LEGISLACJA ADMINISTRACYJNA- PRAWO MIEJSCOWE
Wykład 1
Legislacja na tle innych from/aktów działania administracji
Wśród aktów administracyjnych wyróżnia się:
akty indywidualne zewnętrzne (np. decyzje, postanowienia, zezwolenia, koncesje)
akty zarządzania wewnętrznego (np. polecenia slużbowe, zakresy obowiązków poszczególnych pracowników)
akty generalne:
-powszechne
-wewnętrzne
umowy i porozumienia administracyjne
Cechy aktu generalnego:
-Akt generalny (legislacyjny)- charakteryzuje się tym, że jest skierowany do adresata lub adresatów określonych ogólnie a nie indywidualnie (z imienia i nazwiska) wskazany podmiot może być też nazwą ogólną np. wodociagi zdrowotne, nazwy urzędów, funkcji, instytucji, szpitale, ZOZ, minister, wojewoda, burmistrz
-abstrakcyjność regulowanych w nim nakazów lub zakazów, uprawnień, obowiązków
( abstrakcyjnosć polega na tym, że zawarte w akcie przepisy nie są konsumowane poprzez jednokrotne zastosowanie)
- akt legislacyjny jest stanowiony jednostronnie i władczo
Akty generalne są podstawą stosowania decyzji indywidualnych
Różnorodne rozumienie legislacji
łacińskie legislatio to tworzenie, wnoszenie prawa
Aktualnie legislację definiuje się jako:
-tworzenie aktów prawnych
-ustanawianie praw
-prawodawstwo
-ustawodawstwo
-wszelkie akty prawa stanowionego w formie tekstów prawnych
LEGISLACJA W UJĘCIU DYNAMICZNYM I STATYCZNYM
-ujęcie dynamiczne:
legislacja jako tworzenie tekstów prawnych jest to proces składający się z etapów.
-ujęcie statyczne
legislacja jako samoistne źródła prawa - art. 87-94 Konstytucji RP
Źródła powszechnie obowiązującego prawa w RP:
-konstytucja
-ustawy
-ratyfikowane umowy międzynarodowe
-uchwały
-rozporządzenia
Źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły są:
-akty prawa miejscowego
Źródłami prawa wewnętrznego są:
-akty obowiązujące tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu akty
Akt prawa wewnętrznego nie może być podstawą wydania decyzji indywidualnej wobec podmiotu spoza struktury organizacyjnej
Źródłami wewnetrznymi są: uchwała budżetowa jst, regulamin organizacyjny urzędu, statut szkoły, regulamin korzystania z basenu (dobrowolna zgoda na respektowanie regulaminu aby skorzystać z usług)
Ćwiczenia 1
Legislacja administracyjna -pojęcie
- to tworzenie przez organy administracji publicznej prawa/aktów prawnych (prawotwórstwo) w formie tekstów prawnych
- akty prawne tworzone przez administrację mają charakter powszechny bądź wewnętrzny ale są to zawsze akty o charakterze podustawowym.
RODZAJE AKTÓW PRAWOTWÓRCZYCH ADMINISTARCJI
- akty będące źródłami prawa powszechnie obowiązującego
• rozporządzenia
• akty prawa miejscowego (uchwały i zarządzenia jst, rozporządzenia wojewody, rozporządzenia i zarządzenia terenowych organów rządowej administracji niezespolonej)
- akty stanowiące źródła prawa wewnętrznego w tym:
• uchwaly RM, zarządzenia Prezesa i RM i ministrów
• uchwały i zarządzenia jst będące aktami kierownictwa wewnętrzengo
Uchwała rady czy sejmiku nie zawsze jest aktem legislacyjnym
Aktem prawa miejscowego jest np. zarządzenie porządkowe
Akt ogłoszony publicznie nie zawsze jest aktem prawa miejscowego np. ustawa budżetowa nie jest aktem powszechnym mimo, że jest ogłoszona.
(dziennik urzędowy ministrów, dziennik ustaw)
Akty jst będace prawem miejscowym muszą być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym prowadzonym przez wojewodę i jest to warunkiem ich obowiazywania.
Akty wewnętrzne mogą być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym (czasami nawet nakazuja to przepisy) ale publikacja w tym dzienniku ani nie jest warunkiem ich obowiązywania ani też nie zaświadcza o ich prawnym charakterze ( publikacja w woj. dz. urz. nie powoduje automatycznie, że dany akt ma charakter powszechnie obowiązujący)
ZAKRES (ELEMENTY) LEGISLACJI ADMINISTRACYJNEJ
Legislacja administracyjna obejmuje swym zakresem:
-zarówno zasady, techniki oraz tryb tworzenia i ogłaszania/podawania do wiadomości aktów prawnych przez organy administracji (ujęcie dynamiczne, czynnościowe)
-jak też produkt tej działalności, czyli sam akt prawny ( w formie tekstu prawnego) zawierający nowe uregulowania.
Wykład 2
Terminy powiązane z pojęciem legislacji:
1. Kształtowanie prawa
związane z ewolucją norm społecznych, zachowania akceptowane lub pożądane społecznie lub określone przekonania wpływają na podejmowanie decyzji w zakresie ich wprowadzania jako norm prawnych (np. zakaz palenia)
2. Tworzenie prawa (szeroki sens)
zorganizowany proces, który obejmuje wyznaczanie celów, metodologię tworzenia przepisów oraz określone procedury legislacyjne. Cele muszą być możliwe do osiągnięcia przy pomocy projektowanych przepisów np. becikowe.
Metodologię regulują zasady techniki prawodawczej (ztp)
Procedura legislacyjna jest regulowana samorządowymi ustawami ustrojowymi (USG- ust o sam. gm., USP, USW)
3. Stosowanie prawa
praktyczne stosowanie obowiązujących norm, w procesie tworzenia prawa muszą być zachowane podstawowe normy konstytucyjne (i/lub ustawowe). Z drugiej strony „produkty” legislacji administracyjnej także podlegają stosowaniu.
stanowienie prawa = tworzenie prawa = legislacja
TYPY LEGISLACJI ADMINISTRACYJNEJ
rozróżnia się 4 typy legislacji: konstytucyjną, ustawową, delegowaną, autonomiczną.
Legislacja administracyjna obejmuje wyłącznie legislację delegowaną i autonomiczną
Legislacja delegowana
wydawanie aktów na podstawie ogólnego lub szczegółowego upoważnienia ustawowego
(organy administracji wykonują tylko ten typ, delegacja ustawowa- upoważnienie zawarte w ustawie)
Legislacja autonomiczna
samoistne (bez delegacji ustawowej) tworzenie prawa przez podmioty niepaństwowe (nie występuje w Polsce w sensie administracyjnym)
Ponadto z uwagi na charakter podmiotów można wyróżnić legislację państwową oraz samorządową.
Zatem różne typy legislacji mogą się wzajemnie krzyżować.
ETAPY DZIAŁALNOŚCI LEGISLACYJNEJ
• decyzja w zakresie potrzeby lub konieczność powstania/stworzenia nowych regulacji prawnych
• sformułowanie wytycznych odnośnie przyszłych uregulowań
• opracowanie projektu aktu normatywnego (formalnie projekt aktu opracowuje podmiot, który go przedkłada do uchwalenia, co nie znaczy, że jest tak materialnie)
• uzgadnianie (w tym opiniowanie) treści projektowanego aktu (czasami przepisy wymagają aby przepisy były uzgadniane lub opiniowane przez inne niż projektodawca podmioty np. rozporządzenie ministra finansów jest uzgadniane z innymi ministrami)
• formalne przedłożenie projektu (jeśli jest wymagane przepisami)
• podjęcie aktu zgodnie z obowiązującą procedurą ( w tym dokonywanie zmian w stosunku do projektu) zasada głosowania, kworum
• przedłożenie aktu do ogłoszenia lub podania do wiadomości
ogłoszenie w stosownym dzienniku urzędowym
Zasada legalizmu art. 7 Konstytucji RP
art. 7 zawiera podstawowe wytyczne do tworzenia aktów legislacji administracyjnej, stanowi on, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Z tego artykułu wywodzone są następujące zasady:
1. podjęcie działań musi być oparte na stosownym (wyraźnym) upoważnieniu w obowiązującym prawie
2. interpretacja przepisów kompetencyjnych musi być ścisła
3. działanie organu musi przebiegać według ustanowionych procedur (w tym zapewnienie demokratyzmu)
4. działanie w granicach prawa to przestrzeganie prawa (nakazów i zakazów)
Wykład 3
SZCZEGÓLNE WYZNACZENIA NORMATYWNE DOTYCZĄCE LEGISLACJI JST
Konstytucja zawiera przepisy dotyczące funkcjonowania samorządu terytorialnego, którew pewien sposób modyfikują zasady wynikające z legalizmu (art.7 Konst. RP) są to:
-domniemanie kompetencji w zakresie realizacji zadań publicznych niezastrzeżonych dla innych podmiotów- art. 163 w związku z art 16 ust. 2 Konstytucji RP
- „uprzywilejowana” pozycja samorządów gminnych- art. 164 ust.2 w związku z art 6 i 7 USG ( uprzywilejowana oznacza, że im przypisana jest większość zadań lokalnych, natomiast powiatom i województwom tylko te zadania, które nie tylko nie należą do szczebla centralnego ale także nie mają charakteru lokalnego (gminnego))
-samodzielność wykonywania zadań w szczególności zadań własnych- art. 16 ust. 2 w związku z art. 166 ust.1
konstytucja gwarantuje jst wykonywanie zadań własnych z zakresu danego szczebla, zadania własne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, jedynie zadani zlecone są wykonywane w imieniu administracji rządowej (np. ewidencja ludności)
- gwarancja „pełnej swobody działania” w zakresie spraw nie zastrzeżonych dla innych podmiotów art. 4 ust.2 EKSL
Kompetencja prawotwórcza
to zdolność danego podmiotu (administracji) do stanowienia prawa w ramach realizacji zadania należącego do zakresu jego działania.
Kompetencja wyraża się w upoważnieniu do regulacji wskazanej (ustawowo) sfery życia publicznego lub sfery organizacji wewnętrznej.
Kompetencja może przybrać formę uprawnienia lub obowiązku do podjęcia decyzji normotwórczej.
Kompetencja może oznaczać możliwość będącą uprawnieniem albo obowiązek do podjęcia aktu
kompetencja = uprawnienie i/lub obowiązek
MODEL TWORZENIA PRAWA I JEGO ZASADY
• woluntarystyczny typ tworzenia prawa
polega na tworzeniu przepisów wyłącznie w oparciu o wolę (autorytet) jedno lub wieloosobowego organu; nie występuje tu konieczność uwzględniania reguł legislacji bądź reguły te ustala sam stanowiący; ten typ charakterystyczny jest w systemach totalitarnych lub autorytarnych
• legalistyczny typ tworzenia prawa
proces tworzenia jest sformalizowany, a każda decyzja prawotwórcza musi mieć opracie w normie kompetencyjnej, stanowione akty podlegają kontroli (sąd konstytucyjny)
• społeczny typ tworzenia prawa
w tym przypadku proces prawotwórczy obejmuje „negocjacje” (uzgodnienia) pomiędzy organem prawotwórczym a potencjalnymi adresatami przyszłych norm ; w tym modelu zakłada się, że prawo służy uporządkowaniu aktywności ludzkiej, a nie steruje tą aktywnością
W krajach demokratycznych dominuje model legalistyczny tworzenia prawa z elementami społecznego.
-przewaga typu woluntarystycznego tworzenia prawa-
w aktach kierownictwa wewnętrznego (np. określanie struktury organizacyjnej i funkcjonowanie urzędu)
- przewaga typu społecznego tworzenia prawa-
uwzględnianie w procesie legislacyjnym konsultacji społecznych ( np. tzw. Komisji Trójstronnej, czy Wspólnej Komisji Rządu i ST); przeprowadzanie referendum ogólnokrajowego czy lokalnego
Wykład 4
ZAŁOŻENIE RACJONALNEJ LEGISLACJI
Podstawowe ujęcia racjonalności tworzenia prawa:
1. w rozumieniu instrumentalnym
prawo traktowane jest jako instrument do osiągnięcia wyznaczonego celu; prawo jest racjonalne jeśli jest skuteczne
2. w ujęciu argumentacyjnym
w procesie legislacyjnym największą wagę przykłada się do uzyskania akceptacji społecznej planowanych norm; stąd prawo jest racjonalne wówczas gdy jest akceptowane społecznie.
ZASADY RACJONALNEGO TWORZENIA PRAWA
Zasada kompetencyjności
(zasada o charakterze formalnym)
Tworzenie prawa tylko wówczas, gdy istnieje kompetencja (upoważnienie lub obowiązek do podjęcia aktu); warunek istnienia kompetencji ma charakter podstawowy; każdorazowo organ musi odpowiedzieć na pytania:
- czy dany organ jest upoważniony do wydania określonego aktu
- jaki może być lub powinien być przedmiot regulacji
- czy kompetencja obejmuje wyłącznie stanowienie norm powinnościowych, czy dodatkowo także norm sankcjonujących.
Zasada realności oraz oceny skutków regulacji (osr)
stanowiący prawo powinien dysponować wiedzą odnośnie warunków (społecznych, gospodarczych, politycznych), w którym mają funkcjonować planowane przepisy; podjęcie aktu winno być poprzedzone analizą korzyści oraz kosztów wiążących się z wprowadzeniem planowanych regulacji; założenie racjonalności nakazuje, aby projektowi aktu towarzyszyły oceny skutków regulacji (OSR); w obecnym stanie prawnym obowiązek sporządzania OSR dotyczy rządowych projektów ustaw, rozporządzeń RM, prezesa RM i ministrów.
Zasada skuteczności
tworzone regulacje prawne powinny być:
-możliwe (obiektywnie technicznie) do spełnienia przez adresatów „niemożliwe nie obowiązuje” - coś co jest niemożliwe z przyczyn faktycznych, prawnych przy spełnieniu jakiejś dyspozycji złamałoby inne przepisy
- niesprzeczne z oczekiwaniami społecznymi
- możliwe do wyegzekwowania (inaczej następuje deprecjacja prawa--> zdezaktualizowanie, utrata wartości, prestiżu prawa) np. ogólny zakaz palenia
Zasada adekwatności (dostosowania środków do celu)
w trakcie procesu legislacyjnego należy zbadać czy:
- dany cel jest możliwy do zrealizowania poprzez wprowadzenie regulacji prawnych;
- jeśli tak to jakiego zakresu mają dotyczyć te regulacje
Siła oddziaływania przewidywanych rozwiązań prawnych powinna być dostosowana do osiągnięcia zamierzonych celów ( nie może być ani za słaba, ani za silna)
Zasada jawności oraz społecznej konsultacji
postulat jawności dotyczy całego procesu legislacyjnego (wszystkich jego etapów)
jak też ogłoszenia czy podania do publicznej wiadomości ( tak aby jak największy krąg osób miał możliwość zapoznania się z przepisami)
Na rzeczywistą jawność wpływa także ustanowienie odpowiedniego vacatio legis prawa
Konsultacje społeczne w procesie legislacyjnym są nie tylko przejawem jawności ale także przyczyniają się do akceptacji przyszłych przepisów oraz do lepszej odpowiedzi na oczekiwania społeczne.
Zasada komunikatywności (jasności przepisów)
postuluje się oby formułowane przepisy były precyzyjne oraz zrozumiałe dla odbiorcy.
Ma to podstawowe znaczenie zarówno dla społecznej akceptacji nowych przepisów jak też dla przestrzegania (a zatem skuteczności) stanowionego prawa.
Przepisy nie mogą być skonstruowane w sposób zrozumiały tylko dla określonego grona odbiorców (prawników)