, handlowego czy prawa pracy niż z zakresu prawa karnego. Istnieje jednak taka możliwość w przypadku, gdy za czyn zagrożony sankcją karną uznaje się nieprzestrzeganie

1 Report of proceedings I992-/994. Court of Justice of the European Communities, Luxembourg 1995, s. 298.

2 Orzeczenie w sprawie Broekmculen p. Huisarts Registratie Commissie, sprawa 246/80 ECR 1981. s. 2311.

3 Zob. L. N. Brown, F. G. Jacobs, The Court of Justice of the European Communities, London 1989, s. 185 i n.

270

pewnych zobowiązań wynikających z prawa cywilnego, handlowego czy pra­wa pracy, które to zobowiązania są w jakimś stopniu regulowane przez prawo Wspólnot4. Warto przypomnieć, że Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 19795. Uznał, że jeżeli oskarżenie opierało się na naruszeniu prawa materialne­go niezgodnego z prawem Wspólnot Europejskich, to wyrok skazujący w takiej sprawie jest również niezgodny z prawem Wspólnot. Wracając do problemu in­terpretacji zwrotu “sądy i trybunały" użytego w art. 177 Traktatu Rzymskiego, podkreślić należy, że zgodnie z orzecznictwem Trybunał Sprawiedliwości, sądy arbitrażowe nie są uprawnione do składania wniosku o orzeczenie wstępne6.

Jak wiadomo art. 177 Traktatu Rzymskiego przewiduje, że sądy, od któ­rych orzeczeń nie przysługuje odwołanie według prawa krajowego, są zobowią­zane zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o interpretację prawa Wspólnot niezbędną dla wydania orzeczenia. Natomiast sądy niższej instancji są jedynie uprawnione do złożenia takiego wniosku. Głośna dyskusja dotycząca wskazanej wyżej powinności zakończyła się orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości w sprawie znanej jako CILFIT7, w którym Trybunał stwierdził, iż sąd ostatniej instancji jest obowiązany zwrócić się o wydanie orzeczenia wstępnego, chyba że sąd ten uzna, iż interpretacja prawa Wspólnot nie jest konieczna dla wydania orze­czenia, lub sprawa została już rozstrzygnięta przez Trybunał Sprawiedliwości, albo też, że można zastosować doktrynę acte claire, czyli jasnego i nie wymagającego interpretacji aktu prawnego. Orzeczenie to pozostawiło więc sądom ostatniej in­stancji pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji o skierowaniu wniosku o in­terpretację do Trybunał Sprawiedliwości, gdyż sąd krajowy samodzielnie decyduje o zastosowaniu formuły acte claire i samodzielnie ocenia niezbędność orzeczenia wstępnego dla wydania końcowego rozstrzygnięcia.

Warto zastanowić się jakie polskie sądy byłyby zobowiązane do korzysta­nia przy wydawaniu orzeczeń z interpretacji prawa Wspólnot dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości. Bez wątpienia byłby to Sąd Najwyższy. Zobowiązane byłyby również, wszelkie odwoławcze sądy dyscyplinarne, odwoławcze izby mor­skie, od których orzeczeń nie przysługuje żadna forma odwołania (pod warun­kiem oczywiście, że Trybunał Sprawiedliwości przyzna tym organom locus stan-di). Nie będzie natomiast zobowiązany do kierowania wniosku o wydanie orzecze­nia wstępnego Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż ustawa z l marca 1996 (Dz.U. 1996, Nr 43 póz. 189) przewidziała odpowiednie stosowanie przepisów o kasacji do przysługującej dotychczas rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA. Podobnie

4 Por. D. Lasok, Law and instilutioim oftke Eunipetin U niań, Butterwoths 1994, s. 315.

5 Orzeczenie w sprawie Francja p. Wielka Brytania, sprawa 141/78, ECR 1979 s. 2923.

6 Orzeczenie w sprawie Nordsee Deulsche Hochseefischerei GmbH p. Reederei Mond, sprawa 102/81, ECR 1982, s. 1095.

7 Orzeczenie w sprawie Srl Cilfit p. Ministry of Health, sprawa 283/81, ECR 1982, s. 3415.

271

od ostatniej nowelizacji kodeksu postępowania cywilnego dokonanej wspomnia­ną ustawą z l marca 1996, zobowiązany nie będzie Sąd Antymonopolowy, gdyż od jego orzeczeń przewidziano kasację.

Sąd krajowy sam decyduje o momencie wniesienia wniosku, zawieszeniu postępowania w związku z wnioskiem i treści tego wniosku. W prawie Wspólnot nie przewidziano specjalnego formularza pytań, nie ma też jednego wzorca wnio­sku kierowanego do Trybunału. W grudniu 1996 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał wskazówki dla sądów krajowych występujących z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego8.Wskazówki te nie mają oczywiście wiążącej mocy pra­wnej, niemniej jednak podają praktyczne informacje przydatne sądom krajowym i jak podkreślił sam Trybunał mogą być użyteczne dla wyeliminowania trudności, które pojawiają się przy formułowaniu przez sądy krajowe wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego. Również w krajach członkowskich Wspólnot podejmowa­no próby sprecyzowania samej procedury występowania z wnioskiem do Trybu­nału. Na przykład w Wielkiej Brytanii zostały stworzone przez samych sędziów wskazówki co do tego kiedy sądy powinny zwrócić się do Trybunału Sprawiedli­wości i jaką treść powinien zawierać wniosek o wydanie orzeczenia wstępnego. Wskazówki te przewidują m.in., iż sąd powinien wystąpić do Trybunału Spra­wiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego, gdy doszedł do takie­go momentu sprawy, w którym nie jest możliwe dalsze jej prowadzenie bez inter­pretacji prawa Wspólnot Europejskich lub gdy sąd widzi wiele możliwości roz­strzygnięcia sprawy w zależności od przyjętej interpretacji. W takiej sytuacji sąd krajowy powinien wyjaśnić stan faktyczny sprawy, sprawdzić czy nie ma roz­strzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości w takiej samej sprawie, a także jeżeli nie jest sądem ostatniej instancji powinien wziąć pod uwagę, czy nie zaszkodzi spra­wie nadmierne przedłużenie postępowania (postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości toczy się przeciętnie od 6 do 9 miesięcy). Sąd powinien również rozważyć, czy sprawa nie jest błaha, mało skomplikowana albo bardzo mało zna­cząca i czy w takim przypadku sąd krajowy nie może samodzielnie dokonać in­terpretacji prawa Wspólnot. Wskazówki co do treści i formy wniosku przewidują, iż sąd powinien jasno sformułować pytania, nie pytać o fakty czy prawo krajowe, pytania powinny dotyczyć wyłącznie prawa Wspólnot9. Jak wynika z orzecznic­twa, Trybunał Sprawiedliwości nie jest rygorystyczny jeśli chodzi o wymogi for­malne wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego. Jeśli więc pytania znajdujące się we wniosku są niewłaściwie sformułowane lub nieistotne, ale treść wniosku pozwala na ustalenie sensu pytań, Trybunał Sprawiedliwości nie odrzuca wnio-

8 Notę for guidance on reterences by national court for preliminary rulings; opublikowane w: Pro-ceedings ofthe Court <>f Justice 34/96.

9 Zob. J. Dine, S. Douglas-Scott, I. Persaud, Procedurę and the European Court, London 1991, s. 53 i n.

272

sku i wydaje orzeczenie10. Co wydaje się ważne, to przyznana sądom krajowym możliwość zwrócenia się ponownie do Trybunału Sprawiedliwości o wyjaśnienia dotyczące interpretacji wydanego przez Trybunał orzeczenia wstępnego lub po­wtórzenie pytania, jeśli sąd krajowy uzna, że nie otrzymał zadawalającej odpo­wiedzi, czyli takiej, która pozwoliłaby sądowi na wydanie wyroku.

W przypadku, gdy sąd krajowy ma wątpliwości co do ważności aktu pra­wnego pochodzącego od organów Wspólnot, oczywiście nie jest uprawniony do orzekania o nieważności takiego aktu, zobowiązany jest natomiast do zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie orzeczenia wstępnego w przedmio­cie ważności aktu. W tej sytuacji sąd krajowy powinien być uprawniony do za­wieszenia postępowania, a co za tym idzie do niestosowania krajowych przepi­sów uchwalonych na podstawie spornego aktu Wspólnot. Wobec tego przyznanie sądom polskim możliwości zwrócenia się z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego do Trybunału Sprawiedliwości wymagałoby zmian kodeksu postępo­wania cywilnego, tak aby zezwolić tym sądom na zawieszenie postępowania na czas oczekiwania na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości. Poza tym sąd krajo­wy powinien mieć możliwość zastosowania pewnych środków tymczasowych nawet jeśli zawiesił postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości, jeżeli uważa, że strona zechce wykorzystać wniosek w celu zy­skania na czasie albo utrudnienia lub uniemożliwienia egzekwowania roszczenia.

Rozważenia wymaga także zagadnienie możliwości wystąpienia z wnio­skiem o wydanie orzeczenia wstępnego przez sąd, któremu sprawa została prze­kazana do ponownego rozpoznania przez sąd wyższej instancji po przeprowadze­niu postępowania apelacyjnego lub kasacyjnego. W obu tych wypadkach zno­welizowany kodeks postępowania cywilnego przewiduje związanie sądu, które­mu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania oceną lub wykładnią prawną dokonaną przez sąd rozpoznający apelację lub kasację (art. 386 § 6 i art. 393 kpc"). Czy wobec powyższej regulacji obowiązującej w prawie krajowym sąd rozpatrujący sprawę ponownie będzie mógł zwrócić się do Trybunału Sprawiedli­wości z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego jeżeli uzna, że zastosowanie dokonanej przez sąd wyższej instancji wykładni prawa może prowadzić do wyda­nia orzeczenia sprzecznego z prawem Wspólnot Europejskich? Zagadnienie to było już przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości w sprawie zna­nej jako Rheinmiihlen12. Trybunał zdecydował, iż związanie sądu niższej instan­cji oceną czy interpretacją prawa dokonaną przez sąd wyższej instancji nie może niweczyć możliwości wystąpienia z wnioskiem o dokonanie interpretacji prawa

10 Orzeczenie w sprawie Pubblico Ministero p. SAIL, sprawa 82/71, ECR 1972, s. 119.

11 Zob. D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 154.

12 Orzeczenie w sprawie Rheinmiihlen p. Einfuhr, sprawa 166/73, ECR 1974. s. 33.

- Polska w Unii... 273

Wspólnot przez najbardziej uprawniony do tego organ, czyli Trybunał Sprawied­liwości. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej sądy polskie byłyby zobowiązane do akceptacji również tego poglądu Trybunału.

W wielu państwach członkowskich Unii decyzja o wystąpieniu z wnio­skiem lub jej brak może być przedmiotem odwołania (np. w Belgii)13. W takim wypadku, jak wynika z orzecznictwa14, Trybunał Sprawiedliwości zawiesza po­stępowanie do czasu rozstrzygnięcia odwołania. Jeżeli wskutek odwołania uchy­lono decyzję o wystąpieniu z wnioskiem, Trybunał Sprawiedliwości nie wydaje orzeczenia, jako że warunkiem orzeczenia wstępnego jest prawidłowo skierowa­ny wniosek. Wydaje się, że możliwość odwołania od decyzji o skierowaniu wnio­sku do Trybunału Sprawiedliwości powinna zostać zapewniona także w postępo­waniu przed sądami polskimi. Prawdopodobnie decyzja o skierowaniu wniosku zapadałaby w postępowaniu w formie postanowienia, od którego przysługiwało­by zażalenie. Podobnie, jeżeli sąd nie uwzględniłby wniosku strony o skierowa­nie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, strona powinna mieć możliwość od­wołania od takiego postanowienia poprzez zażalenie.

Jak przewidują zasady procedury stosowanej przez Trybunał koszty po­stępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości mieszczą się w kosztach całego postępowania sądowego zmierzającego do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę15. Stąd o kosztach postępowania, w którym Trybunał Sprawiedliwości wydał orzeczenie wstępne, decyduje sąd krajowy wydając końcowe postanowie­nie o kosztach i wydaje takie postanowienie zgodnie z prawem krajowym. Sądy polskie byłyby więc uprawnione do orzekania o kosztach postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości zgodnie z polskimi przepisami regulującymi ko­szty sądowe. Samo postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości jest wolne od kosztów sądowych, natomiast pokrycia wymagają wydatki świadków, bie­głych stron i ich reprezentantów, a także wydatki poniesione przez sąd krajowy w związku z skierowaniem wniosku do Trybunał Sprawiedliwości. Przedstawio­ne wyżej rozważania stanowią próbę przedstawienia prawdopodobnych konse­kwencji stosowania procedury wniosku o orzeczenie wstępne przez sądy polskie, dokonaną na podstawie doświadczeń państw członkowskich Unii, a przede wszy­stkim orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Konieczne zmiany ustawodaw­stwa polskiego sprowadzałyby się do prawnego zagwarantowania samej możli­wości wystąpienia o wydanie orzeczenia wstępnego do Trybunału Sprawiedliwo­ści, a w związku z tym do zapewnienia możliwości zawieszenia postępowania na

13 Zob. D. Lasok. op. cit., s. 319.

14 Orzeczenie w sprawie Belgische Radio en Televisie p. SV Sabam and NV Fonior, sprawa 127/73, ECR 1974, s. 51.

15 Artykuł 104.5 Zasad Postępowania przed Trybunatem Sprawiedliwości (Rules of Procedurę of the Court of Justice of the European Communtties) z 19 czerwca 1991. O.J. 1991, L 176.

274

czas oczekiwania na orzeczenie wstępne i stosowania pewnych środków tymcza­sowych w celu zabezpieczenia roszczenia, dalej: zmian w przepisach regulują­cych koszty sądowe, w taki sposób, aby obejmowały one również koszty postę­powania przed Trybunałem Sprawiedliwości. Wydaje się także konieczny zapis ustawowy regulujący moc wiążącą orzeczeń wstępnych, tak aby nie pozostawić wątpliwości co do ich bezwzględnie wiążącej sąd krajowy mocy.

Zmiany w procedurze uznawania i wykonywania orzeczeń zagranicznych

Celem drugiej części pracy jest omówienie zmian w procedurze uznawa­nia i wykonywania orzeczeń zagranicznych, które byłyby skutkiem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.

Aktem prawnym regulującym skuteczność orzeczeń zagranicznych w pań­stwach członkowskich Wspólnot jest Konwencja z 27 września 1968 o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych zawarta w Brukseli (konwencja brukselska)16. Chociaż konwencja brukselska ma formę konwencji międzynarodowej, to bez wątpienia jest zaliczana do źródeł prawa Wspólnot Euro­pejskich, z tego powodu, że państwa członkowskie Wspólnot zostały zobowiązane w art. 220 Traktatu Rzymskiego do negocjacji, a w konsekwencji do podpisania konwencji zmierzającej do uproszczenia procedury uznawania i wykonywania orzeczeń zagranicznych. Konwencja jest otwarta do podpisu tylko dla państw członkowskich Wspólnot Europejskich, co więcej art. 63 konwencji brukselskiej nakłada na każde nowe państwo Wspólnot obowiązek jej ratyfikacji, co jest uzasa­dnione koniecznością realizacji postanowień art. 220 Traktatu Rzymskiego. Stąd przystąpienie do Unii Europejskiej rodziłoby zobowiązanie Polski do ratyfikacji konwencji brukselskiej.

Konwencja wprowadza liberalne zasady i prostą procedurę uznawania i wykonywania orzeczeń zagranicznych odmienną od procedury przewidzianej w polskim kodeksie postępowania cywilnego. Warto przytoczyć założenia kon­wencji i podstawowe różnice w konwencyjnej i polskiej procedurze uznawania i wykonywania orzeczeń zagranicznych.

Konwencja reguluje procedurę uznania i wykonania orzeczeń zagranicz­nych wydanych w sprawach cywilnych i handlowych. Bez znaczenia jest chara­kter sądu wydającego orzeczenie, stąd jeżeli orzeczenie zostanie wydane w spra-

16 Konwencja o jurysdykcji i wykonaniu orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych (Conventipn on jurisdiction and the enforcement of judgments in civil and commercial matters) zawarta 27 września 1968 w Brukseli, O.J. 1972, L 299.

275

wie cywilnej lub handlowej przez sąd karny czy administracyjny, będzie mogło zostać uznane i wykonane według przepisów konwencji. Jak wynika z orzecznic­twa Trybunału Sprawiedliwości interpretacja pojęć sprawy cywilnej i handlowej powinna opierać się na jednolitych dla całej Wspólnoty podstawach, które powin­ny być wyznaczone przez cele i przepisy konwencji, a także przez generalne za­sady praw wewnętrznych państw konwencyjnych17. Zatem decydującą nie będzie klasyfikacja sprawy dokonana przez prawo krajowe, ale jej obiektywna ocena oparta na generalnych zasadach prawa uznawanych przez państwa członkowskie Unii Europejskiej18.

Poza zakresem konwencji pozostają jednak pewne sprawy cywilne i hand­lowe. Ich regulację pozostawiono krajom członkowskim lub odrębnej regulacji wspólnotowej. Według procedury przewidzianej w konwencji nie będą wykony­wane orzeczenia sądów zagranicznych wydane w sprawach:

— dotyczących stanu cywilnego i zdolności osób fizycznych, stosunków majątkowych między małżonkami, testamentów i dziedziczenia,

— upadłości, postępowania układowego i innych analogicznych postępowań,

— ubezpieczeń społecznych.

Również orzeczenia sądów arbitrażowych nie podlegają procedurze kon­wencyjnej. Zasadą ogólną konwencji jest automatyczne uznawanie orzeczeń za­granicznych. Zasada ta oznacza, że w celu przyznania orzeczeniom sądów państw członkowskich Unii mocy wiążącej nie jest wymagana żadna decyzja sądu kra­jowego o uznaniu orzeczenia. Orzeczenia sądów państw członkowskich, zgodnie z konwencją, mają automatycznie taką samą moc wiążącą we wszystkich pań­stwach stronach konwencji bez konieczności przeprowadzenia specjalnego postę­powania zmierzającego do uznania wyroków19. Zasada ta odbiega znacznie od polskich przepisów regulujących uznanie orzeczeń sądów zagranicznych, które przewidują konieczność przeprowadzenia postępowania sądowego prowadzącego do wydania decyzji o uznaniu orzeczenia zagranicznego (art. 1145-1149 kpc)20.

Konwencja przewiduje jednak możliwość przeprowadzenia postępowania zmierzającego do uznania orzeczenia w przypadku sporu, którego przedmiotem

17 Orzeczenie w sprawie LTU Luftransportunternehmen GmbH and Co. KG p. Eurocontrol, sprawa 29/76, ECR 1976, s. 1541.

18 Por. A. Dashwood, R. Hacon, R. White, dvii Jurisdiction and JudgemeMs Comention, Kluver Deventer, The Netherlands, 1987, s. 9.

19 Por. Jenurd Report. [w:] O'Malley, Layton, European dvii Practice, London 1989, § A 1.188.

20 Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 1145 S 2, zgodnie z którym nie wymagają uznania prawomocne orzeczenia sądu zagranicznego w sprawach niemajątkowych cudzoziemców, wyda­ne przez sąd właściwy według ich prawa ojczystego, pod warunkiem, że podlegające uznaniu orzeczenie nie będzie podstawą zawarcia małżeństwa lub wpisu do księgi stanu cywilnego, księgi wieczystej lub innego polskiego rejestru.

276

jest uznanie. Domniemanie mocy wiążącej orzeczeń sądów zagranicznych two­rzone przez konwencję może bowiem zostać obalone, gdy okaże się, że zachodzi któraś z przesłanek odmowy uznania orzeczenia wymienionych w konwencji. W takiej sytuacji zainteresowana strona może zwrócić się do sądu krajowego o stwierdzenie uznania orzeczenia. Sprawa uznania orzeczenia sądu zagraniczne­go może być głównym przedmiotem postępowania lub jedynie kwestią wstępną, od której rozstrzygnięcia zależy wynik postępowania głównego toczącego się przed sądem krajowym.

Konwencja reguluje również procedurę zmierzającą do wykonania orzeczeń zagranicznych. Odmiennie niż w przypadku uznania, orzeczenia sądów zagranicz­nych nie są automatycznie tytułami egzekucyjnymi i nie podlegają automatycznie wykonaniu w krajach członkowskich Unii. Dla stwierdzenia, że orzeczenie sądu za­granicznego nadaje się do wykonania w danym państwie, sąd tego państwa zobowią­zany jest przeprowadzić postępowanie sądowe, w którym bada, czy nie istnieje przy­czyna odmowy wykonania orzeczenia wymieniona w konwencji.

Decydując o wykonaniu orzeczenia sądu zagranicznego sąd krajowy bada przede wszystkim, czy orzeczenie zagraniczne jest wykonalne w państwie, w któ­rym zostało wydane. W tym celu, osoba występująca z wnioskiem o wykonanie orzeczenia jest zobowiązana do dostarczenia dokumentów stwierdzających, że zgodnie z prawem państwa wydającego orzeczenie, jest ono wykonalne. Jak przytoczono wyżej, konwencja odmiennie od przepisów polskich (art. 1146 § l pkt l w związku z art. 1150 § l pkt 2 kpc) wymaga jedynie wykonalności orze­czenia, co nie oznacza jego prawomocności w znaczeniu niepodlegania środkom odwoławczym, w każdym bowiem wypadku ocena wykonalności orzeczenia bę­dzie dokonywana na podstawie prawa wewnętrznego państwa, w którym orze­czenie zostało wydane.

Przepisy konwencji przewidują również odmienną od uregulowania ko­deksu postępowania cywilnego zasadę, iż wnioskodawca korzystający w pań­stwie, w którym wydano orzeczenie z pełnej lub częściowej pomocy sądowej, al­bo ze zwolnienia od kosztów sądowych, korzysta także w postępowaniu deliba-cyjnym z najbardziej korzystnej formy pomocy sądowej lub ze zwolnienia od ko­sztów w najszerszym zakresie przewidzianym w państwie, w którym toczy się postępowanie delibacyjne. Natomiast zgodnie z polską regulacją wnioskodawca może korzystać ze zwolnienia od kosztów sądowych jedynie w przypadku, gdy zwróci się do sądu polskiego rozpatrującego sprawę o zwolnienie od kosztów są­dowych, a sąd taki wniosek uwzględni. Dodatkowo wnioskodawca cudzoziemiec może korzystać zarówno ze zwolnienia od kosztów sądowych zarówno ustawo­wego jak i sądowego jedynie pod warunkiem wzajemności (art. 1129 § l kpc).

Konwencja zakazuje ponadto pobierania kaucji lub depozytu od strony, która wnosi o wykonanie orzeczenia, jeżeli kaucja ta nakładana jest na gruncie jej

277

innego obywatelstwa, bądź braku miejsca zamieszkania w kraju, do którego zwraca się o wykonanie.

Postępowanie prowadzące do wydania zezwolenia na wykonanie lub od­mowy wykonania ma charakter postępowania ex parte, w którym nie bierze udziału strona, przeciwko której skierowane jest orzeczenie. Strona ta nie jest zawiadamiana o toczącym się postępowaniu, co ma na celu zapobieganie ewen­tualnym próbom uniemożliwienia lub utrudnienia wykonania orzeczenia. Postę­powanie delibacyjne regulowane przez polskie przepisy jest natomiast postępo­waniem kontradyktoryjnym, w którym sąd wydaje orzeczenie po przeprowadze­niu rozprawy.

Od orzeczenia wydanego w postępowaniu ex parte przysługuje stronom odwołanie do sądu wyższej instancji na zasadach przewidzianych w konwencji. W terminie przewidzianym dla złożenia odwołania od decyzji sądu zezwalającej na wykonanie, orzeczenie nie może zostać wykonane, ale sąd na żądanie strony, na której rzecz ma nastąpi wykonanie orzeczenia musi zastosować środki zabez­pieczające. W takim przypadku wnioskująca strona nie jest zobowiązana do wy­kazania niezbędności zastosowania środków zabezpieczających, nawet jeśli pra­wo krajowe tak przewiduje21. Sąd odwoławczy bada sprawę uznania orzeczenia tak samo jak sąd pierwszej instancji, z tą tylko różnicą, że bierze pod uwagę wy­jaśnienia i zarzuty strony przeciwko której orzeczenie jest skierowane. Oczywi­ście sąd odwoławczy również jest związany zakazem kontroli merytorycznej orzeczenia. Orzeczenie wydane przez sąd odwoławczy podlega zaskarżeniu w drodze skargi kasacyjnej. Stosowanie przepisów konwencji przez sądy polskie powodowałoby więc konieczność stosowania przewidzianej przez konwencję procedury zaskarżenia orzeczeń rozstrzygających o wykonaniu wyroków sądów zagranicznych zamiast przewidzianego w kodeksie postępowania cywilnego za­żalenia i wznowienia postępowania (art. 1151 § 2 kpc). Stanowisko to zostało po­twierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości, który w jednym ze swoich orzeczeń stwierdził: “aby osiągnąć cele konwencji, została w niej ustalona procedura wy­konania, która tworzy autonomiczny i zupełny system również w kwestii środ­ków odwoławczych"22.

Przewidziane przez konwencję podstawy odmowy stwierdzenia wyko­nalności orzeczenia są odmienne od przewidzianych w polskim kodeksie postę­powania cywilnego (art. 1146). Jak bowiem stanowi konwencja, odmowę wyko­nania orzeczeń sądów zagranicznych uzasadnia:

21 Stanowisko to zostało potwierdzone przez Trybunat Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie Ca-pelloni and Aąuilini p. Pelkmans, sprawa 119/84, ECR, 1985, s. 3147.

22 Orzeczenie w sprawie Deutsche Genossenschaftsbank p. Brasserie du Pecheur SA, sprawa 148/84, ECR 1985,s. 1981.

278

1. sprzeczność wykonania z porządkiem publicznym państwa, w którym zgło­szono wniosek;

2. brak prawidłowego doręczenia pozwu w przypadku wyroku zaocznego;

3. niezgodność orzeczenia podlegającego uznaniu z orzeczeniem wydanym w państwie, do którego zwrócono się o wykonanie;

4. niezastosowanie zasad prawa prywatnego międzynarodowego państwa, do którego zwrócono się o wykonanie, przy orzekaniu o kwestii wstępnej doty­czącej stanu cywilnego, zdolności osób fizycznych, stosunków majątkowych małżeńskich, testamentów i dziedziczenia (czyli kwestii wyłączonych z za­kresu konwencji);

5. niezgodność orzeczenia z orzeczeniem wydanym wcześniej w tej samej sprawie w państwie nie będącym stroną konwencji.

Porównując powyższe przepisy konwencji i regulację polskiego kodeksu postępowania cywilnego dotyczącą podstaw odmowy wykonania orzeczenia można wyróżnić trzy zasadnicze odrębności. Po pierwsze, w przypadku sprzecz­ności przedmiotowego orzeczenia z orzeczeniem wydanym w państwie, w któ­rym toczy się postępowanie zmierzające do wykonania orzeczenia, konwencja nie przewiduje, tak jak czyni do polski kodeks postępowania cywilnego, odmowy stwierdzenia wykonalności także w przypadku, gdy przed sądem krajowym wszczęto postępowanie w tej sprawie zanim orzeczenie sądu zagranicznego stało się prawomocne. Wobec tego według konwencji, jeżeli wyrok zagraniczny został wydany w czasie, gdy przed sądem krajowym dopiero toczy się postępowanie w danej sprawie, wyrok zagraniczny może być uznany i wykonany. W tym czasie nie ma bowiem niezgodnego z nim orzeczenia i nie ma podstawy dla odmowy wykonania.

Po drugie: przepisy polskie przewidują odmowę stwierdzenia wykonalno­ści wyroku zagranicznego, w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia sprawy nie za­stosowano prawa polskiego pomimo powinności jego zastosowania zgodnie z polskimi normami kolizyjnymi. Natomiast według konwencji przesłanka ta jest ograniczona do niezastosowania prawa właściwego przy rozstrzyganiu kwestii wstępnych nie mieszczących się w zakresie konwencji.

Po trzecie, konwencja wprowadza dodatkową przesłankę odmowy stwier­dzenia wykonalności orzeczenia zagranicznego, jeżeli orzeczenie jest niezgodne z orzeczeniem wydanym wcześniej w tej samej sprawie i pomiędzy tymi samymi stronami w państwie nie będącym stroną konwencji, pod warunkiem, że to ostat­nie orzeczenie spełnia wszystkie wymogi konieczne do uznania go w państwie konwencyjnym.

Zgodnie z konwencją, sąd badając, czy istnieje któraś z wymienionych przesłanek odmowy wykonania orzeczenia jest związany zakazem kontroli jurys­dykcji sądu, który wydał orzeczenie i zakazem kontroli merytorycznej orzecze-

279

nią. Natomiast zgodnie z polskimi przepisami, sąd może badać czy przy wydaniu orzeczenia zachowana została wyłączna jurysdykcja sądów polskich lub państwa trzeciego przewidziana w prawie polskim lub w wiążącej Polskę umowie między­narodowej.

Przystąpienie przez Polskę do konwencji brukselskiej nie będzie powodo­wało konieczności zmian ustawodawczych, gdyż jak przewiduje art. 1096 kode­ksu postępowania cywilnego, w przypadku odmiennej regulacji przewidzianej przez konwencję międzynarodową nie stosuje się przepisów kodeksu dotyczą­cych międzynarodowego postępowania cywilnego. Przedstawione przez mnie różnice w zakresie postępowania delibacyjnego przewidzianego przez konwencję i przez prawo polskie spowodują jednakże, że wraz z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej i podpisaniem konwencji, sądy polskie będą musiały w znacz­nym stopniu zmienić stosowaną dotychczas praktykę uznawania i wykonywania orzeczeń zagranicznych w niemalże wszystkich sprawach cywilnych i to w sto­sunku do znacznej części orzeczeń zagranicznych, gdyż pochodzących z wszy­stkich krajów członków Unii (która w tym czasie zapewne zwiększy już liczbę członków, zakładając chociażby, iż wraz z Polską zostaną przyjęte inne państwa Europy Centralnej), a także z państw należących do EFTA, z którymi państwa Unii zawarły konwencję równoległą powtarzającą w znacznym stopniu postano­wienia konwencji brukselskiej, tzw. konwencjęlugańską23.

Pomimo braku wyraźnego obowiązku dostosowania polskich przepisów międzynarodowego postępowania cywilnego do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej pożądane jest jednak czerpanie wzorów z przytoczonej regu­lacji konwencyjnej. Konieczna wydaje się przede wszystkim liberalizacja przesła­nek uzasadniających odmowę uznania orzeczenia sądu zagranicznego szczegól­nie w zakresie możliwości badania przez sąd polski jurysdykcji sądu, który wydał orzeczenie. Tegoroczna nowelizacja kodeksu postępowania cywilnego dokonana ustawą z l marca 1996 (Dz.U. 1996, Nr 43 póz. 189) w zakresie uznawania i wy­konywania orzeczeń sądów zagranicznych przewidziała jedynie zmianę polegają­cą na usunięciu obowiązku obowiązywania umowy międzynarodowej przewidu­jącej wykonalność orzeczeń zagranicznych jako warunku koniecznego dla wyko­nania danego orzeczenia, wprowadzając na jej miejsce zasadę wzajemności. Jest to zmiana niewątpliwie bardzo ważna, niemniej jednak nie wystarczająca dla czę­ściowego chociaż dostosowania polskiej procedury wykonania orzeczeń sądów zagranicznych do standardów europejskich.

23 Konwencja o jurysdykcji i wykonaniu orzeczeń w sprawach cywilnych i handlowych (Convention on jurisdiclion and t hę enforcement of judgments in civil and commercial matters) zawarta 16 września 1988 w Lugano, O.J. 1988, L 319.

280

Warto jeszcze na koniec zaznaczyć, że Trybunał Sprawiedliwości Wspól­not Europejskich jest uprawniony do interpretacji przepisów konwencji bruksel­skiej i dokonuje tej interpretacji poprzez wydawanie orzeczeń wstępnych24. Pro­cedura wydawania orzeczeń wstępnych przewidziana w konwencji jest niemalże taka sama jak w przypadku orzeczeń wstępnych przewidzianych przez art. 177 Traktatu Rzymskiego, o którym mowa była wcześniej.

24 Trybunat sprawiedliwości został uprawniony do interpretacji przepisów konwencji w protokole do konwencji podpisanym 3 czerwca 1971, OJ. 1975, L 204.

281

Nina Półtorak

Changes in proceedings in Polish courts

as the conseguence of Polish accession

to the European Union

SUMMARY

The article describes changes in proceedings in Polish courts which will be obligatory at the time of Polish accession to the European Union. The reforms must regard the legislation as well as practices employed in court proceedings. The evaluation of the issue was accomplished by the example of two legał institutions of the EC law, which if accepted by Poland would necessitate alternations in Polish court proceedings. The modifications will refer to the procedures firstly in which State courts must submit a ąuestion to the Court of Justice in order to receive a preliminary raling, and secondly to the procedurę of foreign court judgements recognition and implementation which łs determined by Brussels Convention.

Preliminary rulings, which arę rendered by the Court of Justice as a reply to State courts' ąuestions, arę an institution providing a uniform interpretation of the EC law, determining its validity and consistence of national law with the EC's.

Even though, the right to submit ąuestion for preliminary rulings is assig-ned to “courts and tribunals" of countries belonging to the EC, according to the Court of Justice jurisdiction such the right is vastly interpreted. Conseąuently, even some specific State organs possessing only certain judicial functions arę competent enough to submit ąuestion for the EC law interpretation to the Court of Justice. Taking into consideration the hitherto existing jurisprudence of the Court it may be assumed that the rule of locus standi will be allotted to such Polish legał bodies as disciplinary courts, maritime courts, and tax offices. In order to allow Polish courts to submit ąuestions for the preliminary rulings several legislative modifications must be introduced.

It would reąuire the suspension of legał proceedings until the award of the Court of Justice is issued. Additionally, it is necessary to modify provisions on costs of the proceedings in order to include the ąuestion and the Court fees. Mo-

283

reover, there should be a possibility of lodging an appeal from the court ordinance concerning the ąuestion submission, and in case when the ąuestion submission to the Court of Justice is rejected. It appears also necessary to provide legislative rules for absolute binding force of preliminary rulings.

Another institution causing decisive changes in Polish courts proceedings is the Convention on Jurisdiction and Enforcement in Judgements in Civil and Commercial Matters which was passed by all Community countries on the basis of art. 220 of the Rome Treaty on September 20th, 1968 in Brussels (the Brussels Convention). Becoming a member of the EC would obligate Poland to ratify the Brussels Convention. Unlikely to Polish regulations, the convention provides the procedurę of recognition and enforcement of court Judgements of all countries which arę the EU members. The ratification of the convention would exclude the application of Polish civil code rules which arę already comprised in the conven-tion. Such a procedurę means that Polish courts would have to take a much morę liberał approach to recognition and enforcement of Judgements issued by Com­munity courts. The convention makes provision for an instantaneous recogni­tion of foreign courts' Judgements without necessity of additional proceedings le-ading to automatic recognition of the judgement. The procedurę of issuing a deci-sion by national courts to enforce the foreign judgement is not very formalised and reasons for a rejection of the courts decision arę not as radical as in Polish law. However, the convention introduces much favourable principles for parties of proceedings. They allow for an immediate and total exemption form court costs as well as for legał advice for a party placing motion if the party has taken an advantage of such rights during the proceedings issuing judgement. Further-more, the convention does not allow to perceive a bail or deposit from parties of foreign nationality or lacking permanent residence in the country where they ap­peal for the judgement. The convention provides its own, different from Polish provisions, rules determining the procedures employed in the judgement enforce­ment and in case when the enforcement is rejected.

The Polish accession to the Brussels Convention would not necessarily cause the change of local mieś, sińce as it has already been mentioned, these di-spositions would not be applicable in cases determined by the Convention. How-ever, the procedurę of recognition and enforcement of Judgements issued by co­urts of almost all Europę (taking into account the Lugano Convention repeating to a considerable extent provisions of the Brussels Convention passed by the EU and EFTA countries) would reąuire fundamenta! alternations. The Convention would also serve as a model regulation for changes in Polish recognition proce-eding aiming at its simplification and liberalisation.

284

Tadeusz Jasudowicz

O uznanie i poszanowanie pozycji i roli religii i Kościoła w jednoczącej się Europie

Uwagi wstępne

Już dawno pociągały mnie badania nad problematyką religii i Kościoła z perspektywy międzynarodowo chronionych praw człowieka w ogóle, zwłasz­cza w kontekście europejskiego systemu ochrony praw człowieka w jego ścisłym i w jego szerszym rozumieniu1. Niniejsza konferencja poświecona tematowi “Polska w Unii Europejskiej: perspektywy, zagrożenia, warunki" w szczególny sposób skłania do zainteresowania się pozycją i rolą religii i Kościoła w perspe­ktywie europejskiego prawa wspólnotowego, włączając w to uwzględnienie po­tencjalnych konsekwencji Traktatu z Maastricht. Nie ograniczę się wszakże do ściśle pojętej sfery tego prawa, tym bardziej że w nim samym zawiera się otwar­cie na szerzej rozumiany kontekst europejski, zarówno w sensie liczenia się z po­rządkami konstytucyjnymi państw członkowskich, jak też uwzględnienia między­narodowo chronionych praw człowieka w Europie2.

Z jednej strony, do podjęcia takich badań skłaniał fakt jakby “normatyw­nego niedoinwestowania" wolności myśli, sumienia, religii i przekonań w syste­mie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, skoro nie potwierdzono w nim niederogowalnego charakteru tej fundamentalnej wolności3 i skoro w strasbur-skim case-law przez długie lata kładziono nazbyt jednostronny, moim zdaniem,

W ścisłym rozumieniu mam na myśli system Rady Europy, w szerszym zaś uwzględniam dodat­kowo “prawnoczłowieczy" wymiar europejskiego prawa wspólnotowego i “prawa KBWE". Chodzi przede wszystkim o wymowę art. F § 2 Traktatu o Unii z Maastricht, ale też w związku z postanowieniem jego art. F § l dotyczącym poszanowania “tożsamości narodowej" państw członkowskich, jak też w powiązaniu z art. 3B Traktatu o Wspólnotach Europejskich z Ma­astricht, dotyczącym poszanowania zasady pomocniczości.

Por. art. 15 pkt 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Patrz niżej, zwłaszcza: “Pozycja wol­ności religii w hierarchii praw człowieka", s. 16 i nast.

285

akcent na pełnienie li tylko przez wolność ekspresji funkcji “fundamentu społe­czeństwa demokratycznego"4.

Z drugiej strony, jakby na zasadzie kontrapunktu, pociągał do badań fakt nadzwyczajnego wywyższenia właśnie wolności myśli, sumienia, religii i przeko­nań w Dekalogu Zasad Helsińskiego Aktu Końcowego KBWE5.

Po trzecie - co mi uświadomiły przede wszystkim wystąpienia profesorów niemieckich na VIII Sympozjum Polsko-Niemieckim w Akademii Teologii Kato­lickiej w Warszawie, odbywanym pod hasłem “Stosunek Kościół-Państwo w przy­szłej Europie. Europejskie struktury a instytucje religijne"6 - pewne zagrożenia dla statusu Kościołów, wspólnot i instytucji religijnych oraz kościelnej działalności publicznej i społecznej mogą wynikać z technokratycznej standardyzacji w ramach europejskiego porządku wspólnotowego i z braku w nim fundamentalnych gwa­rancji na rzecz wolności religii oraz pozycji i roli Kościoła.

Po czwarte wreszcie, skłaniał do tego szum informacyjny, sztucznie podsy­cany, wokół rzekomego “zagrożenia kościelnego" dla państwa i społeczeństwa pol­skiego, wespół z kontrowersjami co do uregulowania statusu religii i Kościoła w no­wej Konstytucji RP7 na szerszym też tle niewłaściwego unormowania konstytu­cyjnego tych zagadnień w nowych konstytucjach innych państw byłego obozu socja­listycznego8.

Bezpośrednim impulsem, nie przeczę, dla przyjęcia propozycji wystąpie­nia na niniejszej Konferencji był mój udział we wspomnianym warszawskim sympozjum polsko-niemieckim, który uświadomił mi, że mam chyba coś “w tym temacie" do powiedzenia, czego dotąd nie rozpoznano, a przynajmniej dostatecz­nie nie zaakcentowano.

Gdy mówię o religii i Kościele, mam na myśli zarówno “religię w ogóle", jak i “Kościół (czy związki wyznaniowe) w ogóle", ze szczególnym wszak uwz­ględnieniem religii chrześcijańskiej i Kościoła Katolickiego, w perspektywie eku­menicznej i w duchu ekumenicznego też współdziałania. Z kolei, gdy koncentruję się na “jednoczącej się Europie", mam na myśli w zasadzie “Europę jako całość", postrzegając ją w perspektywie owego “prawa europejskiego praw człowieka",

4 Por. np.: Sprawozdanie Europejskiej Komisji Praw Człowieka w sprawie Handyside z 30.IX. 1975 r., ser. B. nr 22, s. 45, jak również wyrok Europejskiego Trybunatu Praw Człowieka w tejże sprawie, ser. A, nr 24, s. 23; Sprawozdanie Komisji w sprawie Lingens przeciwko Austrii z 11.X.1984 r., ser A, nr 103, s. 347.

5 Por. niżej, s. 17.

6 Sympozjum współorganizowane przez Fundację Konrada Adenauera i Fundację ATK odbyło się w Instytucie Goethego w Warszawie w dniach 31.V. - l.VI. 1996 r.

7 Por. np.: M. Piechowiak, Wolność religii w projekcie konstytucji, Rzeczpospolita z 25.Y.1995 r., s. 16.

8 Por. analizę dokonaną przez: I. Lipowicz, Po2.yc.ju prawna Kościota w nowych konstytucjach państw Europy Środkowej, referat wygłoszony 31.V. 1996 r. w ramach wspomnianego w przyp. 6 Sympozjum Polsko-Niemieckiego.

286

o którym swego czasu pisał C. Mik i w ramach którego penetrował trzy nurty za­sadnicze: systemu Rady Europy, systemu Wspólnot Europejskich/Unii Europej­skiej oraz systemu KBWE/OBWE9. Wreszcie, gdy kładę akcent na “pozycję i ro­lę" religii i Kościoła, mam w polu widzenia “w literze" i “w działaniu" funda­mentalną wolność myśli, sumienia, religii i przekonań, zwłaszcza w jej wymiarze “wolności religijnej", jej konsekwencje dla statusu Kościoła oraz instytucji reli­gijnych, w różnorakich zresztą kontekstach sytuacyjnych. A wszystko to chciał­bym postrzegać w podwójnej perspektywie: z jednej strony, historycznego wkła­du religii i Kościoła w ukształtowanie współczesnej “demokratycznej i jednoczą­cej się Europy"; z drugiej strony, niezbędności i wagi religii i Kościoła dla umo­cowania i trwania przyszłej “zjednoczonej i demokratycznej Europy".

2. Problematyka religii i Kościoła w europejskim prawie wspólnotowym

Już prima facie nie trudno spostrzec, że normowanie spraw religii i Ko­ścioła w ogóle, włączając w to regulowanie stosunku między Kościołem a Pań­stwem, nie należy i należeć nie może do bezpośrednich i ekskluzywnych kompe­tencji Wspólnot Europejskich10. Nie powinno też być zaliczane do sfery kompetencji konkurencyjnych czy mieszanych, choćby nawet z uwzględnieniem i poszanowa­niem domniemania na korzyść kompetencji państw członkowskich1'. Osobiście, wo­lałbym tego nie postrzegać nawet w perspektywie potencjalnych kompetencji wspól­notowych, co — zważywszy na pewne dążenia do nadmiernego poszerzania ich sfery i jakby ich “totalizmu kompetencyjnego"12 - mogłoby w przyszłości się stać bardziej realnym ryzykiem.

Dlatego traktuję jako istotne wskazania, które podkreślają, iż Wspólno­ty/Unia nie stanowią “super-państwa", że nie następuje przeniesienie na nie su­werenności państw członkowskich, że -jak to akcentuje D. Lasok - “nie chodzi

9 C. Mik, Koncepcja normatywna prawa europejskiemu praw człowieka (rozprawa habilitacyjna), Toruń 1994, passim.

10 Co do ekskluzywnych kompetencji Wspólnot - por. np.: C. Mik [w:] J. Galster, C. Mik, Podstawy europejskiego prawa wspólnotowego. Zarys wyktadu, Toruń 1995, s. 178-180: D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, Toruń 1995, s. 45, 161.

11 Por.: C. Mik [w:] J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 180-181, 185-186.

12 Moim zdaniem, na tyle, na ile to by wchodziło w skład “wspólnych tradycji konstytucyjnych", podlegałoby zintegrowaniu w obrębie europejskiego prawa wspólnotowego i poszanowaniu w charakterze “zasad ogólnych prawa wspólnotowego"; na tyle zaś, na ile wyrażałoby specyfikę rozwiązań konstytucyjnych w danym kraju, niesprzeczną z “systemem demokracji", musiałoby pozostać poza obrębem prawa wspólnotowego i stanowić dlań nietykalne tabu, wyrażające ele­ment “tożsamości narodowej" tego kraju.

287

o przeniesienie czy transfer uprawnień państwowych, lecz raczej o upoważnienie instytucji do wykonywania pewnych zadań w imieniu Państw Członkowskich", przy czym - zważywszy na kategorię Narodu-Suwerena - “Wspólnota jest wciąż organizacją Państw, a nie Wspólnotą Narodów"13. Nie zmienia tego ustalenia Traktat z Maastricht. Przeciwnie, jak słusznie zauważa C. Mik, w rezultacie tego traktatu “filozofia integracji została do pewnego stopnia zmieniona, czego wyra­zem jest zasada pomocniczości (art. 3 B Traktatu o Wspólnotach Europejskich)"; domniemanie działa na korzyść kompetencji krajowej, a “Wspólnoty muszą do­wieść swego prawa do działania"14.

Istotnie, wspomniany artykuł dodany przez Traktat z Maastricht stanowi: “W zakresie, w jakim nie podlega to jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota -zgodnie z zasadą pomocniczości - podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być wystarcza­jąco zrealizowane przez Państwa Członkowskie, a mogą - z racji skali lub skut­ków proponowanych działań - być lepiej urzeczywistnione przez Wspólno­tę"15. Rada Europejska w swych Konkluzjach ze Szczytu w Edynburgu (11-12. XII. 1992 r.) wskazała cały szereg warunków, jakie płyną z zasady pomocniczości dla realizacji kompetencji wspólnotowych, oraz zespół dziedzin, w których zasa­da pomocniczości znajduje zastosowanie16. Fakt, że nie ma wśród nich takiej, która bezpośrednio by się odnosiła do dziedziny religii czy do stosunków Pań-stwo-Kościół, świadczy, moim zdaniem, iż są to sprawy zastrzeżone w zasadzie kompetencji krajowej, nie wchodzące więc nawet w obręb dziedzin, gdzie mieli­byśmy do czynienia z konkurencyjną kompetencją wspólnotową.

Jeśli już je rozpatrywać przez pryzmat Traktatu z Maastricht, bardziej sto­sownym normatywnym układem odniesienia byłby art. F Traktatu o Unii Euro­pejskiej, który w par. l nakazuje uwzględnienie i poszanowanie “tożsamości na­rodowej Państw Członkowskich, których systemy rządów opierają się na zasadzie demokracji", zaś w par. 2 uwzględnienie i poszanowanie “praw podstawowych", tak jak są one gwarantowane w systemie Europejskiej Konwencji Praw Człowie­ka, a także jak wynikają one ze “wspólnych tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich", a to w charakterze “zasad ogólnych prawa wspólnotowego"17.

13 D. Lasok, op. cit., s. 163.

14 C. Mik [w:] J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 179. Por. też: ibid., s. 180.

15 Przekład powyższy jest niemal identyczny z tłumaczeniem przyjętym przez C. Mika; nieco od­mienne tłumaczenie - moim zdaniem, mniej udane - przyjmuje D. Lasok.

16 Szerzej na ten temat: C. Mik [w:] J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 179-180.

17 Co do “zasad ogólnych prawa wspólnotowego" por. m.in.: D. Lasok, op. cit., s. 45; J. Galster [w:] J. Galster. C. Mik, op. cit., s. 146; C. Mik [w:] ibid., s. 166, 168. Ten ostatni jakby był trochę niekonsekwentny w ocenie miejsca i roli zasad ogólnych w obrębie prawa wspólnotowego, skoro raz (s. 166) akcentuje same wątpliwości, a następnie (s. 168-169) dość wyraziście i zdecydowanie należne tym zasadom miejsce ustala. Por. interesujące rozważania - J. Galster, Zasada pnychyl-

288

Nie podzielam osobiście wątpliwości D. Lasoka, jakoby trudno było za­kwalifikować postanowienie art. F § l, “bo nie wiadomo, czy jest to zasada pra­wa, czy też credo polityczne Unii", zwłaszcza że: “Traktat Unii utrudnia jeszcze wykładnię, gdyż uznaje ochronę praw człowieka za “ogólne prawo Wspólnoty", a respektowanie “tożsamości narodowej" jako postulat Unii, który wydaje się być poza kompetencjami kontroli sądowej sprawowanej przez Trybunał, tym bardziej że Trybunał jest organem sądowym Wspólnot, a nie Unii"18.

Aczkolwiek expressis verbis nie wyartykułowana we wcześniejszym pierwotnym prawie wspólnotowym, kategoria “tożsamości narodowej" siłą rze­czy była uwzględniana choćby poprzez poszanowanie, gdzie to właściwe, kom­petencji krajowej, na której korzyść - poza sferą wspólnotowych kompetencji wyłącznych - działa domniemanie. Fakt, że mowa o tej kategorii w merytorycz­nym postanowieniu traktatu międzynarodowego i że używa się dla tych potrzeb wymownego terminu “poszanowanie", moim zdaniem, nie pozostawia wątpliwo­ści co do tego, że chodzi o założenie o charakterze prawnym, nie zaś o jakieś “credo polityczne". Nie wolno też się dziwić temu, że —w odróżnieniu od “ochro­ny praw człowieka" - kategoria “tożsamości narodowej" nie wchodzi (i nie po­winna, a nawet nie może wchodzić!) bezpośrednio w obręb porządku wspólnoto­wego w charakterze jego “zasad ogólnych", skoro wyraża właśnie to, co porząd­kowi wspólnotowemu nie podlega, co w stosunku do niego jest czymś zewnętrz­nym i na co zakusów nie powinien on czynić. Art. F § l Traktatu o Unii jest jakby uszanowaniem owego tabu, respektem dla tego, co dlań nietykalne.

Do “zasad ogólnych wspólnych dla systemów prawnych Państw Człon­kowskich" odwołuje się już art. 215 Traktatu o Wspólnotach Europejskich, a ich uznania i potwierdzenia doszukać się łatwo w luksemburskim case-law. W wyro­ku prejudycjalnym 29/69 Trybunał orzekł, iż “podstawowe prawa człowieka wy­rażają ogólne zasady prawa wspólnoty i jako takie są chronione przez Trybu­nał"19. Jak stwierdza J. Galster, Trybunał Sprawiedliwości uznał istnienie w pra­wie wspólnotowym całego szeregu zasad, które treściowo konkretyzowane “sta­nowią prawo konstytucyjne Wspólnot Europejskich"20; w jednej ze spraw Trybu­nał spostrzegł, iż “przestrzeganie praw zasadniczych jednostki należy do ogól­nych zasad prawa"21. Uznanie zasad ogólnych prawa jako takich, jak również

ności wobec prawa międzynarodowego Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec. Stu­dium konstytucyjnoprawe, Toruń 1995, s. 90-97, co do roli “zasad ogólnych prawa" w kontekście art. 25 Ustawy Zasadniczej RFN.

18 D. Lasok, op. cit., s. 187.

19 Por. sprawa Stauder przeciwko Miastu Ulm, ECR 1969, s. 419, Common Market Law Reports 1970, s. 112.

20 J. Galster [w:] J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 146.

21 Por. wyrok wstępny w sprawie Internationale Handelsgesellschaft Gmbh p. Einfiihr-und Yorrats-stelle fur Getreide und Futtermittel z 17.XII.1970 r., ECR 1970, s. 11. Jak stwierdził rzecznik ge-

289

podstawowych praw człowieka właśnie w takiej randze postrzeganych w obrębie prawa wspólnotowego, można uznać za stałą linię orzeczniczą Trybunału. W tym tylko sensie można zgłosić uwagę krytyczną pod adresem tezy D. Lasoka, jakoby to dopiero “Traktat Unii art. F, podniósł prawa człowieka do rangi zasad ogól­nych prawa Wspólnoty"22.

Niezależnie od wątpliwości, jakie może rodzić kwestia umiejscowienia tego rodzaju zasad w hierarchii norm prawa wspólnotowego, ich wysoka pozy­cja jest niewątpliwa. Jak zauważa - na tle wyroku w sprawie Nold przeciwko Komisji z 14.V. 1974 r. - J. Galster, “Są one także wzorem legalności dla uchwał prawotwórczych organów wspólnotowych: akty niezgodne z zasadami mogą być unieważnione przez Trybunał"23. Także C. Mik, zwracając uwagę na to, iż “zasady ogólne powstają najczęściej jako uogólnienie prawa pierwotnego", pod­kreśla, że “uzyskują (one) rangę zbliżoną do tego prawa" i w związku z tym “można badać zgodność prawa wtórnego z zasadami ogólnymi prawa"24.

Ustalenia powyższe są niezmiernie istotne z punktu widzenia badanego problemu miejsca i roli religii i Kościoła w europejskim porządku wspólnoto­wym. Prawo pierwotne expressix verbis problematyką tą się nie zajmuje. Prawo wspólnotowe - nie licząc okazjonalnej wypowiedzi Trybunału na temat konse­kwencji wolności religijnej25, ani uwzględnienia tej wolności w postulowanym wspólnotowym katalogu praw i wolności człowieka26 - w tę dziedzinę bezpośred-

neralny, D. de Lamothe: “Zasady ogólne krajowych porządków prawnych przyczyniają się do te­go, iż w prawie wspólnotowym można znaleźć środki, za pomocą których przestrzegane są pra­wa człowieka stanowiące wspólny stan posiadania państw członkowskich" - pod. za: J. Galster • [w:] J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 146.

22 D. Lasok. op. cit., s. 190-191.

23 ECR 1974. Por.: J. Galster [w:] J. Galster, C. Mik, op. cit., s. 146.

24 Por.: C. Mik [w:] ibid., s. 168-169, przytaczający w tym kontekście wyrok Trybunału Luksembur­skiego w sprawie FEDESA z 13.XI. 1990 r.

25 Sprawa Prais p. Radzie, ECR 1975, s. 130, por. Common Market Law Reports 1976, nr 2, s. 702. Trybunał nie przychylił się, co prawda, do zarzutów powoda co do nieprawidłowości w procesie rekrutacji do służby we Wspólnotach, wyraził jednak pogląd, iż w przyszłości odnośne daty po­stępowania selekcyjnego “powinny brać pod uwagę święta głównych religii".

26 Podkreśla się wprawdzie, iż Wspólnoty nie dopracowały się katalogu chronionych praw człowieka. Jednak nie to jest ich zadaniem ani kompetencją, tym bardziej że substancjalnie liczą się z systemem Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Z drugiej strony, nie wolno zapominać o takich aktach wspólnotowego soft-luw, jak: Deklaracja o prawach człowieka Rady Europejskiej z 29.VI.1991 r., w której in.in. stwierdza się, iż “Żadne szczególne postanowienie oparte na czynnikach narodowych, kulturalnych lub religijnych nie może być ważnie powoływane dla umniejszenia zasad ustanowio­nych w tych dokumentach (czyli w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i w Międzynarodowych Paktach Praw Człowieka - przyp. T. J.)", jak również, że (m.in.) “poszanowanie wolności religijnej i wolności praktyk religijnych ma podstawowe znaczenie dla pełnego urzeczywistnienia godności lu­dzkiej i uzasadnionych dążeń każdej jednostki"; Deklaracja Podstawowych Praw i Wolności Parla­mentu Europejskiego z 12. IV. 1989 r., w której m.in. potwierdza się wolność myśli, sumienia i religii (art. 4). Teksty [w:] Prawa człowieka. Dokumenty międzynarodowe (oprać. B. Gronowska, T. Jasudo-wicz, C. Mik), wyd. III, Toruń 1996, s. 296 i 298, odpowiednio.

290

nio nie wkracza, ale też - z drugiej strony - stosownych zastrzeżeń na jej korzyść nie czyni przy okazji standardyzacji niektórych rozwiązań europejskich.

I tak, dyrektywa 94/95/CE Rady Europejskiej z 22.IX.1994, dotycząca utwo­rzenia komitetu przedsiębiorstwa europejskiego, a więc trybu informowania i kon­sultowania pracowników w przedsiębiorstwach i grupach przedsiębiorstw o skali wspólnotowej, może mieć znaczenie dla Kościołów, zaś uwzględnienie ewentualno­ści reguł wyjątkowych na korzyść przedsiębiorstw “o szczególnej tendencji ideologi­cznej" może się okazać zabezpieczeniem nie wystarczającym dla dania wyrazu spe­cyfice działalności kościelnej i autonomii Kościoła27. Podobne ryzyka mogą się wią­zać z projektami “stowarzyszenia europejskiego" czy “spółdzielni europejskiej", w mniejszym zaś stopniu z układem o polityce socjalnej z 7.II.1992, skoro ten ostatni przewiduje w swym art. l obowiązek poszanowania różnorodności praktyk krajo­wych, zwłaszcza w dziedzinie stosunków umownych28.

Tak czy inaczej, tendencja do poszerzania kompetencji wspólnotowych, o ile nie towarzyszyłyby jej wystarczające gwarancje na korzyść Kościoła, insty­tucji i organizacji kościelnych, mogłaby się okazać groźną dla wielokontekstowej substancji wolności religijnej. Dla zapobiegania jej, jak również dla zaradzania niewłaściwościom przez nią ewentualnie spowodowanym, istotny jest fakt, że wolność religijna znajduje swe umocowanie konstytucyjne w Państwach Człon­kowskich, i to w sposób pozwalający na stwierdzenie owych “wspólnych tradycji konstytucyjnych", jak też w europejskim systemie ochrony praw człowieka, wchodząc z obu tych wymiarów w obręb porządku wspólnotowego w charakte­rze zasad ogólnych prawa.

3. W poszukiwaniu “wspólnych tradycji konstytucyjnych"

Zagadnienie pozycji prawnej Kościoła należy zasadniczo do sfery krajo­wych porządków prawnych, z zastrzeżeniem - w przypadku Kościoła Katolickie­go — ważkich konsekwencji, jakie płyną z niekwestionowanego uznania podmio­towości prawnomiędzynarodowej i autorytetu Stolicy Apostolskiej, oraz - co z tym się wiąże - z funkcjonowania konkordatów lub innych konwencji między Stolicą Apostolską a zainteresowanymi krajami. W płaszczyźnie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka mogą takie umowy okazać się istotnymi zarówno

27 Por.: OJ. 1994, L 254.

28 Podkreśla się, że: “W celu ochrony kościelnych pozycji prawnych, aby statut stowarzyszenia eu­ropejskiego byt do przyjęcia dla Kościołów i ich instytucji, trzeba by nastawać na to, by włączyć szczególe dyspozycje, jak to jest w przypadku dotyczących tego przedmiotu dyspozycji niemiec­kich" - por. Les relations entre l'Etat et l'Eglise au re gard de l'Union Eiiropeenne. Obsenatlons communes xiii' la c/uesti/in du processus d'unificatiim europeenne, Hannover/Bonn 1995, s. 24.

291

z perspektywy “innych zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego" w kontekście uciekania się państwa do środków derogacyjnych na podstawie art. 15 pkt l Konwencji, jak też z punktu widzenia “jakichkolwiek innych porozu­mień", których poszanowanie wynika z art. 60 Konwencji29.

Wiele w tym zakresie zależy od sposobu rozwiązania relacji Państwo-Ko-ściół w konstytucji i ustawodawstwie danego kraju. Nie ma tu jakiegoś jedno­litego modelu, wspólnego “tradycjom konstytucyjnym" Państw Członkowskich Wspólnot Europejskich. Występują w tym zakresie - przy wykorzystaniu konie­cznego uproszczenia - trzy zasadnicze typy rozwiązań:

1) związanie się państwa z jakąś jedną religią oficjalną i z praktyką “Koś­cioła państwowego" (co charakterystyczne dla Zjednoczonego Królestwa i dla państw skandynawskich);

2) rozdziału Kościoła od państwa (co dotyczy zwłaszcza Francji); oraz

3) pragmatycznego rozwiązania pośredniego w postaci w miarę precyzyjne­go unormowania prawnego wzajemnych stosunków między państwem a Kościołem (co typowe dla RFN)30.

Mimo tej niejednorodności czy wręcz zasadniczej odmienności, istotne jest to, że - niezależnie od przyjmowanego modelu, a więc także np. w modelu j francuskim - wchodzi w grę zasada przychylności porządku konstytucyjnego i - szerzej - porządku krajowego w ogóle wobec religii i Kościoła, wyrażająca się w uznaniu ich społecznej potrzeby i rangi, ich roli publicznej oraz ich wielorakiej społecznie ważnej działalności, w tym zwłaszcza aktywności charytatywnej, mo­gącej w określonym stopniu liczyć na wsparcie - także materialne - państwa. To­warzyszy temu uznanie i poszanowanie autonomii czy wręcz “samostanowienia" Kościoła, jak również uznanie i respekt dla różnego rodzaju organizacji i instytu­cji kościelnych czy religijnych, nie tylko w sensie korzystania z wiernych na rów­nych prawach z wolności ekspresji, zgromadzeń i zrzeszania się oraz korzystania z politycznych praw obywatelskich sensu stricto, ale też w sensie uznania i posza­nowania specyfiki czy wręcz wyjątkowości tego rodzaju działalności, korzystają­cej w rezultacie ze specjalnego statusu i ze szczególnego też traktowania31.

Skoro mówimy tu o “jednoczącej się Europie" w rozumieniu szerszym, warto uzmysłowić, że zupełnie inaczej przedstawiała się sytuacja religii i Kościo-

29 Art. 60 Konwencji głosi: “Żadne z postanowień niniejszej Konwencji nie będzie interpretowane jako ograniczające lub uchylające jakiekolwiek z praw człowieka i podstawowych wolności, które może być zagwarantowane przez ustawy Wysokiej Umawiającej się Strony lub jakiekolwiek inne porozu­mienie, którego Państwo to jest stroną".

30 Szerzej na ten temat: Les relations..., s. 8-9.

31 Episkopaty ewangelickiego i katolickiego Kościoła niemieckiego postulują zatem, by “gwarancje samostanowienia (Kościołów) doczekały się w najbliższej ewolucji prawa europejskiego wyraź­nego uznania, a potem także standardyzacji" - por.: ibid., s. 11.

292

ła w “obozie socjalistycznym", gdzie konstytucyjny rozdział Kościoła i państwa, jeśli już nie prowadził do ekstremy prześladowań i eksterminacji, to w każdym bądź razie oznaczał niechęć lub wrogość w stosunku do religii i Kościoła, włą­czając w to eliminowanie publicznego i społecznego - w tym charytatywnego -wymiaru działalności Kościoła oraz zastępowanie edukacyjnej funkcji Kościoła (a nawet wychowawczej odpowiedzialności rodziców!) przymusową indoktryna­cją ateizacyjną w ramach “jednolitego frontu ideowo-wychowawczego oddziały­wania na dzieci i młodzież".

Pokłosie tego rodzaju “dziedzictwa socjalistycznego" trwa, i to nie tylko w postawach i treściach nauczania znaczącej części środowiska nauczycielskiego, i nie tylko w - wołających o pomstę do nieba! - wypowiedziach ministra Wiatra. Wnioski, do jakich doszła J. Lipowicz w rezultacie skrupulatnego studium po­równawczego nowych konstytucji byłych członków “obozu socjalistycznego" -a w Polsce takowej konstytucji w ogóle nadal brak - nie są pocieszające32.

Otóż, niezależnie od różnic w detalach tych unormowań, jednolity jest ich “duch": w miejsce zasady przychylności oraz traktowania religii i Kościoła jako ważnego sprzymierzeńca i wspornika dla państwa w budowie ładu demokratycz­nego i w osiąganiu dobrobytu społecznego, zjawia się tu raczej zasada “strachu i czujności", łącząca się z postrzeganiem religii i Kościoła w charakterze poten­cjalnego zagrożenia dla samego państwa i dla społeczeństwa demokratycznego33. Samo państwo zaś jawi się jako “państwo-absolut", jeszcze pragnące być “omni-potentnym", a już jakby “impotentne", skoro szukające deski ratunku w strachu, a ten - wedle znanego powiedzenia -jest “złym doradcą". Jakby nie potrafiło to “państwo" zejść z onegdaj uzurpowanego piedestału “Staatsrecht" i osiąść na sprawdzonym fundamencie demokratycznym “Rechtsstaat".

Bardzo wymowne jest specjalne studium przygotowane w rezultacie wspólnych prac Episkopatów Katolickiego i Ewangelickiego RFN. Odnotowuje się w nim z uznaniem ustalenia art. F Traktatu o Unii z Maastricht. Podkreśla się jednak przy tym oczekiwanie, “by kompetencje dotyczące stosunków między Pań­stwem a Kościołem i nadal w przyszłości należały do Państw Członkowskich" ja­ko “fakt niewzruszalny również na przyszłość", m.in. właśnie “w interesie ochro­ny tożsamości narodowej" i “w świetle zasady pomocniczości", z uwzględnieniem i poszanowaniem również “więzi wynikających z konwencji zawartych między Państwem a Kościołem", z uszanowaniem także “struktury federalnej, skoro unor-

32 Por.: I. Lipowicz, Pozycja prawna Kościoła w nowych konstytucjach w Europie Środkowej (refe­rat wygłoszony na VIII Sympozjum Polsko-Niemieckim w dniu 31.V. 1996 r.).

33 Ibid., wnioski końcowe, w których Autorka podkreśla, iż religia i Kościół jawi się jako “poten­cjalne zagrożenie, a nie szansa", państwo zaś jako “wartość absolutna", nie związana żadną ideo­logią ani religia, która “krępuje, przeszkadza, jest groźbą, a nie pożytkiem".

293

mowanie prawne dotyczące stosunków między Państwem a Kościołem należy do kompetencji landów"34.

Zaznaczono zarazem, że “chociaż Kościoły w Niemczech mają punkty wspólne z innymi grupami lub instytucjami, ich specyfika oraz prawo do samo-rządzenia się w zakresie ich spraw są szanowane na poziomie narodowym z po­wodów konstytucyjnych". Zatem, w obliczu potencjalnych zagrożeń, jakie dla związków, stowarzyszeń, przedsięwzięć, instytucji czy fundacji kościelnych mo­gą wynikać ze “sztampowego" stosowania ujednoliconych standardów wspólno­towych w ramach Unii, niezbędny jest “rozwój prawa w obrębie Unii Europej­skiej, i to prawa, w którym nie byłyby one poddawane - w sensie “urawniłowki" (fr. “nivellment") — reżimowi ogólnego porządku prawnego, lecz by były one postrzegane z ich specyficznymi właściwościami organów religijnych i jako takie też traktowane"35.

W szczególności zaakcentowano, iż “Religia i Kościół stanowią czynniki pozytywne, których nie wolno eliminować, a które powinny być we właściwy sposób uwzględnione w prawie wspólnotowym i znaleźć w nim stosowne miej­sce". Skoro Kościół korzysta z wielorakich tradycyjnych wolności, uznanych i szanowanych w porządku krajowym, chodziłoby o to, by wolności tego rodzaju zostały objęte ochroną “również i w szczególności w strukturach Wspólnoty Eu­ropejskiej lub Unii Europejskiej". Nie można się przecież wyrzec “tej ściślej gwa­rancji zasady subsydiarności, która obejmuje poszanowanie substancji konstytu­cji krajowych oraz zawartych porozumień, jak również niezachwianą wolność ich (tj. Kościołów - przyp. T. J.) kontraktualnego wiązania się". Oznacza to zarazem, iż “konieczne jest kompletne uznanie wolności religii oraz autonomii Kościołów, co wymagałoby laickości i neutralności europejskiego porządku prawnego, z pewnością w taki sposób, by porządek ten pozostawał otwarty na siły i instytu­cje oparte na zasadach religijnych". Zatem, “Kościoły winny znaleźć w łonie pro­cedur i struktur Wspólnoty Europejskiej czy Unii Europejskiej stosowne miejsce, właściwości te szanujące"36.

W tym celu “pożądane byłoby zakotwiczenie w pierwotnym prawie wspólnotowym założenia, za pośrednictwem którego można by przejawić zna­czenie wspólnej pracy również z Kościołami", co sprzyjałoby rozwojowi “relacji przepojonej duchem lojalnej partycypacji". Ze swej strony, dwa główne Kościoły Niemiec wyraziły przeświadczenie, że: “(...) realizacja wspólnotowego interesu publicznego wymaga również wkładu Kościołów. One gotowe są taki wkład wnieść. W tym celu biorą one udział w procesie unifikacji europejskiej i podej-

34 Les relations..., s. 9.

35 Ibid.

36 Ibid. Por. też: ibid., s. 27.

294

mują pracę wespół z Kościołami innych Państw Członkowskich. Swą specyficzną misję dostrzegają one głównie we wzmocnieniu podstaw etycznych, których Unia Europejska potrzebuje również, oraz we wdrożeniu pojęć wolności i tolerancji"37. Dwa Kościoły niemieckie nie ograniczyły się, jak widać, do kręgu Państw Członkowskich Unii, skoro za temat ostatniego sympozjum polsko-niemieckiego wybrano właśnie problematykę stosunków Kościół-Państwo, i to w jej europej­skim i przyszłościowym wymiarze. W wygłoszonych referatach nieraz powraca­no do postulatu “konstytucjonalizacji europejskiej" miejsca i roli religii i Kościo­ła, poprzez odpowiednie umocowanie tej potrzebie służące w podstawowych aktach prawa wspólnotowego38. Wskazywano przy tym na fakt przyjmowania w ramach tego prawa standardowych rozwiązań dotyczących przedsiębiorstwa czy stowarzyszenia europejskiego, spółdzielni czy fundacji europejskiej, które -w braku zniuansowania, w braku otwarcia na specyfikę działalności kościelnej, a wobec istniejących inklinacji technokratycznych i niedostatku podstaw etycz­nych, mogły prowadzić do niepożądanej “urawniłowki", na niekorzyść czy wręcz z poważną szkodą dla tradycyjnych, a równie koniecznych na przyszłość wolno­ści religii i Kościoła39.

Jak by nie było, we Wspólnotach/Unii Europejskiej dostrzega się nasilają­cą się tendencję w kierunku wytwarzania również wspólnoty kulturowej. Zawie­rają się w tym niewątpliwe szansę, ale też zagrożenia. Ciągotek w stronę relaty­wizmu czy wręcz permisywizmu, zwłaszcza w łonie Parlamentu Europejskiego, wcale nie brakuje. Tak, jak nie brakuje tych, którzy z chęcią wizją nieokiełzna­nej wolności ekspresji przytłumiliby wszelkie inne prawa i wolności człowieka, z wolnościami religijnymi na czele.

Tak np. P. Wachsmann - na tle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w w sprawie Instytutu Otto Premingera przeciwko Austrii - takie oto “gorzkie łzy leje": “Wyrok (...) stanowi odstępstwo, jak nigdy przedtem, od zasad liberalnych, w przedmiocie wolności ekspresji przez Trybunał potwierdzonych (...). Można jedynie mieć nadzieję, że wyrok ten pozostanie izolowanym i że Try-

37 Ibid. Podkreśla się przy tym, iż: “Fakt. że służba na rzecz jednej i tej samej jednostki w odmienny sposób jest spełniana przez Państwo i przez Kościół, wymaga, by uznały one wzajemnie swoja odpowiedzialność za szerszy interes wspólny oraz by rozwijały zespól norm rządzących ich sto­sunkami w dziedzinie działalności wspólnej. Dotyczy to również związku państw w formie Unii Europejskiej, do którego Kościoły chcą wnieść swój wkład na rzecz wspólnego interesu europej­skiego" - ibid., s. 9.

38 Por. np. H. Juros, Europu potrzebuje Kościoła (przemówienie na otwarcie Sympozjum Polsko-Niemieckiego, wygłoszone w dniu 31 .V. 1996 r.).

39 Por. wystąpienia; G. Roberts, W sprawie “artykułu kościelnego" w Układzie Europejskim (Ma-astricht II); L. Turowski, Wplyw prawa europejskiego na pozycje Kościoła', J. Isensse, Działal­ność charytatywna Kościoła w nowoczesnym społeczeństwie', R. Sobański, Baza finansowa Ko­ściołów w perspektywie zintegrowanej Europy; a także Dyskusja panelowa: Znaczenie religii i ko­ścioła w społeczeństwie obywatelskim przyszłej Europy.

295

bunał powróci do bardziej liberalnych poglądów". Co więcej, dodaje przy tym: “Nikt nie ma wątpliwości, że okazje do tego stworzyła kwestia bluźnierstwa. A jest ono przecież nieodłącznym elementem kultury europejskiej (...)"4°.

Moja nadzieja jest akurat przeciwstawna. Mam też wątpliwości co do te­go, czy bluźnierstwo jest “znakiem" kultury europejskiej, a zwłaszcza co do tego, czy prawo europejskie na to się godzi41. Spotykamy w przypadku Wachsmanna typowy przykład “nowoczesnej", jednostronnie pojmowanej tolerancji, a zaprze­czenia istocie pluralizmu, z którą wiąże się otwartość i wzajemność w uznaniu i poszanowaniu, także dla poglądów bardziej tradycyjnych, etycznie umocowa­nych... choćby były poglądami większości.

Na gruncie polskim również nie brakuje tego rodzaju “dyktatorów mo­dy". Tyle, że tam, gdzie chodzi o stroje, o szaty zewnętrzne - bo “nie suknia zdo­bi człowieka" - tam może to być zrozumiałe; paradoks chce, że tam właśnie za­iste występuje pluralizm i twórcza konkurencja różnorodności, mody retro nie wykluczając. Tam zaś, gdzie chodzi o głębię człowieka, o jego wnętrze, o podsta­wy jego osobowości i tożsamości, tam narzucanie tego rodzaju “mody" jest nie­dopuszczalne. Od takiej “kultury europejskiej" zdecydowanie się dystansuję; przetwarzanie Unii Europejskiej w takim duchem przepojoną “wspólnotę kulturo­wą" traktowałbym jako poważne zagrożenie dla samej Europy.

4. Problematyka religii i Kościoła w systemie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka

Nie jest tu moim zamiarem dokonywanie dogłębnego studium całości problematyki wolności myśli, sumienia, religii i przekonań, tak jak jest ona umo­cowana w art. 9 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a uzupełniona w art. 2 Protokołu I do tej Konwencji42. Chodzi mi raczej o ujęcie funkcjonalne, a więc postrzeganie tej wolności “w funkcji" budulca owego “miejsca i roli" religii i Ko­ścioła w Europie. Nie sposób, rzecz jasna, niezbędnych wniosków wysnuć wyłą-

40 P. Wachsmann, La religion contre la liberie d'expression: sur un arret regrettable de la Cour Europeene des Droits de 1'Homme/Arret Otto-Preminger-lnstitut, Revue Universelle des Droits de 1'Homme 1994, nr 12, s. 449.

41 Tymczasem, zarówno szczególna formuła klauzuli limitacyjnej w art. 10 pkt 2 Konwencji Euro­pejskiej, związana zarazem - jak nigdzie indziej - z akcentem na “obowiązki i odpowiedzial­ność", jakie muszą towarzyszyć korzystaniu z wolności ekspresji, a także dotyczące tego prawa orzecznictwo strasburskie dobitnie przemawiają przeciwko tego rodzaju postulowanemu permisy-wizmowi w tej dziedzinie.

42 Patrz co do tekstów polskich tych dokumentów: Prawa człowieka..., s. 125 i nast., 140 i nast., odpowiednio.

296

cznie na podstawie - siłą rzeczy ogólnych - postanowień konwencyjnych; toteż nie może się tu obyć bez sięgania po ustalenia zawarte w strasburskim case-law.

Prawo unormowane w art. 9, postrzegane w aspekcie wolności religii, obejmuje - stosownie do wyraźnych sformułowań Konwencji - prawo do posia­dania religii oraz “wolność zmiany religii lub przekonań", które -jak można są­dzić a contrario z pkt 2 tegoż artykułu - nie podlegają żadnym ograniczeniom ani ingerencjom ze strony państwa, jak również “wolność uzewnętrzniania... swej re­ligii lub przekonań" w różnorakich formach, która - przeciwnie - limitacjom wy­jątkowo podlegać może. W ramach tej “zewnętrznej wolności religijnej" istotne jest jednoznaczne potwierdzenie jej wspólnotowego i publicznego wymiaru, sko­ro może być religia manifestowana “indywidualnie lub wespół z innymi", a także “publicznie lub prywatnie"43.

Już na wstępie wyłania się pytanie, kto jest podmiotem uprawnionym w kontekście wolności religii. Jasne, że najprostszą byłaby odpowiedź, że jest nim każdy człowiek, każda osoba ludzka. Skoro “każda osoba ludzka ma prawo (...)", zatem nie tylko wierzący, ale też agnostycy, ale też ateiści. I to nie tylko i nie przede wszystkim dlatego, iżby każdy światopogląd i każdy też pogląd był uprawniony i równouprawniony, ale także - i być może przede wszystkim - dla­tego, że sami agnostycy i ateiści nie mogą pominąć “zjawiska Boga" i przez swo­je doń odniesienie właśnie się określają.

Czy tylko jednak osoba ludzka, skoro wolność manifestowania religii dysponuje zagwarantowanym wymiarem wspólnotowym i publicznym, skoro do faktów życia społecznego należy istnienie Kościołów i związków wyznaniowych, skoro w swej wewnętrznej infrastrukturze i w organizacji swej działalności wy­łaniać one mogą i wyłaniają różnorakie swe instytucje i organy, stowarzyszenia i fundacje. Czy takie różnego rodzaju “wspólnoty" cieszą się statusem podmiotu uprawnionego w kontekście korzystania z wolności religii?

W wymiarze prawnym -jako służącego człowiekowi prawa - wspólnoto-wość wolności religii nie podlega wątpliwości, a powstawanie Kościołów czy związków, instytucji i zrzeszeń religijnych jawi się jako naturalna konsekwencja korzystania z wolności religii “wespół z innymi"; ma też poniekąd swoje meta-prawne umocowanie w społecznej naturze człowieka w ogóle i w społecznej na­turze religii jako takiej44.

43 Za pewną słabość rozwiązania europejskiego można też uznać fakt nakładania klauzuli limitacyj-nej w art. 9 pkt 2 Konwencji formuły pozytywnej “Wolność uzewnętrzniania religii lub przeko­nań może podlegać (...)", jakże różnej od formuły np. art. 8 pkt 2 “Niedopuszczalna jest ingeren­cja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa (...)".

44 Por.: C. Mik, Zbiorowe prawa człowieka, Toruń 1992, zwł. rozdz. IV “Prawa wykonywane zbio­rowo jako kolektywne prawa człowieka", s. 180, i nast. Por też: Socjologia religii. Wybór tekstów (oprać. F. Adamski), Kraków 1983, zwł. rozdz. IV “Religia a społeczeństwo; konflikty-integra-cja", s. 130 i nast.; Cz. Strzeszewski, Katolicka nauka społeczna, Lublin 1994, zwł.: “Socjolo-

297

Wcale nie musi być tak samo w wymiarze ściśle prawniczym, a więc w kontekście dochodzenia roszczeń z tytułu pogwałcenia wolności religijnej. Za­leży to bowiem od unormowań w krajowych porządkach prawnych, jak również od tytułu takich “wspólnot religijnych" do występowania ze skargą międzynaro­dową. Obraz prawny dodatkowo komplikuje uwzględnienie specyficznych “wspólnot religijnych", jakimi są mniejszości religijne jako jeden z wariantów mniejszości międzynarodowo chronionych45.

Pozornie art. 25 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka otwiera wręcz nieograniczone możliwości, skoro ze skargą indywidualną w charakterze ofiary naruszenia wolności religii może wystąpić - poza osobą ludzką jako taką - także “organizacja pozarządowa lub grupa jednostek". Pojęcia te są tak nieostre, tak za­razem szerokie i otwarte, że bez przeszkód mogłyby się w nich pomieścić Ko­ścioły i związki wyznaniowe, instytucje i zrzeszenia religijne. Czy występowały­by one jako powodowie pleno titulo, czy też jakby “za pośrednictwem" swych wyznawców? Sprawa ta w orzecznictwie strasburskim wzbudziła wątpliwości i przeszła wymowną ewolucję.

I tak, w decyzji o dopuszczalności skargi z 17.XII.1968 r. Europejska Ko­misja Praw Człowieka stwierdziła: “Korporacja - będąc osobą prawną a nie natu­ralną -jest niezdolna do posiadania lub korzystania z praw wymienionych w art. 9 pkt l Konwencji oraz w art. 2 Protokołu I"46. W innej decyzji z 5 .V. 1979 r. Komi­sja - przypominając to wcześniejsze stanowisko i potwierdzając, iż “sam Kościół chroniony jest w jego prawach na podstawie art. 9 za pośrednictwem praw przy­znanych jego członkom" oraz że “w rezultacie stało przed nim otworem wskazanie indywidualnych członków Kościoła celem złożenia skargi na podstawie art. 25 na korzyść Kościoła" - skorzystała jednak ze “sposobności zrewidowania swego po­glądu": “Jest ona obecnie zdania, że powyższe rozróżnienie pomiędzy Kościołem a jego członkami na podstawie art. 9 pkt l jest w istocie sztuczne. Gdy organ Ko­ścioła składa skargę na podstawie Konwencji, czyni to w rzeczywistości na ko­rzyść swoich członków. Należy zatem uznać, że organ Kościoła zdolny jest do po­siadania i korzystania z praw zawartych w art. 9 pkt l tytułem własnym (“in its own capacity") jako przedstawiciel swoich członków"47. Ewolucja wiodła więc

gia", (s. 29 i nast.), “Katolicka etyka społeczna" (s. 384 i nast.), “Życie społeczno-państwowe" (s. 493 i nast.).

45 Przypomnijmy, że art. 14 Konwencji Europejskiej wymienia pośród zakazanych podstaw dyskry­minacji także “przynależność do mniejszości narodowej", jak również, że 1.II.1995 r. podpisa­na została Konwencja Ramowa (Rady Europy) o ochronie mniejszości narodowych. Tekst polski [w:] Prawa człowieka..., s. 205 i nast.

46 Patrz: Digest of Strasbourg Case-Law relatiiig to the European Convention (iii Humaii Riffhts, t. 3, Koln-Berlin-Bonn-Munchen 1984, s. 366.

47 Komisja skorzystała per analogiam z formuły art. 10 pkt l Konwencji odnoszącej się - w dziedzi­nie wolności ekspresji - do “przedsiębiorstw". Ibid. s. 367. Por. też: ibid., s. 375-376, 378-379, 386, 391-392; a także: C. Mik, Zbiorowe s. 187; P. Van Dijk, G. J. H. Van Hoof, Theory und Practice

298

w kierunku jednoznacznego uznania tytułu Kościoła do bezpośredniego docho­dzenia roszczeń, a zatem potwierdzenia wspólnotowości religii także w jej wy­miarze ściśle prawniczym.

Co to jednak znaczy “Kościół", czy każda religia i Kościół podlegają ochronie i z wyżej ustalonego tytułu korzystają? W decyzji o dopuszczalności skargi z 8.III.1976 r. Komisja stwierdziła: “Kościół jest zorganizowaną wspólnotą religijną opartą na identycznych bądź przynajmniej substancjalnie podobnych po­glądach. Poprzez prawa przyznane jego członkom na podstawie art. 9, sam Ko­ściół chroniony jest w jego prawie do manifestowania swojej religii, organizowa­nia i prowadzenia nabożeństw, nauczania, praktyk i obrządków, i dysponuje swo­bodą działania oraz zapewniania jednolitości w takich sprawach"48.

Pomysłowość ludzka nie zna jednak granic i niezmierne są możliwości wymyślania coraz to nowych “religii", m.in. w postaci sekt i nowych ruchów reli­gijnych. Toteż niezbędne są pewne zabezpieczenia, tak w płaszczyźnie prawa i praktyki krajowej49, jak też ochrony międzynarodowej. W decyzji o dopuszczal­ności skargi więźnia dotyczącej odmowy zarejestrowania jego “religii" przez władze więzienne Komisja 4.X.1977 r. uzmysłowiła, iż: “(...) rejestracja daje zainteresowanemu więźniowi tytuł do pewnych ułatwień służących manifestowa­niu jego religii. Oczywiste jest, iż ułatwienia takie są do przyjęcia, jeśli religia, do której więzień rzekomo przynależy, daje się zidentyfikować (“is identifiable"). (...) powód nie przedstawił żadnych faktów umożliwiających ustalenie istnienia religii Wicca"50. W innej ze spraw rząd pozwany powoływał się na wcześniejszą decyzję Komisji51 i utrzymywał, że “skoro tożsamość członków DLZ (“Divine Light Zentrum" - przyp. T. J.) nie została stwierdzona, skarga pozostaje anoni­mową i nie może być uznana za dopuszczalną"52. Jak zauważają w związku z po­wyższym Van Dijk i Van Hoof: “Istnienie religii i wyznawanie jej przez powoda musi wtedy być dowiedzione"53.

W swej esencjonalnej substancji wolność religii i przekonań nie dopusz­cza ani uprzywilejowania, ani szkodliwej dyskryminacji. Jak przypominał sędzia

ofthe Eumpean Comention on Hiinuin Rights, wyd. II, Deventer-Boston 1990. s. 404-405.

48 Dif>est...,t. 3, s. 382.

49 Por. Rekomendacja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 1178(1992) z 5.11.1992 r. w sprawie sekt i nowych ruchów religijnych, tekst [w:] Information Sheet, nr 30, Strasbourg 1993, s. 140-141.

50 Dii>ext ...,t. 3. s. 384.

51 W sprawie Kościoła X przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 3798/68, [w:] Collec-tion, t. 29. s.70. DiKe.il..., t. 3, s. 389.

P. Van Dijk, G. J. H. Van Hoof, op. cit., s. 403 przyp. 1054. Dodają przy tym, iż tego rodzaju udo­godnienia “nie dotyczą, więźniów, którzy wyznają religię, która nie jest rozpowszechniona (,,is not current") w kraju ich uwięzienia" - ibid., s. 403.

299

Pettiti: “Wolność religii i sumienia stanowi prawo fundamentalne i wolność ta musi się nadawać do realizacji na korzyść wszystkich religii, a nie na korzyść po­jedynczego Kościoła, nawet gdyby był on Kościołem tradycyjnie ustanowionym bądź religią dominującą"54. Także sędzia Martens zwracał uwagę na to, iż “na podstawie Konwencji wszystkie religie i przekonania — w zakresie, w jakim to interesuje państwo - winny być równe", zaś “fakt, że jedna religia ma pozycję J specjalną na podstawie prawa krajowego, jest bezprzedmiotowy z punktu widzenia zobowiązań państwa na podstawie tego artykułu (czyli art. 9 Konwencji -przyp. T. J.)"55.

Podejście takie, gdyby go nie zniuansować, mogłoby rodzić pewne nie­bezpieczeństwa i służyć wspomnianemu chaosowi, nadużywając promując to, co “modne", “odmienne" czy “oryginalne", co “nowinkę" stanowi, a tradycję na po­zycje “Ciemnogrodu" spychając. Toteż jest istotne, iż przynajmniej co do niektó­rych przywilejów czy ułatwień wykorzystywane jest kryterium “religii społecznie ważnej" bądź “głównych religii". Wzgląd taki pojawia się choćby w kontekście świąt religijnych oficjalnie uznawanych przez państwo, co znalazło wyraz także w orzecznictwie luksemburskim56. W decyzji o dopuszczalności skargi X prze­ciwko Zjednoczonemu Królestwu z 12.111.1981 r. Komisja zauważyła, iż: “(...) w większości krajów tylko święta religijne większości ludności czczone są jako święta publiczne. I tak, święta protestanckie nie zawsze są świętami publicznymi w krajach katolickich i vice versa"57.

Kryterium “społecznego znaczenia religii" działa też w innym wymiarze. W wyroku w sprawie Instytutu Otto Premingera przeciwko Austrii z 20.IX.1994 r. Trybunał Europejski stwierdził, że: “ważąc sprzeczne interesy związane z realiza­cją dwu podstawowych wolności, a mianowicie, z jednej strony, prawa stowarzy-szenia-powoda do przekazywania opinii publicznej kontrowersyjnych poglądów oraz - w sposób dorozumiany - prawa zainteresowanych osób do poznania takich poglądów, a z drugiej strony, prawa innych osób do stosownego poszanowania ich wolności myśli, sumienia i religii, należy mieć na względzie margines oceny pozo­stawiony władzom krajowym, których obowiązkiem w demokratycznym społe­czeństwie jest również branie pod uwagę - w granicach ich jurysdykcji - intere­sów społeczeństwa jako całości"58. W badanej sprawie chodziło o “bluźnierczy

54 Opinia odrębna do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Kokkinakis przeciwko Grecji, Strasbourg 25. V. 1993 r., ser. A. 200-A, s. 22.

55 Opinia odrębna do tegoż wyroku, ibid., s. 34.

56 Prais p. Radzie, ECR 1976, s. 1589, Common Market Law Reports 1976. t. 2, s. 702. Por.: D. La-sok, op. cit., s. 181.

57 X. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 8160/78, European Commission of Human Rights. Decisions and Reports, nr 22, Strasbourg 1981, s. 38, pkt 28.

58 Wyrok Trybunału w sprawie Otto-Preminger-Institute przeciwko Austrii z 20.IX.1994 r., s. 16, pkt 55.

300

atak na religię rzymsko-katolicką, zgodną z koncepcją tyrolskiej opinii publicz­nej", a “Trybunał nie może lekceważyć faktu, iż religia rzymsko-katolicką stano­wi religię przygniatającej większości Tyrolczyków. Dokonując zajęcia filmu (“Das Liebeskozil" - przyp. T.J.), władze austriackie działały w imię zapewnienia pokoju religijnego w tym regionie i zapobieżenia temu, iżby ludzie się czuli przedmiotem ataków na ich uczucia religijne w sposób bezpodstawny i napastli­wy (“in an unwaranted and offensive manner")59.

Podobne rozumowanie wchodziłoby w grę nie tylko w stosunku do kra­jów, w których porządku prawnym występuje kategoria “religii oficjalnej" czy “Kościoła państwowego", ale też krajów, w których mamy do czynienia z socjo­logicznym faktem przynależności do danej religii i Kościoła przeważającej części społeczeństwa, a więc właśnie z “religią społecznie ważną". Dotyczyłoby to m.in. Polski, w której religia rzymsko-katolicką jest religią przygniatającej większości narodu60.

Niezmiernie istotne stało się ustalenie orzecznictwa strasburskiego w przedmiocie relacji między religią a standardem społeczeństwa demokratycz­nego. Przez dłuższy czas w instancjach strasburskich kładziono nazbyt jedno­stronny akcent na funkcję wolności ekspresji li tylko jako “fundamentu społe­czeństwa demokratycznego"61. Dopiero w sprawie Kokkinakisa przeciwko Gre­cji Trybunał Europejski doszedł do - moim zdaniem, bardzo cennego - ustalenia, zgodnie z którym: “Tak, jak jest ona wpisana w art. 9, wolność myśli, sumienia i religii jest jednym z fundamentów “społeczeństwa demokratycznego" w znacze­niu Konwencji. Jest ona, w jej wymiarze religijnym, jednym z najbardziej żywot­nych elementów, które określają tożsamość wiernych oraz ich koncepcję życia, ale jest też ona cennym nabytkiem dla ateistów, agnostyków, sceptyków oraz dla osób indyferentnych. Od niej zależy ów nieodłączny od społeczeństwa demokra-

59 Ibid., s. 17, pkt 56. Trybunał zauważy} przy tym, że film godził w uczucia religijne Chrześcijan w ogóle, a już nie tylko katolików. Por. też: opinia sędziego Pettiti'ego i innych -ibid., s. 38; wyrok Trybunału w sprawie Open Door and Dublin Well Woman przeciwko Irlandii z 29.X. 1992 r., s. 23, pkt 63 i 65; T. Jasudowicz, Sprawa Open Door i Dublin Well Woman przeciwko Irlandii przed Europejskim Trybunatem Praw Czlowieka, Toruński Rocznik Praw Człowieka i Pokoju 1993, z. 2, Toruń 1994, s. 157 i nast.

60 Tym bardziej godnym pożałowania jest fakt, iż nasi przedstawiciele w instancjach strasburskich zazwyczaj wypowiadają się i głosują w duchu “nowoczesnego relatywizmu". Nie próbuję godzić w ich niezawisłość; po prostu żałuję, że kraj nasz takich “reprezentantów" proponuje. Dotyczy to m.in. postawy sędziego Makarczyka w sprawie Instytutu Otto Premingera p. Austrii, czego nie omieszkał wykorzystać wspomniany - P. Wachsmann, op. cit., s. 448, odnotowując z satysfakcją, iż “opinia odrębna do wyroku, którym się zajmujemy, została zwłaszcza podpisana przez sędzie­go Makarczyka, który pochodzi z kraju - Polski - którego ludność odpowiada tym samym chara­kterystykom z punktu widzenia jej składu religijnego".

61 Por. np.: Sprawozdanie Komisji w sprawie Lingens p. Austrii z 11.X.1984 r., ser. A, nr 103 (1986), s. 37. Sprawa dotyczyła jednak zupełnie odmiennej kwestii, a mianowicie obrazy męża stanu (B. Kreisky'ego) przez dziennikarza.

301

tycznego pluralizm, takim kosztem przez stulecia wywalczany"62. Stanowisko to Trybunał w pełni potwierdził we wspomnianej już sprawie Instytutu Otto Premin-gera przeciwko Austrii63. Można je więc uznać za ukształtowaną, strasburską li­nię orzeczniczą.

W tym kontekście rodzą się dwie autonomiczne kwestie: po pierwsze, czy wolność religii, a wraz z nią wolność myśli, sumienia, religii i przekonań w ogóle — skoro stanowi “fundament społeczeństwa demokratycznego" — jest w europej­skim systemie ochrony praw człowieka stosownie “normatywnie doinwestowa­na", czy też - być może -jest zlekceważona i jakby po części “amputowana"; po drugie, czy system ten pozwala na uwzględnienie i uszanowanie we właściwy sposób “jakości człowieka religijnego", a więc osobowościowego czy tożsamo­ściowego znaczenia religii.

5. Pozycja wolności religii w hierarchii praw człowieka

Samo pojęcie “hierarchii praw człowieka" jest kontrowersyjne i takowym siłą rzeczy musi pozostać, skoro prawo międzynarodowe praw człowieka wszy­stkie składniki katalogu międzynarodowo chronionych praw człowieka traktuje w zasadzie jako podstawowe i niezbywalne. Z drugiej jednak strony, zasadnie się mówi o kategorii ius cogens w prawach człowieka czy też o prawach niewzru­szalnych, tyle że osobiście nie zgadzam się z uproszczonym sprowadzaniem tej kategorii do katalogu praw niederogowalnych. Moim zdaniem, właściwie rozu­miane “prawnoczłowiecze" ius cogens kojarzy się z wykorzystywanymi w do­ktrynie kategoriami “hard córę" (a także “elementary needs") czy też “un noyau intangible" (a także “un noyau dur"), a obejmuje samą fundamentalną zasadę po­szanowania praw człowieka i podstawowych wolności dla wszystkich, wspo- -mniane prawa niederogowalne, ale też pewną “niewzruszalną substancję" innych praw człowieka, w założeniu ogólnym derogacji mogących podlegać.

Moim zdaniem również, fundamentalna wolność myśli, sumienia, religii i przekonań - w jej międzynarodowo chronionej substancji - należy do tak rozu­mianego ius cogens. I to przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, iż w Dekalogu Zasad KBWE, a konkretnie w jego Zasadzie VII - i to jako jedna je­dyna ze wszystkich praw człowieka - została włączona do samej nazwy zasady jako takiej; “Poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności, włączając w to wolność myśli, sumienia, religii i przekonań". O tym, iż nie było to przypad-

62 Wyrok Trybunału w sprawie Kokkinakisa p. Grecji, Strasbourg 25.V.1993 r., s. 13, pkt 31.

63 Wyrok Trybunału w sprawie Instytutu Otto Premingera przeciwko Austrii, Strasbourg 20.IX.1994 r., s. 13, pkt 47.

302

kowe, świadczy powtórzenie całej tej formuły w akapicie I treści prawnej zasady, a nadto specjalne poświęcenie akapitu III potwierdzeniu obowiązku państw “uz­nawać i szanować wolność jednostki w zakresie wyznawania i praktykowania, indywidualnie lub wespół z innymi, religii lub przekonań, zgodnie z nakazami jej własnego sumienia"64.

O takim wywyższeniu i specjalnym potwierdzeniu tej właśnie wolności zadecydowały, jak się wydaje, dwa fakty: po pierwsze, świadomość znaczenia tej wolności dla pluralistycznego społeczeństwa demokratycznego; po drugie, fakty­czny los tej wolności w krajach “obozu socjalistycznego", gdzie na demokrację i pluralizm miejsca też nie było. Warto w związku z tym odnotować, że Zgroma­dzenie Parlamentarne Rady Europy zdobyło się na przyjęcie Rekomendacji 1086(1988) oraz Rezolucji 908(1988) w sprawie sytuacji Kościoła oraz wolności religii w Europie Wschodniej, wzywając m.in.:

a) ZSRR - “do uznania Ukraińskiego (Unickiego) Kościoła Katolickiego w Związku Sowieckim oraz zaprzestania prześladowań Litewskiego Ko­ścioła Katolickiego";

b) PRL - “do umożliwienia Polskiemu Kościołowi Rzymsko-Katolickiemu przychodzenia ze wsparciem w rozwiązywaniu środowiskowych, medy­cznych i gospodarczych problemów kraju"; oraz

c) Czechosłowację - “do udzielenia odpowiedzi na 31-punktową petycję Kościoła Rzymsko-Katolickiego domagającą się wolności religijnych"65.

Po drugie, wolność myśli, sumienia, religii i przekonań korzysta ze statu­su ius cogens jako prawo niederogowalne z mocy art. 4 pkt 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Nie jest natomiast wymieniona w ka­talogu praw niederogowalnych w art. 15 pkt 2 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. I w tym tkwi zasadniczy problem. Wynikałoby stąd bowiem, że ta fundamentalna wolność została w systemie europejskim w statusie swym “poni­żona". Czy było to dopuszczalne, czy jest tak w istocie?

Ratione temporis daje się to zrozumieć. Konwencja Europejska pochodzi z roku 1950, podczas gdy Pakt z roku 1966. Jak jednak ocenić sytuację po roku 1966, a zwłaszcza po wejściu w życie Paktu w 1976 r. i jak się przedstawia ona dzisiaj? Otóż, jak się okazuje, według stanu na dzień 3 LV.1996 r., na 33 państwa-strony Konwencji Europejskiej jedynie Andora i Liechtenstein oraz... Turcja nie są stronami tego Paktu66. Przyjmując za rzecz zrozumiałą i usprawiedliwioną brak

64 Tekst [w:] Conference on Security and Co-oppration in Europę. Finał Ad (w 5 językach), Helsin­ki 1975, s. 73 i nast. (na s. 80-81).

65 Tekst (w:) Information Sheet, nr 23, Strasbourg 1989, s. 11, pkt 2, b, e i f.

66 Patrz: UNESCO. Human Rights. Major International Instruments. Status as at 31 May 1996, s. 14-20, póz. 2,

303

uczestnictwa dwóch mikro-państewek europejskich, a odnotowując jako godny pożałowania jedynie brak uczestnictwa Turcji, praktycznie niemal komplet uczestni­ków europejskiego systemu ochrony praw człowieka bierze jednocześnie udział w uniwersalnym systemie ochronnym na podstawie Paktu i ciążą na nim płynące stąd zobowiązania.

Warto przypomnieć, że w związku z wejściem Paktów w życie Rada Euro­py powołała Zespół Ekspertów, który miał za zadanie przygotowanie specjalnego studium porównawczego zobowiązań wynikających z Paktu Obywatelskiego oraz z Konwencji Europejskiej. Zdaniem Van Dijka i Van Hoofa: “Jeśli chodzi o Uma­wiające się Państwa, które są także stronami Paktu, zakaz derogacji od tego zobo­wiązania, jakie ciąży na nich na podstawie art. 18 Paktu, stosuje się także na pod­stawie Konwencji". Przecież, co autorzy ci słusznie przypominają, “art. 15 pkt l Konwencji przewiduje, że podejmowane przez państwo środki nie mogą być “nie­zgodne z jego innymi zobowiązaniami wynikającymi z prawa międzynarodowe­go", zaś art. 60 wyklucza jakiekolwiek powoływanie się na Konwencję, które mia­łoby za skutek limitację bądź derogację od jakiegokolwiek zobowiązania ciążące­go na Umawiających się Państwach na podstawie innych konwencji z dziedziny praw człowieka"67. Co więcej, autorzy ci dodają, że “nawet jeśli chodzi o państwa, które nie są stronami Paktu, byłoby skrajnie trudnym, jeśli nie niemożliwym, prze­konać, iż jakakolwiek ingerencja w wolność myśli, sumienia i religii byłaby per se “ściśle wymagana przez sytuację" w rozumieniu art. 15 pkt l" podkreślają też oni, iż “właśnie co do punktu, w którym norma europejska jest słabsza od normy przy­jętej uniwersalnie, stosowne wydawałoby się bardziej skrupulatne badanie tego ro­dzaju konieczności przez organy krajowe i strasburskie"68.

I pewne wnioski Komitetu Ekspertów, i stanowisko doktryny tu nie wy­starczą. Nawet idąca w takim kierunku jednoznaczna linia orzecznicza instancji strasburskich - a takowej brak - byłaby rozwiązaniem zbyt słabym. Toteż podpi­suję się pod postulatem pożądanej inkorporacji art. 9 Konwencji Europejskiej w skład katalogu praw niederogowalnych w jej art. 15 pkt 2. Konwencja Europej­ska wcale nie jest “zatrzaśniętą celą", lecz raczej “domem otwartym": dzięki te­chnice protokołów dodatkowych oraz dynamicznej i w jakimś sensie “prawo­twórczej" roli orzecznictwa strasburskiego, ma ona zapewniony otwarty i podle­gający ewolucji charakter, zdolny do adaptacji do nowych potrzeb i wymagań, zdolny też do wypełniania luk, także w zakresie niederogowalności praw. Zwła­szcza, że precedens już został stworzony. Otóż, mocą art. 4 pkt 3 Protokołu VII do Konwencji, postanowiono, iż: “Żadne z postanowień niniejszego artykułu nie będzie uchylone na podstawie art. 15 Konwencji", nadając w ten sposób status

67 P. Van Dijk, G. J. H. Van Hoof, op. cit., s. 405.

68 Ibid., s. 405-406.

304

niederogowalności zasadzie ne bis in idem69. Tym bardziej status taki należy się zasadzie wolności myśli, sumienia i religii.

Dziwnym mi się wydaje, iż nie wykorzystuje się przy tej okazji wnio­sków, jakich dostarcza międzynarodowe prawo humanitarne, również korzystają­ce przecież ze statusu owych “innych zobowiązań wynikających z prawa mię­dzynarodowego" w kontekście korzystania przez państwa ze środków derogacyj-nych. Żadna z norm tego prawa tej fundamentalnej wolności się nie przeciwsta­wia; wręcz przeciwnie, bardzo liczne są gwarancje, aktualność tej wolności du-rante bello potwierdzające. Argumentów jest wiele.

I tak, wchodzi w grę nadanie i szanowanie specjalnego statusu kapela­nów, personelu duchownego i w ogóle osób pełniących “misję religijną" zarówno w kontekście działań wojennych jako takich, jak też w związku z ochroną ran­nych, chorych i rozbitków, z traktowaniem jeńców wojennych i z losem ludności w warunkach okupacji nieprzyjacielskiej70. Zasadnicze znaczenie ma zagwaran­towanie ofiarom wojny “pełnej swobody wykonywania praktyk religijnych, włą­cznie z udziałem w nabożeństwach swojego wyznania", z obowiązkiem też za­pewnienia “odpowiednich lokali dla odbywania nabożeństw"71. W szczególności, nadzwyczajne obowiązki wchodzą w grę w stosunku do dzieci, a zwłaszcza dzie­ci osieroconych bądź odłączonych od rodzin w rezultacie działań wojennych, tak­że w zakresie zapewnienia im wychowania religijnego i moralnego72. Jeśli chodzi o cudzoziemców na terytorium okupowanym, gwarantuje się im również “prawo wykonywania praktyk religijnych i korzystania z opieki duchowej duchownych swojego wyznania", a zakazuje się ich przekazywania “do kraju, w którym mo­gliby się obawiać prześladowań z powodu swych przekonań politycznych i reli­gijnych"73. Gwarancje korzystania z wolności religii odnoszą się w pełni do wa­runków niewoli wojennej lub internowania, których to sytuacji nie traktuje się jako pozbawienia wolności, a pozostają te gwarancje w pełni aktualnymi także w wa­runkach pozbawienia wolności74. Wszelka korespondencja i przesyłki przedmio-

69 Tekst [w:] Prawa człowieku..., s. 148 i nast.

70 Por. in.in.: art. 15, 24, 28 i 47 l Konwencji Genewskiej o polepszeniu losu rannych i chorych w armiach czynnych w polu z 12.VIII. 1949 r.; art. 36, 37 i 48 II Konwencji genewskiej o pole­pszeniu losu rannych, chorych i rozbitków sit zbrojnych na morzu z, 12.VIII. 1949 r.; art. 4, 33-37 III Konwencji Genewskiej o traktowaniu jeńców wojennych z 12.VIII.1949 r.: art. 58 i 93 IV Konwencji Genewskiej o ochronie osób cywilnych podczas konfliktu zbrojnego z 12.VIII.1949 r. Tekst [w:] The Law s of Armed Conflict A Collection of Ci>nventions. Resolutitms and Other Do-cuments (by D. Schindler and J. Tonian), Leiden-Geneva 1973, s. 295 i nast., 323 i nast., 345 i nast., 417 i nast., odpowiednio. Tekst polski [w:] Umowy międzynarodowe o ochronie ofiar wojny (oprać. M. Flemming), Warszawa 1987, s. 9 i nast., 28 i nast., 37 i nast., 86 i nast, odpowiednio.

71 Por. m.in.: art. 34 i 37 II KG; art. 27 i 47 IV KG 1949 r.

72 Por.: art. 24 i 50 IV KG z 1949 r.

73 Por.: art. 38 i 45 IV KG z 1949 r.

74 Por. art. 76, 86 i 93 IV KG z 1949 r.

20 — Polska w Unii...

305

tów i materiałów służących misji religijnej korzystają ze specjalnego uprzywile­jowanego statusu nie wchodząc w zakres wyznaczanej przez władze zatrzymują­ce “normy korespondencji"75. Uwzględnienie i poszanowanie religii zmarłego jest w pełni wymagane na wypadek śmierci, tak w kwestii palenia zwłok i po­chówku, jak też w kwestii utrzymywania cmentarzy czy ekshumacji zwłok76. Także Protokoły Dodatkowe do Konwencji Genewskich o ochronie ofiar wojny z 1949 r., przyjęte w 1977 r., w pełni te gwarancje potwierdzają i aktualizują77.

Bliższe wejrzenie w substancję unormowań humanitarnych przekonuje co do tego, jak integralnie i jak konsekwentnie, sytuacyjnie i wręcz kazuistycznie, po­twierdza się inter arma aktualność wolności religii i przekonań. W szczególności, zwraca uwagę wyraźne wskazanie w “gwarancjach podstawowych" I Protokołu Dodatkowego z 1977 r. - obok “poszanowania osoby i godności" - właśnie i jedy­nie -“poszanowania przekonań i praktyk religijnych". Zaiste bowiem ta wolność ma fundamentalne znaczenie dla ludzkiego “Być", będąc nieodłączną od samej istoty człowieczeństwa, właśnie od osobowości i godności istoty ludzkiej. Skoro durante bello tak silnie jest ona umocowana, czyż można przypuszczać, iżby du­rante pace miała tracić na znaczeniu?! To byłby czysty absurd.

Prawo europejskie praw człowieka jest więc niespójne z międzynarodo­wym prawem humanitarnym. Bezpodstawnie zaniża ono status wolności myśli, sumienia, religii i przekonań, nie włączając jej do zbioru praw niederogowalnych. Zaniża właśnie na okoliczność “sytuacji nadzwyczajnych", podczas gdy prawo rządzące takimi sytuacjami nadzwyczajnymi - w ich wojennym apogeum - nie­wzruszalność tej wolności w pełni potwierdza i szczegółowo umocowuje. Zna­mienne jest to zwłaszcza w odniesieniu do konfliktów nie mających charakteru międzynarodowego. Błąd czy luka w systemie europejskim winny być jak naj­szybciej wyeliminowane, by nie skłaniać do nieuprawnionych deprecjacji znacze­nia wolności religii.

W każdym bądź razie przypomnieć wypada, iż nie tylko Pakt Praw Oby­watelskich i Politycznych, lecz w równej mierze konwencje humanitarne stano­wią owe “inne zobowiązania wynikające z prawa międzynarodowego", które -uciekając się do środków derogacyjnych - każde państwo-strona Konwencji Eu­ropejskiej winno uszanować. A nie wchodzą tu w grę “słabości uczestnictwa", odnotowane przy okazji Paktu Obywatelskiego. Konwencje Genewskie o ochro­nie ofiar wojny z 1949 r. zostały ratyfikowane przez 186 państw, włączając w to

75 Por.: art. 35 III KG z 1949 r., art. 58 IV KG z 1949r.

76 Por.: art. 17 I KG z 1949 r.; art. 18 II KG z 1949 r.; art. 120 II KG z 1949 r.; art. 130 IV KG z 1949r.

77 Por.: art. 8, 15-18, 52-53, 75, 78 i 85 I Protokołu Dodatkowego dotyczącego ochrony ofiar międzynarodo­wych konfliktów zbrojnych z 1977 r.; ait. 4, 5, 9 i 16 II Protokołu Dodatkowego dotyczącego ochrony ofiar niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych z 1977 r. Teksty polskie [w:] Umowy międzynarodowe..., s. 135 i nast., 185 i nast., odpowiednio.

306

także Andorę, Liechtenstein, San Marino, Monako i - co ważniejsze - Turcję! Luki nie ma żadnej; wszyscy uczestnicy systemu europejskiego są związani wy­mogami prawa humanitarnego78.

Skoro wymogi te - w charakterze “innych zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego" - wyznaczają “niewzruszalną substancję" w ob­rębie systemu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, skoro - z kolei - sub­stancja ta, w charakterze zasad ogólnych prawa, ma podlegać uwzględnieniu i poszanowaniu w obrębie europejskiego prawa wspólnotowego, rodzi to ważkie konsekwencje dla pozycji i roli religii i Kościoła w porządku pra­wnym Wspólnot/Unii Europejskiej.

6. Kościół Katolicki w Europie: wczoraj, dzisiaj, jutro

Specjalnie koncentruję się na Kościele Katolickim, bo jestem jego człon­kiem. Nie po to wszakże, by akcentować jego wyłączność czy choćby prymat, bądź zgłaszać roszczenia na jego korzyść li tylko. Niech każdy Kościół mówi własnym głosem i niech wspólnie - w duchu i w treści ekumenicznej - do Euro­py przemawiają. Nie moją jest kompetencją przemawiać w imieniu innych Ko­ściołów ani zastępować moimi tezami pożądany dialog ekumeniczny. Mam zara­zem tytuł - także w obszarze nauki - do prezentowania podejścia chrześcijań­skiego, w jego katolickiej wersji, tym bardziej, że się nie zgadzam z “jaśnie oświeconą" tezą, jakoby nauka musiała być w samym swym założeniu areligijna czy - co gorsza - antyreligij na.

Dostrzegam i doceniam wkład i rolę innych uznanych religii i Kościołów, aczkolwiek trudno mi się powstrzymać przed spostrzeżeniem, iż tak osławiona “protestancka etyka pracy" była o tysiąclecie całe poprzedzona etyką pracy Patro­na Europy, benedyktyńskim “ora et labora", urzeczywistnianym przez wieki przez Benedyktynów, Cystersów itp., przez Ojców i Doktorów Kościoła, przez naszego Pawła Włodkowica79 itd. Nie może budzić wątpliwości twierdzenie, iż katolicyzm kształtował, a potem współkształtował nowoczesną Europę “demo­kracji - praw człowieka - rządów prawa". Sam w sobie znajdował moce dla prze­zwyciężania “samego siebie", m.in. dla przerwania bezpośredniej więzi państwa z Kościołem i dla postępów sekularyzacji80. Miał przy tym i ma po dziś dzień

78 Por. UNESCO, Huinan Rights..., s. 14-20 (póz. 41-44).

79 Szerzej na ten temat: T. Jasudowicz, Śladami Ehrlicha. Do Pawta Wtodkowica po naukę o pra­wach człowieka,Toruń 1995, passim.

80 Por. zwł.: Cli. Starek, Znaczenie Chrześcijaństwa i Kościola dla określenia tożsamości Europy i europejskich państw narodowych (referat wygłoszony w dniu 31.Y.1996 r. w ramach VIII Sym­pozjum Polsko-Niemieckiego).

307

w swojej wizji nie tylko - tak czy inaczej pojętą - “Europę Zachodnią", ale raczej “Europę jako całość", nie przypadkowo pasując na “Patronów Europy" także Apostołów Słowian, św. Cyryla i Metodego81.

Nie ulega wątpliwości, iż myśl chrześcijańska i zupełnie materialny doro­bek Chrześcijaństwa stanowi istotną, o ile nie decydującą część dziedzictwa kul­turowego i cywilizacyjnego Europy współczesnej. Słusznie się stwierdza, że: “Chrześcijaństwo należy - z punktu widzenia religijnego, kulturalnego, społecz­nego i politycznego - do korzeni Europy; impregnowało jej historię, a i dzisiaj jeszcze reprezentuje znaczącą część tożsamości Europy, jak też ludu europejskie­go"82. Trafnie się dodaje, że “(...) skoro Unia bierze pod uwagę tożsamość naro­dową swych Państw Członkowskich (art. F § l Traktatu z Maastricht), obejmuje to również poszanowanie wkładu (“empreinte") Chrześcijaństwa"; “skoro uwz­ględnia prawa fundamentalne, które są gwarantowane Konwencją Europejską i które płyną z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla Państw" Członkowskich w charakterze zasad ogólnych prawa wspólnotowego (art. F § 2 Traktatu z Ma­astricht), prowadzi to również Unię Europejską do poszanowania fundamental­nych elementów liberalnego porządku Kościoła i Państwa, być może w sposób szczególny - prawa każdej jednostki do wolności religii oraz zasad neutralności i tolerancji"83.

Miejsce i rola religii i Kościoła praktycznie zależeć będą także, a może nawet przede wszystkim od aktywności samych Kościołów. Współdziałające epi­skopaty niemieckie podkreślają: “Dla przyszłej ewolucji pierwszorzędną jest kwestia, czy, a jeśli tak, to w jaki sposób, dziedzictwo chrześcijańskie zostanie utrzymane, jak również, czy będzie ono rozwijane na poziomie regionalnym, na poziomie Państw Członkowskich, jak też na poziomie Wspólnot Europejskich ja­ko podstawy integracji Unii Europejskiej, czy wreszcie również na poziomie sa­mej Unii. Odpowiedź na tę kwestię będzie zależała od faktu, czy same Kościoły potrafią rozwinąć swe idee w dziedzinie kultury i formacji, jak też w dziedzinach etyki i polityki, oraz włączyć je do dialogu europejskiego"84.

Przedstawiły swą wizję dwa główne Kościoły niemieckie. Inne podążają w tymże kierunku. Jak to pokazało VIII Sympozjum Polsko-Niemieckie, także w Kościele Rzymsko-Katolickim w Polsce nie brak sił gotowych się włączyć w europejski dialog wspólnotowy i wnieść swój wkład we wspólne dzieło przy­szłej zjednoczonej Europy. Kolejni papieże współcześni wykazują się niezbęd­nym otwarciem na europejskie współdziałanie i jednoczenie się, tak bliskie daw-

81 Por. zwł.: T. Pieronek, Stolica Apostolska a Unia Europejska (referat wygłoszony w tymże dniu przy tejże okazji).

82 Por.: Les relations..., s. 7.

83 Ibid., s. 8-9.

84 Ibid., s. 9.

308

nej myśli chrześcijańskiej, Pawła Włodkowica nie wykluczając85. Pokreślą się przy tym wkład katolickich mężów stanu - Schumanna, de GasperFego i Ade-nauera - w narodziny integrującej się Europy dnia dzisiejszego, a także daleko­siężną wizję “jedni europejskiej" w nauczaniu Jana Pawła II, “jedni" wykraczają­cej poza krąg kultury łacińskiej i współkarmiącej się kulturą słowiańską, “jedni" opartej na sprawdzonych podstawach aksjologicznych i moralnych, wolnej od jednostronności “rządów kapitału", jak również “nihilistycznej samowoli"86.

Skoro już o “autonomii", “samostanowieniu" i “samorządności" Kościo­ła się mówi, można by zwrócić uwagę na wielokrotne potwierdzenie w orze­cznictwie strasburskim “kompetencji własnej" Kościoła m.in. w zakresie: dbało­ści o “czystość" religii i “dyscyplinę" wewnątrzkościelną87; jego niezależności w zakresie obsadzania stanowisk kościelnych i tworzenia jego infrastruktury in­stytucjonalne -organizacyjnej88; jego kompetencji w dziedzinie wychowania i na­uczania, aż po dopuszczalność nauczania Chrześcijaństwa w stosunku do atei­stów89; autonomii kościelnego prawa pracy90; braku po stronie Kościoła chara­kterystycznych dla państwa obowiązków w dziedzinie praw człowieka91; prawa do ściągania od wiernych podatków na rzecz Kościoła, aż po zakwestionowanie ich rzekomego “prawa do milczenia", skoro odmowa uiszczania tego rodzaju po­datków zakłada wymóg złożenia przez zainteresowaną osobę wyraźnej deklaracji, iż do tego Kościoła przestała ona przynależeć92. Zawiera się też w strasburskim case-law dostatecznie wyraziste uznanie praw instytucji i organizacji kościelnych

85 Uniwersalistyczna wizja ,,civitas maxima", obejmującej ludzkość całą, a łączącej się ze szczegól­nym posłannictwem ewangelizacyjnym Europy, przy tym odpowiednio zorganizowanej i zhierar­chizowanej, zajmuje wiele miejsca w nauczaniu Pawła Włodkowica, a jest też typową cechą “hi­szpańskiej szkoły prawa narodów XVI wieku".

86 Por. m.in.: T. Pieronek, op. cit.; Cz. Strzeszewski, op. cit., s. 326 i nast.

87 Por. m.in.: Digest..., t. 3, s. 382, 392-394; J. Velu, R. Ergec, La Convention Europeenne des Dro-itx de rHiininie, Bruxelles 1990, s. 598-599; decyzje Komisji w sprawach: X. przeciwko Danii z 8. III. 1976 r.; X. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu z 12.III.1981 r., pkt 11; D. przeciwko Francji z 6.XII.1983 r. Por. też m.in.: J. Krukowski, Kościół i Państwo. Podstawy relacji pra­wnych. Lublin 1983; tenże, Administracja w Kościele. Zarys Kościelnego prawa administracyjne­go, Lublin 1985; tenże, Konkordaty wspólcz.esne: doktryna, testy (1964-1994), Warszawa 1995, zwł: rodź. III. I-IV, s. 98 i nast.; F. Przytula, Zasada legalności a funkcjonowanie administracji kościelnej, Lublin 1985; F. Lempa, Odpowiedzialność administracji kościelnej za szkody wynikle z nielegalnego aktu administracyjnego, Lublin 1985.

88 Por.: Digest..., t. 3, s. 382, 390-391; Decueester p. Belgii, decyzja w sprawie dopuszczalności z 8.X. 1981 r.

89 Co prawda w związku ze zgłoszonym przez Szwecję zastrzeżeniem do art. 2 Protokołu I do Kon­wencji Europejskiej. Por.: Digest..., t. 3, s. 370-371, 384, 392-394.

90 Por.: ibid., s. 375, 382, 384, 387-388, 390-391, 392-394; J. Velu, R. Ergec op. cit., s. 590.

91 Por. m.in.: decyzja o dopuszczalności skargi w sprawie X. p. Danii z 8.III. 1976 r.

92 Por. m.in.: Digest..., t. 3, s. 367; decyzja o dopuszczalności skargi w sprawie E. i G. R. p. Austrii z 14.Y.1984 r.; takaż decyzja w sprawie Jeana i Betty Gottesmann p. Szwajcarii z 4.XII.1984 r. Co do prawa milczenia - por. także: decyzja w sprawie X. p. Zjednoczonemu Królestwu z 12.III.1981 r. (pkt 14).

309

czy religijnych, włączając w to ich aktywność edukacyjną charytatywną odpo­wiadających wspomnianym “tradycjom konstytucyjnym"93.

Wskazane orzecznictwo stanowi integralny i ważny składnik systemu Eu- j» ropejskiej Konwencji Praw Człowieka, a zatem wraz z nią winno być - w ramach Wspólnot/Unii Europejskiej - uwzględnione i poszanowane w charakterze “zasad ogólnych prawa wspólnotowego". Nie posuwając się aż do postulowania - często wszak wysuwanej - idei “reewangelizacji" czy “ponownej ewangelizacji" Euro­py, jako że nie moja to kompetencja, stawiam wszelako tezę o naglącej potrzebie aksjologicznego i etycznego “doinwestowania" postępów integracji i jedności eu­ropejskiej. Nie oznacza to tępienia ani karania owych “nowinek" wielorakich, które poniekąd zawsze się pojawiały i - stanowiąc wyzwanie - nieraz spełniały pośrednio konstruktywną rolę, bez szkody wszakże dla etycznego “hard córę".

W takim ugruntowaniu i umocnieniu “twardego rdzenia" aksjologicznego i etycznego jedności europejskiej wkład religii i Kościołów jest nie do pogardze­nia, więcej - wydaje się być niezbędny i konieczny. M.in. po to, by Rada Europy, Wspólnoty/Unia Europejska, a nawet KBWE/OBWE, tak chętnie odwołujące się do wspólnych wartości, tradycji i doświadczeń, do wspólnego dziedzictwa euro­pejskiego, nie traktowały tego hasłowo, lecz uzmysłowiły i zaktualizowały ich rzeczywistą substancję, w znacznej mierze - czy to się komuś podoba, czy też nie - opartą na wartościach Chrześcijaństwa i z nich wyrastającą. Także po to, by “jedność europejska" w coraz większym stopniu przestawała być postulatem “te­chnokratów brukselskich", a stawała się stopniowo wartością zinternalizowaną przez coraz to szersze kręgi “społeczeństwa europejskiego" w pluralistycznym bogactwie różnorodności “Europy Ojczyzn".

93 Por. m.in.: Digest..., t. 3, s. 391; Les relations..., s. 11-14. Odrębnie traktuje się np. sprawy dzia­łalności handlowej, włączając w to reklamę - por. np.: Digest..., t. 3, s. 385, 400, 402; decyzja o dopuszczalności w sprawie Kościoła Scjentologiczneg p. Szwecji z 5.Y.1979 r., jak również w sprawie Spółki X. p. Szwajcarii z 27.11.1979 r.

310

Tadeusz Jasudowicz

For the recognition and regard of the Church's and ReligiorYs role and position in unifying Europę

SUMMARY

The lecture ponders over the issue regarding a realisation - rightfully as-signed to all human beings in individual, community, private and public dimen-sions - of the fundamental freedom of thought, conscience, religion, and belief. The essential object of the author's interest is the recognition and regard of reli­gion and the Church's status in the Community law, including debates over the Treaties from Maastricht.

According to the author, the examined realm isnot a subject to direct and exclusive competence of the European Community, and moreover, it mustn't be perceived in concurrence terms even considering the principle of subsidiary. It must render certain taboo, immune to the Community law, and directly associa-ted with the regard of “the national identity of the EC Member States." The Ma­astricht Treaty is much appreciated concerning a clear declaration of the subsidia­ry rule as well as a stipulation of the national identity and favourable confirma-tion ofthe European Convention of Human Rights system, and “common consti-tutional traditions" in a form of General Principles of the EC law. The lecturer indicates that it does not only refer to the Union itself, but the earlier Luxembourg case-law determines the character and role ofthe generał principles of law.

Apparently, the Community law contains sufficient guarantees for the re­cognition and regard of an appropriate standing and role of religion and the Church, including manifold organisations and ecclesiastical initiatives. Meanwhi-le, the unstoppable dynamie of the Community, tendencies towards a creation of the Community of culture, alike certain relativistic trends, in connection with a te-chnocratic standardisation, in which the specific ecclesiastical activities tend to be lost and overridden, cali for vigilance and the necessity for penetration of these “common constitutional traditions" and conclusions originating from the Europe­an system of human's rights protection.

311

It appears, in spite of essentially different national solutions regarding a relationship between the State and the Church, that there is a commonly-shared “constitutional tradition" which recognises the principle of favour of constitutio-nal law and legał order, in generał, towards religion, the Church, its structures, and its activities alike. However the evaluation of the Church's status in former socialistic States is dramatically different and negative, sińce even presently the countries of Central and Easter Europę do not acknowledge the principle of favo-ur and treat religion and the Church as a sort of threat and inconvenient hindran-ce. These countries' attitudes arę rather indirect signs which illustrate their łąck of a proper adjustment to the European standards.

Analysing the status of freedom of thought, conscience, religion, and belief in regard of the European Convention of Human Rights, the author demands its supplement to the Catalogue of Non-derogable Rights in art. 15, para. 2 of the Convention. Much attention is also attached to extraordinary predominance of the above privilege in the Principles Decalogue of the Finał Act of the CSCE (the Con-ference on Security and Co-operation in Europę). Further, the lecturer shortly inve-stigates the provision of art. 15, para. l of the Convention in order to emphasise conseąuences arising form the reąuirements for non-contradictions of derogatory measures with “other international ław obligations.,,

The example of such an obligation is the art. 4, para. 2 of the International Covenant of Civil and Political Rights and especially art. 18 determining a non-derogable status of the freedom of religion in the Europę Agreement. However, from the formal point of view there is a certain unfavourable condition resulting from Turkey's absence in the Covenant.

The comparable obligations arę norms of the international humanitarian law, in particular four Geneva Conventions upon the Protection of the Yictims of War from August 12th, 1949. As far as the European Convention catalogue of le-galised rights is concerned, the international humanitarian law is the most com-plete source of generał as well as situationally differentiated guarantees of fuli re-spect to freedom of religion during armed conflicts, both non-international and international. Sińce inter arma freedom of religion is supposed to rely upon fuli respect and complianće, can one still doubt about its non-derogabletory status? It illustrates immeasurable conseąuences in the field of the European human rights protection system providing that the Geneva Conventions of 1949 arę binding for all parties of the European Convention, including Turkey, and also for each coun­try of the European Community/Union.

The careful examination of the Strasbourg case-law renders the recogni-tion of religion and Church's role, individual and community importance of reli­gion, self-government and the Church's autonomy, and finally ecclesiastical acti-vities specificity, and its special treatment.

312

Ali above settlements “go back" to the EC generał principles of law, and their status enables them to utilise the EU law generał rules and strengthen gu­arantees which appropriateness have been proven up to the present day.

Nevertheless, the lecturer favours postulates about “European constitutio-nalisation" of fundamenta! guarantees allotted to religion and the Church which arę put forward by joint episcopates of the German Catholic and Evangelic Chur-ches. At the same time, the Christian roots of “European heritage,,, and the Chur-ches' involvement in the European integration processes arę much accented reve-aling their willingness and readiness to share part in a creation of “united democ-ratic Europę." Such contribution is achieved by providing solid axiological and ethical foundations.

In face of dangerous events of values relativisation, and certain permissi-ve and even nihilistic tendencies, the relevant role of religion and the Church is essential and indispensable for “tomorrow's healthy Europę."

i

Informacje o autorach

Stanisław Biernat

profesor, kierownik Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie

Bogumił Brzeziński

doktor habilitowany, profesor nadzwyczajny,kierownik Katedry Prawa Finansów Publicznych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu

Janina Ciechanowicz

doktor habilitowany, profesor nadzwyczajny, kierownik Katedry Prawa Gospodar­czego Publicznego i Ochrony Środowiska Uniwersytetu Gdańskiego

Jan Galster

doktor habilitowany, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu

Jan Głuchowski

profesor, kierownik Katedry Zarządzania Finansami na Wydziale Nauk Ekonomi­cznych i Zarządzania Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu

Maciej Górka

starszy specjalista w Departamencie Harmonizacji Prawa Komitetu Integracji Eu­ropejskiej w Warszawie

Andrzej Graś

asystent w Instytucie Zachodnim w Poznaniu

Jolanta Jabłońska - Bonca

doktor habilitowany, profesor nadzwyczajny w Zespołowej Katedrze Teorii Pań­stwa i Prawa oraz Prorektor Uniwersytetu Gdańskiego

Tadeusz Jasudowicz

doktor habilitowany, profesor nadzwyczajny, kierownik Katedry Praw Człowieka i Prawa Europejskiego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, kierownik Międzynarodowej Katedry UNESCO Praw C/łowieka i Pokoju

315

Sławomir Koroluk

asystent w Katedrze Prawa Gospodarczego Publicznego i Ochrony Środowiska Uniwersytetu Gdańskiego

Cezary Kosikowski

profesor, kierownik Katedry Prawa Gospodarczego Publicznego Uniwersytetu Łódzkiego

Małgorzata Kożuch

asystent w Katedrze Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego w Kra­kowie

Paweł Maro

zastępca dyrektora w Instytucie Europejskim w Łodzi

Jerzy Menkes

doktor habilitowany, profesor nadzwyczajny w Wyższej Szkole Administracji i Zarzą­dzania w Warszawie

Cezary Mik

doktor habilitowany, profesor nadzwyczajny w Katedrze Praw Człowieka i Prawa Europejskiego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu

Nina Półtorak

asystent w Katedrze Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego w Kra­kowie

Elżbieta Tomkiewicz

doktor, adiunkt w Instytucie Nauk Prawnych PAN w Warszawie

Emilia Wieczorek

asystent w Zespołowej Katedrze Teorii Państwa i Prawa Uniwersytetu Gdańskiego

Ewa Wojtaszek

asystent w Instytucie Prawa Cywilnego Uniwersytetu Warszawskiego, konsultant prawny w Instytucie Europejskim w Łodzi

Marek Zieliński

asystent w Katedrze Prawa Międzynarodowego Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach

316

NOTATKI

NOTATKI

NOTATKI

WYDAWCA

TOWARZYSTWO NAUKOWE ORGANIZACJI l KIEROWNICTWA

STOWARZYSZENIE WYŻSZEJ UŻYTECZNOŚCI

87-100 TORUŃ

AL. 500-LECIA 31

TEL. [phone], 228-98

FAX [phone]

DZIAll WYDAWNICTW

ZAJMUJE SIĘ S PRZE DĄŻĄ WYSYŁKOWĄ PORADNIKÓW Z ZAKRESU:

PRAWA, EKONOMII, ORGANIZACJI I ZARZĄDZANIA