PUBLICZNE PRAWO GOSPODARCZE
IV. USTRÓJ ADMINISTRACJI GOSPODARCZEJ.
1. Pojęcie i funkcje oraz klasyfikacja administracji gospodarczej.
Administracja gosp. - stanowi pewien skrót myślowy służący do oznaczenia tego fragmentu adm. publicznej, która realizuje zadania państwa wobec gospodarki. Obejmuje ona działania polegające na prowadzeniu przez państwo działalności gosp. o charakterze zarobkowym. Adm. gosp. mogą wykonywać także zakłady adm., przedsiębiorstwa państwowe, fundacje, korporacje, organizacje społeczne, a nawet upoważnione osoby prywatne.
Budowę systemu adm. gosp. można oprzeć na kryterium:
1. funkcji:
- programowanie i planowanie gospodarcze,
- kontrola i nadzór,
- ochrona gospodarki, jej mechanizmów i uczestników.
2. zakresu przedmiotowego działania.
Wykonywanie funkcji kontroli, nadzoru i ochrony można powierzyć kilku organom, przyjmując między nimi podział przedmiotowy zakresu działania.. W pozostałym zakresie budowę adm. gosp. można oprzeć na kryterium przedmiotowym i w tych ramach lokować całość lub większość funkcji adm. gosp.
Podmioty adm. gosp. można ponadto klasyfikować ze względu na zasięg ich działania na rynku i są to podmioty, których:
- zakres działania obejmuje wszystkie segmenty rynku,
- zadania i kompetencje dotyczą poszczególnych fragmentów rynku, np. towarowego,
finansowego, pracy, międzynarodowego.
Podstawy prawne działania administracji gospodarczej w Polsce tworzą przepisy konstytucyjne oraz ustawy. Pierwsze wskazują na usytuowanie poszczególnych organów w całym systemie ustrojowym, a drugie określają zadania i kompetencje organów administracji gosp. oraz formy i metody ich działania.
2. System rządowej administracji gospodarczej.
Rada Ministrów i jej organy.
Katalog zadań RM zawarty jest art.146 ust.4 Konstytucji, w którym wymienia się m.in. ochronę interesów Skarbu Państwa i zagadnienia budżetu państwa wiążące się z problematyką planowania finansowego i gospodarczego.
Do RM należy: - zapewnienie wykonania ustaw - w całokształcie zadań wobec gosp. funkcja ta jest funkcją główną, - kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie prac organów adm. rządowej - nie dotyczą one bezpośrednio gosp., lecz działań podejmowanych wobec niej przez org. rządowej adm. gosp., -podejmowanie bezpośrednich działań organizatorskich, reglamentacyjnych, kontrolnych wobec gosp., jej mechanizmów i uczestników.
Organy wewnętrzne RM mają charakter stałych lub doraźnie tworzonych komitetów. Tworzy się je jako organy pomocnicze i opiniodawcze i są to: - Komitet Ekonomiczny, - Komitet Społeczny, - Komitet Spraw Obronnych, - Komitet ds. Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju. Zadaniem Komitetu jest wypracowanie na potrzeby decyzyjne RM projektów aktów normatywnych lub projektów programów rządowych - ostateczne uzgodnienia, usunięcie rozbieżności i koordynację projektów powstałych we wcześniejszych fazach prac w skali resortu lub kilku resortów. Niezależnie od komitetów RM w roli organów opiniodawczych i doradczych występują także inne podmioty, np. Rada Legislacyjna, Rada Strategii Społ. - Gosp.
Ministrowie i ich aparat oraz podległe organy.
Z konstytucyjnego punktu widzenia ministrowie są członkami RM (art.147 ust.1). Kierują oni określonymi działami adm. rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone przez Prezesa RM. Podstawowy zakres działania ministra wynika z nazwy jego urzędu, natomiast szczegółowy zakres działania określa w drodze rop. Prezes RM. On też nadaje ministerstwu statua, w którym określa jego szczegółową strukturę organizacyjną. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarza stanu. Aparat wykonawczy ministra stanowi ministerstwo. Pracownicy zatrudnieni w adm. rządowej stanowią korpus służby cywilnej ustanowionej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa. W pojęciu resortu, którym kieruje dany minister, znajdują się również organy, urzędy i jednostki organizacyjne podporządkowane ministrowi lub urzędy centralne, nad działalnością, których minister sprawuje nadzór. W stosunku do podmiotów podporządkowanych minister pełni funkcje kierownicze i kontrolne, natomiast
w stosunku do pozostałych jedynie funkcje nadzoru. Głównym zadaniem ministra jest opracowywanie założeń polityki państwa wobec zachowań na rynku oraz ochrona mechanizmów rynkowych i weryfikowanie zachowań przedsiębiorców niezgodnych z chronionymi przez państwo regułami gry rynkowej. Minister opracowuje własną wizję rozwoju danego działu gosp.
Minister Gospodarki jest głównym realizatorem zadań państwa na rynku towarowym i międzynarodowym, a w tych działaniach wspomaga go Minister Skarbu Państwa. Funkcję gospodarczą pełnią również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Minister Infrastruktury.
W dziedzinie finansów publicznych i na rynku finansowym główna rola przypada Ministrowi Finansów zaś na rynku pracy Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej.
Urzędy centralne.
Nie wszystkie zadania adm. publicznej wobec gosp. realizują ministrowie. Część zadań z wykonują urzędy centralne, które nie mają statusu urzędu ministra, chociaż najczęściej kierowane są przez osoby będące ministrami. Status prawny tych urzędów nie jest zresztą jednolity. Czasami jego kształt i charakter ma nawet ważne znaczenie, ponieważ wyraża pewną koncepcję ustrojowa. Uwaga ta odnosi się szczególnie do organu państwowego zajmującego się programowaniem i planowaniem gosp.
Rządowe Centrum Studiów strategicznych ma status prawny państwowej jednostki organizacyjnej, którą kieruje Prezes w randze ministra i członka RM. Jego zadaniem jest prowadzenie prac służących RM i Prezesowi RM do programowania strategicznego, prognozowania rozwoju gosp. i społ. oraz zagospodarowania przestrzennego kraju. Charakter tych zadań zbliża Centrum bardziej do jednostki badawczej niż do urzędu.
Dla funkcjonowania gosp. oraz wypełniania wobec niej zadań państwa istotne znaczenie ma system statystyki publicznej. Wymaga on rzetelnego, obiektywnego, profesjonalnego i niezależnego prowadzenia badań statystycznych oraz prezentowania ich zainteresowanym podmiotom. Służby statystyki publicznej stanowią Główny Urząd Statystyczny oraz podległe mu urzędy i jednostki statystyczne. GUS jest centralnym organem adm. państwa. Struktura GUS jest dostosowana do jego zadań. Komitet Integracji Europejskiej - powołanie Komitetu oraz jego zakres działania i struktura wewnętrzna podkreślają wagę, jaką Polska przykłada do integracji europejskiej. Komitet jest organem utworzonym w celu programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unia Europejska oraz programowania i koordynacji działań dostowawczych Polski do standardów europejskich, jak również koordynowanie działań adm. państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej. W skład Komitetu wchodzą: Przewodniczący, Sekretarz Komitetu oraz członkowie. Są nimi ministrowie: spraw Zagranicznych, Spraw Wewnętrznych i Adm., Gospodarki, Finansów, Ochrony Środowiska, zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Pracy i Polityki Socjalnej, Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Sprawiedliwości. Urząd Komitetu ma strukturę organizacyjną przystosowaną do wypełniania zadań Komitetu, obejmuje ona m.in. departamenty: Harmonizacji Prawa, Spraw Traktatowych, Ekonomicznych, Koordynacji, Instytucji Europejskich i Planowania, Kształcenia Europejskiego i Informacji, Pomocy Zagranicznej, Funduszy i Programów Wspólnotowych, Dokumentacji Europejskich. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest centralnym organem adm. rządowej, podległym RM. Nie jest to więc organ w pełni samodzielny i niezależny, co utrudnia zwalczanie monopoli państwa. Wewnętrzna struktura tego organizacyjna urzędu oparta jest na przedmiotowym podziale pracy. Urząd ma również swoje delegatury terenowe, a ponadto Prezesowi Urzędu podlega Inspekcja Handlowa. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd jest centralnym organem adm. rządowej w sprawach publicznych obrotu papierami wartościowymi. Nadzór nad Komisją sprawuje Prezes RM. Komisja jest organem kolegialnym. W jej skład wchodzą: przewodniczący i 2 zastępców oraz członkowie. Komisja realizuje następujące funkcje: kontrolno-nadzorcze, reglamentacyjne, policyjne, organizatorsko - inspirujące oraz informacyjne. Aparatem wykonawczym Komisji oraz jej przewodniczącego jest urząd Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, którym kieruje przewodniczący przy pomocy zastępców. W skład urzędu wchodzą m.in. biura: Inspekcji, Prawne, Finansów i Analiz Ekonomicznych, Domów Maklerskich i Funduszy Powierniczych. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń jest centralnym organem adm. państwowej. zadaniem nadzoru jest ochrona interesów osoby ubezpieczonej i zapobieganie sytuacji, w której zakład ubezpieczeń nie będzie w stanie wypłacać ubezpieczonemu należnego Świadczenia. Nadzór ubezpieczeniowy dotyczy więc działalności zakładów ubezpieczeń, brokerów i agentów ubezpieczeniowych. Urząd Nadzoru jest centralnym organem adm. rządowej. Jego zadaniem jest ochrona interesów członków funduszy oraz uczestników pracowniczych programów emerytalnych. W zakresie ubezpieczeń zdrowotnych nadzór sprawuje Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych utworzony jako organ centralny. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych jest centralnym organem adm. państwowej właściwym w sprawach zamówień publicznych. Prezesa powołuje i odwołuje Prezes RM. Funkcje Prezesa mają charakter czynności: decyzyjnych i organizacyjno-sprawozdawczych. Prezes realizuje je przy pomocy urzędu, który ma jedynie 4 zespoły: Ewidencji, Prawny, Szkoleń i Promocji, Administracyjny. Prezes Krajowego Urzędu Pracy jest centralnym organem adm. państwowej, podległym Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej.
Agencje rządowe.
Do systemu adm. gosp. należą agencje rządowe. Publicznoprawne rozumienie agencji odnosi się do podmiotów stanowiących jednostki organizacyjne wyłączone z tradycyjnych struktur ministerialnych, chociaż na ogół poddane nadzorowi ministrów, o zróżnicowanych podstawach prawnych i formach działania, tworzone jako szczególnego rodzaju rządowe przedstawicielstwa, w celu spełnienia wyznaczonych przez rząd zadań z zakresu adm. gospodarczej. To, czy jest agencja, określa w każdym przypadku konkretna ustawa bądź inny akt prawny pochodzący od organu założycielskiego. założycielskiego związku z tym agencje rządowe różnią się sposobem powstawania, organizacji, finansowania, nadzoru i kontroli, a także zadaniami i sposobami ich wypełniania. Z punktu widzenia sposobu powstania wyróżniamy agencje: - powstałe na mocy ustaw, powstałe na mocy aktu notarialnego tworzącego spółkę akcyjną. Wśród agencji powstałych na mocy ustawy wyróżnić można agencje określone pod względem formy organizacyjno-prawnej jako: - państwowe osoby prawne, - państwowe jednostki organizacyjne, - zakłady budżetowe. Zadania agencji rządowych: - interwencyjny skup i sprzedaż produktów rolnych (Agencja Rynku Rolnego),
- wykup gruntów pod autostrady i przygotowanie ich budowy (Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad), - czynności prywatyzacyjne (Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Agencja Prywatyzacji), - czynności restrukturyzacyjne (Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), - zarządzanie określoną substancją materialną oraz obrót nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa, - funkcje doradcze i promocyjne. / Agencje działające w formie spółek akcyjnych w zasadzie nie korzystają z dotacji budżetowych. Agencje podlegają kontroli finansowej za strony ministra Finansów, natomiast są nadzorowane przez innego ministra.
Terenowa administracja rządowa.
Zadania adm. rządowej wykonują: - wojewoda sprawujący władzę adm. ogólnej, - działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży, - organy adm. niezespolonej, - organy samorządu terytorialnego, - działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, - organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań adm. rządowej następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.
Wojewoda jako organ rządowej adm. ogólnej kieruje i zapewnia jej oraz innym jednostkom warunki działania w województwie, koordynuje ich pracą, a także nadzoruje działalność j.s.t. Wydaje w sprawach należących do jego właściwości decyzje. Jest przedstawicielem Skarbu Państwa, istotne są również kompetencje w zakresie komunalizacji mienia gminnego, polityki regionalnej, zagospodarowania przestrzennego terenu, a także specjalnych stref ekonomicznych i wolnych obszarów celnych. wojewoda wykonuje zadania przy pomocy wicewojewody i innych kierowników służb inspekcji wojewódzkich oraz urzędu wojewódzkiego i urzędu rejonowego, które podlegają jego nadzorowi.
Terenowy zakres działania mają również regionalne izby obrachunkowe powołane do kontroli gosp. finansowej i zamówień publicznych gmin, powiatów, województw, itp., także do nadzorowania działalności komunalnej w zakresie spraw budżetowych i do kontroli wykorzystania dotacji uzyskanych z budżetu gminy. Izby kontrolują gosp. finansową gmin na podstawie zgodności z prawem i dokumentacji ze stanem faktycznym.
4