II SA/Bk 522/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-27
Data wpływu	2009-08-12
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie	Anna Sobolewska-Nazarczyk /sprawozdawca/ Danuta Tryniszewska-Bytys Grażyna Gryglaszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, 9, 61, 63 par. 2, 64 par. 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi K. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przekazania do załatwienia według właściwości podania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Burmistrza D. B. z dnia [...] kwietnia 2009 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. przyznaje radcy prawnemu E. C. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.-
Uzasadnienie Pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Pan K. A. zwrócił się do Burmistrza Urzędu Miasta i Gminy w D. B. z informacją, że wydane pozwolenie na budowę Pani N. zabrało mu dojazd na plac gospodarczy. Wyjaśnił, że ma plac gospodarczy w środku graniczący z sąsiednimi działkami i musi mieć do niego dojazd. Dalej podał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego osoba posiadająca nieruchomość ma prawo do dojazdu. Wniósł o zmianę lokalizacji obiektów na tym terenie i wydanie drugiej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą będzie uwzględniać dojazd do jego placu gospodarczego i nieruchomości Pani B. A. Poinformował również, że złożona do Gminy prośba o lokalizację planowanego domu pozostała bez odpowiedzi od kilku miesięcy. Ponadto zwrócił się z prośbą o wydanie decyzji wstrzymującej budowę w związku z ponownym podzieleniem na place, wskazując, że przez środek placu Pani N. nie będzie miał dojazdu. Końcowo wniósł o informowanie go o przebiegu załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] Burmistrz Dąbrowy B. przekazał opisane podanie Staroście Powiatowemu w S. do załatwienia według właściwości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł K. A. wyjaśniając, że sprzedane tereny sąsiadujące z jego nieruchomością nie mają rozgraniczenia prawnego. Nadto stwierdził, że jego rodzinie nie wypłacono należnej rekompensaty za zabranie terenów, pomimo prób negocjacji, które nie odniosły skutków prawnych. Wniósł jednocześnie o poinformowanie go w kwestii załatwienia przedmiotowej sprawy o poinformowanie o tym, w jaki sposób zostały sprzedane nieruchomości i komu. Podał, że w ubiegłym roku pisał pismo w związku z gospodarowaniem przestrzennym oraz lokalizacją planowanych obiektów brakujących w jego i brata gospodarstwie. W związku z nową lokalizacją drogi dojazdu do gospodarstwa wnioskodawcy brak jest decyzji lokalizacyjnej ze strony administracji. Dalej podał, że na terenach graniczących z placami jego rodziny zebrano czarnoziem, dlatego też żąda doprowadzenia do stanu pierwotnego terenów wokół budowy celem dalszego użytkowania. Końcowo wnioskodawca stwierdził, iż teren za jego placem był użytkowany przez długie lata do celów gospodarczych, a brakujące powierzchnie gruntów jego rodziny do dnia dzisiejszego maja brak rozgraniczenia. W związku z tym uważa, że nieruchomości zostały sprzedane z uchybienie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu w/w zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymało w mocy skarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w myśl art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu właściwości rzeczowej i miejscowej. W związku z tym, iż problematyka poruszana w podaniu Pana K. A. dotyczyła wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce położonej w D. B. , zasadne było przekazanie podania Staroście S. w trybie art. 65 § 1 Kpa w zw. z art. 80 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane W myśl, bowiem art. 80 ust. 1 cytowanej ustawy zadania administracji architektoniczno – budowlanej wykonują: starosta, wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaś organem I instancji jest starosta. W ocenie organu odwoławczego intencją starań skarżącego było podjęcie przez właściwy w sprawie organ działań zmierzających do wydania drugiej decyzji o pozwoleniu na budowę, która będzie uwzględniać dojazd do placu gospodarczego i działki Pani B. A. Dlatego też organ I instancji prawidłowo przekazał sprawę, albowiem jak stanowi art. 65 § 1 Kpa w przypadku, gdy organ administracji państwowej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, powinien przekazać je niezwłocznie do organu właściwego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł K. A. W złożonej skardze podniósł szereg zarzutów merytorycznych dotyczących postępowania przed organem I instancji. Dodatkowo wniósł o ustanowienie dojazdów do posesji stanowiącej jego własność oraz B. A., zmianę lokalizacji obiektów budowlanych na nieruchomościach sprzedanych przez gminę, wykonanie obiecanej pomocy rozwoju gospodarczego oraz rekompensatę za zabraną część działki nr [...]przez Urząd Miasta w D. B. oraz nieruchomość zabraną po wojnie od ojca skarżącego – S. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza D. B. nie rozstrzygają o meritum sprawy, czyli o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej położonej w D. B. o nr geod. [...]. Ponadto, zdaniem SKO, fakt, iż skarżący w złożonej skardze nie kwestionuje przekazania podania według właściwości Staroście S., przemawia za poprawnością wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonych postanowień w powyższym zakresie uznać należy, iż skarga okazała się zasadną, bowiem postanowienia te zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Badając legalność kwestionowanych rozstrzygnięć w pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, iż postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 Kpa). Podanie o wszczęcie postępowania powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 Kpa). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 Kpa). W świetle powołanych wyżej przepisów jednym z podstawowych elementów wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne jest określenie przez stronę żądania, czyli wskazanie tego, czego strona się domaga. Może się jednak zdarzyć, iż żądanie zawarte w podaniu będzie zredagowane niezręcznie, niezrozumiale bądź niedbale. W takiej sytuacji, organ administracji nie jest upoważniony do precyzowania żądania samodzielnie, lecz powinien udzielić stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, a następnie ustalić, jaka jest rzeczywista treść żądania. Obowiązkiem organu jest, bowiem dokładne ustalenie treści żądania, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 października 2009 r. II SA/Łd 467/09, niepublik.). W przypadku, bowiem gdy istnieją wątpliwości co do tego czego żąda strona, organ administracji ma obowiązek z urzędu podjąć czynności, mające na celu wyjaśnienie stanowiska strony. Winien, zatem zapytać stronę, jakie jest żądanie, a następnie prowadzić postępowanie w zakresie tego żądania. Tożsame stanowisko w kwestii podania inicjującego postępowanie administracyjne ukształtowało się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w obecnym składzie w pełni podziela. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1004/05 (Lex nr 266429) podkreślił, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Podobne poglądy zaprezentowano także w wyrokach NSA: z dnia 24 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1091/99 (Lex nr 7824) i z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 (ONSA 1990/2-3/47) oraz w wyroku WSA w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 300/07 (Lex nr 337783), w wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 227/07 (Lex nr 418325), czy też w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 48/08 (Lex nr 480549). Wobec powyższego skoro zakres postępowania administracyjnego określa żądanie strony, to nie wątpliwe jest, że organ administracyjny winien ustosunkować się merytorycznie do całości żądania w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu. W sytuacji zaś, gdy żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) ma obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002r., ISA 2188/00, LEX nr 81741). Przy interpretowaniu złożonego oświadczenia woli przez stronę należy uwzględniać również cel, w jakim strona złożyła takie oświadczenie. Jeżeli organ orzekający ma wątpliwości co do charakteru pisma, to zdaniem Sądu, obowiązkiem organu było co najmniej zwrócenie się do strony o sprecyzowanie zawartego w piśmie żądania (art. 7-9 kpa ). W niniejszej sprawie organ I instancji, a ślad za nim organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając przedwcześnie, iż problematyka poruszana w podaniu z dnia 23 kwietnia 2009 r. dotyczy wyłącznie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce położonej w D. B. oznaczonej nr geod. [...] i dlatego konieczne jest jego przekazanie według właściwości Staroście S. Tymczasem analizując szczegółowo treść podania z dnia 23 kwietnia 2009 r. należy zauważyć, iż zawiera ono również inne wnioski m.in. wniosek o ustanowienie dojazdu (w domniemaniu drogi koniecznej) do posesji wnioskodawcy oraz posesji jego matki – B. A., wniosek o ponowny podział nieruchomości ("ponowne podzielenie na place") oraz skargę na bezczynność Burmistrza D. B. Tak, bowiem przypuszczalnie należy rozumieć stwierdzenie skarżącego, iż jego "prośba złożona do Gminy o lokalizację planowanego domu została bez odpowiedzi od kilku miesięcy". W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, co wynika z akt administracyjnych, w ogóle nie dostrzegł powyższych wniosków, nie podjął też żadnych czynności zmierzających do ich wyjaśnienia ewentualnie sprecyzowania. Braków w tym zakresie nie zauważył także organ odwoławczy, którego obowiązkiem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a nie tylko i wyłącznie kontrola postanowienia wydanego w pierwszej instancji. Podsumowując, w opinii Sądu, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie, Burmistrz D. B. winien w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania wszystkich wniosków zawartych w podaniu z dnia 23 kwietnia 2009 r., udzielając jednocześnie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Następnie zaś, po podjęciu tych czynności, wydać merytoryczne rozstrzygniecie w zakresie tych wniosków, które leżą w kompetencji Burmistrza, a w zakresie pozostałych przekazać innym organom według właściwości. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych postanowień do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 w/w ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 22% stawki w kwocie 52,80 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.