POJĘCIE BUDŻETU PAŃSTWA

Powszechnie instytucje budżetu łączy się z następującymi elementami :

- zasobami pieniężnymi państwa,

• sporządzanymi planami dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów państwa na okres jednego roku,

• aktem normatywnym ( Ustawa Budżetowa )

Budżet Państwa to plan działalności finansowej państwa (gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków). Budżet państwa jest rocznym planem finansowym uchwalanym przez Parlament na okres roku kalendarzowego (budżetowego) w formie ustawy.

Rok ( okres )	KRAJ	Charakterystyka Wydarzenia
1	2	3
1273 1374 Wiek XIV 1504 1590 1598 1628 1628 1768 1781 1791 1791 1830 1862 1921 1930/1931 1933 1945-1989 1945- nadal 1957 1985 1992 1997 1997	Anglia Polska Francja Polska Polska Francja Anglia Anglia Polska Francja Francja Polska Belgia Francja Stany Zjednoczone Związek Radziecki Stany Zjednoczone Związek Radziecki i kraje realnego socjalizmu Wysokorozwinięte kraje zachodnie EWG Stany Zjednoczone Unia Europejska Unia Europejska Polska	Król ANGLII Edward I wprowadza podatkowy zapis do Wielkiej Karty Wolności, wedle którego nie będzie nakładał podatków bez zgody prałatów, baronów i innych wolnych ludzi. Król Węgierski wprowadził do paktów koszyckich zasadę, że bez zezwolenia reprezentacji podatników ( stanów ) nie można nakładać nowych danin. Rozdzielenie majątku państwa i króla ( dotyczyło tylko wydatków dokonanych ) Podczas obrad sejmu w Piotrkowie następuje rozdział skarbu królewskiego i publicznego. Za czasów Zygmunta III Wazy opracowano budżet obejmujący całość dochodów i wydatków państwowych. Pogłębienie procesów rozdzielania majątku państwa i majątku króla. Przyjęcie zasady zgody parlamentu ( w „Petition of Rights” ) na nakładanie podatków przez króla. Zdobycie na trwałe ( w „Bill of Rights” ) przez parlament angielski prawa zezwalającego zarówno na pobór podatków, jak i prawa decydowania o sposobie ich zużycia. Ustawa sejmowa, wedle której nałożenie nowych podatków lub podwyższenie istniejących wymaga opracowania całego budżetu z uwzględnieniem źródeł dochodów i rodzajów wydatków oraz jednomyślnego przyjęcia przez sejm. Opublikowanie po raz pierwszy dochodów i wydatków budżetowych przez ministra skarbu J. Neckera; dokumenty budżetowe w przeszłości były tajne. Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela Konstytucja 3 Maj reguluje w sposób pełny sprawy budżetu państwa, reprezentacja narodu ma prawo zatwierdzenia dochodów i wydatków na każdy następny rok. Wprowadzenie do konstytucji po raz pierwszy w historii całości zasad prawa budżetowego ( po raz pierwszy w konstytucji pojawia się termin „budżet” ). Dekret cesarski będący jednym z najobszerniejszych i najdokładniejszych źródeł prawa budżetowego w Europie. Utworzenie departamentu budżetowego podległego bezpośrednio prezydentowi. Chybione próby zastąpienia budżetu zbiorczym planem finansowym ( bilans finansowy państwa). Początki interwencjonizmu państwowego i rozwój ekonomiczny funkcji budżetu. Radykalne rozszerzenie zakresu budżetu w związku z finansowaniem bieżących lub majątkowych zadań gospodarczych oraz zadań socjalnych. Eksperymenty z wydłużeniem okresu budżetowego, sporządzanie odrębnych budżetów majątkowych i bieżących, próby dostosowania budżetu do przebiegu cyklu koniunkturalnego. Powstanie budżetu ponadnarodowego na mocy traktatu rzymskiego. Przyjęcie przez Kongres ustawy Gramma-Rudmana-Hollingsa o zrównoważeniu budżetu oraz parlamentarnej kontroli deficytu budżetowego. Traktat z Maastricht zawierający elementy fiskalne: limitowanie poziomu deficytu budżetowego w stosunku do PKB, limitowanie poziomu długu publicznego w stosunku do PKB. Traktat amsterdamski potwierdzający kryteria fiskalne z Maastricht w związku z unia walutową ( euro ). Przyjęcie konstytucyjnego zakazu finansowania deficytu budżetowego przez bank centralny; przyjęcie zasady ograniczenia długu publicznego do wysokości 3,5 PKB.

Funkcje Budżetu

Funkcje ogólne dzielą się na :

• polityczne - sprowadzają się do kontroli społeczeństwa nad działalnością rządu poprzez swoich przedstawicieli (senatorów i posłów) w parlamencie,

• ekonomiczne - polegają na dokonywaniu za pośrednictwem budżetu podziału znacznej części dochodu narodowego oraz oddziaływaniu przez budżet na przebieg procesów społecznych.

• prawne - budżet jako ustawa

Funkcje finansowe :

• redystrybucyjne - gromadzenie w budżecie zasobów pieniężnych od przedsiębiorstw i ludności oraz rozdysponowanie tych zasobów np. wydatki na sferę niematerialną,

• fiskalne - gromadzenie w budżecie dochodów np. podatki pośrednie, cła itp.,

• stymulacyjne - oddziaływanie przez dochody i wydatki na sytuację gospodarczą kraju : w rejonach o wysokim bezrobociu państwo może zastosować ulgi podatkowe w stosunku do tych przedsiębiorstw, które na tym terenie rozwijają działalność gospodarczą

• kontrolne - wynikają z funkcji rozdzielczej i polegają na wykorzystaniu procesów gromadzenia i podziału zasobów pieniężnych do kontroli prawidłowości przebiegu procesów gospodarczych np.: w trakcie wykonywania budżetu wpływy z podatków dają obraz przebiegu procesów rzeczowych.

System budżetowy

- jest to zespół norm prawnych regulujących organizację finansowych organów państwa oraz instytucji objętych gospodarką budżetową państwa, a także zasady pobierania dochodów pieniężnych na rzecz budżetu państwa i zasady ich wydatkowania. System budżetowy stanowi podstawowe ogniwo systemu finansowego.

Gospodarka budżetowa

- polega na planowaniu budżetowym, gromadzeniu dochodów budżetowych, dokonywaniu wydatków oraz kontroli przestrzegania dyscypliny finansowej.

Podstawowe zasady budżetowe

Zasady budżetowe to postulaty formułowane przez naukę pod adresem ustawodawstwa i praktyki, które dotyczą prawidłowego funkcjonowania gospodarki budżetowej.

Największe znaczenie dla teorii budżetu mają następujące zasady :

- powszechności

- realności

- jedności

- specjalizacji

• szczegółowości

• operatywności

• równowagi budżetowej

• przejrzystości

• samodzielności

• gospodarności

• równego dostępu

• jawności i przejrzystości

Zasada powszechności występuje również pod nazwami zupełności lub budżetowania brutto.

Oznacza, że wszystkie jednostki państwowe wchodzą do budżetu całością dochodów i wydatków, tj. są budżetowane brutto.

Zasada jedności budżetu postuluje, aby budżet państwa ujmowany był w jeden całościowy akt prawny. Zasada ta pozwala na :

• łatwiejszą orientację co do zrównoważenia budżetu poprzez porównanie w jednym dokumencie ogólnej sumy dochodów i wydatków,

• eliminowanie rachunków pozabudżetowych,

• umożliwia władzom budżetowym ocenę użyteczności i pilności wydatków co przyczynia się do racjonalnych wyborów określonych wydatków przy ograniczonej wielkości środków budżetowych.

Zasada szczegółowości postuluje, aby budżet ustalany był i wykonywany z podziałem szczegółowym dochodów i wydatków a nie tylko w ujęciu ogólnym. Realizacji tego postulatu w praktyce służy klasyfikacja budżetowa. Klasyfikuje ona dochody i wydatki.

Schemat klasyfikacji budżetowej według zasady szczegółowości

Klasyfikacja według działów odpowiada podstawowym dziedzinom działalności gospodarki niezależnie od tego w jakim resorcie nastąpi wydatkowanie środków budżetowych.

Klasyfikacja obejmuje 32 działy, do których należą np.; rolnictwo i łowiectwo, leśnictwo, górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe, transport i łączność, informatyka, nauka, administracja publiczna, obrona narodowa, obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, wymiar sprawiedliwości, obsługa długu publicznego, ochrona zdrowia, kultura fizyczna i sport.

Klasyfikacja według rozdziałów odpowiada odpowiednim grupom jednostek organizacyjnych lub zadań budżetowych np.: w dziale leśnictwo występują rozdziały: integracja z Unią Europejską, gospodarka leśna, usuwanie klęsk żywiołowych, pozostała działalność, gospodarka pomocnicza, natomiast w dziale ochrona zdrowia występują rozdziały: integracja z Unią Europejska, szpitale ogólne, szpitale kliniczne, sanatoria itd. Klasyfikacja według rozdziałów, zgodnie z zasadą szczegółowości, dokonuje szczegółowego podziału środków w ramach klasyfikacji działowej.

Klasyfikacja według paragrafów szczegółowo określa rodzaje źródeł dochodów i rodzaje wydatków. Po stronie paragrafu dochodowego występują między innymi: podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych, cła, wpłaty z zysku NBP, natomiast po stronie paragrafu wydatkowego: wynagrodzenia osobowe i bezosobowe, zakup usług, zakup energii itp.

Klasyfikacja według części obejmuje dochody i wydatki :

• naczelnych organów władzy państwowej np.; Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego,

• naczelnych i centralnych organów administracji rządowej i urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów np.: Ministerstwo Finansów,

• wojewodów, będących przedstawicielami rządu w województwach,

• nie wchodzących do powyższych części np. ; rezerwa ogólna, rezerwy celowe, subwencja ogólna dla gmin, obsługa długu Skarbu Państwa.

Zasada równego dostępu daje możliwość każdemu przedsiębiorstwu prawo występowania o przyznanie środków budżetowych.

Zasada realności postuluje maksymalną precyzje w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych.

Zasada specjalizacji budżetu ma charakter złożony, gdyż wedle niej:

1. dochody i wydatki powinny być ujmowane nie w sumach ogólnych, lecz z dokładnym określeniem źródeł dochodów oraz przeznaczenia wydatków.

2. środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej w budżecie,

3. środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie.

Zasada operatywności budżetu wymaga opracowywania go w układzie podmiotowym, czyli wskazania zadań w zakresie gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów.

Układ budżetu powinien być przejrzysty, co pozwala na

ciałom i organizacjom społecznym.

Zasada gospodarności wymaga racjonalnego, a więc i oszczędnego, wydatkowania środków budżetowych.

W ustawie odrębny rozdział poświecono jawności i przejrzystości finansów publicznych.

Cele te maja być osiągane m.in. przez:

1. jawność sejmowej debaty budżetowej oraz debat budżetowych jednostek samorządu terytorialnego nad wykonaniem budżetów,

2. podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji z budżetu państwa oraz z budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz publikowanie zbiorczych danych o finansach publicznych przez ministra finansów. W tym ostatnim przypadku chodzi o:

1. wielkość państwowego długu publicznego,

2. wielkość długu skarbu państwa,

3. poręczenia gwarancje skarbu państwa oraz podmiotów sektora finansów publicznych,

4. relacje do PKB państwowego długu publicznego, długu skarbu państwa oraz relacje do PKB tych wielkości powiększonych o przewidywane wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji skarbu państwa oraz podmiotów sektora publicznego,

5. kwotę deficytu lub nadwyżki budżetu państwa,

6. kwotę długu skarbu państwa,

7. wykaz udzielonych przez skarb państwa poręczeń i gwarancji z wymienieniem podmiotów, których te poręczenia i gwarancje dotyczą,

8. wykaz osób prawnych i fizycznych, którym umorzono znaczące kwoty zaległych podatków.

U podstaw racjonalizowania planowania wydatków leżały następujące założenia :

• całościowe rozpatrywanie wydatków służących tym samym zadaniom, niezależnie od odpowiedzialnych za ich realizację struktur administracyjnych,

• dążenie do możliwie najszerszego stosowania ocen realizowanych zadań, poprzez porównywanie nakładów i korzyści z nich wynikających,

• wydłużenie horyzontu czasowego programów wydatkowych.

W latach sześćdziesiątych rozwinął się system planowania, programowania i budżetowania (Planning - Programming-Budgeting-System, w skrócie PPBS). System ten obejmował - zgodnie z nazwą - następujące etapy:

• planowanie, które polegało na formułowaniu celów długookresowych, identyfikacji alternatywnych zadań i wyborze tych, które dla realizacji wyznaczonych celów uznano za optymalne,

• programowanie obejmujące ustalenie wielkości zatrudnienia i środków rzeczowych wraz z ich wyceną kosztową oraz określenie rocznej części danego zadania,

• budżetowanie, polegające na alokacji środków publicznych dla realizacji wybranych programów, opracowaniu budżetu oraz sformułowaniu celów operacyjnych.

Pewne elementy metody PPBS wykorzystują także nowsze koncepcje planowania eksperymentowane w USA.

Do takich zalicza się metodę opartą na wyborze celów, określoną jako ZBB (Zero-Base-Budgeting). Ona również obejmuje kilka etapów:

• określenie alternatywnych sposobów realizacji celów oraz wybór na podstawie analizy nakładów i korzyści wariantu najlepszego,

• wariantowe opracowanie pakietu decyzji gwarantujących realizację każdego celu,

• ustalenie hierarchii celów poprzez przyporządkowanie odpowiadających im pakietów decyzyjnych,

• zestawienie wariantowych zamierzeń i możliwości ich sfinansowania.

W Polsce wykorzystuje się głównie dwie metody kształtowania wydatków publicznych: historyczna i zadaniową

Metoda historyczna polega na tym, że wydatki dla danego okresu planuje się na podstawie ich wykonania w okresie go poprzedzającym. Zaletą tej metody jest prostota i możliwość ograniczenia sytuacji konfliktowych. Wadą natomiast to, że petryfikuje ona istniejącą strukturę wydatków. Ze szczególną siłą wada ta może się ujawnić w warunkach zmian struktury administracyjnej, reformy usług społecznych, czy też częstych zmian priorytetów ekip rządzących.

Drugą metodą nie obciążoną zaszłościami, lecz trudniejszą i nie zawsze możliwą do zastosowania, jest metoda zadaniowa.

Polega ona na wyznaczeniu zadań i kalkulowania kosztów ich wykonania. Tak kształtowane mogą być na przykład wydatki związane z finansowaniem szkół, utrzymaniem domów pomocy społecznej, czy też służące dotowaniu rolnictwa itd. Nie jest natomiast możliwe jej pełne przyjęcie w przypadku wydatków związanych z funkcjonowaniem na przykład sądownictwa i zapewnieniem bezpieczeństwa.

Główny ciężar opracowywania budżetu spoczywa na Ministerstwie Finansów. Prace rozpoczynają się w połowie roku poprzedzającego rok budżetowy i obejmują następujące etapy:

• opracowanie założeń budżetu państwa,

• przygotowanie wstępnego projektu budżetu państwa przez Ministerstwo Finansów,

• zatwierdzenie wstępnego budżetu przez Radę Ministrów,

• opracowanie projektów części budżetowych,

• konsultacje międzyresortowe,

• przygotowanie ostatecznej wersji projektu ustawy budżetowej,

• zatwierdzenie projektu przez Radę Ministrów.

W ramach prognozy makroekonomicznej uwzględniane są wszystkie podstawowe wskaźniki i cechy opisujące układ gospodarczy w roku następnym roku i w dalszych latach. Chodzi zwłaszcza o prognozy dotyczące :

1. stopy wzrostu gospodarczego,

2. stopy bezrobocia,

3. stopy inflacji,

4. czynników kreacji pieniądza,

5. podaży pieniądza,

6. poziomu rezerw oficjalnych,

7. podstawowych stóp procentowych,

8. kursów walutowych,

9. salda bilansu handlowego,

10. salda bilansu płatniczego,

11. przeciętnej płacy w gospodarce,

12. przeciętnej emerytury i renty,

13. liczby rencistów,

14. liczby młodzieży kształcącej się,

15. liczby zatrudnionych w sferze budżetowej.

Projekt ten musi zawierać uzasadnienie zawierające w szczególności:

• główne cele polityki społecznej i gospodarczej,

• założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa następne lata,

• kierunki prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,

• przewidywane wykonanie budżetu państwa za roku poprzedzający rok, którego projekt dotyczy,

• omówienie projektowanych przychodów i rozchodów oraz dochodów i wydatków budżetowych oraz przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych,

• informacje o przewidywanej na koniec roku wysokości długu Skarbu Państwa.

Ostateczne zatwierdzenie projektu następuje w drodze uchwały Rady Ministrów, która przekazuje go wraz z uzasadnieniem Sejmowi w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (w wyjątkowych uzasadnionych sytuacjach później).

W szczególnych okolicznościach, na przykład w sytuacji zmiany rządu lub terminu wyborów parlamentarnych, przypadającego na okres przedłożenia budżetu, Rada Ministrów może przedstawić projekt ustawy o prowizorium budżetowym. Wówczas jednak przedkłada ona Sejmowi projekty ustawy budżetowej nie później niż na trzy miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania prowizorium.

Prace nad budżetem w Parlamencie - zgodnie z Konstytucja - nie mogą trwać dłużej niż cztery miesiące. Efektywny czas pracy nad projektem budżetu tak z powodów proceduralnych, jak i merytorycznych w praktyce jest znacznie krótszy. Harmonogram prac nad budżetem w Parlamencie obejmuje następujące etapy:

1. pierwsze czytanie projektu budżetu na plenarnym posiedzeniu Sejmu.

2. prace w komisjach sejmowych:

1. ocena przez Komisje Finansów Publicznych, po zapoznaniu się z opiniami ekspertów oraz wyjaśnieniami przedstawicieli rządu, prognoz makroekonomicznych oraz założeń polityki budżetowej.

2. opiniowanie poszczególnych części budżetu przez właściwe komisje, na przykład budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej przez Komisje Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Zagranicznych przez Komisją Spraw Zagranicznych itd. W odrębnym trybie rozpatrywane są budżety organów władzy państwowej nie podlegające Radzie Ministrów.

3. rozpatrywanie przez Komisję Finansów Publicznych opinii i propozycji poprawek zgłaszanych przez poszczególne komisje.

4. analiza części tekstowej projektu budżetu.

5. głosowanie poprawek dotyczących dochodów i wydatków budżetowych.

3.drugie czytanie projektu budżetu na posiedzeniu Sejmu.

1. sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych z prac nad projektem budżetu.

2. debata sejmowa oraz zgłaszanie poprawek.

3. rozpatrywanie przez Komisje Finansów Publicznych poprawek zgłaszanych w trakcie drugiego czytania.

4. trzecie czytanie projektu budżetu na posiedzeniu Sejmu.

1. dodatkowe sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych zawierające rekomendacje przyjęcia lub odrzucenia poprawek zgłoszonych do budżetu w trakcie drugiego czytania.

2. głosowanie poprawek.

5. uchwalenie ustawy budżetowej przez Sejm i przekazanie jej Senatowi.

6. rozpatrzenie przez Komisję Finansów Publicznych poprawek do ustawy budżetowej proponowanych przez Senat.

7. przedłożenie Sejmowi przez Komisje Finansów Publicznych sprawozdania poprawek Senatu o ostateczne głosowanie nad ich przyjęciem lub odrzuceniem.

fiskalne

kontrolne

stymulacyjne

redystrybucyjne

polityczne

ekonomiczne

prawne

Funkcje finansowe

Funkcje ogólne

Funkcje budżetu

dochody i wydatki klasyfikacji budżetowej

Części

kryterium podmiotowe

Działy

kryterium podmiotowe

Rozdziały kryterium podmiotowe - przedmiotowe

Paragrafy

kryterium przedmiotowe

---