REFORMA SYSTEMU PODATKOWEGO

Podatek¹ - jest to pieniężne, przymusowe, ogólne nieodpłatne i bezzwrotne świadczenie na rzecz państwa lub innych związków publiczno- prawnych (np. samorządów ).

System podatkowy - najczęściej definiuje się go jako ogół podatków obowiązujących jednocześnie w danym państwie, po­wiązany myślą przewodnią tak, by tworzył całość organizacyjną zarówno pod względem prawnym jak i ekonomicznym. Stanowi on rezultat działalności władzy i organów finansowych. Organy te tworzą podstawowe konstrukcje podatkowe, ustalają zasadnicze elementy konstrukcji podatku: podmiot, przedmiot, podstawę opodatkowania, wysokość podatku i zasady jego płatności. Istotny wpływ na kształto­wanie systemu podatkowego ma wybór celów ( zadań ) jakie państwo ma zamiar realizować w zakresie polityki podatkowej.

Trudno jest sformułować cechy dobrego systemu podatko­wego, nie ma również uniwersalnego systemu, który mógłby obowią­zywać zawsze i wszędzie. Przy zmianach w systemie podatkowym musza być uwzględnione konkretne warunki ekonomiczne, społeczne i polityczne danego kraju. Istnieją jednak pewne koncepcje nie podle­gające dyskusji m.in. nie jest możliwa koncepcja podatku jednego po­nieważ poważną trudnością jest wybór przedmiotu opodatkowania -czy ma to być majątek, konsumpcja, czy dochód itp. Dlatego też w no­woczesnych systemach występuje wiele podatków, z tym że niewska­zane jest nadmierne rozbudowywanie systemów. Systemy wielopodatkowe mają wieloletnią praktykę, a każdy z podatków oddzielnie wywołuje skutki zamierzone i niezamierzone. Na ogół stosuje się w nich następujące zasady²:

1. Wprowadza się kilka podatków, a trzy, cztery uznaje się za

najważniejsze.

2. Sięga się do różnych podmiotów opodatkowania: dochodów, wydatków, majątków.

3. Podstawowe rodzaje podatków ustala się na szczeblu władz centralnych

co nie wyklucza udziału władz samorządowych.

4. Nadmierne dochody podmiotów gospodarczych ogranicza się przez progresywne skale podatkowe.

5. Równomierne obciążenie podmiotów realizuje się według ich zdolności dochodowej.

Cechy te obowiązują w obecnym systemie podatkowym. Po 1989 roku nastąpiła w Polsce reforma podatkowa, którą możemy określić jako łagodną rewolucję podatkową. Konieczność zreformowania systemu wynikała z jego nieadekwatnego do współczesnej go­spodarki rynkowej charakteru, a czynnikiem przyspieszającym decy­zję o reformie był ostry kryzys finansów publicznych w l i 2 kwartale 1991 roku. Dochody budżetu państwa opierały się głównie na podat­kach bezpośrednich płaconych przez przedsiębiorstwa państwowe. W wyniku restrukturyzacji zaczęły one gwałtownie spadać oraz nie na­stąpił zakładany wzrost podatków od sektora prywatnego. Wobec tego w 1992 roku podjęto decyzję o rozszerzeniu podatków pośrednich - szerszy zakres i wyższe stawki podatku obrotowego, jednak radykalna zmiana nastąpiła dopiero wraz z wprowadzeniem podatku od towarów i usług. Reforma systemu okazała się potrzebna również w związku z przywróceniem w Polsce samorządu terytorialnego - konieczne było ustanowienie finansowych podstaw działalności władz gmin i oparcie ich w jakimś stopniu na podatkach lokalnych i centralnych.

W systemie gospodarczym, który upadł w Polsce, podatek odgrywał pośrednią rolę. Podatkami obciążona była gospodarka pry­watna, głównie indywidualne gospodarstwa rolne, jednak ich udział był kilkuprocentowy. Przebudowa modelu gospodarki polskiej spo­wodowała konieczność radykalnej przebudowy systemu podatkowego i dostosowania go do modelu gospodarki rynkowej, uczynienia nowo­czesnym i pozostającym w harmonii z systemami podatkowymi państw zachodnich. W wyniku zmian systemu podatkowego zmieniło się również nastawienie społeczeństwa do podatkowa rozwinęła się jego świadomość podatkowa.

Główne zasady reformy systemu podatkowego³:

1. Koncentralizacja dochodów władz publicznych za pomocą kilku wiodących podatków: od towarów i usług, akcyzowego, dochodowego od osób fizycznych i prawnych.

2. Przekazanie części podatków w ręce władz samorządowych jako wyłączne źródło zasilania budżetów gminnych.

3. Oparcie się na podatkach pośrednich jako pewniejszych, ła­twiejszych do skontrolowania, sprzyjających tworzeniu oszczędności pieniężnych w gospodarce.

4. Wprowadzenie powszechnego podatku dochodowego od osób fizycznych będącego głównym źródłem dochodów budżeto­wych.

6. Uwzględnienie możliwości wykorzystania podatków do celów pozafiskalnych.

7. Zmiany dokonywane są zgodnie z podstawowymi zasadami

obowiązującymi w Unii Europejskiej.

Kluczowe posunięcia reformy podatkowej⁴:

* l stycznia 1992 - podatek dochodowy od osób fizycznych

* 8 stycznia 1993 - podatek od towarów i usług, podatek akcyzowy

* 1992 - zreformowanie podatku dochodowego od osób prawnych

* wprowadzenie opłat i podatków lokalnych: rolnego, od nieruchomości, od

spadku i darowizn, od środków transportu

* ustanowienie podatku importowego

Wprowadzenie tych dwóch potężnych konstrukcji podatko­wych nie wywołało istotnych napięć i zaburzeń społecznych, co wy­nikało z niskiej świadomości podatkowej społeczeństwa. Obecnie ak­tywność społeczeństwa w dziedzinie podatków daje się zauważyć co­raz bardziej. Polski system podatkowy jest powszechnie krytykowany, a za podstawowe wady hamujące procesy reformatorskie w gospodar­ce uważa się:

- zbyt dużą liczbę podatków

- zbyt wysoki poziom obciążeń finansowych

- brak stabilności rozwiązań podatkowych

- uznaniowość przejawiająca się w wysokim udziale ulg uznaniowych.

Dokonując oceny reformy systemu podatkowego należy stwierdzić, że wprowadzenie tych trzech nowych podatków: docho­dowego od osób fizycznych, od osób prawnych oraz od towarów i usług zbliżyło polski system podatkowy do standardów europejskich.

PIERWSZA REFORMA PODATKOWA W OKRESIE TRANSFORMACJI (1989-1993).

W pierwszej reformie podatkowej chodziło o stworzenie systemu podatkowego odpowiadającemu wymogom gospodarki ryn­kowej i zgodnego , korespondującego z systemem podatkowym państw członkowskich ówczesnego EWG , dzisiejszej Unii Europej­skiej. W pierwszym rzędzie chodziło o neutralizację systemu podat­kowego, prowadzącą do zastąpienia parametrycznego sposobu regu­lacji gospodarczej (głównymi parametrami były ceny i podatki ) re­gulacją rynkową.

W grudniu 1988 r. została uchwalona ustawa o działalno­ści gospodarczej, od strony prawnej zrównująca wszystkie sektory własnościowe gospodarki. W styczniu 1989 r. przyjęto ustawę o po­datku dochodowym od osób prawnych, obejmując nią wszystkie oso­by prawne i znowelizowano ustawę o podatku dochodowym (z 1972 r.), która do tego momentu obejmowała wszystkie podmioty sektora prywatnego, a od nowelizacji - wyłącznie osoby fizyczne działające na własny rachunek. W latach 1989 -1990 uwolniono także ceny, co sprzyjało neutralizacji podatków.

Nad reformowaniem podatków w tych pierwszych chwi­lach transformacji zaciążył proces stabilizacji rozregulowanej gospo­darki, wymagający działań restrykcyjnych. Jednak zrównanie sekto­rów własnościowych i stopniowa likwidacja ulg gospodarczych w la­tach 1990- 1991 znacznie zneutralizowała podatki. Rozpoczęła rów­nież zmianę struktury systemu podatkowego w kierunku łagodzenia obciążeń podmiotów gospodarczych i wzrostu obciążeń gospodarstw domowych.

Ustawa z 1989 r. o podatku dochodowym od osób praw­nych znacznie złagodziła obciążenia sektora przedsiębiorstw, obni­żając stawkę z 65 do 40% . W 1990 mimo dominacji działań stabiliza­cyjnych, stawkę tę utrzymano . Obowiązywała ona długo. Od dwóch lat rozpoczęło się jej stopniowe obniżanie . W latach 1988 - 1989 krańcowa progresywnego podatku dochodowego obciążającego osoby fizyczne działające na własny rachunek wynosiła 75%, natomiast ob­ciążenie całego dochodu nie mogło przekraczać w 1989 r 50%. W roku następnym krańcowa stawka wynosiła już 50%, a maksymalnie obciążenie całego dochodu mogło osiągnąć 40%, a więc tyle ile wyno­siło w odniesieniu do osób prawnych.

W tym samym czasie w związku z załamaniem się rynku - mimo wzrostu podstawowej stawki podatku obrotowego - znacznie zmalały wpływy z podatków pośrednich, których udział w dochodach budżetu kształtował się w 1990 r na nie notowanym nigdy wcześniej poziomie 20% (w latach 1985 - 1988 wahał się między 31 a 32%, a w 1989 r spadł do 29%).

W 1992 r dokonał się następny istotny krok na drodze re­formowania systemu podatkowego - weszła w życie ustawa z lipca 1991 r o podatku dochodowym od osób fizycznych. Było to zasadni­cze uproszczenie systemu podatkowego. Cztery i pół podatku zastą­piono jednym; zlikwidowano : podatek od wynagrodzeń , podatek wy­równawczy , podatek od płac (płacony przez pracodawców),podatek dochodowy dotyczący osób fizycznych, a pół to druga część podatku rolnego , obejmująca dochody z działów specjalnych produkcji rolnej. Wprowadzenie tego podatku, znacznie upowszechniającego i ujed­nolicającego obciążenia oraz zawierającego stosunkowo niewiele ulg i preferencji podatkowych, podwoiło udział obciążeń gospodarstw do­mowych w dochodach budżetu państwa.

Rok 1993 przyniósł zasadniczą reformę obciążeń kon­sumpcji przez wprowadzenie od lipca podatku od towarów i usług i podatku akcyzowego. Było to przede wszystkim dostosowanie pol­skiego systemu podatków pośrednich do wymagań Unii Europejskiej. Było to także znaczne uproszczenie systemu podatkowego. Znikły dwa podatki obrotowe (od gospodarki uspołecznionej i nieuspołecz­nionej) o bardzo zróżnicowanych stawkach w chwili startu do reformy ( w 1988 r było około 400 stawek podatkowych, dziesięć lat wcześniej

- ponad tysiąc). Zastępujący je podatek od towarów i usług (polski podatek typu VAT) był w znacznym stopniu powszechny i jednolity. Operowano trzema stawkami (podstawową, preferencyjną i stawką zero) oraz zwolnieniem podatkowym (pozbawiającym prawa do zwrotu podatku naliczonego). Podatek taki jest z samej natury w znacznym stopniu neutralny, mało przydatny do wykorzystania w ce­lach interwencyjnych.

W rezultacie opodatkowanie dochodów i konsumpcji w Polsce ogranicza się po pierwszej reformie do czterech głównych po­datków : dwóch dochodowych i dwóch konsumpcyjnych, znacznie bardziej jednolitych i znacznie bardziej powszechnych niż kiedykol­wiek wcześniej. W wyniku przeprowadzonej reformy zmieniła się całkowicie struktura dochodów budżetu.

Ponadto w 1991 r przeprowadzono ujednolicającą reformę podatków lokalnych. Później dyskutowano jeszcze nad generalną przebudową najważniejszego z podatków lokalnych , podatków od nieruchomości. Prace te z niejasnych przyczyn zawieszono. Obecnie wraca się do koncepcji szybkiego wprowadzenia podatku katastralne­go od wartości nieruchomości.

Wpływ reformy podatkowej na budżet państwa:⁵

1. Spadek rentowności przedsiębiorstw z 29,4% w 1990 r. do 4,8% w 1991 r. i 22% w 1992 r. doprowadziły do poważnego zmniejszenia zdolności podatkowej podmiotów gospodarczych. Tak gwałtowne obniżenie rentowności było w znacznej mierze skutkiem restrykcyjnej polityki fiskalnej, która doprowadziła do głębokiego spadku popytu krajowego. Liberalizacja handlu zagranicznego i załamanie się eksportu do krajów byłej RWPG także doprowadziły do obniżenia produkcji i wzrostu kosztów stałych.

2. Szeroki zakres ulg i zwolnień podatkowych dotyczących sektora prywatnego (zwłaszcza z udziałem kapitału zagranicznego) sprawiał, że mimo wzrastającej roli w gospodarce tego sektora jego udział w tworzeniu dochodów budżetowych był relatywnie niewielki.

3. Duża skłonność przedsiębiorstw prywatnych do unikania opodatkowania

podatkiem dochodowym m. in. przez:

• nieujawnianie części uzyskiwanych dochodów

• manipulowanie wysokością i strukturą kosztów umożliwiające przerzucanie

w koszty części zysków oraz części konsumpcji właścicieli

• zatrudnianie części pracowników „na czarno”, mające na celu uniknięcie

bardzo wysokich składek na ZUS

4. Niska sprawność systemu podatkowego i celnego, który wraz z liberalizacją

handlu zagranicznego oraz tworzeniem warunków szybkiego rozwoju

sektora prywatnego stał się bardzo „nieszczelny”

Główna trudnością w sprawie finansowania państwa były gasnące dochody budżetowe pochodzące od przedsiębiorstw prywatnych, co z kolei było skutkiem zmiany struktury dochodów z podatków. Zmniejszyły się również wpływy z podatku dochodowego od osób prawnych. Postanowiono zmienić strategię podatkową. Podwyższono stawkę podatku obrotowego oraz zakres dóbr i usług objętych tym podatkiem. Następnym krokiem w celu zwiększenia udziału podatków pośrednich było wprowadzenie VAT, akcyzy, podatku od importu oraz podatków od operacji na giełdzie papierów wartościowych. Została zwiększona rola podatków pośrednich.

Widać wyraźny wzrost podatków pośrednich, w dochodach budżetu państwa, z około 30% z 1991r. do ponad 46% w 1997r.. Niestety zmniejsza się udział podatku od osób prawnych. Pozytywny efekt miało wprowadzenie podatku dochodowego od osób fizycznych; jego udział w 1997 jest prawie trzykrotnie wyższy niż dawnego podatku od wynagrodzeń i wyrównawczego.

W 1991 r dochody były znacznie mniejsze niż zakładano. Dochody z dwóch podstawowych podatków: obrotowego i dochodowego. Zrealizowano zaledwie 44,5% planowanych w ustawie wpływów z podatku dochodowego i 73,4% z podatku obrotowego. Podatek od ponad normatywnego wzrostu wynagrodzeń miał znaczny udział w tworzeniu budżetu państwa, jednak w następnych latach spadł. Fałszywe tez były przewidywania, co do dochodu z dywidendy i prywatyzacji. W roku 1991 udział jej w dochodach państwa wynosił 6%, podczas gdy w roku następnym spadł o ponad 2 razy a w 93 o 4 razy w stosunku do roku 91. Spadek udziału dywidendy był wynikiem niepłacenia przez przedsiębiorstwa państwowe należnych budżetowi kwot.

W roku 1992 dochody były niższe niż zakładano. Chodzi zwłaszcza o te dochody, które decydowały o tworzeniu środków budżetowych, tj. podatek od osób prawnych, który był niższy o 22%. Dochód z podatku obrotowego wyniósł w tym roku 33,8%.

W 1993 r. dochody z podatku dochodowego od osób fizycznych, ze względu na nie zwaloryzowanie progu podatkowego były wyższe niż zakładano o 2,5 mld zł i wyniosły 45,9 mld zł. Dochody z ceł były również wyższe i wyniosły 4,2 mld zł wobec planowanych 3,3 mld zł..

W 1995 r. dochody wyniosły ogółem wyniosły 83721,7 mln zł, w tym wpływy z podatków pośrednich wyniosły 36314,8 mln zł. Zmniejszyły się znacząco dochody nie podatkowe.

STAN PO REFORMIE

Proces ewolucji systemu wprowadzonego w wyniku pierw­szej reformy podatkowej polegał głównie na jego „psuciu^”, choć był konieczny i podporządkowany kilku sprawom.

Po pierwsze , należało usunąć popełnione błędy, stanowiące następstwo wprowadzenia całkowicie nowego na gruncie polskim systemu podatkowego; chodzi o to, że globalne zmiany systemu go­spodarowania , a w tym mechanizmu regulacyjnego wręcz uniemoż­liwiały przewidzenie wszystkich następstw wprowadzanych regulacji.

Po drugie , proces transformacji, dotyczący wszystkich dzie­dzin życia, brak synchronizacji w czasie przeprowadzanych reform w różnych sferach, a w pierwszym okresie także realizacja programu stabilizacyjnego, związana z głębszą i bardziej długotrwałą niż prze­widywano recesją (załamanie dochodów państwa w 1991), powodo­wał trudności w dostosowaniu wpływów budżetowych do potrzeb i owocował w podatku dochodowym od osób fizycznych 1993 r zamro­żeniem kwot granicznych poszczególnych szczebli skali podatkowej i wszystkich wielkości pochodnych , w 1994r podniesieniem stawek podatkowych, a w 1997r zasadniczą zmianą w zakresie metod liczenia większości ulg podatkowych - nastąpiło przejście od zmniejszenia podstawy opodatkowania do zmniejszenia podatku. Efektem tej zmia­ny było także zmniejszenie zróżnicowania korzyści płynących z preferencji podatkowych dla wszystkich grup podatników.

Po trzecie, przemiany własnościowe i strukturalne stawiały nowe zadania przed rozwiązaniami podatkowymi, między innymi choćby sprawy opodatkowania holdingów, dochodów kapitałowych i podobne; bywały one bardziej lub mniej udane, obowiązywały dłużej lub krócej(np. podatek transakcyjny od dochodów giełdowych funk­cjonował dwa miesiące)

Po czwarte, w różnych momentach mijającej dekady domi­nowały różne opcje polityczne. W pierwszym okresie zdecydowanie przeważała opcja liberalna, co powodowało, że system podatkowy -poza elementami stabilizacyjnymi (chodzi np. o zlikwidowany w 1994r podatek od wzrostu wynagrodzeń i przekształcenie tzw. Obo­wiązkowej dywidendy)- miał być przede wszystkim neutralny spo­łecznie i gospodarczo. Stąd w podatku dochodowym od osób praw­nych i fizycznych brak ulg inwestycyjnych (wprawdzie w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w konsekwencji także w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych posłowie wpro­wadzili zapis upoważniający rząd do wprowadzenia takich ulg , ale upoważnienie nie było wykorzystane), w podatku dochodowym od osób fizycznych brak ulg rodzinnych i tym podobne. Następnie opcje się zmieniły . Dopuszczono koncepcyjnie większy zakres interwen­cjonizmu państwowego i sięgnięto do po ulgi inwestycyjne, a także ulgi związane z inwestycjami w człowieka, a więc ulgi edukacyjne dla podatnika, jego dzieci i podobne.

Prawdopodobnie można jeszcze wymienić kilka przyczyn de­stabilizacji systemu, jednak nie zmieni to w niczym wniosków na przyszłość z dokonań w latach 1989 - 1998. Proponowane obecnie zmiany są kierunkowo zbieżne z tymi przyświecającymi pierwszej reformie podatkowej przeprowadzonej w latach 1989-1993 , tzn. w okresie decydującym dla budowy obecnie obowiązującego systemu podatkowego, a także z dokumentem zatytułowanym Strategia dla Polski - Pakiet 2000, który rozpisywał w czasie na okres do roku 2000 zmiany w systemie podatkowym związane z podstawowym za­łożeniem wyjściowym ograniczenia redystrybucyjnej roli budżetu. Proponowane zmiany dotyczyły stopniowego obniżenia podatków, zmniejszenia zakresu ulg, wprowadzenia zmian wymaganych przez organy unijne w dziedzinie podatków pośrednich, uregulowania opo­datkowania nieruchomości i kwestii związanych z opodatkowaniem rolnictwa.

Stabilizacja powinna stanowić podstawową dewizę postę­powania. Długofalowy program ewolucyjnego osiągania systemu do­celowego to właśnie gwarant stabilizacji wynikającej z szanowania przyzwyczajeń podatników i tworzącej im warunki racjonalnego po­dejmowania długofalowych decyzji.

Tabela 1.
Dochody budżetu państwa wg. rodzajów
Wyszczególnienie	1991	1995	1997	1998	1999	2000	1991		1995	2000
	W milionach zł							. w odsetkach
Dochody podatkowe	16317,4	68975,6	98688,5	113949,5	112776,9	119643,9	77,4		82,4	88,2
-podatek od tow. i usług (VAT)	X	20666,9	36929,2	42868,6	48803,6	51749,8	X		33,9	38,1
podatek doch. od osób prawnych	X	8837,0	13264,0	14809,0	15060,4	16867,7	X		10,6	12,4
-podatek doch. od osób fizycznych	X	23511,8	29941,5	34664,0	23115,2	23088,6	X		28,1	17,0

ANEKS

Źródło:

Lata 1991-1998 Roczniki Statystyczny 1998 r.

Lata 1999-2000 Mały Rocznik Statystyczny 2001r.

Źródło: Roczniki Statystyczne.

1 Stanisław Owsiak „Finanse publiczne: teoria i praktyka” ,PWN, Warszawa 1999,s.154.

2 Stanisław Owsiak „Finanse publiczne: teoria i praktyka” ,PWN, Warszawa 1999,s.194.

3 Stanisław Owsiak „Finanse publiczne: teoria i praktyka” ,PWN, Warszawa 1999,s.391.

4 Stanisław Owsiak „Finanse publiczne: teoria i praktyka” ,PWN, Warszawa 1999,s.392.

5 Anna Krajewska „Budżet państwa”, „Podstawy ekonomii” pod redakcją R. Milewskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, str.448

Szukasz gotowej pracy ?

To pewna droga do poważnych kłopotów.

Plagiat jest przestępstwem !

Nie ryzykuj ! Nie warto !

Powierz swoje sprawy profesjonalistom.