5. Bankowa obsługa budżetu jednostki samorządu terytorialnego
UWAGI WSTĘPNE
Głównymi źródłami finansowania deficytu budżetowego są przychody o charakterze zwrotnym w postaci zaciągniętych pożyczek i kredytów długoterminowych. Organem właściwym do zaciągania tego rodzaju zobowiązań jest organ stanowiący j.s.t., którego wola jest następnie realizowana przez zarząd jako organ wykonawczy. Zgodnie z ustawą czynności prawnych polegających na zaciągnięciu kredytów i pożyczek oraz emisjii papierów wartościowych dokonują dwaj członkowie zarządu wskazani w uchwale przez zarząd. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. J.s.t. mogą zaciągać zarówno długo- jak i krótkoterminowe pozyczki i kredyty. Celem krótkoterminowych jest realizacja zasady równowagi budżetowej na etapie wykonania budżetu.
Kredyty i pożyczki długoterminowe są ważnym elementem funkcjonowania tego rynku i są one tymi instrumentami, z których j.s.t. korzystają najczęściej. Stanowią one w miarę dogodne źródło pozyskiwania niezbędnych środków finansowych, zwłaszcza na cele inwestycyjne, a więc o charakterze znacznie przekraczającym okres jednego roku. W przypadku inwestycji są one wręcz konieczne, gdyż finansowanie tego rodzaju zadań z dochodów zwyczajnych j.s.t. jest często znacznie utrudnione, a dla wielu jednostek wręcz niemożliwe.
Pozyskiwanie środków pieniężnych ze zwrotnych źródeł finansowania zadań przez j.s.t. łączy się z obowiązkiem ich spłaty w danym okresie czasu, przy czym dotyczy to nie tylko kwoty głównej, ale również odsetek i prowizji. Stąd sięgnięcie do nowych źródeł finansowania jest uzasadnione tylko wtedy, kiedy w okresie spłaty zobowiązań pochodzących z tych źródeł w budżecie będzie występować nadwyżka dochodów nad wydatkami.
Korzystanie ze zwrotnych instrumentów równoważenia budżetów lokalnych jest uzależnione od spełnienia określonych warunków, które j.s.t. muszą uwzględniać sięgając do tych źródeł przychodów, a co jest konieczne dla zapewnienia ciągłości realizacji zadań publicznych. Warunki te dotyczą zachowania bieżącej płynności finansowej przez j.s.t., minimalizacji kosztów pozyskiwania przychodów zwrotnych czy konieczności koordynacji bieżących i przyszłych dochodów z przyszłymi zobowiązaniami. Ponadto przychody zwrotne powinny być wykorzystywane na finansowanie przede wszystkim wydatków inwestycyjnych, bowiem inwestycje zwiększając majątek j.s.t. mogą stanowić w przyszłości dodatkowe źródło dochodów. Natomiast finansowanie tymi przychodami wydatków bieżących stanowi poważne obciążenie budżetu w latach następnych i jest bezpośrednim zagrożeniem dla realizacji na odpowiednim poziomie zadań publicznych.
Kolejną istotną cechą przychodów zwrotnych jest fakultatywność ich wykorzystania, przez co należa one również do źródeł finansowania o charakterze nadzwyczajnym. Sięgnięcie do tych źródeł zależy wyłącznie od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego. Organy te samodzielnie decyduja zarówno o wyborze rodzaju instrumentu finansowania zwrotnego, jak i o zakresie jego wykorzystania.
Kolejną cechą przychodów zwrotnych jest ich publiczny wymiar, co przejawia się głównie w publicznoprawnych ograniczeniach korzystania z tego rodzaju źródeł finansowania. J.s.t. będąca podmiotem prawa publicznego nie może być postawiona w stan upadłości, nie powinna być też niewypłacalna. Zaciągając wszelkiego rodzaju zobowiązania działa we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Stąd konieczność stosowania pewnmych ograniczeń, przeciwdziałających sytuacjom, w których jednostka ta z powodu nadmiernego zadłużenia się nie będzie w stanie realizować zadań o charakterze obligatoryjnym.
Spłata rat kapitałowych oraz środki przeznaczone na wykup obligacji nie są wydatkiem ale rozchodem budżetu, tak jak zaciągnięty kredyt i pożyczka nie są dochodem a przychodem budżetu j.s.t. Natomiast spłata odsetek od wykorzystanych kredytów i pożyczek stanowi wydatek budżetu i podlega takiej samej kwalifikacji jak wszystkie wydatki budżetu, z tym jednak, że sposób kwalifikacji odsetek jest uzależniony od tego na jaki cel został zaciągnięty kredyt czy pożyczka , a w przypadku kredytów i pożyczek inwestycyjnych od etapu realizacji inwestycji. W okresie realizacji inwestycji odsetki zalicza się do kosztów inwestycyjnych i klasyfikuje się w danym dziale w zależności od charakteru inwestycji. Po zakończeniu inwestycji odsetki klasyfikuje się w dziale obsługi długu publicznego.
KREDYTY I POŻYCZKI JAKO ŹRÓDŁO FINANSOWANIA DEFICYTU BUDŻETOWEGO
Kredyt i pożyczka pieniężna to diwe odrębne kategorie eknomiczne, które można ropzatrywać w aspekcie ekonomicznym i prawnym. W aspekcie ekonomicznym przez kredyt i pożyczkę rozumie się taki stosunek ekonomiczny, który powstaje w związku z przeniesieniem określonej wartości pieniężnej przez jeden z podmiotów na drugi podmiot na warunkach zwrotności i nie ma tu znaczących różnic pomiędzy kredytem i pożyczką. W aspekcie prawnym różnice dotyczą charakteru prawnego obu rodzajów stosunków, elementów ich konstrukcji, w tym przede wszystkim uprawnień i obowiązków stron a także sposobu funkcjonowania.
Kredyty i pożyczki lokalne z uwagi na to, że zaciągane są przez organy j.s.t. stanowią element publicznej gospodarki finansowej, której zahres jest regulowany normami prawa publicznego. Dlatego też nawiązanie stosunku kredytowego czy pożyczkowego może nastąpić tylko na podstawie przepisów prawa upoważniających organy lokalne do zaciągania zobowiązań finansowych.
Wśród pożyczek i kredytów zaciąganych przez j.s.t. wyróżnia się pożyczki i kredyty krótkoterminowe oraz długterminowe, które j.s.t. mogą zaciągać na:
pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu j.s.t.
finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach j.s.t.
Zaciągnięte kredyty i pożyczki z przeznaczeniem na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu, podlegaja spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostaly zaciągnięte. Są to więc kredyty i pożyczki krótkoterminowe, których celem jest pokrycie przejściowego niedoboru, jaki może pojawić się przy realizacji budżetu w trakcie roku i który jest spowodowany pewną dysharmonią pomiędzy tempem realizacji dochodów i wydatków budżetu zrównoważonego w skali roku. Kredyty i pożyczki krótkoterminowe mogą być zaciągane przez zarząd j.s.t.w granicach kwoty okrślonej przez organ stanowiący w uchwale budżetowej. Jeżeli on nie określił tych granic wowczas sam zaciąga pożyczki. Rozsądniejsze jest jednak upoważnienie zarądu do zaciągania pożyczek i kredytów krótkoterminowych, co jest uzasadnione koniecznością w miarę szybkiego i elastycznego działania.
Źródłem sfinansowania wydatków j.s.t. nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach budżetowych są m.in. kredyty i pożyczki długoterminowe. W sytuacji kiedy zaplanowane wydatki są wyższe od zaplanowanych dochodów pojawia się zaplanowany deficyt budżetowy i tylko wtedy organy lokalne mogą podjąć decyzję o ewentualnym zaciągnięciu kredytu (pożyczki) długoterminowej. Zaciągnięty kredyt (pożyczka) jest przychodem budżetu tego roku, w którym doszlo do jego zaciągnięcia i w którym w zasadzie powinien byc wykorzystany, natomiast jego spłata ma miejsce w następnych latach budżetowych. Zaciągnięcie takiego kredytu jest równoznaczne z zaciągnięciem zobowiązania majątkowego przekraczającego zakres tzw. Zwykłego zarządu majątkiem komunalnym i dlatego decyzja w tym zakresie należy do wyłącznej właściwości organów stanowiących j.s.t. kompetencji tej organy stanowiące nie mogą przekazać w drodze upoważnienia zarządowi j.s.t.
W przypadku kredytów (pożyczek) długoterminowych do złożenia oświadczenia woli niezbędne jest współdziałanie obydwu organów j.s.t. w ten sposób, że organ stanowiący wyraża wole osoby prawnej, zarząd zaś ją wykonuje. W treści aktu woli organu stanowiącego muszą być conajmniej określone: rodzaj zobowiązania - kredyt czy pożyczka, jego wysokość, przeznaczenie, okres źródła spłaty oraz forma zabezpieczenia. Ze wskazanych względów akt woli organu stanowiącego w sprawie zaciągnięcia kredytu i pożyczki długoterminowej musi być podjęty w odrębnej uchwale. Brak jest podstawy prawnej dla upowaznienia zarządu do decydowania o zaciągnięciu tego rodzaju zobowiązań. Nie można na podstawie regulacji dotyczącej treści uchwały budżetowej przesądzać o kompetencjach organów j.s.t. w tym zakresie.
Uchwala organu stanowiącego będąca podjęciem aktu woli w sprawie zaciągnięcia kredytu (pożyczki) długoterminowej powinna zawierać następujące postanowienia:
powolanie podstawy prawnej jej podjęcia
określenie wysokości kwoty kredytu w zgodzie z uchwałą budżetową, limitowanej wielkością deficytu budżetowego
ustalenie przeznaczenia kredytu poprzez określenie wydatków, które z tego kredytu zostaną sfinansowane
określenie terminu spłaty kredytu i sposobu jego zabezpieczenia
wskazanie źródła spłaty zaciągniętego kredytu
upoważnienie zarządu do wykonania czynności związanych z zawarciem umowy kredytowej
określenie terminu wejścia uchwały w życie.
Tak więc j.s.t. może zaciągać kredyty i pożyczki długoterminowe tylko wtedy , kiedy w okresie spłaty tych zobowiązań będzie dysponowała nadwyżką dochodów nad wydatkami, a zapis w uchwale organu stanowiącego określający jako źródło spłaty kredytów i pożyczek dochody własne budżetu czyni zadość obowiązkowi wskazania źródeł pokrycia tych zobowiązań.
Wszystkie przedstawione wyżej działania organów samorządu terytorialnego same przez się nie przesądzają, iż odpowiednie banki czy instytucje zdecyduja się udzielić jednostce kredytu i pożyczki. Warunki i procedura udzielania kredytów (pożyczek) jest bowiem regulowana także przez przepisy prawa bankowego. Bank uzależnia zaś przyznanie kredytu od posiadania przez jednostkę samorządu terytorialnego zdolnoscki kredytowej. Zdolność kredytową posiada ten podmiot , który jest w stanie spłacić zaciągnięty kredyt wraz z odsetkami w terminach określonych w umowie, a o czym decyduje caly szereg przesłanek. Ocena zdolności kredytowej jest zadaniem skomplikowanym i niełatwym i jest ona dokonywana zarówno przed udzieleniem kredytu, jak i w całym okresie trwania umowy, aż do całkowitej spłaty kredytu wraz z odsetkami. Na decyzję banku mają wpływ różne czynniki. Bank może brać pod uwagę również cel kredytowania, jednak uprawnienie banku do odmowy udzielenia kredytu nie może byc ograniczone nawet w przypadku najbardziej spolecznie uzasadnionych potrzeb kredytowych, jeżeli nie jest spełniony warunek posiadania zdolności kredytowej przez potencjalnego kredytobiorcę.
To co jest charakterystyczne dla oceny zdolności kredytowej j.s.t. wiąże się z charakterem przesłanek, które przesądzają o posiadaniu tej zdolności bądź o jej braku. Zdolność kredytowa j.s.t. zależy przede wszystkim od przyszłej nadwyżki budżetowej. Oznacza to, że jednostki, które nie są w stanie wygenerować w okresie spłaty kredytu nadwyżki dochodów nad wydatkami budżetowymi należy uznać za nie mające zdolności kredytowej. Także ustawowo określone granice dopuszczalnego zadłużenia j.s.t. oraz inne publicznoprawne ograniczenia w zaciąganiu przez te jednostki zobowiązań są pewną gwarancją zachowania przez nie zdolności kredytowej.
Zdolność kredytowa j.s.t. jest wyznaczana przez odmienna grupę czynników niż w przypadku innych podmiotów. Oprócz typowych czynników, takich jak: generowanie zaległych zobowiązań, elastyczność dochodów własnych, przestrzegania zasad racjonalnego wykorzystania środków pieniężnych bieże się pod uwagę również takie czynniki jak:stopa bezrobocia, zróżnicowanie działalności gospodarczej i ilości ppdmiotów prowadzących tę działalność, rozmiarze potrzeb inwestycyjnych w zakresie infrastruktury społecznej i ekonomicznej czy w poziomie rozwoju sektora turystycznego.
Zdolność kredytowa samorządu terytorialnego jest także w pewnym stopniu określana przez opinię regionalnej izby obrachunkowej (RIO) o możliwości spłaty wnioskowanego przez j.s.t. kredytu (pożyczki). Opinia ta dotyczy tylko ocen formalnoprawnych, a nie ekonomicznych. Podmiotami uprawnionymi do wnioskowania o wydanie opinii są zarówno kredytodawcy lub pożyczkodawcy, jak i j.s.t. która otrzymując taką opinię jest zobligowana przekazać ją podmiotowi udzielającemu kredytu lub pożyczki.
Wydanie opinii o możliwości spłaty pożyczki (kredytu) należy do właściwości składów orzekających działających w RIO, złożonych z trzech członków kolegium izby. Jeżeli opinia wydana przez skład orzekający budzi zastrzeżenia lub sprzeciw j.s.t., to może się ona odwołać do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia opinii. Środek odwoławczy przewidziany w ustawie zabezpiecza j.s.t. przed błędną i nierzetelną opinią składu orzekającego, która mogłaby godzić w dobre imię jednostki lub szkodzić jej interesom. RIO daje rękojmię, że wydawane przez nią opinie są wiarygodne i w pełni obiektywne. Ilość i rodzaj dokumentów, których analiza poprzedza wydanie opinii zależa od tego czy dotyczy ona kredytu krótko- czy długoterminowego.
Zaciągnięcie kredytu (pożyczki) długoterminowego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy odpowiednie postanowienia znalazly się w uchwale organu stanowiącego j.s.t., a zamiar skorzystania oraz wysokość kredytu zostały określone w budżecie jednostki.
Pozytywna opinia składu orzekającego powinna w swej konkluzji zawierać stwierdzenie, że zaciągnięcie zobowiązania będącego przedmiotem wniosku nie spowoduje przekroczenia ustawowo określonych granic zadłużenia oraz, że jego spłata nie bedzie stanowić zagrożenia dla realizacji obligatoryjnych zadań j.s.t. Opinia RIO jest stanowiskiem składu orzekającego w sprawie możliwości wywiązania się przez j.s.t. ze swoich zobowiązań, wyraża pogląd izby na ten temat, który nie zmienia istniejącego stanu rzeczy i nie ma wpływu na ważność aktów podejmowanych przez organy tej jednostki, ani też nie wiąże innych adresatów, w tym banków. Opinia ta nie może również stanowić formy swoistego poręczenia, że j.s.t. wywiąże się z obowiązku spłaty kredytu (pożyczki) a także nie może być utożsamiana z opinią o zdolności kredytowej jednostki. Opinia ta nie jest ani obligatoryjna, ani wiążąca potencjalnego kredytodawcę (pożyczkodawcę).
Z uwagi na konieczność zapewnienia wypłacalności jednostek s.t. i ochrony interesów społeczności lokalnych, a także na bezpieczeństwo obrotu prawnego, w którym jednostki te uczestniczą, zaciąganie przez nie kredytów i pożyczek zostało obwarowane wieloma wymogami prawnofinansowymi. Wymogi te odnoszą się do:
konieczności odzwierciedlenia w budżecie zarówno skutków zaciągnięcia zobowiązań, jak i ich spłaty
obowiązku wydawania na żądanie kredytodawcy (pożyczkodawcy) lub j.s.t. przez RIO opinii o możliwości spłaty kredytu (pożyczki) o udzielenie którego jednostka się ubiega
obowiązku opiniowania przez RIO możliwości sfinansowania deficytu budżetowego wynikającego z ychwaly budżetowej ze wskazanych w tej uchwale źródeł oraz prawidłowości załączonej do budżetu prognozy długu j.s.t.
dopuszczalnych granic zadłużenia się j.s.t.
przesłanek przeciwdziałających zaciąganiu zobowiązań na niezbyt korzystnych warunkach i takich, których maksymalna wartość nie została ustalona w dniu zawarcia transakcji.
J.s.t. ma pełną swobodę w wyborze kredytodawców (pożyczkodawców)
Podstawowymi czynnikami decydującymi o ocenie usług świadczonych przez dany bank są:
cena kredytu, na którą składają się oprocentowanie i prowizja
wymagania dotyczące zabezpieczenia spłaty kredytu i związane z tym koszty
procedura przyznawania kredytu
postanowienia regulaminów bankowych potwierdzające pewną elastyczność kredytowania bądź jej brak.