Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Wydział Ekonomii i Stosunków Międzynarodowych
Joanna Tarasek
Deficyt budżetowy i jego rola jako narzędzia polityki gospodarczej
Opiekun naukowy
mgr Kinga Szmigiel
Kraków 2010
Budżet państwa jest uchwalanym przez Sejm planem dochodów i wydatków państwa. Jest to więc plan, który zawiera przewidywane dochody oraz planowane wydatki rządu, związane z realizowaniem polityki społecznej i gospodarczej w państwie. Zasadniczo powinien obejmować wpływy i rozchody wszystkich instytucji państwowych, jednakże nie zawsze tak się dzieje. Możliwe jest wydzielenie niektórych funduszy lub finansów pewnych instytucji w osobne plany.
Zwykle budżet sporządzany jest na okres jednego roku. Zatwierdza go władza ustawodawcza w formie ustawy, staje się wtedy obowiązującym aktem prawnym. Najważniejszym wpływem budżetu są różnego rodzaju podatki. Jednak do dochodów budżetu nie można zaliczyć prywatyzacji majątku państwa, wpływów z zaciąganych zobowiązań ani ze zwróconych należności. Z kolei wydatki budżetowe dzielone są często na trzy segmenty: wydatki redystrybucyjne, wydatki własne jednostek budżetowych oraz te, które są ponoszone na obsługę długu publicznego.
Warto też wspomnieć o najważniejszych funkcjach jakie pełni budżet. Funkcja fiskalna polega na przejmowaniu przez państwo części dochodów, co umożliwia mu sprawne i skuteczne funkcjonowanie. Funkcja redystrybucyjna pozwala na dysponowanie dochodem narodowym w bardziej sprawiedliwy sposób niż działoby się to tylko przy udziale mechanizmu rynkowego. Funkcja stymulacyjna polega na wywieraniu wpływu przez dochody i wydatki państwa na życie społeczne i gospodarcze a przede wszystkim łagodzenie skutków negatywnych zjawisk. Istnieje też szereg innych funkcji, które nie pełnią już tak istotnej roli.
Budżet państwa może znajdować się w trzech stanach: równowagi, deficytu lub nadwyżki. Równowaga budżetowa to stan w który wpływy odpowiadają wydatkom. Sytuacja taka rzadko występuje w praktyce gospodarczej. Również niezbyt częstym zjawiskiem jest nadwyżka budżetowa, która powstaje w wyniku przewagi wpływów nad wydatkami. Państwo, które posiada nadwyżkę budżetową może ją przeznaczyć np. na spłatę wcześniejszych zobowiązań lub też utworzyć rezerwę środków na kolejne lata.
W gospodarkach światowych najczęściej występuje deficyt budżetowy. Jest to sytuacja w której wydatki przewyższają wpływy, zwykle stan ten liczony jest w oparciu o rok kalendarzowy. Deficyt może być przewidziany w ustawie budżetowej albo powstawać w trakcie roku budżetowego na skutek nieprzewidzianych wcześniej wydarzeń, zakłóceń lub też w wyniku błędów w realizacji budżetu. Może się wiązać z ujemnym bilansem płatniczym w obrotach z zagranicą lub z niekorzystną sytuacją gospodarczą w kraju. Dodatkowo deficyt może być celowo wykorzystywany przez rząd do realizacji określonych celów gospodarczych.
Przyczyny powstawania deficytu mogą być różne. Zazwyczaj powstaje on na skutek negatywnych zjawisk tkwiących w gospodarce lub będących zupełnie od niej niezależnych. Takim zjawiskiem mogą być różnego rodzaju katastrofy, klęski żywiołowe, nieprzewidziane konflikty zbrojne itp. Przyczyną mogą być również podatki - źle ustalona ich stawka lub problemy ze ściągalnością a także przewaga importu nad eksportem. Istnieją też pozytywne zjawiska w wyniku których może powstać deficyt: jest to sytuacja w której państwo przeznacza więcej pieniędzy na inwestycje, innowacje, nowe technologie, ale nie ma środków na pokrycie ich z własnej kieszeni. Taki stan rzeczy jest dużo korzystniejszy niż inne przyczyny deficytu, ze względu na to, że innowacje i inwestycje, jeśli są trafione szybko się zwracają i przynoszą zysk nadzwyczajny, który w przyszłości pozwoli pokryć zobowiązania.
Wyróżniamy kilka różnych rodzajów deficytów. Najczęściej spotykany jest podział wg kryterium ekonomicznego, który wyróżnia deficyt rzeczywisty, strukturalny i cykliczny. Deficyt rzeczywisty jest faktycznie występującą różnicą pomiędzy dochodami a wydatkami w ciągu określonego roku budżetowego. Zupełnie inny charakter ma deficyt strukturalny, który jest jedynie wielkością hipotetyczną, pokazującą sytuację w której dochody i wydatki realizowane są przy całkowitym wykorzystaniu zdolności wytwórczych danej gospodarki. Deficyt cykliczny to taki, który w widoczny sposób jest zależny od wahań cyklu koniunkturalnego. W czasach wzrostu i rozwoju gospodarczego może się on znacznie obniżyć, natomiast przy spowolnieniu czy w kryzysie będzie on wzrastał.
Różnica pomiędzy deficytem cyklicznym a strukturalnym wynika ze stosowania różnorodnych narzędzi polityki fiskalnej. Deficyt cykliczny jest powodowany stosowaniem automatycznych stabilizatorów, które w różny sposób regulują gospodarkę w zależności od cyklu gospodarczego.
Deficyt możemy również podzielić w inny sposób, a mianowicie na pierwotny i oficjalny. Deficyt pierwotny ma za zadanie pokazać jak kształtowałby się stan budżetu gdyby nie było konieczności obsługi długu publicznego. O rzeczywistej nierównowadze budżetowej świadczy ujemne saldo pierwotne. Natomiast deficyt oficjalny, lub inaczej konwencjonalny, zawiera już koszty obsługi długu. Są to niestety wydatki nie przynoszące żadnych korzyści państwu ani podatnikom, nie realizują one zadań, które powinno spełniać państwo. Wydatki takie należą do sztywnych a więc państwo musi się z nich wywiązać w określonym terminie.
Kiedy w gospodarce występuje deficyt konieczne jest jego pokrywanie. Środki na ten cel państwo może pozyskiwać z różnych źródeł. Możliwe jest zaciągnięcie kredytu w banku centralnym, bądź wyemitowanie papierów wartościowych, które nabędzie ten bank. W niektórych krajach możliwe jest dodrukowanie pieniądza przez bank centralny. Nie jest to jednak rozwiązanie problemu a jedynie jego załagodzenie na pewien okres. Wypuszczenie dodatkowej ilości pieniędzy na rynek, w sytuacji kiedy nie jest to uzasadnione odpowiednim wzrostem realnego PKB, skutkuje inflacją a więc tworzy kolejny problem. W Polsce doszło do takiej sytuacji w roku 1989. Obecnie bank centralny nie może dodrukować pieniędzy na potrzeby łatania dziury budżetowej, ponieważ zabrania tego konstytucja.
Innymi środkami pokrycia deficytu są pożyczki i kredyty zaciągane w krajowych lub zagranicznych komercyjnych instytucjach finansowych. Często pożyczki udzielane są też przez inne kraje. Państwo może również wyemitować papiery wartościowe takie jak obligacje, które będą nabywane przez podmioty niebankowe. Jeśli kraj posiada rezerwy z ubiegłych lat to również może je wykorzystać. Rozwiązaniem dość nieprzychylnie ocenianym przez społeczeństwo jest podniesienie podatków. Jednak ze względu na czas zmiany ustaw i wprowadzenia nowych procedur w życie jest to działanie na dłuższy okres. Ze względu na stabilność państwa i zadowolenie społeczne manipulowanie podatkami powinno być jak najrzadsze.
W wyniku zaciągania pożyczek na pokrycie deficytu budżetowego powstaje tzw. dług publiczny. Jest on definiowany jako finansowe zobowiązania władz publicznych z tytułu zaciągniętych pożyczek zarówno u podmiotów krajowych jak i zagranicznych. Może on powstawać również wskutek innych działań władz publicznych, np. wypłacania zobowiązań odszkodowawczych czy przymusowego, odpłatnego wywłaszczenia mienia.
Wpływy, które uzyskuje państwo dzięki zaciąganiu długu publicznego wywołują koszty, które muszą zostać pokryte w przyszłości. Wywołuje to zupełnie inne skutki prawne i ekonomiczne niż uzyskiwanie dochodów w formie podatków i innych przymusowych opłat. W związku z tym władze już przy uchwalaniu budżetu z założonym deficytem powinny zdawać sobie sprawę z obowiązku jego sfinansowania, które będzie obejmowało nie tylko samą kwotę zobowiązania, ale także obsługę długu.
W literaturze wyróżnia się kilka różnych podziałów długu publicznego. Pierwszym z podziałów jest dług produktywny i martwy lub inaczej nazywany aktywnym i pasywnym. Produktywny to taki w wyniku którego powstaje przyrost aktywów finansowych, z kolei martwy nie wiąże się z powstaniem żadnych wpływów do budżetu. Dług dobrowolny lub przymusowy zależy od dobrowolności pożyczania środków przez społeczeństwo. Dług można również podzielić na krajowy i zagraniczny. Istnieje też dług brutto, który wyraża się w zobowiązaniach państwa względem podmiotów znajdujących się poza sektorem publicznym, oraz dług netto, który oblicza się pomniejszając dług brutto o należności od podmiotów innych sektorów.
Zdecydowana większość ekonomistów zgadza się z poglądem, że występowanie w gospodarce deficytu budżetowego jest szkodliwe dla rozwoju gospodarczego, chociaż ciężkie do uchwycenia. Niewielki deficyt może mieć czasem dobroczynny wpływ na sytuację państwa, ale zdarza się to rzadko.
Przede wszystkim negatywnym skutkiem deficytu może być inflacja. Dzieje się tak wtedy gdy bank centralny danego kraju nie jest niezależny i pod naciskiem rządu zezwala na dodrukowanie pieniądza bądź też udzielenie bezgotówkowej pożyczki. W takiej sytuacji na rynku pojawia się zbyt dużo pieniędzy w stosunku do wartości towarów a to wywołuje spadek siły nabywczej pieniądza i inflację. W wyniku podobnej sytuacji w Polsce w 1989 r. pojawiła się hiperinflacja.
Deficyt może też oznaczać wzrost importu czyli ujemny bilans handlowy. Dzieje się tak dlatego, że nadmiar pieniądza w gospodarce niekoniecznie musi być przeznaczony na konsumpcję wewnętrzną, ale możliwe jest powiększenie importu. Sytuacja w której rośnie deficyt handlowy może doprowadzić do kryzysu walutowego, inflacji i spadku PKB, co ekonomiści mogli zaobserwować na rynku argentyńskim w 2001 roku.
Oczywiste jest, że deficyt powoduje wzrost zadłużenia państwa, a co za tym idzie uzależnienia go od pożyczkodawców. W sytuacji kiedy rząd pożycza pieniądze na rynku rośnie dług publiczny a także rynkowe stopy procentowe. Może to doprowadzić nawet do tak drastycznej sytuacji jaka miała miejsce w Rosji w1998, kiedy to rząd nie miał pieniędzy na spłatę ani obsługę zaciągniętego długu.
Większość ekonomistów zgadza się również co do tego, że występowanie deficytu powoduje znacznie wolniejszy wzrost PKB niż miałoby to miejsce przy zrównoważonym budżecie. Zjawisko to można wytłumaczyć niedoborem pieniądza kredytowego na rynku. W sytuacji kiedy banki komercyjne mogą pożyczać państwu, co wiąże się z małym ryzykiem, podnoszą znacznie stopy procentowe dla prywatnych inwestorów. Pieniądz kredytowy staje się drogi i trudno dostępny, a więc część inwestorów wycofuje się z rynku, co przekłada się na spadek PKB. Jest to tzw. efekt wypychania.
Problemem istnienia deficytu jest także obciążanie podatników. Państwo staje przed dwiema możliwościami, albo doprowadzić do inflacji, przez co społeczeństwo ponosi wyższe koszty na utrzymanie, albo podnieść w przyszłości podatki, co jest przenoszeniem ciężaru długów publicznych na przyszłe pokolenia. Samo podniesienie podatków również musi być rozsądne. Jak pokazuje nam krzywa Laffera nie można podnosić podatków w nieskończoność. Powyżej pewnego progu ucieczka w szarą strefę jest tak duża, że wpływy z podatków zaczynają spadać.
Łatwo zauważyć, że zwiększanie deficytu prowadzi do błędnego koła. Kiedy rząd przewiduje zwiększenie deficytu naraża siebie i całe państwo na utratę wiarygodności, co w praktyce przekłada się na osłabienie waluty. Słabszy pieniądz naraża gospodarkę na wzrost inflacji czyli również droższe kredyty. Kiedy drożeje pieniądz kredytowy część podmiotów wycofuje się z rynku doprowadzając do spadku PKB. Tymczasem niższe PKB oznacza niższe dochody państwa a co za tym idzie również zwiększenie deficytu.
Zapobiec takiej sytuacji mogą pewne uregulowania prawne. Przykładem narzędzia, które ma na celu ograniczyć deficyt są tzw. „kotwice budżetowe”. „Kotwica” w praktyce jest deklaracją rządu, że nie będzie zwiększał deficytu powyżej określonej kwoty. W sytuacji rosnącego PKB oznacza to stopniowy spadek relacji deficytu do PKB. Już samo złożenie takiej deklaracji przez rząd powoduje zwiększenie zaufania do władzy, a tym samym stabilizuje rynek.
Pewne ograniczenia nakłada również na swoich członków i kandydatów Unia Europejska. Zgodnie z kryteriami konwergencji deficyt budżetowy w tych krajach nie powinien przekraczać 3% PKB. Jeśli któreś z państw przekroczy ten próg to Komisja Europejska wszczyna procedurę, która jest nazywana procedurą nadmiernego deficytu.
W Polsce od wielu lat występuje deficyt. W związku z tą sytuacją wielokrotnie była wszczynana procedura nadmiernego deficytu, jednak nie przyniosła ona pożądanych skutków. W 2009 r. deficyt budżetowy sięgnął prawie 30 mld zł (wg ustaleń Ministerstwa Finansów). Jednak kolejny rok zapowiada się jeszcze gorzej pod tym względem. W przyjętej 18.12.2009 r. ustawie budżetowej rząd zakłada wzrost deficytu o ponad 90%. Nominalnie ma on wynieść 52 214 216 000 zł (ponad 50 miliardów złotych) co stanowi 3,8% PKB. Będzie to najwyższy deficyt od 20 lat.
Podsumowując należy podkreślić, że zjawisko deficytu budżetowego ma charakter ogólnoświatowy. Nawet najbardziej rozwinięte gospodarki notują w swoich budżetach niedobór środków. Potęga ekonomiczna jaką jest USA od kilku lat utrzymuje się na minusie. Nie można więc stwierdzić, że kraje notujące deficyt skazane są na ekonomiczną klęskę. To zjawisko jest trudne do uniknięcia, jednak w momencie kiedy wystąpi powinno być w mądry sposób pokrywane, aby uniknąć zachwiania równowagi gospodarczej przez inflację czy efekt wypychania.
Bibliografia:
Bogusławska W.: „Przemiany polskiego deficytu budżetowego” http://mikro.univ.szczecin.pl/bp/pdf/29/12.pdf
Ciak J.: „Przyczyny i skutki deficytu budżetowego oraz uwarunkowania prawne wybranych źródeł jego finansowania w Polsce” http://www.law.muni.cz/edicni/Days-of-public-law/files/pdf/sprava-finance/Ciak.pdf
Kosikowski C.: „Budżet państwa”, Informacja BSiE nr. 812 http://biurose.sejm.gov.pl/teksty_pdf_01/i-812.pdf
Kosterna U.: „Deficyt budżetu państwa i jego skutki ekonomiczne”, PWN, Warszawa 1995
Malinowska E., Misiąg W.: „Na co idą nasze pieniądze czyli jak czytać ustawę budżetową”, Alinex Inżynieria Finansowa, Warszawa 2002
Orłowski W. „Pułapki deficytu budżetowego” Infos, Biuro Analiz Sejmowych, nr 3, 2006 r. http://parl.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/D260268AF9C6DB4FC125723A003B9CAD/$file/infos_003.pdf
Owsiak S. „Finanse publiczne. Teoria i praktyka” PWN, Warszawa 1997
Owsiak S., Kosek-Wojnar M., Surówka K.: „Równowaga budżetowa. Deficyt budżetowy, dług publiczny” PWN, Warszawa 1993
Źródła:
Malinowska E., Misiąg W.: Na co idą nasze pieniądze czyli jak czytać ustawę budżetową, Alinex Inżynieria Finanswa, Warszawa 2002, s. 9
Owsiak S. Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1997, s. 91 - 97
Ciak J.: „Przyczyny i skutki deficytu budżetowego oraz uwarunkowania prawne wybranych źródeł jego finansowania w Polsce” s. 3
Bogusławska W.: „Przemiany polskiego deficytu budżetowego” s. 1
Owsiak S. Finanse publiczne. Teoria i praktyka, PWN, Warszawa 1997, s. 201
Bogusławska W.: „Przemiany polskiego deficytu budżetowego” s. 2 - 3
Owsiak S., Kosek-Wojnar M., Surówka K.: „Równowaga budżetowa. Deficyt budżetowy, dług publiczny” PWN, Warszawa 1993, s. 164
Orłowski W. „Pułapki deficytu budżetowego” Infos, Biuro Analiz Sejmowych, nr 3, 2006 r., s. 2
Tamże, s. 4