POJĘCIE I PRZEDMIOT PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

W nauce pojęcie prawa administracyjnego jest różnie definiowane. Gene­ralnie rzecz ujmując możemy wyodrębnić dwa ujęcia „rozumienia" tej kwe­stii: przedmiotowe i podmiotowe. I tak, biorąc za punkt wyjścia tę treść działalności państwa, jaką jest administrowanie, przez prawo administracyj­ne będziemy rozumieć zespól norm, które regulują proces administrowa­nia. Słabością tej definicji jest to, że działalność administracyjna jest regulo­wana nie tylko przez prawo administracyjne, ale też przez normy innych gałęzi prawa.

W ujęciu podmiotowym prawa administracyjnego za punkt wyjścia for­mułowanych definicji bierze się organ administracyjny. W tym przypadku przez prawo administracyjne rozumie się tę gałąź prawa, która reguluje działanie organów administracji. Wobec takiej definicji można postawić zarzut, że nie uwzględnia ona faktu, iż funkcje administrowania wykonują nie tylko organy administracyjne.

Precyzyjne zdefiniowanie prawa administracyjnego nastręcza wiele trud­ności. Taką próbę podjął J. Starościak, wedle którego prawo administracyjne jest to gałąź prawa, która reguluje działalność organów władzy publicznej podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swoistych formach działania.⁵ W definicji tej uwzględnia się trzy elementy: podmiotowy, przedmiotowy i swoistość form działania orga­nów administracyjnych.

W znaczeniu szerokim prawo administracyjne można określić jako zespól norm prawnych regulujących strukturę i kompetencje orga­nów i innych podmiotów administracji publicznej oraz stosunki prawne powstające w toku wykonawczej i zarządzającej działalności tych organów i podmiotów. Tak rozumiane prawo administracyjne skła­da się z trzech części: prawa ustrojowego, prawa materialnego i pra­wa proceduralnego (procesowego). U podstaw tego podziału znajduje się treść przepisów prawa administracyjnego, które regulują tematykę da­jącą się wyodrębnić właśnie w trzy grupy. Podział ten umożliwia odpo­wiedź na trzy pytania: kto robi? co robi? jak robi?

2.1. Prawo o ustroju administracji publicznej

Prawo o ustroju administracji publicznej (prawo ustrojowe) reguluje or­ganizację i zasady funkcjonowania aparatu administracyjnego powoła­nego do wykonywania zadań publicznych w formach uznanych za właściwe dla administracji publicznej. Na mocy przepisów tego prawa tworzone są podmioty administracji publicznej, określana ich struktura organizacyjna, zakres zadań oraz formy i metody wykonywania tych zadań. Nadto do prawa ustrojowego zalicza się przepisy tworzące podział terytorialny kra­ju dla potrzeb administracji publicznej.

2.2. Prawo administracyjne materialne

Prawo materialne zawiera normy ustanawiające wzajemne uprawnie­nia i obowiązki organów administracji publicznej i podmiotów znajdu­jących się na zewnątrz tej administracji. Oznacza to, że każdemu upraw­nieniu organu administracji publicznej odpowiada określony obowiązek pod­miotu organizacyjnie mu nie podporządkowanego. Istnieje też zależność od­wrotna - każdemu obowiązkowi organu administracji publicznej odpowiada określone uprawnienie podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej, czyli organizacyjnie mu nie podporządkowanego.

Prawo materialne określa się też jako tzw. szczegółowa część prawa administracyjnego, a to dlatego, że jego normy dotyczą konkretnych działów administracji publicznej, takich jak np. prawo budowlane, wywłaszcze­niowe, górnicze, o planowaniu przestrzennym.

2.3. Prawo proceduralne

Prawo to bywa też nazywane administracyjnym prawem procesowym lub formalnym. Przepisy tego prawa wyznaczają postępowanie (tok czynności) organów określonych prawem ustrojowym w celu urze­czywistnienia (wykonania) norm prawa materialnego.

Przyjmując za kryterium funkcje spełniane przez normy prawa pro­ceduralnego, prawo to dzieli się m. in. na:

• prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowa­niach szczególnych,

• prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych po­stępowaniach wykonawczych,

• prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków,

• prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym. Jak trafnie zauważa E. Ochendowski, przedstawiony podział norm prawa administracyjnego na ustrojowe, materialne i proceduralne ma charakter umowny w tym sensie, że poszczególne grupy tych norm zazębiają się wza­jemnie, często znajdują się w jednej ustawie, a przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych stosowane są jednocześnie.

---