Wyrok

z dnia 8 lutego 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

II OSK 2013/06

1. Operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Swobodna ocena dowodów (art. 80 k.p.a.) nie może bowiem nosić cech dowolności. Lakoniczna informacja, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, nie pozwala na prawidłową ocenę dowodu, jakim jest operat szacunkowy.

2. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

LEX nr 401667

401667

Dz.U.2004.261.2603: art. 156

Dz.U.2000.98.1071: art. 80

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska.

Sędziowie NSA: Anna Łuczaj (spr.), Jolanta Szaniecka.

Protokolant: Agnieszka Kuberska.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1046/05, w sprawie ze skargi Elżbiety S. i Eugeniusza S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 października 2005 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości:

1) oddala skargę kasacyjną,

2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Elżbiety i Eugeniusza małżonków S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie faktyczne

Wyrokiem z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1046/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - po rozpatrzeniu skargi Elżbiety S. i Eugeniusza S. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 17 października 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 lutego 2005 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; orzekł, że decyzje nie mogą być wykonane i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1.555 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia 10 lutego 2005 r. Prezydent Miasta Gdańska na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nałożył na Elżbietę i Eugeniusza S. jednorazową opłatę w wysokości 8.862 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. N., obejmującej działkę nr x o powierzchni 1.000 m² w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B.P.-Z. w mieście Gdańsk zatwierdzonego uchwałą z dnia 28 października 1999 r. Działka ta zgodnie z powyższym planem znajduje się w strefie a - przeznaczonej na usługi oraz strażnicę jednostek ochrony przeciwpożarowej. W uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 czerwca 1993 r. przedmiotowy teren przeznaczono pod przemysł, składy, budownictwo (P). Na podstawie operatu szacunkowego - sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego - ustalono, iż w dacie sprzedaży wartość nieruchomości obejmująca działkę wzrosła. Wartość rynkowa została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania średniej ceny transakcyjnej, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowej działki. Organ ustalił należną opłatę na rzecz Gminy Miasta Gdańsk z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr x w kwocie 8.862 zł stanowiącej 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji Elżbieta i Eugeniusza S. nie zgodzili się z ustaloną w operacie szacunkowym wartością nieruchomości, twierdząc, iż rzeczoznawca majątkowy niewłaściwie dokonał oceny odległości przedmiotowej działki od obwodnicy, oceniając dojazd na 400 m, gdy w rzeczywistości wynosi on 5 km. Ponadto wskazali, iż zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 28 października 1999 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 4 lutego 1999 r., zaczął obowiązywać w dniu 18 lutego 2000 r. Zaskarżona decyzja wydana została zaś w dniu 26 lutego 2005 r., a zatem po upływie pięcioletniego terminu.

Decyzją z dnia 17 października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, iż opłatę określono na podstawie wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego J.K., która przedstawiła zasady sporządzania operatu szacunkowego, powołując obowiązujące w tym względzie przepisy. Wartość rynkową gruntu oszacowano przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody skorygowanej ceny średniej. W ocenie organu prawidłowość dokonanej wyceny wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu nie budzi wątpliwości. Odnośnie zarzutu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia organ wskazał, iż skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie w dniu 31 stycznia 2005 r., a plan wszedł w życie w dniu 18 lutego 2000 r., to termin do zgłoszenia roszczenia został zachowany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Elżbieta i Eugeniusz S. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że od skarżących przysługuje opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwocie wynikającej z decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a szczególności przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, mimo nierozpatrzenia w sposób wnikliwy wszystkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego. Skarżący zgłosili zastrzeżenia co do ustaleń dotyczących położenia wycenianej nieruchomości oraz dojazdu do niej. Wskazali, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym dla celów porównawczych posłużył się transakcjami sprzedaży działek o nieadekwatnych wielkościach i nie podał ich przeznaczenia w planie. Ponadto w operacie posłużono się transakcjami spoza dzielnicy B.-O., które dotyczyły nieruchomości nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli także, iż organ zastosował niewłaściwe przepisy. Umowa sprzedaży zawarta została w dniu 27 czerwca 2002 r., czyli przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym zastosowanie art. 36 ust. 4 tej ustawy było przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Sąd wskazał, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organy przyjęły, iż zachodziły przesłanki zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż wartość gruntów należących do skarżących uległa zwiększeniu wskutek zmiany przeznaczenia z terenu określonego w poprzednim planie jako przeznaczony na cele przemysłowe, składowe, budowlane (symbol w planie P) na teren pod zabudowę usługową oraz strażnice jednostek ochrony przeciwpożarowej dokonanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia wzrostu wartości nieruchomości organ dokonał w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy - określający wartość gruntów należących do skarżących w dniach przypadających bezpośrednio przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu sporządzony operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 204, poz. 2109). Sąd wskazał, iż § 50 rozporządzenia przewiduje zastosowanie tzw. metody porównawczej. Rzeczoznawca majątkowy przy określaniu ceny rynkowej przedmiotowej nieruchomości posłużył się metodą korygowania średniej ceny nieruchomości. Metoda ta polega na przyjęciu do porównania z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy poszukując cen transakcyjnych dla nieruchomości podobnych rozszerzył pojęcie lokalnego rynku poza obszar B.P.-Z. Do porównania posłużyły działki znajdujące się w różnych dzielnicach miasta Gdańska - często znacznie oddalonych od przedmiotowej nieruchomości. Sąd zaznaczył, iż § 4 ust. 4 mówi o wykorzystywaniu w celu porównawczym nieruchomości podobnych pochodzących z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. W takiej sytuacji - zdaniem Sądu - organ powinien rozważyć, czy przyjęte do porównania transakcje spełniają wymóg pochodzenia z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Wątpliwości budzi ocena lokalizacji przedmiotowej nieruchomości oraz jej odległość od obwodnicy i wielkość działek przyjętych do porównania.

Sąd podniósł, że z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia. Organ oparł swoją ocenę jedynie na wycenie sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę, nie ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości ustaleń dokonanych w operacie. Organ lakonicznie stwierdził, iż przedstawione przez stronę zarzuty nie mają wpływu na wyliczenie różnicy wartości nieruchomości przed i po zmianie planu, nie uzasadniając swojego stanowiska. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 833/000, Sąd podkreślił, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie organu. W tej sytuacji organ zobowiązany był co najmniej do ustosunkowania się do twierdzeń zawartych w pismach przedłożonych przez skarżących. Nie mógł a priori uznać wskazywanej przez siebie opinii za jedyną właściwą bez wyjaśnienia stronom przyczyn podjęcia takiej decyzji. Swobodna ocena dowodów (art. 80 k.p.a.) nie może przekształcić się w ocenę dowolną. Nadto obowiązkiem organu jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się przez nią co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz złożenia końcowego oświadczenia. W rozważanej sprawie brak jest w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, co uzasadnia wniosek, że organ naruszył art. 10 § 1 i art. 81 § 1 k.p.a.

Sąd zauważył, że organy z góry założyły, iż w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu stanowisko takie nie zostało potwierdzone przedłożonym operatem szacunkowym - wyjaśnienia wymaga, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości oraz zakres definicji przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie z 1993 r. i 1999 r. Z treści operatu wynika, iż ustalone metodą porównawczą przeciętne ceny działek o przeznaczeniu przemysłowym, składowym i budowlanym jedynie nieznacznie różnią się od ustalonych tą metodą cen działek przeznaczonych na cele usługowe. W operacie brak jest rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia m.in. sposobu ustalenia i działania współczynników korygujących. Z treści operatu nie wynika, czym kierował się rzeczoznawca, ustalając przedmiotowe współczynniki. Niejasny jest również dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych. W operacie nie zamieszczono informacji, które pozwoliłyby na stwierdzenie, iż dobrane do porównania nieruchomości posiadają cechy podobne względem położenia i właściwości. Zawarta jest jedynie lakoniczna informacja, iż są to nieruchomości o tym samym przeznaczeniu. Sąd uznał, iż brak właściwego uzasadnienia narusza przepisy § 50 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. Zdaniem Sądu organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, a w szczególności szczegółowo zbadać przedstawione przez stronę zarzuty dotyczące lokalizacji działki i dojazdu do niej, a także dobór działek pod względem przeznaczenia oraz wielkości. Uzasadnienie organu winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd podniósł, iż opłata określona w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, a nie z ceną, jaką strony ustalają w ewentualnej umowie zbycia nieruchomości. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dla jego zastosowania nie ma znaczenia fakt, iż działka została sprzedana przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 12 stycznia 2005 r., a zatem w trakcie obowiązywania ustawy. Organy, prowadząc postępowanie, mają obowiązek rozstrzygać sprawę wyłącznie na podstawie prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. W kwestii przedawnienia roszczenia Sąd wskazał, iż postępowanie zostało wszczęte przed upływem 5-letniego terminu z art. 37 ust. 3 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, reprezentowane przez radcę prawnego L.W. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że to organy administracji winny dokonać oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego,

- § 26, § 50, § 56 ust. 1 pkt 9 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy, przyjmując określoną metodę wyceny wartości nieruchomości, obowiązany jest przyjąć do porównania transakcje z rynku lokalnego położonego w bezpośredniej bliskości nieruchomości wycenianej, a także przedstawić w operacie szacunkowym szczegółowy sposób dojścia do obliczeń ze wskazaniem wszystkich cech nieruchomości przyjętych do porównań;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium naruszyło zasady określone w art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, iż organy administracji nie posiadają uprawnień do dokonania merytorycznej oceny operatu szacunkowego. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Sąd stwierdzając, iż operat jest dotknięty wadami, naruszył przepisy § 26 ust. 1, § 50 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 9 w związku z § 4 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, ponieważ żaden z tych przepisów, odnoszących się do sposobu dokonania wyceny nieruchomości, nie zobowiązuje rzeczoznawcy majątkowego do szczegółowego opisywania w operacie nieruchomości porównawczych, uzasadniania ich wyboru wraz z podaniem szczegółowych cech, a także wyliczania i wykazywania prawidłowości przyjętych metod i wskaźników korygujących. Zaznaczono, iż zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest zawrzeć w operacie szacunkowym informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Autor skargi kasacyjnej przytoczył treść § 4 ust. 4 rozporządzenia i stwierdził, że powierzchnia działki, dojazd, a także inne cechy nieruchomości korygowane są odpowiednimi czynnikami korygującymi. Za nieuprawniony Kolegium uznało zarzut Sądu, że współczynniki te są niejasne, albowiem przyjęcie przez rzeczoznawcę konkretnych wartości tych współczynników korygujących wynika przede wszystkim z jego wiedzy zawodowej oraz doświadczenia. Zdaniem Kolegium chybiony jest także zarzut rozszerzenia badanego rynku poza B., gdyż zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Ponadto wzrost wartości nieruchomości nie został założony z góry, a ustalony na podstawie operatu szacunkowego, przy czym takie same cechy przyjęto dla nieruchomości zarówno przed, jak i po zmianie planu. Operat nie jest wadliwy, zaś nakazywanie organom administracji dokonywanie oceny prawidłowości jego sporządzenia wbrew treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi naruszenie prawa materialnego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do zarzutów dotyczących dość ogólnych stwierdzeń, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, bez jakiegokolwiek wskazania, czy te naruszenia mogły mieć wpływ, a jeśli tak, to jaki, na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Nie zgodzono się także z zarzutem naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. Wskazano, iż strona w żaden sposób nie była ograniczona w możliwości czynnego udziału w postępowaniu - strona składała wnioski i uzyskiwała informacje, czynnie uczestnicząc w postępowaniu. Żaden z przepisów postępowania administracyjnego nie zobowiązuje organu administracji do odrębnego zawiadomienia strony o prawie zapoznania się z aktami. Przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się, czy też "złożenia końcowego oświadczenia". Zdaniem Kolegium Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie wykazał, aby ewentualne naruszenie przez organ przepisów postępowania stanowiło o konieczności uchylenia decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Elżbieta i Eugeniusz S., reprezentowani przez adwokata Magdalenę Ż.-Z., wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnienie prawne

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 26, § 50 i § 56 ust. 1 pkt 9 w związku z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), a to z poniższych względów.

Pojęcie wartości rynkowej nieruchomości zostało określone normatywnie w art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., przy czym w doktrynie wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej. Są to: użyteczność, rzadkość i zbywalność (por. J. Szachułowicz, (w:) Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, pod redakcją J. Szachułowicza, wydanie 3 zmienione, Lexis Nexis, Warszawa 2003, s. 396, s. 388). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A to z tej przyczyny, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 u.g.n.

Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia. Jednocześnie § 50 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewiduje, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień jej sprzedaży, zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem - art. 37 ust. 1 tej ustawy.

Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A jeśli tak, to podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej powinny wyjaśnić zakres definicji przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie z 1993 r. i 1999 r. oraz rozważyć, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości - z przeznaczenia przedmiotowego terenu pod przemysł, składy, budownictwo na usługi oraz strażnicę jednostek ochrony przeciwpożarowej - rzeczywiście wpływa na zmianę wartości tej nieruchomości.

Pamiętać też należy, iż przy wycenie nieruchomości nie można pomijać żadnych elementów istotnych, które mogą wpływać na jej wartość. Ustalenie renty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/2006 (LEX nr 281387) rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może m.in. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu.

W myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny (por. S. Kalus, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2005, s. 481). Jednak taka formalna ocena operatu szacunkowego nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. To zaś oznacza, iż organy administracji, dokonując oceny wartości dowodowej operatu, mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/2005, LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, odległość od obwodnicy i dojazd do niej) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na treść § 55 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie przewiduje, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n., a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1-9 ust. 1 § 56. Brzmienie § 56 nie oznacza jednak, wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż jest to wyliczenie wyczerpujące - katalog zamknięty. Na błędne rozumienie tegoż przepisu przez stronę wskazuje chociażby treść ust. 3 § 56 rozporządzenia, według którego w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Uznać zatem należy, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Swobodna ocena dowodów (art. 80 k.p.a.) nie może bowiem nosić cech dowolności. Trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż lakoniczna informacja, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, nie pozwala na prawidłową ocenę dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zasadnie też przypomniał Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien ustosunkować się do zarzutów strony, dotyczących prawidłowości ustaleń dokonanych w operacie, a w przypadku, gdy wypowiedzenie się co do określonych zarzutów wymaga fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów. Zauważyć należy, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie w dniu 18 stycznia 2005 r. nosi cechy poprawek bez naniesienia daty ich dokonania (w tym m.in. co do przeznaczenia nieruchomości w nowym planie zagospodarowania przestrzennego i w zakresie przepisów prawnych), a rodzaj tych poprawek i treść pisma skarżących z dnia 7 lutego 2005 r. zdaje się wskazywać, że poprawki te zostały naniesione po złożeniu przez skarżących wskazanego wyżej pisma. To zaś może nasuwać uzasadnione wątpliwości.

Z tych względów zamierzonego skutku nie może także odnieść zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w punkcie drugim sentencji - na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.