Istota nakazu przekształcenia państwowych monopoli handlowych

Nakaz stopniowego przekształcenia i zasada standstill

Artykuł 31 TWE nakłada na państwa członkowskie dwa zobowiązania:

1. nakazuje na mocy ustępu 1 przekształcić istniejące państwowe monopole handlowe oraz

2. zakazuje na mocy ustępu 2 ustanawiania nowych monopoli tego rodzaju (wprowadzania nowych środków dyskryminacyjnych w handlu wewnątrz Wspólnoty).

Państwowe monopole handlowe muszą być eliminowane stopniowo (gradually), nie później niż do końca okresu przejściowego, ale w terminach dostosowanych do znoszenia ograniczeń ilościowych na te same towary przewidzianych w artykułach 28-29 TWE.

Chodzi tu więc o eliminację wszelkich ograniczeń, o których mowa w artykułach 28-29 TWE. Usunięte mają być zatem zarówno “ograniczenia ilościowe”, jak i “wszelkiego rodzaju środki mające podobny skutek” w imporcie i eksporcie.

Przekształcenie

Z samego brzmienia artykułu 31, ustęp 1 wynika, że nie nakazuje on całkowitego zniesienia (abolition), a jedynie przekształcenie (adjustment) monopoli państwowych. Formalnie rzecz biorąc, przepis ten wymaga jedynie takiego przekształcenia (zreformowania, zreorganizowania) działalności państwowych monopoli handlowych, aby wyeliminować takie powodowane przez nie ograniczenia, które rodzą dyskryminację podmiotów z innych państw członkowskich.

Artykuł 31, ustęp 1 nie określa - nawet przykładowo - form tego rodzaju przekształcenia. Nie ulega wszakże wątpliwości, że chociaż państwowe monopole nie są zakazane per se, w praktyce przepis ten oznacza, że jeżeli zachowane w aparacie państwowym lub udzielone innym podmiotom prawa wyłączne prowadzą do dyskryminacji podmiotów pochodzących z innych państw członkowskich, to państwa, w których ograniczenia takie istnieją, winny cofnąć prawa wyłączne kreujące takie ograniczenia. Treść obowiązku przekształcenia zależy więc przede wszystkim od kwalifikacji faktycznych lub potencjalnych skutków praw wyłącznych w obrocie towarami między państwami członkowskimi.

Dyskryminacja ze względów narodowych

Państwowe monopole handlowe służą przede wszystkim preferowaniu produktów wytworzonych przez własny przemysł państwa, w którym monopole te istnieją kosztem produktów pochodzących z innych państw. Artykuł 31 ma na celu eliminować tego rodzaju dyskryminację w handlu wewnątrz Wspólnoty. Przed orzecznictwem stanęło więc pytanie, czy dyskryminacja taka musi mieć miejsce faktycznie, czy dla podjęcia kroków w kierunku jej wyeliminowania wystarczy stwierdzenie, że dyskryminacja taka jest potencjalnie możliwa?

Orzecznictwo wspólnotowe nie jest w tym zakresie do końca jasne. W wyroku w sprawie Manghera Trybunał Europejski zdaje się uznawać za wystarczającą przesłankę naruszenia artykułu 31 samo istnienie sytuacji, które może spowodować dyskryminację. Twierdzi mianowicie, że prawa wyłączne w imporcie są z istoty swej nielegalne, albowiem dopóki one istnieją, równe traktowanie towarów importowanych nie może być zagwarantowane.

W sprawie Komisja przeciwko Włochom Trybunał orzekł wszakże, że artykuł 31 nie został naruszony, albowiem z porównania zmian w wolumenie sprzedaży towarów krajowych i międzynarodowych nie wynikało, że towary importowane były faktycznie dyskryminowane.

Polityka Komisji jest szczególnie restrykcyjna wobec przypadków, kiedy państwa członkowskie mają monopol produkcyjny oraz gdy monopol mają kontrolowani przez państwo sprzedawcy detaliczni sprzedający zarówno produkty wytworzone w ramach monopolu państwowego, jak i konkurencyjne z nimi produkty z innych państw członkowskich (np. produkty rafinacji ropy naftowej). Żądanie od dostawców zagranicznych zawierania wyłącznych lub długoterminowych porozumień dystrybucyjnych z monopolistami krajowymi pozbawia tych dostawców szansy budowy ich własnych sieci dystrybucyjnych, a więc musi być stopniowo eliminowane.

Dyskryminacja w zakresie warunków zaopatrzenia lub zbytu

Artykuł 31, ustęp 1 nakazuje expressis verbis wyeliminowanie dyskryminacji odnośnie “warunków zaopatrzenia i zbytu”. Sam przepis (paragraf 2) odnosi ten nakaz do przekształcenia monopoli państwowych w imporcie (wwozie) i eksporcie (wywozie); natomiast orzecznictwo Komisji i Trybunału Sprawiedliwości objęło nim także zbyt (dystrybucję) towarów importowanych na rynku wewnętrznym.

O ile Komisja i Trybunał Sprawiedliwości nie mają wątpliwości, że artykuł 31 nakazuje zniesienie praw wyłącznych w zakresie handlu hurtowego, o tyle wciąż nie do końca jest jasne ich stanowisko wobec handlu detalicznego. Komisja zdawała się rozciągać zakres zastosowania artykułu 31 także na obrót detaliczny. Trybunał był odmiennego zdania - nie stwierdził mianowicie nielegalności per se monopolu w sferze obrotu detalicznego wyrobami tytoniowymi we Włoszech, mimo że był on powiązany z monopolem produkcyjnym.

Tezę o różnym traktowaniu praw wyłącznych w dziedzinie obrotu hurtowego i detalicznego potwierdzają zarówno akty o przystąpieniu do Wspólnot Europejskich Hiszpanii i Portugalii, które wymagały całkowitego zniesienia praw wyłącznych w obrocie hurtowym oraz “tylko” wyeliminowania dyskryminacji towarów importowanych w handlu detalicznym, jak również akty o przystąpieniu do Unii Europejskiej Austrii, Finlandii i Szwecji.

Reguły konkurencji a przedsiębiorstwa publiczne

Prawo wspólnotowe nie wyklucza istnienia sektora publicznego, tak jak nie zawiera norm prawnych zakazujących bezpośrednio nacjonalizacji przedsiębiorstw. Reguły prawa wspólnotowego nie kwestionują samych decyzji wywłaszczeniowych lub nacjonalizacyjnych, ale mogą negatywnie oceniać ich skutki. Dzieje się tak, gdy podmioty te naruszają zakaz dyskryminacji, czystość reguł gry albo swobodny przepływ czynników produkcji. Państwa mogą posiadać sektor publiczny i decydować o jego rozmiarach, ale jednocześnie jego istnienie i funkcjonowanie nie może zagrażać wykonywaniu podstawowych swobód gwarantowanych przez Traktat o WE oraz zachowaniu zasad wolnej konkurencji. Prawo wspólnotowe poddaje przedsiębiorstwa związane z sektorem publicznym ścisłej kontroli przewidzianej w art. 86 Traktatu. Artykuł 86 wyróżnia cztery kategorie takich przedsiębiorstw, poddając je dwóm zasadniczym reżimom prawnym. Pierwszemu z nich podlegają uregulowane w art. 86(1) przedsiębiorstwa publiczne oraz przedsiębiorstwa wyposażone przez państwo w specjalne lub wyłączne prawa. Z zasady mają one być traktowane jak każdy inny podmiot gospodarczy. Oznacza to możliwość egzekwowania przestrzegania wszystkich gwarantowanych przez prawo wspólnotowe norm związanych z regułami konkurencji i niedyskryminacją. Drugiemu reżimowi przewidzianemu w art. 86(2) podporządkowano przedsiębiorstwa, którym państwo powierzyło zarząd nad świadczeniem usług o ogólnym znaczeniu gospodarczym, oraz mające charakter monopolu skarbowego. Wobec tych podmiotów również nie uchylono reguł konkurencji. Przedsiębiorstwa publiczne zostały zobowiązano do ich przestrzegania z zastrzeżeniem i warunkowo, a więc w takim zakresie, który nie stanowi przeszkody prawnej lub faktycznej dla wykonywania powierzonych im zadań. Nawet w takiej sytuacji dowolność zachowań rynkowych została ograniczona obowiązkiem eliminacji zagrożeń dla rozwoju wymiany w stopniu sprzecznym z interesami Wspólnoty.

Reguły konkurencji odnoszące się do państw członkowskich obejmują m.in. szczególne reguły konkurencji stosujące się do przedsiębiorstw publicznych (art. 86 TWE). Składają się na nie:

1. Zakaz nadużywania formy przedsiębiorstwa publicznego do celów antykonkurencyjnych (art. 86 ust. 1 TWE)

1. Zakres zastosowania: „przedsiębiorstwa publiczne” i „przedsiębiorstwa, które otrzymują od państwa prawa wyłączne lub specjalne”

2. Istota zakazu: wobec tych przedsiębiorstw - państwa członkowskie nie będą wprowadzały lub utrzymywały w mocy środków sprzecznych z niniejszym Traktatem, a w szczególności z jego artykułami 7 i 81-89 TWE

2. Zakres wyłączenia przedsiębiorstw publicznych spod reguł konkurencji (art. 86 ust. 2 TWE)

1. Zakres zastosowania: „przedsiębiorstwa świadczące usługi w ogólnym interesie gospodarczym” lub „przedsiębiorstwa mające charakter monopolu skarbowego”

2. Istota wyłączenia - przepisy niniejszego Traktatu, a zwłaszcza reguły konkurencji, obowiązują w takim zakresie, by nie stanowiło to prawnej lub faktycznej przeszkody dla wykonywania przez nie powierzonych im zadań

3. Granice wyłączenia - Rozwój stosunków handlowych nie może być dotknięty w takim stopniu, aby było to sprzeczne z interesami Wspólnoty (zasada proporcjonalności)

3. Kompetencje Komisji w przypadku naruszenia art. 86 (art. 86 ust. 3 TWE)

1. Zadanie Komisji („Komisja zapewni stosowanie postanowień niniejszego artykułu i w razie potrzeby skieruje do państw członkowskich odpowiednie dyrektywy lub decyzje”)

1. Obowiązek zapewnienia przestrzegania art. 90

2. Uznanie („w miarę potrzeby”, tj. po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zmierzającego o dobrowolnego wyeliminowania naruszenia przez państwa członkowskie

2. Środki prawne realizacji tego obowiązku: dyrektywy, decyzje

Prawo pomocy publicznej

Istota i rola prawa pomocy publicznej

Prawo pomocy publicznej określa zasady udziału państwa w działalności przedsiębiorców. Pomoc państwowa może być kierowana do określonych sektorów, regionów czy podmiotów gospodarczych, jak również związana jest z realizacją określonych celów gospodarczych.

Celem takim, może być przykładowo: rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, zmniejszanie różnic gospodarczych między regionami kraju, równoważenie rynku w tzw. wrażliwych sektorach gospodarki (podatnych na wahania koniunktury), restrukturyzacja takich sektorów np. przemysł hutniczy, a także skierowana do przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej.

Do najbardziej typowych form pomocy państwa można zaliczyć:

1. dotacje pieniężne, rzeczowe, pożyczki i kredyty (np. udzielanie kredytów o niższym od rynkowego oprocentowaniu, gdzie różnicę pokrywa się ze środków państwa),

2. gwarancje i poręczenia Skarbu Państwa ze skutkami budżetowymi,

3. preferencje podatkowe (zwolnienia i ulgi podatkowe, redukcje stopy podatku, odroczenie terminu płatności lub umorzenia),

4. instrumenty kapitałowe (np. zakup akcji lub udziałów w kapitale przedsiębiorstwa ze środków państwa),

5. obniżenie opłat z tytułu należności na cele ochrony środowiska lub zamówień państwowych, itp.

Podstawowe zasady dopuszczalności pomocy publicznej zostały zawarte w przepisach art. 87-89 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Art. 87 TWE wprowadza zasadę zakazu pomocy państwowej, zgodnie z którą wszelka pomoc przyznana przez Państwo Członkowskie, albo ze środków państwowych, w jakiejkolwiek formie, która zagraża warunkom konkurencji przez faworyzowanie pewnych przedsiębiorstw lub produkcji pewnych towarów(selektywność pomocy), jeśli wpływa niekorzystnie na handel między Państwami Członkowskimi, będzie niezgodna z regułami wspólnego rynku.

Zakaz udzielania pomocy publicznej

Zgodnie z cytowaną wyżej zasadą wyrażoną w art. 87 TWE, zakazana jest zatem wszelka pomoc zakłócająca lub mogąca zakłócić konkurencję, selektywna, choćby pośrednio pochodząca od państwa (np. udzielenie dotacji przez spółkę w której pakiet kontrolny należy do państwa) i w takim jedynie zakresie w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.

Na gruncie prawa polskiego aktem regulującym zasady udzielania pomocy publicznej jest w szczególności ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o zasadach udzielania pomocy publicznej.

Zagadnieniem związanym z aspektami prawa pomocy publicznej jest również kwestia finansowania przedsiębiorstw publicznych oraz przedsiębiorstw, którym państwa przyznają prawa specjalne lub wyłączne. Art. 86 TWE stanowi, iż państwa członkowskie nie mogą stosować wobec takich podmiotów środków sprzecznych z zasadami prawa konkurencji, w tym prawa pomocy publicznej. Co za tym idzie, finansowanie takich podmiotów winno odbywać się na zasadach rynkowych.

Wyjątki od zakazu pomocy publicznej. Regulacje szczególne

Celem zakazu, o którym mowa w art. 87 TWE jest niedopuszczenie do faworyzowania jednych przedsiębiorstw kosztem innych. Łatwo bowiem zauważyć, że brak stosownego zakazu stawiałby w uprzywilejowanej sytuacji przedsiębiorców mogących liczyć na wsparcie najbogatszych Państw Członkowskich. Taki stan byłby sprzeczny z zasadą równego traktowania i prowadziłby do zakłócenia konkurencji we Wspólnocie.

Nie mniej, od opisanego powyżej zakazu udzielania pomocy publicznej istnieją pewne wyjątki, mające charakter zwolnień, wskazane w TWE, jak też w odrębnych przepisach.

W odniesieniu zatem do pomocy publicznej, która ma charakter selektywny, zakłóca lub może zakłócić konkurencję i ma wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi TWE wprowadza zwolnienia bezwzględne i względne.

Zwolnienia automatyczne (bezwzględne) zawarte są w Artykule 87 ust. 2 TWE i polegają na tym, że pomoc publiczna spełniająca wskazane w nich warunki, zawsze zostaje uznana za dozwoloną i zgodną ze wspólnym rynkiem. Przykładem takiej pomocy jest:

1. pomoc natury socjalnej, przyznanej indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że nie dyskryminuje ona miejsca pochodzenia produktu,

2. pomoc na wyrównywanie szkód, spowodowanych przez klęski żywiołowe lub wyjątkowe okoliczności,

3. pomoc przeznaczoną na rozwój gospodarczy w regionach, w których poziom życia jest „nienormalnie niski” lub regionów dotkniętych poważnym bezrobociem.

Zwolnienia warunkowe zawarte są w art. 87 ust. 3 TWE i polegają one na tym, iż uznanie pomocy zaliczonej do tej grupy za zgodną ze wspólnym rynkiem nie następuje automatycznie i leży w dyskrecjonalnej władzy Komisji Europejskiej. Do pomocy objętej przedmiotowymi zwolnieniami należy więc m.in.:

1. pomoc dla promowania ekonomicznego rozwoju obszarów o niskim poziomie życia i dotkniętych wysokim bezrobociem,

2. wspierania realizacji projektu, istotnego dla realizacji ważnego wspólnego, europejskiego interesu lub dla zaradzenia poważnym zakłóceniom w gospodarce kraju członkowskiego,

3. pomocy przeznaczonej na rozwój określonych ekonomicznych dziedzin lub obszarów, nie wpływającej jednak negatywnie na warunki handlu w obrębie Wspólnoty,

Wyłączenie de minimis

Zasady stosowania art. 87 i 88 TWE określa obecnie m.in. Rozporządzenie Komisji Europejskiej z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis. Rozporządzenie to ma zastosowanie do pomocy państwa udzielanej dla wszystkich sektorów gospodarki, z wyjątkiem sektora transportu, rybołówstwa, pomocy eksportowej oraz pomocy na wykorzystanie towarów krajowych. W szczególności, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, aby dana pomoc była uznana za pomoc de minimis, nie może ona być wyższa niż 200.000 EUR w jakimkolwiek okresie 3 lat.

Wyłączenia grupowe

Na podstawie Rozporządzenia Rady 994/98 z 7 maja 1998 roku dotyczącego stosowania art. 92 i 93 TWE do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa, Komisja może w drodze rozporządzenia uznać niektóre kategorie pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem i niepodlegające obowiązkowi notyfikacji. Komisja w drodze Rozporządzenia uregulowała zasady udzielania pomocy zgodnej ze wspólnym rynkiem m.in. dla małych i średnich przedsiębiorstw, w zakresie szkoleń, a także w zakresie zatrudnienia.

Pomoc publiczna w ramach wyłączeń grupowych, uznawana jest, co do zasady, za zgodną ze wspólnym rynkiem, o ile spełnia wymogi regulujących ją rozporządzeń, w szczególności, dotyczące celu i intensywności pomocy.

Rodzaje pomocy

Na gruncie obowiązujących przepisów Wspólnotowych wyróżnić można kilka rodzajów pomocy publicznej dla których szczególne przepisy wprowadzają odmienne regulacje co do zasad udzielania pomocy określonym kategoriom przedsiębiorstw. Przykładem takich szczególnych regulacji może być pomoc na ratowanie i restrukturyzację zagrożonych przedsiębiorstw określona w Wytycznych Komisji dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw.

Od takiego pojmowania rodzajów pomocy należy odróżnić pojęcie środków pomocy. Pod pojęciem środków pomocy kryć się będą bowiem poszczególne instrumenty finansowania przedsiębiorców, uznawane za środki pomocowe np. wskazane wyżej preferencje podatkowe, poręczenia na odbiegających od rynkowych warunkach.

Fundusze wspólnotowe a pomoc publiczna

Finansowanie działań z funduszy wspólnotowych, co do zasady, nie narusza zakazu z art. 87 TWE, ponieważ pomoc taka nie jest przyznawana ze źródeł państwowych. Nie mniej jednak, orzecznictwo ETS przyczyniło się do postawienia tezy, że Wspólnota jest również związana treścią art. 87 TWE.

Najważniejszy w tym zakresie problem dotyczy projektów współfinansowanych przez fundusze europejskie, w przypadku których odpowiednie zastosowanie znajdą reguły prawa pomocy publicznej. Problem przestrzegania reguł dopuszczalności pomocy publicznej w projektach współfinansowanych przez fundusze europejskie jest regulowany na płaszczyźnie prawa krajowego. Zgodnie z art. 32 Rozporządzenia nr 1083/2006 działalność funduszy w państwach członkowskich przyjmuje formę programów operacyjnych w ramach narodowych strategicznych ram odniesienia. Rozporządzenie to nie określa wprost reguł dotyczących stosowania pomoc publicznej w projektach współfinansowanych przez fundusze wspólnotowe. Zawiera jednak przepisy szczegółowe odnoszące się do poszczególnych aspektów stosowania pomocy publicznej, m.in.:

1. pomoc publiczna przyznana w ramach programów operacyjnych podlega pułapom określonym dla tego instrumentu;

2. przy programach zawierających pomoc istnieją specjalne zasady w zakresie deklaracji wydatków;

3. w zakresie zapewnienia dostępności dokumentów instytucja zarządzająca musi przestrzegać także zasad regulujących pomoc publiczną;

W Polsce ustawą regulującą problematykę wykorzystywania środków funduszy europejskich jest ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Obowiązek notyfikacji

Pomoc publiczna, co do zasady, nie może zostać udzielona, zanim nie zostanie uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem. Celowi temu służy obowiązek notyfikacji środków pomocowych.

Notyfikacja to zawiadomienie Komisji Europejskiej przez dane Państwo Członkowskie o charakterze i wysokości planowanej pomocy, zawierające konieczne w danej sytuacji wyjaśnienia i informacje. Na podstawie złożonych dokumentów notyfikacyjnych Komisja może uznać dane działanie za pomoc publiczną bądź też uznać, że dany środek nie stanowi pomocy. W razie uznania danego środka za pomoc publiczną, Komisja decyduje, czy jest to pomoc zgodna z prawem wspólnotowym- wówczas zezwala na jej udzielenie (czasem pod pewnymi warunkami), czy też dany środek stanowi pomoc zakazaną- wówczas Komisja zabrania udzielenia pomocy, a pomoc już udzieloną nakazuje zwrócić.

Pomoc niezgodna z prawem wspólnotowym- sankcje

Pomoc niezgodna z prawem wspólnotowym nie może zostać przyznana, a już przyznana- podlega w określonych przypadkach zwrotowi. Zwrot pomocy stanowi dotkliwą sankcję za naruszenie przepisów prawa pomocy publicznej. Wynika to z faktu, że głównym celem kontroli pomocy publicznej jest ochrona konkurencji, do tego zaś- w ocenie prawodawcy europejskiego- konieczne jest przywrócenie w określonych przypadkach status quo - sprzed udzielenia pomocy.

Ekwiwalent dotacji

Bardzo ważnym terminem związanym z prawem pomocy publicznej jest pojęcie ekwiwalentu dotacji. Pojęcie to jest kluczowe dla określenia wysokość pomocy publicznej, a czasami wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jako pomoc bezprawna.

Wyróżniamy ekwiwalent dotacji netto (EDN) i brutto (EDB).

EDN to EDB po opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Ekwiwalent dotacji wyraża wartość „czystej” pomocy. Do jego obliczenia służą wzory zawarte w krajowym rozporządzeniu dotyczącym sposobów obliczania EDN i EDB. Celem tych obliczeń jest wskazanie, jaka część środków publicznych przyznanych beneficjentowi stanowi rzeczywistą pomoc publiczną. Możliwe zatem jest, że w określonych sytuacjach EDN wyniesie 10% kwoty pomocy, zaś w innych- 100%.

Podsumowanie

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę złożoność prawa pomocy publicznej, a także znaczącą rolę pomocy państwa we współczesnym obrocie rynkowym, zwłaszcza wobec pojawiających się trudności gospodarczych, znajomość reguł związanych z udzielaniem pomocy poszczególnym podmiotom jest niezbędna. W szczególności, konieczna będzie w takiej sytuacji ocena, czy przyznana pomoc stanowi pomoc publiczną, czy pomoc ta jest dozwolona, czy też udzielona pomoc jako niedozwolona podlega zwrotowi zgodnie z obowiązującymi przepisami.

---