4. Budżet państwa i budżety samorządowe
- Istota i cechy budżetu państwa
Budżet państwa jest jednym z najważniejszych planów finansowych w państwie, obejmującym scentralizowane zasoby pieniężne stanowiące materialną podstawę realizacji wielu zadań państwa. Współczesny budżet stanowi podstawową instytucję finansów publicznych i prawa finansowego. Pełni ważną rolę społeczno-ekonomiczną. Ma duże znaczenie polityczne i ustrojowe, jest bowiem ściśle związany z funkcjami państwa i organów publicznych. W ramach budżetu państwa gromadzi się i rozdziela największą część środków publicznych. Uchwalany jest w formie ustawy budżetowej na okres roku kalendarzowego, który jest rokiem budżetowym.
W ramach budżetu państwa wyodrębnia się:
- budżet środków europejskich, który jest rocznym planem dochodów i podlegających refundacji wydatków przeznaczonych ma realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich. Różnica pomiędzy dochodami a wydatkami stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu środków europejskich albo deficyt środków europejskich. Niniejszy wynik nie jest wliczany do deficytu albo nadwyżki budżetu państwa.
- rezerwa ogólna, która nie może być wyższa niż 0,2% wydatków budżetu. Rezerwą dysponuje Rada Ministrów, nie można przeznaczyć rezerwy ogólnej na zwiększenie wydatków, które zostały zmniejszone w trakcie realizacji budżetu w wyniku przeniesienia między podziałkami klasyfikacji budżetowej.
- rezerwy celowe, które mogą, ale nie muszą być tworzone.
Jak wynika z ustawy o finansach publicznych, ustawa budżetowa określa m.in. dochody i wydatki budżetu państwa oraz deficyt budżetowy i źródła jego pokrycia. Ponad to wyznacza limity zatrudnienia w administracji państwa, ustala plany finansowe państwowych funduszy celowych oraz zawiera wykaz programów i inwestycji wieloletnich.
Na dochody polskiego budżetu składają się dochody krajowe, obejmujące dochody z podatków: dochodowych od osób fizycznych i prawnych, VAT, akcyzy, podatku rolnego od gruntów, leśnego, od spadków i darowizn, od nieruchomości, od środków transportu, od gier) i dochody nie podatkowe (m.in. dywidendy, wpływy z ceł) oraz środki z prywatyzacji. Dochody zagraniczne stanowią odsetki od udzielonych przez kraj kredytów. Do przychodów zalicza się: środki ze sprzedaży papierów wartościowych, prywatyzacji majątku, spłaty udzielonych pożyczek oraz z otrzymanych pożyczek i kredytów.
Gospodarka budżetowa jest realizowana przez organy państwowe i samorządowe. Polega ona na gromadzeniu i wydatkowaniu finansów środków publicznych na różnych szczeblach władzy publicznej i w ramach rożnych budżetów. W skali państwa gospodarka budżetowa obejmuje budżety organów centralnych oraz budżety wojewodów, które są wydzielone jako części budżetu. Ze względu na wielkość środków pieniężnych, które gromadzi i rozdziela budżet, jest on podstawowym instrumentem finansowym państwa w oddziaływaniu na procesy ekonomiczne.
Na budżet można patrzeć w wymiarze politycznym, co wynika z tego, że władze państwowe, stanowiące dominujący podmiot systemu politycznego i społeczno - gospodarczego państwa, wykorzystują budżet jako narzędzie realizacji określonej polityki społeczno - gospodarczej.
Funkcje budżetu
- funkcja ekonomiczna - historycznie najstarsza, związana z istnieniem instytucji państwa. Polega na gromadzeniu dochodów oraz dokonywaniu wydatków związanych zarówno z utrzymaniem aparatu państwowego, jak i wydatków na usługi świadczone przez państwo (bezpłatnie) na rzecz społeczeństwa.
- funkcja kontrolna - nazywana też informacyjną, polega na kontroli przebiegu procesów gospodarczych za pomocą analizy przepływów finansowych.
- funkcja polityczna - polega na oddziaływaniu na gospodarkę za pomocą zarówno dochodów jak i wydatków budżetowych dla realizacji określonych celów. Poprzez odpowiednie sterowanie środków zarówno po stronie dochodów i wydatków aktywnie wpływać na kształtowanie polityki społeczno - gospodarczej.
Zasady budżetowe:
- jawność - prace parlamentu nad budżetem są jawne, a sama ustawa jest publikowana w Dzienniku Ustaw, czyli ogólnie dostępna, jej treść jest przedmiotem dyskusji w środkach masowego przekazu. Przestrzeganie tej zasady daje możliwość kontroli społecznej i finansowej działalności państwa.
- zupełność - oznacza zamieszczenie w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa, każda z dziedzin działalności finansowej państwa musi być uwzględniona w planie budżetowym.
- jedność - dochody i wydatki powinny być ujęte w jednym zestawieniu. W ujęciu formalnym oznacza to objęcie jednym aktem prawnym dochodów i wydatków publicznych, natomiast w ujęciu materialnym chodzi o to, aby nie wiązać określonych dochodów budżetowych z konkretnymi zadaniami finansowanymi z budżetu.
- roczności - ma charakter raczej techniczny, oznacza konieczność uchwalenia budżetu przez Sejm przed rozpoczęciem roku, w którym ma być wykonywany.
- równowagi - mówi o zrównaniu dochodów budżetowych z wydatkami budżetowymi. Nierównowaga budżetowa może mieć dwojaki charakter. Gdy dochody są wyższe niż wydatki występuje nadwyżka budżetowa, a gdy dochody są niższe od wydatków, mamy do czynienia z deficytem budżetowym.
- Zasady opracowania i kontroli budżetu samorządowego
Budżet wg sformułowania ustawowego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki samorządowej. Przepisy dotyczące szczegółowości budżetu jednostki samorządu terytorialnego nakładają obowiązek zaplanowania dochodów według źródeł i działów klasyfikacji, a wydatków w podziale na działy i rozdziały z wyodrębnieniem w każdym dziale wydatków bieżących. Projekt uchwały opracowuje zarząd i przekłada go w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy radzie (sejmikowi) i regionalnej izbie obrachunkowej, która przedstawia opinię o projekcie, a także - jeśli projekt zakłada deficyt - opinię o możliwościach sfinansowania deficytu. Wraz z projektem zarząd przedstawia informację o stanie mienia komunalnego oraz prognozę dotyczącą kwoty długu jednostki. Wykonanie budżetu odbywa się zgodnie z zasadami gospodarki finansowej. Zasady stanowią m.in. że wydatki mogą być dokonywane w granicach kwot określonych w planie finansowym, zgodnie z planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny, wprowadzają też obowiązek stosowania ustawy o zamówieniach publicznych przy zlecaniu zadań.
Gospodarka zasobami pieniężnymi samorządu terytorialnego poddana jest kontroli wewnętrznej i zewnętrzne.
Kontrolę wewnętrzną w j.s.t. sprawują:
-organ stanowiący
- zarząd jako organ wykonawczy
- główny księgowy budżetu j.s.t
- kierownicy i główni księgowi jednostek organizacyjnych
- audytor wewnętrzny
System wewnętrznej kontroli finansowej, obejmujący procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, wiąże się z odpowiednią organizacją jednostki, wskazaniem zakresu odpowiedzialności uczestników procesów decyzyjnych, organizacją obiegu dokumentów, sposobem ich weryfikowania zatwierdzania.
Kontrola zewnętrzne wykonywana przez podmioty działające poza strukturą j.s.t. to przede wszystkim kontrola wykonywana przez Najwyższą Izbę Kontroli i regionalne izby obrachunkowe. NIK podległa Sejmowi i mająca status naczelnego organu kontroli państwowej może kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. RIO bada uchwały dotyczące procedury uchwalania budżetu i jego zmian, zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego oraz udzielania pożyczek, zasad i zakresu przyznawania dotacji, podatków i opłat lokalnych. Do zadań RIO należy:
- nadzór nad działalnością j.s.t. w zakresie spraw finansowych
- kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych
- kontrola sprawozdań kwartalnych z wykonania budżetów
- wydawanie opinii w sprawach określonych ustawami
- działalność informacyjna i szkoleniowa
- Klasyfikacja budżetowa jako podstawa opracowania budżetu państwa i budżetów
samorządowych
Klasyfikacja budżetowa związana jest ze wszystkimi etapami funkcjonowania budżetu, od projektowania przez uchwalanie i wykonanie aż do kontroli wykonania. System dochodów i wydatków jest rozbudowany, skomplikowany i obejmuje różne sfery działalności. Do oznakowania stosowanych podziałek klasyfikacji wykorzystuje się symbole cyfrowe.
Wg kryterium podmiotowego budżet dzieli się na części, które wskazują dysponentów środków budżetowych. Swoje części mają naczelne organy władzy państwowej, organy administracji państwowej, wymiaru sprawiedliwości itd.. Oddzielne części mają takie dziedziny jak gospodarowanie środkami budżetowymi jak: obsługa zadłużenia zagranicznego, długu krajowego, subwencje ogólne czy rezerwy celowe.
Funkcjonalne ujęcie wydatków budżetowych przedstawiają działy, które mają charakter przedmiotowy i odpowiadają podstawowym rodzajom działalności gospodarczej, obejmują jedną lub kilka branż. Są to np. handel, opieka społeczna, leśnictwo. Każdy dział dzieli się na kilka rozdziałów, które mają charakter mieszany - podmiotowo - przedmiotowy, dotyczą bowiem określonych zadań budżetowych np. inspekcja handlowa, domy pomocy społecznej. Rodzajowemu kryterium podziału dochodów i wydatków odpowiadają paragrafy. Wykazują rodzaje wydatków np. wynagrodzenia osobowe, natomiast w dochodach źródła dochodów budżetowych, np. podatek VAT, PIT, CIT.
Klasyfikacja budżetowa jest odzwierciedleniem funkcji i zadań spełnianych przez budżet państwa. Można zatem powiedzieć, że klasyfikacja jest instrumentem oddziaływania państwa na działalność jednostek gospodarki budżetowej. Ma istotne znaczenie z punktu widzenia planowania dochodów i wydatków, ponad to wyznacza uprawnienia organów publicznych do gromadzenia dochodów i realizowania wydatków oraz wyznacz zakres ich odpowiedzialności za realizację gospodarki budżetowej.
Klasyfikacja budżetowa umożliwia ocenę społecznej, ekonomicznej i politycznej treści budżetu, bez której niemożliwe byłoby planowanie, uchwalania, wykonywanie i kontrola budżetu.
B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak: System finansowy w Polsce, tom 2, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2008.
Z. Ofiarski: Prawo finansowe Podręczniki Prawnicze, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2010.