Konsumentombudsmannen przeciwko Gourmet International Products AB

1. Jeżeli krajowe przepisy ograniczające lub zakazujące określonych zasad sprzedaży mają uniknąć zakazu z art. 30 [28] TWE, nie mogą utrudniać dostępu do rynku produktom z innych państw członkowskich lub ograniczać go w stopniu większym niż w przypadku produktów krajowych.

3. W przypadku produktów, których konsumpcja, tak jak napojów alkoholowych, jest ściśle związana z określonymi lokalnymi i społecznymi zwyczajami i tradycjami, zakaz jakiejkolwiek reklamy skierowanej do konsumentów za pośrednictwem reklamy prasowej, radiowej i telewizyjnej, bezpośredniej reklamy pocztowej oraz umieszczania plakatów w pobliżu dróg publicznych może ograniczać produktom importowanym z innych państw członkowskich dostęp do rynku krajowego w stopniu większym niż w przypadku produktów krajowych, z którymi konsumenci są lepiej zaznajomieniu.

4. Tego rodzaju zakaz reklamy wpływa na marketing produktów pochodzących z innych państw członkowskich w stopniu większym, niż na marketing produktów krajowych i z tego powodu stanowi utrudnienie w handlu miedzy państwami członkowskimi, objęte art. 30 [28] TWE.

5. By wzgląd na ochronę zdrowia publicznego mógł uzasadnić wprowadzenie ograniczenia handlu, podjęte środki muszą być proporcjonalne do celów, jakie mają być osiągnięte, i nie mogą stanowić środka arbitralnej dyskryminacji lub ukrytego ograniczenia wymiany handlowej między państwami członkowskimi.

6. Art. 30 [28] i 36 [30] TWE oraz art. 56 [46] i 59 [49] TWE nie wykluczają możliwości wprowadzenia zakazu reklamy napojów alkoholowych o treści odpowiadającej art. 2 szwedzkiej ustawy nr 1978/763 w sprawie marketingu napojów alkoholowych, chyba że w świetle okoliczności faktycznych oraz stanu prawnego charakteryzującego sytuację danego państwa członkowskiego, ochronę zdrowia publicznego przed szkodliwymi skutkami spożywania alkoholu można zapewnić przy pomocy środków, które w mniejszym stopniu wpływają na handel wewnątrzwspólnotowy.

2. Pytania podniesiono w toku postępowania wszczętego przez Konsumentombudsman (szwedzkiego rzecznika praw konsumenta), który wystąpił z wnioskiem o zakazanie Gourmet International Products AB (dalej jako: GIP) umieszczania reklamy napojów alkoholowych w wydawanych przez ten podmiot czasopismach.

3. Zgodnie z art. 1 szwedzkiej ustawy nr 1978:763 w sprawie marketingu napojów alkoholowych, dalej jako: Alkoholreklamlagen, która weszła w życie z 1.7.1979 r., znajduje ona zastosowanie do promocji wyrobów alkoholowych przez producentów i sprzedawców detalicznych, która jest adresowana do konsumentów. Na podstawie szwedzkiej ustawy alkoholowej nr 1994/738, napojami alkoholowymi są napoje o zawartości alkoholu przekraczającej 2,25%. Do napojów tych zalicza się wódkę, wino, piwo mocne (zawierające powyżej 3,5% alkoholu) oraz piwo (zawierające między 2,25% a 3,5% alkoholu).

4. Art. 2 Alkoholreklamlagen stanowi, że "ze względu na zagrożenie dla zdrowia, jakie wiąże się z konsumpcją napojów alkoholowych, napoje te powinny być reklamowane ze szczególnym umiarem. W szczególności, reklama oraz inne wykorzystywane techniki marketingowe nie mogą być uciążliwe oraz zachęcać do spożywania alkoholu." Zakazane jest reklama napojów alkoholowych w radiu i telewizji. Zakazem objęte są także transmisje satelitarne, regulowane ustawą nr 1996/844 o radiofonii i telewizji. Zakazana jest reklama wódki, wina i mocnego piwa w czasopismach lub publikacjach objętych rozporządzeniem w sprawie wolności prasy lub w publikacjach porównywalnych do czasopism ze względu na częstotliwość ich wydawania. Zakaz nie znajduje zastosowania do publikacji dostępnych wyłącznie w miejscu sprzedaży napojów alkoholowych (ustawa nr 1996:851).

5. Z wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego wynika, że biorąc pod uwagę cel Alkoholreklamlagen, który polega na ograniczeniu możliwości reklamowania konsumentom napojów alkoholowych, zakaz reklamy w czasopismach nie obejmuje wydawnictw specjalistycznych. Pod tym pojęciem należy rozumieć prasę adresowaną do handlowców, producentów i restauratorów.

7. GIP wydaje magazyn pod tytułem Gourmet. Numer 4 (Sierpień- Październik 1997) edycji przeznaczonej dla prenumeratorów zawierał 3 strony z reklamą napojów alkoholowych, w tym jedną czerwonego wina i dwoma promującymi whisky. Reklamy te nie występowały w edycji sprzedawanej w sklepach. Według informacji dostępnych we wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego, magazyn w 90% prenumerowany jest przez handlowców, producentów oraz sprzedawców detalicznych, zaś w 10% przez osoby indywidualne.

8. Konsumentombudsman wystąpił do Stockholms Tingsratt z wnioskiem o zakazanie GIP tego rodzaju reklamy napojów alkoholowych, która jest adresowana do konsumentów, co jest sprzeczne z art. 2 Alkoholreklamlagen, oraz o nałożenie kary grzywny w przypadku nie zastosowania się do tego zakazu.

10. W trakcie rozpatrywania wniosku Konsumentombudsman powstały wątpliwości, czy krajowe przepisy wprowadzające całkowity zakaz prowadzenia określonego sposobu reklamy można uznać za środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 30 [28] TWE oraz, jeżeli odpowiedź na to pytanie jest pozytywna, czy ze względu na cel tych przepisów można uznać, że są one uzasadnione na podstawie art. 36 [30] TWE. Sąd szwedzki miał także wątpliwości, co do zgodności takich przepisów ze swobodą świadczenia usług.

"1. Czy przepisy art. 30 [28] i 59 [49] TWE należy interpretować w taki sposób, że wykluczają one możliwość wprowadzenia przez przepisy prawa krajowego całkowitego zakazu reklamy napojów alkoholowych, którego treść odpowiada zakazowi określonemu w art. 2 Alkoholreklamlagen?

14. Konsumentombudsman i interweniujące rządy zgadzają się, że szwedzki zakaz reklamy wpływa na sprzedaż napojów alkoholowych w tym państwie, w tym alkoholi importowanych z innych państw członkowskich, ponieważ celem szwedzkich przepisów jest ograniczenie spożycia alkoholu.

15. Konsumentombudsman oraz interweniujące rządy, wskazując że w § 16 orzeczenia w sprawach łączonych 267/91 i 268/91 Keck i Mithouard Trybunał orzekł, że krajowe przepisy ograniczające lub zakazujące określonych zasad sprzedaży nie ograniczają handlu wewnątrzwspólnotowego, pod warunkiem, że znajdują zastosowanie do wszystkich handlowców działających na terytorium tego państwa oraz w takim samym stopniu dotyczą sprzedaży produktów krajowych i importowanych z innych państw członkowskich, twierdzą, że zakaz reklamy napojów alkoholowych nie ogranicza handlu między państwami członkowskimi, ponieważ spełnia kryteria określone przez Trybunał w tym orzeczeniu.

17. Komisja, która stoi na stanowisku, że decyzja czy w świetle danego stanu faktycznego zakaz stanowi ograniczenie handlu wewnątrzwspólnotowego należy do sądu krajowego, ma podobne wątpliwości, co do zastosowania w niniejszej sprawie kryteriów wymienionych w pkt. 15.

18. Należy stwierdzić, że w § 17 orzeczenia Keck i Mithouard Trybunał stwierdził, że jeżeli krajowe przepisy ograniczające lub zakazujące określonych zasad sprzedaży mają uniknąć zakazu z art. 30 [28] TWE, nie mogą utrudniać dostępu do rynku produktom z innych państw członkowskich lub ograniczać go w stopniu większym niż w przypadku produktów krajowych.

19. W § 42 orzeczenia w sprawach połączonych 34/95 i 36/95 De Agostini i TV Shop [1997] ECR I-3843, Trybunał orzekł, że nie można wykluczyć tego, że całkowity zakaz określonego sposobu promocji produktu sprzedawanego zgodnie z prawem w jednym państwie, może w większym stopniu wpływać na sprzedaż produktów importowanych z innych państw.

20. Jest oczywiste, że zakaz reklamy w rodzaju występującego w postępowaniu głównym, nie tylko zakazuje jednego ze sposobów reklamowania produktów, ale faktycznie, z niewielkimi wyjątkami, pozbawia producentów i importerów możliwości bezpośredniego dostarczania informacji konsumentom.

21. Bez konieczności przeprowadzania dokładnej analizy stanu faktycznego, charakteryzującego sytuację w Szwecji, które to zadanie należy do sądu krajowego, Trybunał może wywnioskować, że w przypadku produktów których konsumpcja, tak jak napojów alkoholowych, jest ściśle związana z określonymi lokalnymi i społecznymi zwyczajami i tradycjami, zakaz jakiejkolwiek reklamy skierowanej do konsumentów za pośrednictwem reklamy prasowej, radiowej i telewizyjnej, bezpośredniej reklamy pocztowej oraz umieszczania plakatów w pobliżu dróg publicznych może produktom importowanym z innych państw członkowskich ograniczać dostęp do rynku krajowego w stopniu większym, niż w przypadku produktów krajowych, z którymi konsumenci są lepiej zaznajomieniu.

22. Wniosku tego nie zmieniają informacje dostarczone przez Konsumentombudsman i rząd szwedzki, dotyczące relatywnego wzrostu spożycia, importowanych w większości, wina i whisky w porównaniu z innymi napojami takimi jak wódka, która przede wszystkim wytwarzana jest w Szwecji. Po pierwsze, nie można wykluczyć, że w braku tego rodzaju przepisów wspomniana zmiana byłaby większa. Po drugie, przedstawione informacje obejmują tylko niektóre rodzaje napojów alkoholowych, pomijając m.in. dane o konsumpcji piwa.

23. Aczkolwiek publikacje zawierające reklamę mogę być rozprowadzane w punktach sprzedaży, Systembolaget AB, spółka należącą w całości do państwa szwedzkiego, która ma monopol na sprzedaż detaliczną w Szwecji, rozprowadza w kontrolowanych przez siebie punktach sprzedaży wyłącznie własne czasopisma.

24. Przepisy szwedzkie nie zakazują reklamy produktów, których bezpośrednia reklama jest zakazana, w artykułach redakcyjnych, to jest promocji w artykułach stanowiących część zawartości publikacji. Komisja słusznie zauważa, że z różnych, przede wszystkim kulturalnych, powodów, produkty krajowe mają łatwiejszy dostęp do tego sposobu reklamy w porównaniu do produktów konkurentów, prowadzących działalność w innych państwach członkowskich. Zwiększa to nierówność w traktowaniu wynikającą z całkowitego zakazu reklamy.

25. Należy uznać, że tego rodzaju zakaz reklamy wpływa na marketing produktów pochodzących z innych państw członkowskich w stopniu większym, niż na marketing produktów krajowych i z tego powodu stanowi utrudnienie w handlu miedzy państwami członkowskimi, objęte art. 30 [28] TWE.

27. W odniesieniu do tego należy uznać, że przepisy ograniczające reklamę napojów alkoholowych w celu przeciwdziałaniu nadużywaniu alkoholu dotyczą zdrowia publicznego (sprawa 152/78 Komisja przeciwko Francji [1980] ECR 2299, § 17, sprawy łączone 1/90 i 176/90 Aragonesa de Publicidad Exterior i Publivia [1991] ECR I-4151, § 15).

28. By wzgląd na ochronę zdrowia publicznego mógł uzasadnić wprowadzenie ograniczenia handlu w rodzaju wynikającego z zakazu reklamy występującego w niniejszej sprawie, podjęte środki muszą być proporcjonalne do celów jakie mają być osiągnięte i nie mogą stanowić środka arbitralnej dyskryminacji lub ukrytego ograniczenia wymiany handlowej między państwami członkowskimi.

29. Konsumentombudsman oraz interweniujące rządy podnoszą, że wyjątek przewidziany w art. 36 [30] TWE obejmuje zakaz reklamy będący przedmiotem niniejszego postępowania. Konsumentombudsman i rząd Szwecji podkreślają, że zakaz nie jest całkowity oraz nie pozbawia obywateli możliwości uzyskiwania informacji, jeżeli tego chcą, w szczególności za pośrednictwem restauracji, Internetu, tekstów redakcyjnych lub zwrócenie się z prośbą do producenta o przesłanie materiałów reklamowych. Ponadto, rząd Szwecji stwierdza, że Trybunał potwierdził, że w aktualnym stanie prawa wspólnotowego państwa członkowskie mogą swobodnie, w ramach określonych przez Traktat, decydować o poziomie i sposobach ochrony zdrowia publicznego (sprawa Aragonesa de Publicidad Exterior i Publivia, § 16). Rząd Szwecji utrzymuje, że przepisy te stanowią istotny element polityki przeciwdziałania alkoholizmowi.

30. GIP utrzymuje, że całkowity zakaz reklamy jest nieproporcjonalny, ponieważ jego cele można zrealizować przy pomocy środków o mniej restrykcyjnym charakterze, na przykład w postaci zakazu reklamy w określonych miejscach publicznych lub umieszczania reklam w prasie adresowanej do dzieci i nastolatków. Należy mieć na uwadze, że szwedzka polityka przeciwdziałania alkoholizmowi realizowana jest poprzez funkcjonowanie monopolu sprzedaży detalicznej, zakaz sprzedaży osobom poniżej 20 roku życia oraz prowadzenie kampanii informacyjnych.

31. Komisja wychodzi z założenia, że decyzja o tym, czy zakaz reklamy jest lub nie jest proporcjonalny, należy do sądu krajowego. Ponadto, podkreśla, że zakaz nie wydaje się być skuteczny, ze względu na występowanie tekstów redakcyjnych oraz powszechną dostępność reklamy pośredniej w Internecie, zaś wymogi co do formy reklamy, w rodzaju braku nachalności reklamy, mogą w dostatecznym stopniu chronić interesy wchodzące w grę.

32. Należy wskazać, że nie przedłożono Trybunałowi dowodów, które wskazywałyby, że względy zdrowia publicznego, na które powołują się władze szwedzkie zostały oderwane od ich celu i byłyby wykorzystywane w sposób dyskryminujący towary wytworzone w innych państwach członkowskich i w ten sposób pośrednio chroniły produkty krajowe (sprawa 34/79 Regina przeciwko Henn i Darby [1979] ECR 3795, § 21, Aragonesa, § 20).

33. Po drugie, decyzja czy zakaz reklamy jest proporcjonalny, a w szczególności, czy możliwe jest osiągnięcie celów przy użyciu środków mniej restrykcyjnych dla handlu wewnątrzwspólnotowego, wymaga przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i prawnego w danym państwie członkowskim, którą sąd krajowy może przeprowadzić lepiej niż Trybunał.

34. Odpowiedź na pytanie dotyczące swobodnego przepływu towarów powinna być następująca: art. 30 [28] i 36 [30] TWE nie wykluczają wprowadzenia całkowitego zakazu reklamy napojów alkoholowych, w rodzaju zawartego w art. 2 Alkoholreklamlagen, chyba że jest oczywiste, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych charakteryzujących sytuację w danym państwie członkowskim, ochrona zdrowia publicznego przed szkodliwymi skutkami konsumpcji alkoholu może być zapewniona przez środki, które w mniejszym stopniu wpływają na handel wewnątrzwspólnotowy.

35. Przedkładając Trybunałowi wymienione powyżej pytania, sąd krajowy w zasadzie pyta, czy przepisy Traktatu regulujące swobodę świadczenia usług wykluczają zastosowanie zakazu reklamy napojów alkoholowych w rodzaju tego, który zawarty jest w art. 2 Alkoholreklamlagen.

36. Konsumentombudsman, GIP, rząd Szwecji oraz Komisja zgadzają się, że dostarczanie powierzchni reklamowych może stanowić usługę transgraniczną podlegającą zakresowi zastosowania art. 59 [49] TWE. Pozostałe interweniujące rządy twierdzą, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

37. W związku z powyższym należy powiedzieć, że Trybunał wielokrotnie orzekał, że przedsiębiorstwa mogą powoływać się na treść art. 59 [49] TWE przeciwko państwu członkowskiemu, w którym prowadzą działalność, jeżeli usługi świadczone są przez osobę prowadzącą działalność w innym państwie członkowskim (zob. sprawa 18/93 Corsica Ferries Italia przeciwko Corpo dei Piloti del Porto di Genova [1994] ECR I-1783, w § 30 oraz sprawa 384/93 Alpine Investments [1995] ECR I-1141, w § 30).

38. Jest tak zwłaszcza w sytuacji gdy, jak w postępowaniu przed sądem krajowym, przepisy państwa członkowskie ograniczają prawo wydawców prowadzących działalność na terytorium danego państwa członkowskiego do oferowania powierzchni reklamowej w swoich czasopismach potencjalnym reklamodawcom prowadzącym działalność w innych państwach członkowskich.

39. Środek w rodzaju zakazu reklamy, nawet jeżeli nie jest dyskryminujący, wpływa na wielkość oferowanej w wymianie transgranicznej powierzchni reklamowej, biorąc pod uwagę międzynarodowy charakter rynku reklamy produktów, których zakaz reklamy dotyczy, i w ten sposób stanowi organicznie swobody świadczenia usług w rozumieniu art. 59 [49] TWE (zob. Alpine Investments, w § 35)

41. Jak stwierdzono w § 33 niniejszego orzeczenia, w odniesieniu do przeszkód w swobodnym przepływie towarów, do sądu krajowego należy ustalanie, czy w świetle okoliczności faktycznych oraz prawnych charakterystycznych dla sytuacji panującej w zainteresowanym państwie, zakaz reklamy w rodzaju występującego w postępowaniu głównym spełnia warunek proporcjonalności konieczny do uznania odstępstw od swobody świadczenia usług za uzasadnione.

42. Odpowiedź na pytanie sądu krajowego dotyczące swobody świadczenie usług powinna być następująca: art. 56 [46] i 59 [49] TWE nie wykluczają możliwości wprowadzenia całkowitego zakazu reklamy napojów alkoholowych, w rodzaju zawartego w art. 2 Alkoholreklamlagen, chyba że jest oczywiste, że w świetle okoliczności faktycznych i prawnych, charakteryzujących sytuację w danym państwie członkowskim, ochrona zdrowia publicznego przed szkodliwymi skutkami konsumpcji alkoholu może być zapewniona przez środki, które w mniejszym stopniu wpływają na handel wewnątrzwspólnotowy.

Swobodny przepływ pracowników dotyczy pracowników tzw. zależnych, tzn. osób, które za wynagrodzeniem świadczą pracę mająca wartość gospodarczą na rzecz pracodawcy i w tym zakresie podlegają jego poleceniom. Zasady dotyczące przemieszczania się pracowników są uregulowane w przepisach art. 39-42 TWE. Zgodnie z tymi przepisami państwa członkowskie zobowiązane są do zniesienia wszystkich przepisów dyskryminujących pracowników z innych państw członkowskich ze względu na ich obywatelstwo w zakresie nawiązywania/zmiany i rozwiązywania stosunku pracy oraz innych warunków pracy i płacy. Szczególną regulacją jest przepis art. 141 (119) TWE, który zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia przestrzegania zasady jednakowego wynagrodzenia mężczyzn i kobiet za jednakową pracę lub pracę o tej samej wartości.

Każdy przedsiębiorca prowadzący działalność w państwie członkowskim może zatrudniać obywateli innych państw członkowskich, a każdy obywatel państwa członkowskiego może podejmować pracę w innym państwie członkowskim. W zakresie stosunku pracy każdy z pracowników korzysta z takich samych praw pracowniczych, z jakich korzystają pracownicy - obywatele państwa członkowskiego przyjmującego. W ramach stosunku pracy każdy pracownik korzysta z tych samych praw do wynagrodzenia, praw socjalnych, finansowych (podatkowych) i gospodarczych. Zostały jednak zachowane wszystkie te ograniczenia, które są usprawiedliwione ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne. Zgodnie z Dyrektywą 64/221, decyzje dotyczące wjazdu na terytorium państwa, wydanie lub odnowienie karty pobytu albo wydalenie z państwa członkowskiego pracowników z innych państw członkowskich powinny odnosić się wyłącznie do zachowania się poszczególnych osób, których te decyzje dotyczą. Wyłącznie choroby wymienione w załączniku do dyrektywy mogą uzasadniać zakaz wjazdu na terytorium państwa członkowskiego. Osoby zainteresowane powinny mieć zagwarantowane prawo odwołania się od takich decyzji lub przynajmniej prawo do wysłuchania. Państwa członkowskie nie mogą wydawać przepisów administracyjnych, które w sposób generalny przewidują konieczność przeprowadzania formalności granicznych innych, niż przedstawienie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu.

Postanowienia art. 39 TWE nie mają zastosowania do urzędników (osób zatrudnionych w administracji publicznej). Państwa członkowskie mogą zatem rezerwować dla własnych obywateli wyłączne prawo dostępu do pracy w sądownictwie, policji, obronie narodowej, dyplomacji, skarbowości, itd.

W celu realizacji prawa swobodnego przepływu pracowników Rada wydała rozporządzenie 1612/68, w którym m.in. stwierdza się, że swobodny przepływ pracowników jest dla nich samych i ich rodzin prawem zasadniczym. Z kolei Komisja ustanowiła rozporządzenie 1251/70 regulujące prawo obywateli do pozostania na terytorium państwa członkowskiego po uprzednim nawiązaniu stosunku pracy. Dwie odrębne dyrektywy regulują prawo pobytu: dyrektywa 90/364 gwarantuje każdemu obywatelowi Unii prawo pobytu w innym państwie członkowskim. W tym celu państwa członkowskie przyznają takie prawo obywatelom państw członkowskich na tych samych warunkach, jakie obowiązują w odniesieniu do własnych obywateli i ich rodzin w sferze ubezpieczenia. Na podstawie okazania dokumentu tożsamości zostaje wydana osobie zainteresowanej karta pobytu ważna 5 lat, która może być odnowiona, lecz wymaga potwierdzenia po upływie 2 lat od daty jej wydania lub przedłużenia. Dla członka rodziny, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego, wydaje się kartę pobytu, która ma taką samą ważność, jak karta pracownika, do którego rodziny należy. Małżonek i dzieci, nawet jeśli nie mają obywatelstwa państwa członkowskiego, mają jednakże prawo dostępu do pracy w państwie, w którym przebywają. Z kolei dyrektywa 90/365 przyznaje prawo pobytu pracownikom, którzy zaprzestali wykonywania pracy, lecz otrzymują emerytury lub renty z tytułu chorób lub wypadków przy pracy.

Prawo swobodnego przepływu pracowników obejmuje także prawo do zabezpieczenia społecznego dla pracowników z innych państw członkowskich. Prawo wspólnotowe ustanawia w tej kwestii następujące zasady: po pierwsze - pracownicy z innych państw członkowskich mają te same prawa w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, z jakich korzystają obywatele danego państwa, po drugie - okresy zatrudnienia w innym państwie członkowskim są wliczane w miejscu obliczania wysokości świadczeń, po trzecie - korzystający ze świadczeń może w każdej chwili przenieść swoje prawa do świadczeń z jednego państwa członkowskiego do innego. Sprawy te reguluje rozporządzenie 1408/71.

Dla omawianego problemu istotne znaczenie ma orzecznictwo ETS. Trybunał wyjaśnił w szczególności, że pojęcie pracownik powinno być interpretowane na podstawie prawa wspólnotowego, ponieważ w przeciwnym razie art. 39-42 zostałyby pozbawione treści. Według Trybunału, przepis art. 39 ma efekt horyzontalny i wertykalny, a zatem osoby fizyczne mogą dochodzić roszczeń wynikających z tej normy zarówno w stosunku do władz publicznych, jak i w stosunku do osób fizycznych.