Mieczysław SZOSTAK

SPECYFIKA POZYCJI OECD W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH A DROGA POLSKI

DO CZŁONKOSTWA W TEJ ORGANIZACJI

Opracowanie wykonane w Instytucie

Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych

Szkoły Głównej Handlowej

Warszawa, Maj 2003 r.

Uwagi wstępne

Z dwuczłonowego tytułu niniejszego opracowania wynika, że przyświecają mu dwa cele zasadnicze. Po pierwsze, chodzi o przedstawienie zwięzłej charakterystyki jednej z najważniejszych, chociaż mało znanych w naszym kraju organizacji międzyrządowych, działających we współczesnym świecie, tj. Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Szczególny akcent zostanie przy tym położony na pokazanie kluczowej pozycji OECD w stosunków międzynarodowych, a zwłaszcza w gospodarce światowej. Omówiona też zostanie geneza powstania tej Organizacji, jej zadania, struktura wewnętrzna, zakres i kierunki działania. Poświęcona temu będzie początkowa część tego szkicu.

Po drugie, równorzędnym celem opracowania jest prezentacja dotychczasowych doświadczeń Polski w zakresie współpracy z OECD w latach 1987-2003. Realizacji tego celu służą rozważania zawarte w części drugiej niniejszego tekstu. Po zasygnalizowaniu początków nieformalnych kontaktów wzajemnych (w okresie 1987-1990 r.) zostaną tam omówione trochę szerzej formy i charakter współpracy naszego kraju z tą Organizacją na etapie partnerstwa (tj. w latach 1991-1996), zasięg i przebieg negocjacji akcesyjnych (które toczyły się w okresie 1994-1996 r.) oraz główne korzyści Polski z pełnego członkostwa w OECD, które datuje się od 22 listopada 1996 r., tzn. ponad sześciu i pół roku.

Część I

Kluczowa rola OECD jako elitarnej organizacji krajów

o rozwiniętej gospodarce rynkowej

Historia OECD zaczęła się w momencie powołania do życia jej poprzedniczki, tj. Organizacji Europejskiej Współpracy Gospodarczej (OEEC - Organisation for European Economic Co-operation lub OCEE - Organisation de Coopération Economique Européenne). Ta ostatnia funkcjonowała w okresie 1948-1961 r., zrzeszając 18 krajów Europy Zachodniej oraz 3 kraje stowarzyszone - USA, Kanadę i Jugosławię. Najpierw głównym jej zadaniem był podział pomocy amerykańskiej w ramach Planu Marshalla. Zajmowała się też koordynacją polityki ekonomicznej krajów członkowskich, liberalizacją handlu i przepływów kapitałowych. Ważnym osiągnięciem OEEC było wprowadzenie w roku 1958 swobodnej wymienialności walut między krajami Europejskiej Unii Płatniczej. Odegrała ona zatem rolę prekursorki europejskiej integracji gospodarczej.

Po wypełnieniu swej „misji dziejowej” OEEC przekształcona została w Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development lub OCDE - Organisation de Coopération et de Développement Economiques) na mocy specjalnej konwencji, podpisanej w tej sprawie w Paryżu 14 grudnia 1960 r.

Członkami założycielami OECD było 20 wysoko rozwiniętych krajów Zachodu: USA, Wielka Brytania, Francja, Niemcy (RFN), Włochy, Kanada, Austria, Belgia, Grecja, Hiszpania, Holandia, Portugalia, Szwajcaria, Szwecja, Norwegia, Dania, Irlandia, Luksemburg, Islandia i Turcja. W okresie 1964-1973 r. przystąpiły do niej: Japonia, Finlandia, Australia i Nowa Zelandia, zaś w latach 1994-2000 przyjęte zostały: Meksyk, Czechy, Węgry, Polska, Republika Korei i Słowacja. Równocześnie OECD współpracuje obecnie z ponad 70 krajami nieczłonkowskimi.

Niezależnie od dzielących je różnic pod względem potencjału gospodarczego i poziomu rozwoju, państwa członkowskie OECD charakteryzują się trzema podstawowymi cechami wspólnymi: demokratycznym systemem politycznym, przestrzeganiem praw człowieka i wolności obywatelskich oraz otwartą gospodarką rynkową.

Powyższe cechy uznawane są za wartości nadrzędne w życiu polityczno-społecznym i gospodarczym wszystkich krajów członkowskich i składają się w sumie na tzw.„model OECD”. Są to zarazem główne kryteria, którym muszą sprostać kandydaci ubiegający się o przyjęcie do tej Organizacji.

Chociaż na państwa członkowskie OECD przypada tylko 18,5% ludności świata, to odgrywają one kluczową rolę we współczesnej gospodarce światowej. Dostarczają 59% globalnego produktu brutto (GDP), 76% światowego eksportu i aż 95% ogółu publicznej pomocy rozwojowej (ODA), świadczonej na rzecz krajów słabo rozwiniętych i postsocjalistycznych. Równocześnie omawiane kraje dominują na międzynarodowych rynkach finansowych, w dziedzinie inwestycji zagranicznych, rozwoju i transferu technologii oraz informacji, przodują w sferze innowacji, badań naukowych i edukacji.

Do najważniejszych statutowych celów i zadań OECD trzeba zaliczyć:

• wspieranie wzrostu gospodarczego, zwiększania zatrudnienia i poprawy poziomu życia ludności, przy równoległym utrzymywaniu stabilizacji finansowej;

• działanie na rzecz liberalizacji handlu międzynarodowego i przepływów kapitałowych oraz koordynacja pomocy gospodarczej dla krajów słabo rozwiniętych;

• uzgadnianie głównych kierunków i ujednolicanie instrumentów wewnętrznej i zewnętrznej polityki ekonomiczno-społecznej, prowadzonej przez rządy krajów członkowskich;

• opracowywanie konwencji międzynarodowych, kodeksów postępowania, zaleceń (rekomendacji) i innych instrumentów prawnych, regulujących podstawowe dziedziny życia gospodarczo-społecznego;

• gromadzenie informacji, dokonywanie analiz i przygotowywanie raportów nt. sytuacji ekonomiczno-społecznej nie tylko w krajach członkowskich, ale również w skali globalnej.

Do rangi specyficznej metody działania OECD awansowała zasada „nacisku równych sobie” („peer pressure” lub „la pression des pairs”). Polega ona na wywieranie przez rządy krajów OECD nawzajem na siebie presji, żeby - przy podejmowaniu suwerennych decyzji w sprawach gospodarki i życia społecznego - uwzględniać interesy i stanowisko partnerów oraz przestrzegać przyjętych na zasadach konsensusu zobowiązań. Inaczej mówiąc, OECD sprawuje kolektywny nadzór nad kierunkami i instrumentami realizacji polityki ekonomiczno-społecznej krajów członkowskich, koordynując tę politykę oraz zapewniając rządom państw OECD możliwość wzajemnej wymiany doświadczeń i wsparcie analityczno- konsultingowe ze strony najwyższej klasy ekspertów, pracujących w Sekretariacie Organizacji.

W świetle powyższego nie powinien zaskakiwać fakt, że niektórzy publicyści określają OECD mianem „klubu państw bogatych”, „klubu światowej elity gospodarczej”, „globalnego ekonomicznego sztabu generalnego”, „ośrodka dowodzenia gospodarką światową”, „Watykanu gospodarczego świata” lub „think tank” - czyli głównego ośrodka decyzyjno-doradczego grupy rozwiniętych krajów Zachodu.

Na specjalne podkreślenie zasługuje ponadto niezwykle rozległy zasięg zainteresowań tematycznych OECD. Zajmuje się ona bowiem całością problematyki ekonomiczno-społecznej, objętej zakresem działania władz państw członkowskich, wyłączywszy sprawy bezpieczeństwa wewnętrznego, wojska i obronności, kultury, sztuki i sportu.

Głównymi organami OECD są:

• Rada OECD (złożona na co dzień z ambasadorów-stałych przedstawicieli państw członkowskich, która raz do roku zbiera się na sesjach ministerialnych),

• Komitet Wykonawczy,

• Komitety Sektorowe (w ich pracach uczestniczą przedstawiciele rządów, tj. delegaci zainteresowanych ministerstw i innych urzędów państwowych),

• Grupy Robocze i inne Organy Pomocnicze (Subsydiary Bodies),

• Sekretarz Generalny i Sekretariat OECD.

Przy OECD działa grupa agencji afiliowanych, w skład której wchodzą: Międzynarodowa Agencja Energetyczna, Agencja Energii Atomowej, Europejska Konferencja Ministrów Transportu, Centrum ds. Rozwoju, Centrum Badań i Innowacji Oświatowych oraz Klub Sahelu i Afryki Zachodniej. Natomiast specjalnymi organami doradczymi są: Komitet Doradczy Biznesu i Przemysłu - BIAC oraz Komitet Doradczy Związków Zawodowych - TUAC. Schemat struktury organizacyjnej OECD przedstawiony jest na rysunku zamieszczonym w załączniku 1.

Za swoje priorytetowe kierunki działania na progu XXI wieku OECD uznaje:

• identyfikację najważniejszych źródeł wzrostu gospodarczego w warunkach obecnej rewolucji naukowo-technicznej (a zwłaszcza informatyzacji i rozwoju biotechnologii) oraz postępującej globalizacji gospodarki światowej opartej na wiedzy (knowledge-based global economy),

• ograniczanie nierówności pod względem dostępu do nowoczesnych technologii (digital divide) i wspieranie trwałego rozwoju proekologicznego (sustainable development),

• poszukiwanie metod skutecznej walki z bezrobociem i popieranie ustawicznego kształcenia (lifelong education),

• wspieranie reform ochrony zdrowia i świadczeń socjalnych,

• rozwój multilateralnego systemu handlu światowego i inwestycji międzynarodowych,

• poprawę efektywności różnych metod regulacji życia gospodarczo-społecznego przez państwo (regulatory reform),

• zwalczanie korupcji urzędników i oszustw podatkowych,

• rozszerzanie dialogu i współpracy z krajami nieczłonkowskimi (przy zachowaniu elitarnego charakteru OECD),

• coraz szerszą współpracę z organizacjami pozarządowymi, reprezentującymi społeczeństwo obywatelskie (civil society).

Część II

Ewolucja współpracy Polski z OECD:

Od partnerstwa do pełnego członkostwa

Robocze kontakty oficjalnych przedstawicieli naszego kraju z Sekretariatem OECD zostały zainicjowane przez Biuro Radcy Ekonomiczno-Handlowego Ambasady PRL we Francji jesienią 1987 r. Ówczesne polskie władze wyraziły swoje zainteresowanie podjęciem współpracy z wybranymi Komitetami i Grupami Roboczymi tej Organizacji. W czerwcu 1989 r. miała miejsce pierwsza w historii OECD wizyta jej Sekretarza Generalnego w stolicy kraju „obozu socjalistycznego”, tzn. w Warszawie. Natychmiast po rozpoczęciu przez rząd Mazowieckiego przeobrażeń ustrojowych, a więc jesienią 1989 r. odwiedziła Polskę pierwsza misja grupy ekspertów OECD. W efekcie tej wizyty przygotowany został raport pt.: „Elementy polskiej problematyki”, w którym przestawiono diagnozę sytuacji i propozycje działań, zbieżnych z programem stabilizacji i reform systemowych, nazwanym później planem Balcerowicza. Szerszą współpracę z omawianą Organizacją nasz kraj nawiązał po utworzeniu w 1990 r. w ramach Sekretariatu OECD Centrum ds. Współpracy z Europejskimi Krajami w Trakcie Przemian (CCEET).

Równolegle z bieżącymi kontaktami w okresie 1990-1991 r. toczyły się negocjacje w sprawie zawarcia ramowej umowy o współpracy Polski z OECD. Przedstawiony przez Sekretariat Organizacji pierwotny projekt takiego porozumienia - analogicznego do zawartego w 1961 r. z Jugosławią - uznany został przez polskich negocjatorów za niesatysfakcjonujący. Polskim władzom zależało bowiem bardzo na zamieszczeniu w tekście umowy zapisu o możliwości ubiegania się w przyszłości przez nasz kraj o pełne członkostwo. Identyczne stanowisko zajęły też Węgry i Czechosłowacja, które negocjowały takie porozumienia.

Mimo silnych początkowo oporów ze strony części krajów OECD postulat powyższy został ostatecznie uwzględniony w „Memorandum of Understanding”, podpisanym w dniu 4 czerwca 1991 r. W myśl zawartych porozumień przyznano Polsce, Węgrom i Czechosłowacji status krajów partnerskich OECD („Partners in Transition”- „PIT”), będący stadium pośrednim między stowarzyszeniem i członkostwem.

Na etapie partnerstwa, tj. w latach 1991-1996 nastąpiło znaczne rozszerzenie skali i form współpracy Polski z OECD. W szczególności przedstawiciele naszej administracji i eksperci zaczęli uczestniczyć w charakterze obserwatorów w pracach szeregu Komitetów Sektorowych i rup Roboczych. Ważną rolę w międzynarodowej promocji osiągnięć polskich reform odegrały kompleksowe raporty OECD o całej naszej gospodarce i przemianach systemowych oraz raporty sektorowe o przemyśle, rolnictwie, energetyce, rynku pracy, rozwoju regionalnym, ochronie środowiska, edukacji, nauce i technologii. Ponadto Organizacja udzielała pomocy w podnoszeniu kwalifikacji polskiej administracji, zapewniała też dostęp do publikacji, dokumentacji i banków danych OECD.

Pozytywna ocena wyników wzajemnej współpracy oraz zmiana stanowiska krajów OECD wobec możliwości akcesji krajów partnerskich (na Sesji Ministerialnej Rady w czerwcu 1993 r.) skłoniły polskie władze do znacznie wcześniejszego niż uprzednio zakładano wystąpienia z oficjalnym wnioskiem o przyjęcie naszego kraju do OECD w charakterze pełnoprawnego państwa członkowskiego. Taki wniosek złożony został 1 lutego 1994 r. Z podobnymi wnioskami na przełomie 1993 i 1994 r. wystąpiły też rządy 3 pozostałych krajów „PIT”, tj. Czech, Węgier i Słowacji.

Zakres i procedurę negocjacji z tymi krajami ustalono w lipcu 1994 r. Po złożeniu przez polski rząd pierwszej wersji memorandum nt. zgodności naszego ustawodawstwa i polityki ekonomiczno-społecznej z dotychczasowym dorobkiem prawnym („acquis”) OECD pod koniec listopada 1994 r. rozpoczęły się negocjacje, mające na celu ocenę gotowości i praktycznej zdolności naszego kraju do stosowania „reguł gry”, wynikających z kodeksów liberalizacyjnych, decyzji, rekomendacji i deklaracji OECD.

Negocjacje akcesyjne Polski z OECD koncentrowały się na następujących dziedzinach: przepływy kapitałowe, bieżące operacje niewidzialne, polityka wobec inwestycji zagranicznych, polityka podatkowa, stan ochrony środowiska i polityka ekologiczna, transport morski i przemysł okrętowy.

Najłatwiej udało się zakończyć pertraktacje w sprawie żeglugi morskiej. Dość szybko, bo już w grudniu 1995 r. zostały też sfinalizowane negocjacje dotyczące polityki ekologicznej, co było tym większym sukcesem, że zakres niezbędnych działań dostosowawczych w tej dziedzinie był bardzo szeroki.

Natomiast rozmowy w sprawie liberalizacji przepływów kapitałowych, transakcji niewidzialnych i inwestycji zagranicznych trwały do połowy maja 1996 r., przebiegały w kilku rundach. Wymagały one znacznych zmian w naszym prawie dewizowym, bankowym i ubezpieczeniowym, w ustawodawstwie dotyczącym obrotów papierami wartościowymi, działalności spółek z udziałem zagranicznym oraz zasad nabywania nieruchomości przez cudzoziemców.

Relatywnie duże zmiany ustawodawcze musiała też Polska wprowadzić, żeby uzyskać pozytywną opinię Komitetu Spraw Podatkowych, zwłaszcza odnośnie do zakresu tajemnicy podatkowej i bankowej, zasad szacunku cen transferowych i międzynarodowej współpracy służb skarbowych.

Ponadto z powodu nacisków polskiego lobby okrętowego bardzo trudne okazały się też negocjacje w sprawie warunków przyszłego przystąpienia do „Porozumienia OECD o znoszeniu subwencji państwowych dla przemysłu stoczniowego”.

Całość negocjacji akcesyjnych udało się zamknąć w czerwcu 1996 r. Po ostatecznym zaaprobowaniu wyników negocjacji przez Radę OECD 1 lipca 1996 r. polskie władze przekazały na ręce Sekretarza Generalnego Organizacji „Deklarację Rządu RP w sprawie warunków przystąpienia do Konwencji o OECDE”, zaś w dniu 11 lipca 1996 r. nastąpiło uroczyste podpisanie „Porozumienia” dotyczącego akcesji Polski do OECD.

Natomiast oficjalną datą przyjęcia naszego kraje do tej Organizacji jest 22 listopada 1996 r., kiedy to „Instrument ratyfikacji i przystąpienia RP do Konwencji o OECD” złożony został we francuskim Ministerstwie Spraw Zagranicznych (które jest depozytariuszem tej Konwencji).

Próbując ocenić główne korzyści Polski z członkostwa w OECD, warto zauważyć, że - po pierwsze - w efekcie dostosowania naszego ustawodawstwa do standardów tej Organizacji, zwłaszcza w zakresie polityki dewizowej (wprowadzenie pełnej wymienialności złotego i zniesienie ograniczeń w obrotach dewizami), przepływów kapitałowych, transakcji niewidzialnych, polityki wobec inwestorów (włącznie z ułatwieniami w nabywaniu nieruchomości), polityki podatkowej i ekologicznej, nastąpiło przyśpieszenie reform rynkowych oraz liberalizacji polskiego życia gospodarczego.

Po drugie, pomyślne zamknięcie negocjacji akcesyjnych i przyjęcie Polski do OECD najpierw utorowało naszemu krajowi drogę do NATO (podobnie jak Węgrom i Czechom), a następnie pomogło w staraniach o pełne członkostwo w Unii Europejskiej, w szczególności poważnie ułatwiając przeprowadzenie negocjacji akcesyjnych z UE.

Po trzecie, dzięki członkostwu w OECD przemiany ustrojowe w Polsce nabrały charakteru nieodwracalnego, poprawiając polityczną i gospodarczą pozycję naszego kraju na arenie międzynarodowej, zwiększając poważnie naszą wiarygodność w oczach potencjalnych inwestorów i kredytodawców zagranicznych oraz poprawiając notowania w światowych rankingach.

Po czwarte, powyższe zaowocowało skokowym wzrostem napływu bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) do Polski (potrojenie wielkości BIZ z 7,9 mld USD w okresie 1992-1995 do ponad 23 mld USD w latach 1996-1999) oraz pozwala na uzyskiwanie tańszych kredytów na międzynarodowych rynkach finansowych.

Po piąte, przyjęcie do OECD traktowane jest jako uzyskanie przez Polskę swoistego „świadectwa dojrzałości”, potwierdzenie faktu zbudowania podstaw gospodarki rynkowej i awansu z grupy krajów „Drugiego Świata” (czyli postsocjalistycznych) do grupy państw „Pierwszego Świata” (za jaki uchodzą kraje OECD).

Po szóste, jako pełnoprawny członek OECD Polska nie tylko przyśpieszyła proces swej integracji z gospodarką światową, ale też czynnie uczestniczy w sprawowaniu kolektywnego nadzoru nad polityką ekonomiczno-społeczną pozostałych państw członkowskich omawianej Organizacji i może efektywniej niż poprzednio wpływać na ustalanie globalnych reguł gry obowiązujących w sferze międzynarodowych stosunków gospodarczych.

Należy jednak podkreślić, że aby w pełni zdyskontować szanse i korzyści, jakie daje Polsce członkostwo w OECD, nasz kraj nie tylko powinien konsekwentnie kontynuować proces reform rynkowych, lecz stale musi w praktyce udowadniać, że potrafi należycie wywiązywać się z obowiązków państwa członkowskiego tej elitarnej międzyrządowej organizacji gospodarczej.

ZAŁĄCZNIK 1: Schemat struktury organizacyjnej OECD

ORGANY DORAD.

(BIAC, TUAC)

AGENCJE AFILIOW.

RADA OECD

STAŁE (wraz z Komitetem SEKRETARZ

PRZEDSTAWI- Wykonawczym) GENERALNY

CIELSTWA

KRAJÓW

CZŁONKOWSKICH

Sekretariat Generalny

KOMITETY SEKTOROWE

GRUPY ROBOCZE

I ZESPOŁY EKSPERTÓW

SEKRETARIAT

Dyrektoriat DYREKTORIATY

Wykonawczy SEKTOROWE

Wydziały WYDZIAŁY

Administracyjne BRANŻOWE

Źródło: Opracowanie własne w oparciu o „OECD Annual Report 2002”, op. cit.

Rządy Polski i Czechosłowacji, które początkowo wyraziły zainteresowanie skorzystaniem z tej pomocy, musiały z tego zrezygnować na mocy osobistej decyzji J. Stalina. - Zob.: S. Sullivan: „From War to Wealth: 50 Years of Innovation”, OECD, Paris 1997, s.13-16.

Trzeba podkreślić, że w polskim piśmiennictwie rzadko używa się pełnej nazwy tej Organizacji, preferując skrót OECD, który pochodzi od jej nazwy w języku angielskim.

Zob.: „OECD Annual Report 2002”, OECD, Paris 2002, s. 8.

Zob. szerzej m.in.: M. Szostak: „Rola OECD we współczesnym świecie”, w: „Gospodarka Narodowa”, 1996, nr 7, s. 8; „OECD in the 1990s”, OECD, Paris 1994, s .7.

Do roli „Watykanu bez papieża” porównał funkcje OECD australijski publisysta Tim Colabach . - zob szerzej: „OECD Press Review”, May 18, 1992.

Szerzej w sprawie organów OECD, agencji afiliowanych i doradczych zob.m.in.: M.Szostak: „Struktura organizacyjna i mechanizm funkcjonowania OECD”, w pracy pod red. S. Michałowskiego i M. Szostaka: „OECD a Polska”, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego”, Warszawa 1995, s. 20-61; „Overview of the OECD” - Opracowanie dostępne na stronie internetowej OECD: www.oecd.org.

Zob.: „OECD's Key Activities - October 2002”, w serii:” OECD Policy Brief”, Paris, October 2002.

Zob.: „Elements of the Polish Problematique”, OECD, Paris, 17th November 1989 ; M. Szostak: “Proces polskich przemian systemowych I strukturalnych w ocenie OECD”, w: “Gospodarka Narodowa”, 1996, nr 7,

s. 81-83.

Zob. : M. Szostak: „Proces polskich przemian…”, op. cit., s. 83-95; M. Szostak: „Polska w OECD jako „partner w trakcie przemian”: Wyniki dotychczasowej współpracy”, w: ”OECD a Polska”, op. cit., s. 68-102.

Szerzej zob.: M. Szostak: „Warunki i perspektywy członkostwa Polski w OECD”, w pracy zbiorowej: „OECD a Polska”, op. cit., s. 103-128; D. Hübner: „W kierunku członkostwa Polski w OECD”, w: „Gospodarka Narodowa” , 1996, nr 7, s. 1-4.

Zob.: „Porozumienie o zaproszeniu Rzeczypospolitej Polskiej do przystąpienia do Konwencji o Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju z 11 lipca 1996 r.”, w: „Zbiór dokumentów” (PISM), 1996, nr 3, s. 97-126.

Zob.: M. Szostak: „Polska w OECD: Droga do członkostwa w elitarnym klubie gospodarczym”, Instytut Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych SGH, Warszawa 2002, s. 7-9; „Zakończenie: Pozycja Polski w OECD po pięciu latach członkostwa w ocenie pierwszego Ambasadora-Stałego Przedstawiciela RP przy OECD, Jana Woronieckiego”, w: „Polska w OECD”, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2001, s. 71-76.

1

Regionalne

Ośrodki OECD

ds. Informacji i

Publikacji

---