Wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 8 października 2007 r.

VI SA/Wa 1007/07

Aby wydobywanie kopalin można było uznać za działalność gospodarczą wymagającą, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, posiadania koncesji, musi ono mieć charakter zarobkowy, a jednocześnie odbywać się w sposób zorganizowany i ciągły.

LEX nr 384175

384175

Dz.U.2010.220.1447: art. 2

Dz.U.2005.228.1947: art. 15

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak.

Sędziowie WSA: Pamela Kuraś-Dębecka, Ewa Marcinkowska (spr.).

Protokolant: Patrycja Wrońska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu, na rozprawie w dniu 8 października 2007 r., sprawy ze skargi Andrzeja K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r., nr KOA/1366/Oś/06, w przedmiocie naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji,

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia 22 maja 2006 r.

Uzasadnienie faktyczne

Andrzej K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, nr KOA/1366/Oś/06 z dnia 26 marca 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty W. z dnia 22 maja 2006 r. w przedmiocie naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w wysokości 19.278 zł z tytułu wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji z terenu działki nr a w M. gmina D.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu 3 kwietnia 2006 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęła informacja o prowadzeniu bez wymaganych zezwoleń robót ziemnych na nieruchomości położonej w M., gmina D. W wyniku przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 2006 r. wizji lokalnej przez pracowników Starostwa ustalono, iż w grudniu 2005 r. z terenu działki nr a, stanowiącej własność Lecha K., wydobyto 140 m³ piasku (pow. wydobycia 200 m², grubość warstwy 0,7 m) oraz 160 m³ torfu (pow. wydobycia 200 m ², grubość warstwy 0,8 m). Z informacji przekazanych przez właściciela nieruchomości wynikało, że roboty ziemne prowadzone były na terenie tej działki na jego zlecenie przez Andrzeja K., bez wymaganych w tym względzie zezwoleń oraz koncesji na wydobywanie kopalin. Wydobyty torf przewieziony został na teren działki nr b, stanowiącej własność Andrzeja K., natomiast piasek pozostał na działce nr a.

W związku z tymi ustaleniami organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia Andrzejowi K. podwyższonej opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji.

Z pisemnych wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez Andrzeja K. oraz właściciela nieruchomości Lecha K. wynikało, że Lech K. zlecił w grudniu 2005 r. Andrzejowi K., właścicielowi pobliskiej żwirowni, wykonanie prac osuszających na działce nr a, które miały polegać na oczyszczeniu i pogłębieniu znajdującej się na tej działce parowy, a wydobyty piasek oraz torf miały zostać wykorzystane do obrobienia skarpy. Według Andrzeja K. o planowanych pracach na działce poinformował Urząd Gminy w D., jednak nikt go wtedy nie pouczył, że na tego typu prace potrzebne jest wykonanie operatu wodnoprawnego oraz uzyskanie pozwolenia na budowę.

Urząd Gminy w D., w odpowiedzi na zapytanie organu, w piśmie z dnia 4 maja 2006 r. poinformował Starostę W., że nie wydawał pisemnych uzgodnień na wykonanie prac ziemnych na terenie działki nr a w M.

Lech K. oraz Andrzej K. w pismach z dnia 15 maja 2006 r. skierowanych do organu oświadczyli, że wydobyty torf zostanie przewieziony z działki nr b z powrotem na działkę nr a, gdy tylko poziom wody na obszarze parowy obniży się na tyle, że umożliwi wjazd wywrotki na teren tej działki. Do pisma tego Lech K. załączył wystawione przez niego dla firmy Andrzeja M. z datą 15 marca 2006 r. zlecenie na wykonanie operatu wodnoprawnego z elementami projektu budowlanego na budowę stawu na działce nr a w M.

Decyzją z dnia 22 maja 2006 r. Starosta W., na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 84, art. 85a ust. 1, ust. 2 pkt 1b, art. 86 ust. 1, art. 101 pkt 3 i art. 104 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1746 z późn. zm.) naliczył Andrzejowi K. podwyższoną opłatę eksploatacyjną w wysokości 19.278 zł z tytułu wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji z terenu działki nr a w M. gmina D.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło fakt wydobycia kopaliny oraz prowadzenia prac bez wymaganych prawem odpowiednich zezwoleń.

Andrzej K. wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

W odwołaniu podniósł, iż prowadzone przez niego prace ziemne na działce nr a w M. gm. D. nie miały charakteru eksploatacyjnego, a ich celem było jedynie uporządkowanie terenu działki, jej odchwaszczenie oraz osuszenie. Na działce miał zostać wykonany mały zbiornik rekreacyjny, którego zadaniem byłoby gromadzenie nadmiaru wody z terenu działki w okresie wiosenno-jesiennym, a na budowę takiego zbiornika nie jest wymagane pozwolenie. Andrzej K. podkreślił jednocześnie, że on tylko użyczył maszyny właścicielowi działki, sam tych maszyn nie obsługiwał, a wykopana ziemia i piach miały służyć do podwyższenia i wyrównania terenu działki i nie były przedmiotem obrotu gospodarczego.

W piśmie z dnia 19 czerwca 2006 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, skarżący dodatkowo podniósł, że odwierty geologów wskazały na fakt błędnego oszacowania przez organ administracji grubości warstwy wydobytego torfu, bowiem rzeczywiście wynosi ona jedynie 0,4 m, a nie 0,8 m oraz poinformował, że wydobyty torf został przewieziony z powrotem na działkę nr a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 26 marca 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W.

W uzasadnieniu odwołania SKO, powołując się na przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, wskazało, iż działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być prowadzona tylko na podstawie koncesji. W przypadku zaś wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, zgodnie z art. 85a tej ustawy w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, iż zamiarem właściciela nieruchomości Lecha K. było urządzenie na działce nr a zbiornika wodnego, tj. stawu, co potwierdza powierzchnia wykopu oszacowana na 200 m ², a nie jedynie małego zbiornika, na którego budowę przepisy prawa nie wymagają uzyskania stosownych zezwoleń. W świetle zaś przepisu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) staw rekreacyjny zalicza się do urządzeń wodnych na wykonanie których, zgodnie z regulacją art. 122 ww. ustawy wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. W myśl natomiast art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a pozwolenia na budowę nie wymaga tylko budowa przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m² (art. 30 w zw. z art. 29 ww. ustawy). W konkluzji organ stwierdził, iż prace na działce nr a prowadzone były bez pozwolenia wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę, a wydobycie kopalin nastąpiło bez wymaganej, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, koncesji. Opłata eksploatacyjna za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, naliczana jest zaś prowadzącemu taką działalność, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż roboty ziemne prowadzone były przez Andrzeja K. Nie ma natomiast znaczenia fakt, iż w obecnej chwili wydobyta kopalina przywieziona została z powrotem na działkę nr a, bowiem zdarzenie prawne z którym przepis art. 85a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wiąże obowiązek naliczenia określonej w nim opłaty zaistniał, co zostało potwierdzone podczas przeprowadzonej wizji terenowej. Starosta W. prawidłowo więc ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, a opłata eksploatacyjna naliczona została zgodnie z zasadami wynikającymi z treści art. 85a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze na podstawie stawek opłat eksploatacyjnych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Andrzej K. zarzucił, że zaskarżona decyzja jest nieobiektywna i krzywdząca. Podniósł też, że jest jedynym żywicielem pięcioosobowej rodziny. Według niego organ błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie, gdyż prace na działce nr a nie miały charakteru eksploatacyjnego, a jedynie były prowadzone z użyciem jego sprzętu w celu uporządkowania terenu tej działki na prośbę Lecha K. Wykonanie zaś małego zbiornika rekreacyjnego, zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego, nie wymagało posiadania pozwolenia. Wykopany piach i ziemia, za które organ naliczył podwyższoną opłatę eksploatacyjną, nie były natomiast przedmiotem obrotu gospodarczego, są własnością Lecha K. i służą do podwyższenia i wyrównania powierzchni działki. Powołując się na sporządzoną przez geodetę opinię o warunkach gruntowo-wodnych występujących na działce nr a skarżący zakwestionował też ponownie ustalenia organu odnośnie ilości wydobytego piasku i torfu zarzucając ponadto, że organ dokonał tych ustaleń bez jego udziału.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodatkowo podnosząc, iż niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia opinii o warunkach gruntowo-wodnych występujących na terenie działki nr a w M., która została załączona do odwołania, nie jest dokumentem w rozumieniu art. 76 k.p.a. i nie ma mocy dowodowej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty W. z dnia 22 maja 2006 r. wydane zostały z naruszeniem prawa mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez te organy rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż. Przepis ust. 2 art. 15 stanowi zaś, że w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do koncesjonowania stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). W myśl z kolei art. 15 ust. 4 tej ustawy zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Ustawa - Prawo geologiczne i górnicze nie zawiera definicji działalności gospodarczej odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 2 ww. ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi natomiast, że uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych.

Analiza treści powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że aby wydobywanie kopalin można było uznać za działalność gospodarczą wymagającą, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, posiadania koncesji, musi ono mieć charakter zarobkowy, a jednocześnie odbywać się w sposób zorganizowany i ciągły (vide: A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2003, wyd. II).

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., III KKN 397/00 stwierdził, że zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie stanowi działalności gospodarczej wymagającej koncesji, a zatem tak opisane zachowanie nie wypełnia znamienia wykroczenia z art. 119 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w postaci "braku wymaganej koncesji" (LEX nr 41290).

Ustalenia poczynione przez organ w niniejszej sprawie wskazują, że zamiarem właściciela nieruchomości Lecha K. było urządzenie na działce nr a zbiornika wodnego tj. stawu, a prace mające na celu realizację tej inwestycji prowadzone były na jego zlecenie przez skarżącego Andrzeja K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oraz pozwolenia na budowę (właściciel nieruchomości rozpoczął starania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego dopiero w 2006 r.). Przy okazji zaś wykonywania tych prac doszło do wydobycia, bez wymaganej koncesji, kopalin tj. piasku i torfu.

Z ustaleń poczynionych przez organ wynika więc, że celem przedsięwzięcia jakie zostało podjęte na działce nr a nie było zarobkowe wydobycie kopalin przez Andrzeja K., w sposób zorganizowany i ciągły, lecz wybudowanie zbiornika wodnego na działce nr a, a wydobyte w wyniku prowadzonych robót ziemnych kopaliny miały zostać wykorzystane przez jej właściciela do zagospodarowywania tej działki. Organ nie stwierdził w toku postępowania, aby doszło do wprowadzenia wydobytych przez Andrzeja K. na działce nr a kopalin do obrotu gospodarczego.

W świetle tych ustaleń nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że skarżący Andrzej K., wykonując roboty ziemne na zlecenie właściciela nieruchomości, prowadził na działce nr a działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin.

Nie zaszły w związku z tym, w ocenie Sądu, przesłanki do naliczenia skarżącemu podwyższonej opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.