Kontrola administracji publicznej - regionalne izby obrachunkowe
Regionalne Izby Obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej. Pozycję prawną regionalnych izb obrachunkowych określa w zasadniczy sposób art.171, ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Artykuł ten zalicza regionalne izby obrachunkowe do organów państwa zajmujących się nadzorem nad jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych. Ustawa z 7 października 1992 roku określa kompleksowe uprawnienia regionalnych izb obrachunkowych upoważniając je do kontroli gospodarki finansowej gmin, związków międzygminnych i innych komunalnych osób prawnych i sejmików samorządowych.
Do zadań regionalnych izb obrachunkowych należy: nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych, kontrolę gospodarki finansowej i zamówień publicznych podmiotów wskazanych w art. 1, ust. 2 ustawy o RIO, kontrolę sprawozdań kwartalnych z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, wydawanie opinii w sprawach określonych ustawami, oraz działalność informacyjną, instruktarzową oraz szkoleniową w zakresie objętym nadzorem i kontrolą.
W ramach struktury organizacyjnej regionalnych izb obrachunkowych funkcjonuje wydział informacji analiz i szkoleń. Ich najważniejsze zadania sprowadzają się do organizowania i prowadzenia działalności szkoleniowej i informacyjnej, badania i kontrolowania pod względem rachunkowym sprawozdań kwartalnych i rocznych jednostek samorządu terytorialnego, oraz analizowanie danych, które dotyczą subwencji i rozliczeń dotacji celowych. Innym wydziałem, jest wydział kontroli gospodarki finansowej. Jest on powołany do wykonywania kontroli gospodarki finansowej, jak również realizacji zobowiązań podatkowych. Na czele regionalnych izb obrachunkowych stoi ich prezes, którego powołuje i odwołuje prezes Rady Ministrów, po przeprowadzeniu postępowania konkursowego. Kadencja prezesa RIP trwa 6 lat, jest on powoływany na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Prezes reprezentuje izbę na zewnątrz, jest przełożonym jej pracowników oraz kieruje sprawami izby, które nie są zastrzeżone dla jej organów, w tym między innymi: opracowuje projekt regulaminu organizacyjnego izby, występuje do prezesa Rady Ministrów z wnioskami o powołanie i odwołanie zastępcy prezesa, powołanie, odwołanie lub zmianę charakteru zatrudnienia członka kolegium, a również zwiększenie liczby członków kolegium, kierowanie obradami kolegium i powoływanie składów orzekających. Do zadań prezesa należy również przedkładanie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej rocznego sprawozdania z wykonania budżetu oraz sprawozdania z działalności kontrolnej i informacyjno - szkoleniowej izby. Sprawozdania te muszą być wcześniej przyjęte przez kolegium.
Ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych do organów izby zgodnie z art. 14 zalicza kolegium i komisję orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej. Prace kolegium odbywają się pod kierownictwem prezesa, który jednocześnie jest jednym z członków kolegium. Ponadto w skład kolegium wchodzą członkowie etatowi i nieetatowi, którzy są powoływani przez prezesa Rady Ministrów. Członkowie kolegium w zakresie realizacji zadań nadzorczych i funkcji kontrolnych są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom. Do podstawowych zadań kolegium RIO możemy zaliczyć: ustalenie budżetów jednostek samorządu terytorialnego w przypadku , o którym mowa w art. 123, ust. 3 ustawy o finansach publicznych, orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, rozpatrywanie odwołań, przyjmowanie sprawozdań z działalności kontrolnej i informacyjno - szkoleniowej izby, uchwalanie wniosków do projektu budżetu izby oraz ramowego planu pracy, przyjmowanie sprawozdań z wykonania budżetu oraz rocznego ramowego planu pracy izby, w tym planu kontroli, rozpatrywanie zastrzeżeń do wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych, opiniowanie kandydatów na członków kolegium, wybór kandydata na prezesa izby, uchwalenie regulaminu organizacyjnego izby, oraz podejmowanie uchwał w innych sprawach określonych w odrębnych przepisach. Obrady kolegium odbywają się na posiedzeniach zwoływanych przez prezesa izby. W obradach tych oprócz członków kolegium mogą uczestniczyć przedstawiciele podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana przez owe kolegium. Przed podjęciem uchwały przedstawiciel podmiotu jest zapoznawany z projektem stanowiska kolegium. Następnie może on złożyć odpowiednie dowody, dodatkowe wyjaśnienia, które w istotny sposób wpłyną na pracę i ostateczną decyzję kolegium. Po zakończeniu części dotyczącej wyjaśnień, członkowie kolegium podejmują dyskusję, a następnie odbywa się głosowanie w sprawie podjęcia lub zdjęcia z porządku danego projektu rozstrzygnięcia merytorycznego. Kolegium regionalnych izb obrachunkowych podejmuje decyzję bezwzględną większością głosów, przy obecności co najmniej połowy składu członków kolegium. Ponadto członkowie kolegium są zobowiązani do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w pracach składów orzekających, do których są powoływani zarządzeniem prezesa RIO. Mogą oni również prowadzić szkolenia dla przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego oraz prowadzić działalność informacyjną polegającą na przygotowywaniu opinii i stanowisk prawnych w zakresie praktyki stosowania prawa finansowego. Przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej działa komisja orzekająca na mocy ustawy z 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, która jest organem pierwszej instancji w sprawach dotyczących naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Mówiąc o kontroli możemy mieć na uwadze jej znaczenie potoczne, jako pojęcie występujące w powszechnym użyciu. Kontrola posiada też swoje znaczenie prawne. W tym rozumieniu może mieć ona dwojaki sens: może być traktowana jako funkcja, czyli zakres podejmowanych czynności, ale również jako swoisty system organizacji - oznacza to całokształt podmiotowy instytucji kontrolnych sprawujących czynności kontrolne na podstawie obowiązujących norm prawnych. Doktryna prawa administracyjnego definiuje kontrolę w sposób bardzo szeroki, a wszystkie podane definicje nie wyczerpują w pełni bogatej teorii w tym zakresie. Pomagają nam natomiast zobrazować sposób właściwego definiowania tegoż pojęcia. Możemy w ten sposób stwierdzić, iż istotą działalności kontrolnej jest obserwowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i przedstawienie spostrzeżeń właściwym podmiotom. Istotną cechą kontroli w ujęciu funkcjonalnym jest to, że nie zawiera ona możliwości władczego i wiążącego oddziaływania w stosunku do podmiotów, wobec których jest stosowana. W ten właśnie sposób możemy odróżnić kontrolę od nadzoru, który w swojej istocie jest szerszy. Przejawia się on prawem organu do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy, lub instytucje nadzorowane. Odbywa się to przez wydawanie aktów korygujących czynności i akty administracyjne wydawane przez podmioty nadzorowane.
Każda kontrola powinna zawierać w sobie następujące czynności: zbadanie istniejącego stanu rzeczy, zestawienie tego, co istnieje, z tym co powinno być lub co przewidują wzorce bądź normy postępowania podmiotu kontrolowanego, ustalenie rozbieżności pomiędzy stanem istniejącym, a tym którego się pożąda bądź oczekuje, oraz ustalenie przyczyn rozbieżności, ich skutków negatywnych, osób za nie odpowiedzialnych oraz sposobów usunięcia i przeciwdziałania ich powstaniu w przyszłości. Każda kontrola odbywa się w oparciu o przyjęte z góry mierniki - kryteria kontroli, do których możemy zaliczyć: legalność, celowość, rzetelność, gospodarność, zgodność z polityką państwa oraz inne wskazane przez przepisy prawne. Jednak nie wszystkie z tych kryteriów znajdą swoje zastosowanie.
Regionalne Izby Obrachunkowe zgodnie z ustawą kontrolują gospodarkę finansową, a w tym realizację zobowiązań podatkowych oraz zamówienia publiczne z zastosowaniem kryterium legalności. Kryterium legalności jest to kryterium zgodności z prawem, oraz zgodności dokumentacji z jej stanem faktycznym. Głównym obszarem kontroli sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe jest gospodarka finansowa obejmująca pobieranie dochodów i dokonywanie wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego. Na gospodarkę finansową składa się: podejmowanie decyzji w sprawie wewnętrznego prawa regulującego działalność finansową łącznie z planowaniem budżetu, oraz prowadzenie obsługi kasowej i rozliczeniowej. Kontroli poddawana jest również całościowa gospodarka związana z użytkowaniem i wykorzystywaniem majątku trwałego i obrotowego.
Postępowanie kontrolne jest czynnością powtarzającą się i odbywającą się według określonych zasad postępowania dla szczególnych rodzajów kontroli. Pierwszą zasadą jest zasada legalności postępowania, która mówi o tym, iż tylko taką kontrolę uznamy za zgodną z prawem i dopuszczalną, która będzie miała upoważnienie ustawowe. Kolejna zasada to zasada prawdy obiektywnej. Zobowiązuje ona inspektorów do dokonywania wszelkich ustaleń kontrolnych w pełnej zgodności ze stanem faktycznym oraz do ujmowania wyników kontroli w zgodzie z rzeczywistym przebiegiem i charakterem badanych zjawisk. Inspektor kontroli wykonujący swe czynności służbowe musi być wolny od uprzedzeń i niechętnego nastawienia do kontrolowanej jednostki. Zasada kontradyktoryjności sprowadza się do określonej procedury postępowania stron kontroli. Kontrolowany ma prawo do przedstawiania dowodów i składania wyjaśnień oraz przedstawiania swojej argumentacji w badanej sprawie. Kontrolujący ma natomiast obowiązek ich przyjmowania i merytorycznego ustosunkowania się do nich. Zasada ta zabezpiecza strony postępowania przed niepełnym ustaleniem stanu faktycznego. Pozwala to uniknąć niewłaściwego sformułowania wniosków i zaleceń pokontrolnych.
Pozycja prawna inspektorów kontroli gospodarki finansowej regionalnych izb obrachunkowych zgodnie z art. 25 ustawy o RIO - „Członkowie kolegium oraz inspektorzy w zakresie wykonywanych czynności korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym”. Inspektor za niedopełnienie swoich obowiązków, lub wykonanie ich z naruszeniem prawa może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną. Ponadto inspektorzy mogą ponieść odpowiedzialność za łapownictwo bierne, nadużycie władzy ze szkodą dla interesu publicznego lub prywatnego, wymuszenie zeznań, informacji, oświadczeń, oraz ujawnienie tajemnicy służbowej i zawodowej. Należy pamiętać też o tym, że do inspektorów kontroli regionalnych izb obrachunkowych mają zastosowanie przepisy ustawy o prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Główny nacisk należy położyć na to, że nie mogą oni być członkami organów jednostki samorządu terytorialnego i samorządowych kolegiów odwoławczych. Nie można inspektorom powierzać też wykonywania pracy na rzecz owych jednostek na podstawie umów cywilnoprawnych.
Inspektorem kontroli finansowej może być osoba, która posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe w zakresie finansów publicznych, prawa, ekonomii, zarządzania. Ponadto powinna cieszyć się nieposzlakowanym charakterem, posiadać wysoki stopień społecznej odpowiedzialności, bezwzględną rzetelność i uczciwość w pracy, mocny charakter, takt i umiejętność zachowania odpowiedniej postawy wobec osób, których działalność jest poddawana kontroli. Inspektorzy wykonują zadania kontrolne izby, oraz sporządzają protokoły, które przekazują prezesowi izby i podmiotom kontrolowanym. Zgodnie z ustawą o RIO inspektorom między innymi przysługuje prawo do: żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych, wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymi i gospodarką finansową kontrolowanej jednostki, zabezpieczenia dokumentów i innych dowodów, wglądu w indywidualną dokumentacja podatkową, dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządowych, oraz sporządzania lub zlecania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów oraz wyciągów z dokumentów. Przykładowymi przedmiotami kontroli w jednostce samorządu terytorialnego mogą być: gospodarka pieniężna, rozrachunki, przestrzeganie zasad prowadzenia rachunkowości, pozyskiwanie dochodów, wydatki oraz rzetelność sporządzanych sprawozdań budżetowych i finansowych.
Realizacja zadań kontrolnych przez regionalną izbę obrachunkową jest procesem ciągłym i powtarzalnym, płynącym z ustawowego upoważnienia. Zadania te umożliwiają opracowanie wyników na potrzeby jednostek kontrolowanych i samego RIO oraz gwarantują systematyczny, skuteczny i sprawny przebieg kontroli. Po przeprowadzeniu czynności przygotowawczych prezes izby lub osoba przez niego upoważniona powiadamia kierownika jednostki kontrolowanej o zakresie i terminie rozpoczęcia kontroli. W przypadku kontroli samorządowych jednostek organizacyjnych, w zakresie wykorzystywanych przez nie dotacji pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, prezes izby powiadamia o kontroli również właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Powiadomienie o terminie kompleksowej kontroli dokonuje się nie później niż na 7 dni przed jej rozpoczęciem. Do obowiązków prezesa lub jego zastępcy należy przygotowanie imiennego upoważnienia inspektora do przeprowadzenia kontroli, oraz jej zakres.
Inspektorzy rozpoczynają kontrolę w momencie okazania legitymacji służbowej i imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Od tego momentu rozpoczynają się wszelkie dopuszczone przepisami prawa czynności zmierzające do zrealizowania zakresu przedmiotowego upoważnienia imiennego w siedzibie jednostki kontrolowanej. W celu wykonania kontroli inspektor dokonuje ustaleń na podstawie dokumentacji gospodarki finansowej i rzeczowej oraz zgromadzonych w toku kontroli informacji. Inspektor ma obowiązek przyjęcia pisemnych wyjaśnień i pisemnego oświadczenia, które stanowią załącznik do protokołu. Dokumentacja gromadzona przez inspektora w czasie kontroli musi być zabezpieczona, aby nie udostępnić jej osobom nieupoważnionym. Na kierowniku jednostki kontrolowanej ciąży obowiązek zapewnienia inspektorowi warunków i środków niezbędnych do przeprowadzenia kontroli.
Po zakończeniu zbierania dowodów i czynności faktycznych inspektor sporządza protokół w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach. Jest to podstawowy dokument będący dwustronnym aktem urzędowym, ujmujący ustalenia kontroli finansowej. Protokół ten musi zawierać: nazwę jednostki kontrolowanej, imię, nazwisko, stanowisko inspektora, datę rozpoczęcia i zakończenia kontroli, określenie podmiotowego zakresu kontroli, imię i nazwisko kierownika kontrolowanej jednostki, przebieg i wyniki czynności kontrolnych, informację o załącznikach, dane o liczbie egzemplarzy sporządzonego protokołu, datę i miejsce podpisania protokołu, oraz podpis inspektora przeprowadzającego kontrolę.
Po zakończeniu czynności kontrolnych inspektor kontroli może zwołać w siedzibie jednostki kontrolowanej naradę, ustalając jej termin i uczestników. Wyniki kontroli oraz treść protokołu należy omówić w obecności kierownika jednostki i głównego księgowego oraz innych osób, których konieczność obecności będzie celowa.
Bibliografia:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Andrzej Sylwestrzak „Kontrola administracji publicznej w III Rzeczypospolitej Polskiej”; Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2004 r.
Daniel Wojtacki „Rachunkowość w oświacie”; Wrocław 2006 r.
www.rio.gov.pl
Praca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl <<<>>> Zacznij zarabiać http://partner.e-sciagi.plPraca pochodzi z serwisu www.e-sciagi.pl
8