Wyrok
z dnia 28 listopada 1990 r.
Sąd Najwyższy
III ARN 28/1990
Jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści.
Dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli.
OSP 1992/7/150
10780
Dz.U.00.98.1071: art. 6; art. 7; art. 8
Dz.U.76.7.36: ogólne
glosa aprobująca: Leoński Z. OSP 1992/7-8/150
glosa aprobująca: Zieliński A. PS 1992/3/85
glosa krytyczna: Dybowski T. PS 1991/3/72
glosa aprobująca: Sokolewicz W. PiP 1991/9/110
Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w S. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego o charakterze letniskowym na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 1989 r., [...] - oddalił rewizję nadzwyczajną.
1. Naczelnik Gminy w E. decyzją z 15 sierpnia 1988 r. nakazał Z. M. rozbiórkę obiektu budowlanego o charakterze letniskowym w miejscowości M., gmina E. W uzasadnieniu podał, iż obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy E. Od tej decyzji Z. M. odwołał się wywodząc, iż obiekt budowlany to barakowóz, który nabył od poprzedniego właściciela i ustawił na terenie wskazanym przez Naczelnika Gminy, czyniąc równocześnie starania o nabycie działki rekreacyjnej. Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Wojewódzkiego w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wywodząc, że obiekt został ustawiony na gruncie w 1987 r., a w 7 kwietnia 1988 r. przeszedł na własność skarżącego. Plan zagospodarowania przestrzennego zalegalizował w 1986 r. "stan istniejący w zabudowie wypoczynkowej", ale zakazał też "dalszego wznoszenia domków letniskowych od momentu jego zatwierdzenia".
Od powyższej decyzji Z. M. złożył skargę do NSA, a ten uchylił zaskarżoną decyzję, nakazując wyjaśnić, w jakim miejscu znajdował się obiekt przed jego przeniesieniem, w grudniu 1987 r. Jeśliby bowiem znajdował się na terenie kompleksu, przeznaczonego w planie pod "zespół domków wypoczynkowych i letniskowych", to zdaniem NSA brak byłoby podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (ustawa z 24 października 1974 r., Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.).
Od powyższego wyroku wniósł w dniu 2 sierpnia 1990 r. rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, domagając się uchylenia wyroku i oddalenie skargi. Wywodzi on, iż okoliczność, gdzie przedtem znajdował się zakwestionowany obiekt budowlany, nie ma w sprawie żadnego znaczenia i przeniesienie takiego obiektu z miejsca na miejsce mieści się w pojęciu "roboty budowlane" przewidzianym w art. 28 Prawa budowlanego, a zatem wymaga pozwolenia budowlanego. Brak takiego pozwolenia w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego zobowiązuje wręcz właściwy organ administracji państwowej do wydania decyzji o rozbiórce bądź przejęciu na własność państwa tego obiektu. Okoliczność, że obiekt ustawiono bez pozwolenia i z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały w świetle materiałów sprawy stwierdzone bezspornie. W tej sytuacji rewidujący uznał, że wyrok rażąco narusza art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przeto powinien ulec uchyleniu. Narusza też interes RP, ponieważ zachowanie stanu środowiska wymaga rygorystycznego przestrzegania ładu przestrzennego i planowej zabudowy.
Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a wreszcie także po wniesieniu rewizji nadzwyczajnej, skarżący występował wielokrotnie z pismami procesowymi, w których głównym zarzutem była okoliczność nierównego traktowania posiadaczy zabudowanych działek na tym samym terenie: "nikt z osób, mających obiekty letniskowe na spornym terenie nie posiada pisemnego pozwolenia na budowę, a pomimo to, eksmisję dla nich uchylono; skoro więc ten argument nie decydował o pozostaniu dla innych, dlaczego dla mnie go wymieniono?" (pismo skarżącego z 15 marca 1989 r.). Argumenty te powtarza skarżący także w piśmie z 28 listopada 1990 r. adresowanym już do Sądu Najwyższego.
Ponieważ podobne sprawy i spory, których zasadniczą treścią jest zarzut naruszenia równości obywateli w postępowaniu przed organami administracji różnych stopni nie są rzadkie, przeto problem ten - zdaniem Sądu Najwyższego - powinien zostać przeanalizowany w sposób szerszy, uwzględniający jego zróżnicowane aspekty.
2. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym współczesnych państw cywilizowanych nie ma żadnej wątpliwości, iż zasada równości wszystkich obywateli wobec prawa stanowi jeden z podstawowych fundamentów konstytucyjnego porządku prawnego w demokratycznym państwie prawnym (zob. w tym względzie zbiór studiów Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, red. L. Garlicki i J. Trzciński, Wrocław 1990). Art. 1 Konstytucji RP obecnie stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, zaś inne przepisy Konstytucji (art. 67 ust. 2, 78, 81) wyraźnie mówią o równości (zakazie dyskryminacji) obywateli.
Zgodnie z ustalonymi poglądami doktryny, zasadę równości rozumieć należy nie tylko jako zakaz dyskryminacji z uwagi na kryteria wskazane expressis verbis w cytowanych przepisach Konstytucji; zawarty jest w niej również zakaz jakiegokolwiek arbitralnego różnicowania obywateli. O ile przedmiotem dyskusji jest czasami problem dopuszczalności (i zakazu) różnicowania położenia obywateli w treści samego prawa, o tyle nie ma żadnych wątpliwości, że równość w zakresie stosowania prawa jest podstawową cechą państwa prawnego.
Zwraca też uwagę, iż Europejska Konwencja Praw Człowieka (stanowiąca powszechnie akceptowany wzorzec rozwiązań prawnych w zakresie praw obywatelskich) ustanawia w art. 14 zasadę równego korzystania z praw obywatelskich, w zasadzie bez jakichkolwiek ograniczeń ("bez żadnego względu na… jakikolwiek inny stan"). W podobnym kierunku zmierza też polski Trybunał Konstytucyjny, ustanawiając ograniczenia nawet dla nierównego traktowania obywateli w treści przepisów prawnych (m.in. orzeczenie z 5 maja 1986 r. [...] oraz z 3 marca 1987 r. P [...]), wyrażając w tym ostatnim orzeczeniu pogląd, iż "w dziedzinie prawa, zasada równości jest przestrzegana wtedy, gdy każdy obywatel może stać się adresatem każdej z norm przyznających określone prawo obywatelskie". Sąd Najwyższy uważa, że w zakresie podstawowych praw i wolności obywateli, gwarantowanych konstytucją, należy dążyć do jednolitości orzecznictwa wszystkich działających w Polsce organów sądowych.
Przez długi czas pozostało sprawą dyskusji, czy i na ile przepisy ustawy zasadniczej mogą być bezpośrednim źródłem orzecznictwa sądowego.
Także Sąd Najwyższy miał w tym względzie wątpliwości (por. np. Uchwała Izby Cywilnej z 12 lutego 1955 r. [...] OSN z marca 1955 r., poz. 74). Tym niemniej, w wyroku z 26 października 1984 r. [...] ("Orzecznictwo NSA" z 1984 r. nr 2, poz. 97) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie "Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji, i - jak każda zasada konstytucyjna - musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego".
We współczesnym polskim piśmiennictwie z dziedziny prawa konstytucyjnego pogląd o dopuszczalności, a nawet potrzebie bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji w orzecznictwie sądowym jest spotykany coraz częściej (por. np. W. Sokolewicz: Konstytucja społeczeństwa i społeczna rzeczywistość, "Państwo i Prawo" z 1982 r. nr 2 i powołane tam poglądy doktryny) i można dziś stwierdzić, że nie ma żadnych zasadniczych argumentów, które by mogły mu być przeciwstawiane, szczególnie co do orzekania w sferze ochrony podstawowych praw i wolności obywatelskich. Sąd Najwyższy w obecnym składzie wyraża zatem pogląd, iż jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest nie tylko określenie, jakie podstawowe prawa i wolności obywateli są zagwarantowane i chronione prawem, lecz także ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści. Odmienne założenia musiałoby prowadzić do sankcjonowania woluntaryzmu, nadużyć, a nawet do dyskryminacji poszczególnych jednostek, czego właśnie w oparciu o konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, dopuścić nie można.
W konsekwencji prowadzi to do wyrażenia zasadniczego stanowiska, iż dopuszczalne i możliwe jest bezpośrednie stosowanie w orzecznictwie sądowym przepisów obowiązującej w Polsce ustawy zasadniczej, szczególnie zaś wówczas, gdy służy to pełniejszej, szerszej i bardziej skutecznej ochronie praw obywateli. Wątpliwości, mogące występować w praktyce na tym tle powinny być rozstrzygane w drodze kierowanych do Sądu Najwyższego pytań prawnych, szczególnie wtedy, gdy skład orzekający jest zdania, gdy między przepisem konstytucji, a innym przepisem obowiązującego prawa zachodzi trudna do przezwyciężenia w drodze interpretacji sprzeczność.
W rozważanej sprawie kwestia równego traktowania obywatela przez organy administracji, czuwające nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego nie może być pominięta. Dlatego należy odmówić racji wywodom rewizji nadzwyczajnej, gdzie uznaje ona za pozbawione prawnej doniosłości rozważania NSA na temat miejsca, gdzie przed przeniesieniem znajdował się sporny obiekt budowlany. Jeżeli bowiem znajdował się on rzeczywiście na terenie kompleksu przeznaczonego na cele budownictwa rekreacyjnego, to wówczas z zasady równego stosowania prawa wynikałby zakaz stosowania wobec Z. M. nakazu rozbiórki. Argumentacja rewizji nadzwyczajnej abstrahuje bowiem od całości sytuacji, w jakiej doszło do posadowienia barakowozu na konkretnym terenie i równego traktowania jego właściciela tak, jak właścicieli innych obiektów rekreacyjnych, mieszczących się na terenie objętym planem przed zatwierdzeniem obowiązującego planu zagospodarowania, zakazującego wznoszenie nowych obiektów. Rewizja nadzwyczajna akcentuje natomiast tylko czysto formalny punkt widzenia, iż przeniesienie obiektu powinno być utożsamiane z jego wzniesieniem.
3. Rozważenia również wymaga na tym tle problem granic tzw. swobodnego uznania organów administracji w zakresie kształtowania treści decyzji wydawanej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten upoważnia bowiem organ administracji do dokonania kwalifikacji, a także do ukształtowania treści wydanego w indywidualnej sprawie rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak wcale, iż organ administracji dysponuje w tym zakresie niczym nie skrępowaną swobodą, a także tego, iż decyzje podejmowane w sferze uznania wolne są od kontroli, szczególnie zaś od kontroli niezawisłych sądów. Już tylko z podstawowych przepisów art. 8 kpa, zobowiązującego organy administracji do prowadzenia sprawy w ten sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a także z art. 9 tegoż kodeksu, zobowiązującego je do wszechstronnego informowania ich o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, wynikają szczególne, wręcz rygorystyczne obowiązki dla prowadzących sprawę organów, obowiązki, które nie mogą być dowolnie naruszane lub wręcz pomijane. Podobnie też przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa ustanawiają dla organów administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. A wreszcie art. 107 § 3 kpa określa zasadnicze warunki, jakim musi odpowiadać uzasadnienie decyzji. Wszystkie te rygory muszą być szczególnie skrupulatnie przestrzegane właśnie przy wydawaniu decyzji w sprawach uznaniowych, a już bez żadnej wątpliwości wówczas, gdy decyzja ma treść odmowną lub ustanawia dla strony jakiś nowy obowiązek. W tym zakresie należy oprzeć się na brzmieniu powyżej powołanych przepisów, ale brać przede wszystkim pod uwagę wnioski płynące z fundamentalnej zasady równości obywateli wobec prawa, ustanowionej przez Konstytucję. Zasada ta nakłada szczególne wymagania na organy stosujące przepisy o charakterze uznaniowym, zawierające klauzulę generalne, zwroty niedookreślone.
Sąd Najwyższy wyraża pogląd, iż jeśli organ administracji w drodze decyzji powoduje wyraźnie zróżnicowane pozycje obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków, może to uczynić tylko w oparciu o konkretnie sformułowane przesłanki. Można wymienić ich trzy podstawowe rodzaje: po pierwsze, płynące z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się ci obywatele; po drugie, płynące z wyraźnego odmiennego traktowania tych obywateli przez prawo; po trzecie wreszcie, płynące z wyraźnego interesu publicznego, jaki przemawia za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli. Okoliczności powyższe powinny zostać jasno przedstawione zainteresowanym w toku poprzedzającego wydania decyzji postępowania tak, aby mogli się z nimi zaznajomić i zająć wobec nich w sposób przewidziany przepisami kpa (szczególnie art. 10 § 1) stanowisko. W uzasadnieniu decyzji należy wyraźnie stwierdzić, w jakim zakresie zdecydowano się na odstąpienie od rygorów zasady równości, jakie przemawiały za tym przesłanki faktyczne i prawne, na jakich kryteriach oparł się organ uprzywilejowując jednego (bądź większą grupę) spośród wszystkich, znajdujących się w analogicznej lub zbliżonej sytuacji. Powołanie się przez organ tylko i wyłącznie na przysługujące mu w określonym zakresie uznanie jest w takich sytuacjach niewystarczające, podlegać także musi szczególnie wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, ponieważ właśnie do sądów należy korygowanie zarówno nadużycia uznania, jak również naruszeń konstytucyjnych praw jednostki lub nawet podstawowych zasad obowiązującego w demokratycznym państwie prawnym porządku prawnego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny - jak wskazano wyżej w pkt 1 - uchylił ostateczną decyzję wojewódzkiego organu administracji, stwierdzając, iż decyzja ta narusza art. 7, 75 i 77 kpa, a wyrok ten stał się przedmiotem rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości, wniesionej w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd Najwyższy podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób wadliwy i naruszający prawo, szczególnie w zakresie postępowania dowodowego. Dopatrzył się jednak w prowadzeniu sprawy i podejmowaniu decyzji przez organy administracji I i II instancji znacznie poważniejszych wadliwości, które zostały przedstawione wyżej. W tej sytuacji, po rozważeniu wszystkich występujących w sprawie okoliczności, Sąd Najwyższy, na podstawie art. 387 kpc orzekł, jak w sentencji.