Rozwój Samorządu Terytorialnego w Niemczech,
pozycja ustrojowa gminy w Niemczech.
RYS HISTORYCZNY.
Początki samorządu terytorialnego nowego typu w Niemczech przypadają
na XVII w.(powiat) i XIX w.(gmina).
Królewski reskrypt z 27.12. 1701 r. ustanowił na czele powiatu starostę (landrata), który odgrywał podobnie jak dzisiaj podwójną rolę: reprezentanta interesów państwa wobec mieszkańców powiatu i reprezentanta interesów mieszkańców wobec władzy monarszej.
Jednakże mówiąc o samorządzie niemieckim w jego współczesnej formie ma się na myśli dzieło ministra pruskiego barona Karla von Steina - die Stadteordnung - ordynację miejską ustanowioną edyktem królewskim z 19.11.1808 r.
Reforma Steinowska wprowadzała tzw. Model magistracki (die Magistratsverfassung) jedynie w Prusach i w odniesieniu do gmin miejskich, w pozostałej części kraju wprowadzany był samorząd francuski oparty na ustawie z 14.12.1789 r. Oba systemy były sobie przeciwstawne.
System francuski tolerował gminę z konieczności, traktując ją jako organ administracji rządowej, o tyle system pruski miał głównie cel polityczny, dążył do pozyskania obywateli do współpracy w administracji państwowej.
W XIX w. Po Kongresie Wiedeńskim (1815) rozciągnięto reformy v.Steina na odzyskane tereny okupowane przez Francuzów.
15.05.1856 r. reńska ordynacja miejska zapoczątkowała współczesny tzw. burmistrzowski (reński) model gminy..
Najbardziej burzliwy okres w historii rozwoju instytucji samorządu terytorialnego w Niemczech przypada na pierwszą połowę XX w. Wprowadzenie wyborów pięcioprzymiotnikowych ( najwcześniej w Wirtembergii w 1919 r. najpóźniej w Saksonii ordynacją z 1923 r. ).
Konstytucja Weimarska z 11.08.1919 r. gwarantowała prawo do samorządu terytorialnego w granicach prawa, co oznaczało podstawowe prawo a zarazem obowiązek do tworzenia samorządu (Grundrechte und grundpflichten) .
Lata władzy Hitlerowskiej zaowocowały ustawą ustrojową gmin z 15.12.1933 r. a potem wspólną dla całego państwa „ Niemiecką Ordynacją Gminną „ (die Deutsche Gemeindeordnung) . Obie ustawy przekreśliły dotychczasowy dorobek prawodawstwa i praktyki samorządowej w Niemczech.
Kapitulacja w maju 1945 r. pozostawiała terytorium państwa niemieckiego pod okupacją brytyjską, francuską, amerykańską i radziecką. Wpływ tych państw miał zasadniczy wpływ na odradzanie się samorządu w Niemczech.
W 1945 r. wydano tzw. dyrektywę wrześniową skierowaną do wojskowych władz okupacyjnych w strefie brytyjskiej. Dyrektywa ta objęła Płn. Nadrenię - Westfalię, Dolną Saksonię, oraz Szlezwik - Holsztyn.
W strefie amerykańskiej obejmującej Bawarię, Badenię - Wirtembergię oraz Hesję podjęto działania restauracyjne. W Bawarii ustawą z 18.12.1945 r. wprowadzono przepisy tymczasowe, które obowiązywały do 1952 r. W Badenii - Wirtembergii i Hesji dokonano tylko dopasowania ustawy z 1935 r. do nowych warunków.
Najdłużej proces restauracyjny przebiegał w strefie okupacyjnej francuskiej. Dopiero 27.09.1948 wydano rozporządzenie wprowadzające samorząd terytorialny na szczeblu gminy, jak i powiatu. Ustrój dla Saary ustalono ostatecznie po jej przyłączeniu do RFN
w 1955 r.
Okupacja radziecka objęła wschodnie landy Niemiec, wprowadzono tam typowy dla wszystkich krajów socjalistycznych ustrój rad narodowych.
Na kształtowanie się ustroju samorządu terytorialnego w późniejszym okresie decydujący wpływ miały postanowienia konstytucji RFN z 23.05.1949 r. (art. 20, oraz art. 28) .
2 .POZYCJA USTROJOWA GMINY
organizacja samorządu terytorialnego w Niemczech.
Federacyjny ustrój RFN pociąga za sobą siłą rzeczy bardziej złożoną strukturę organizacji administracji publicznej niż w państwie unitarnym, jakim jest Polska.
Niezbędne wydaje się choćby schematyczne podanie miejsca gminy w strukturze państwa.
Struktura ta składa się z czterech szczebli :
federacji
krajów federalnych
państw i miast wyłączonych z powiatów
miejscowych jednostek administracyjnych (gminy i mniejsze związki gmin, osiedla, rady)
W niektórych krajach federalnych występuje również szczebel pośredni tzw. Bezirk (okręg) z własnym rządem, jak również w miastach - krajach występują dzielnice (Bezirk) o odmiennej na ogół strukturze wewnętrznej. Istotną cechą dotyczącą ustroju gmin jest wielość i różnorodność źródeł prawa ustrojowego.
b) Charakter gminy i jej wielkość.
W. Thieme stosując kryterium wielkości i składu gminy, uznał, iż pod względem socjologicznym i administracyjnym tworzą one znacznie różniące się od siebie struktury. Jego zdaniem można dokonać podziału na :
małe gminy wiejskie do 5000 mieszkańców,
duże gminy liczące od 8000 do 10 000 mieszkańców,
średnie miasto z wykształconą administracją oraz instytucjami użyteczności publicznej ( gimnazja, szpitale, kąpieliska itp. ).
duże miasta wyłączone z powiatu, z silnie rozwiniętą formą administracji parlamentarnej
W Niemczech nieustannie dąży się do likwidacji małych obszarowo, a także słabo zaludnionych gmin. W latach 1968 - 1978 liczba gmin spadła z 24 282 do 8512.
Największa redukcja nastąpiła w Płn. Nadrenii - Westfalii, Hesji oraz Saarze i sięgała około 4/5 poprzedniego stanu, najmniej w Nadrenii - Palatynacie i Szlezwiku - Holsztynie tylko 1/5 początkowej liczby .
c) Samorząd gminny
Regulacja prawna ustroju gmin odbywa się zwykle w ten sposób, że konstytucja krajowa ogólnie reguluje problematykę samorządu terytorialnego, a następnie wydawane są ustawy o ustroju gmin (Gemeindeordnung) i ustroju powiatu (Landkreisordnung ) .
W RFN przyjęto zasadę, że gminy zdolne są do działań wyłącznie przez swoje organy.
Organem uchwałodawczym powoływanym w każdej gminie jest rada (przedstawicielstwo gminne), oraz burmistrz (dyrektor gminy lub magistrat) jako organ wykonawczy i zarządzający.
Rada wybiera przewodniczącego oraz powołuje swoje wydziały (Ratsausschusse), które odpowiadają swoim charakterem polskim komisjom rady. Zazwyczaj przekazuje się im określone zadania tylko w dużych gminach.
Tzw. główni urzędnicy (burmistrz, dyrektor), jako organy wybieralne są raczej urzędnikami spełniającymi określoną rolę polityczną, urzędnicy zawodowi spełniają rolę wykonawczą, ale także kierują określonymi sprawami.
d) Typy gmin i ich podział ze względu na ich ustrój
Przy pomocy różnych kryteriów dokonuje się w literaturze szeregu typologii gmin.
Posługując się kryterium rozdziału zadań gminy możemy podzielić na następujące typy :
typ monistyczny ustroju gminy, w którym wszystkie kompetencje główne jednemu gminnemu organowi przedstawicielskiemu (przeważnie radzie) np. w Płn. Nadrenii - Westfalii, Dolnej Saksonii,
typ dualistyczny, w którym kompetencję dzielone są pomiędzy dwa organy - przedstawicielski i wykonawczy,
typ polegający na trójpodziale zadań pomiędzy organ przedstawicielski, zwierzchnika gminy oraz członków zarządu gminy, którzy nie posiadają własnych kompetencji, lecz działają w imieniu zwierzchnika gminy.
Ustrój północnoniemiecki, zwany również angielskim obwiązuje w Dolnej Saksonii, Płn. Nadrenii - Westfalii i ostatnio w Branderburgii. . Model ten został wprowadzony po II wojnie światowej zgodnie z wzorcami angielskimi.
Jest to model monistyczny, ale z uwagi na rozdział funkcji, z podwójnymi organami naczelnymi gminy.
Głównym organem jest rada gminy, której przewodniczy wybrany przez nią burmistrz (przewodniczy radzie i reprezentuje ją na zewnątrz). Drugim organem jest dyrektor gminy, który kieruje administracją gminną. W założeniach dyrektor gminy miał pełnić w stosunku do rady wyłącznie funkcje pomocnicze, polegające na przygotowywaniu i wykonywaniu uchwał gminy. Jednakże z biegiem czasu pozycja dyrektora umocniła się, iż obecnie stanowi siłę równoważną z radą gminy. Obecnie rada gminna powołuje burmistrza na 5 lat, a dyrektora na 8 lub 12 lat.
Przewodniczy Powołuje
Wybiera
Wybiera Wybiera
Kieruje
Ustrój południowoniemiecki, występujący w Bawarii i Badenii-Wirtenbergii oraz od 1 maja 1993 r. w Saksonii, a także w niektórych gminach Turyngii. Jest to model dualistyczny, jednakże z monokratycznym organem stojącym na czele administracji gminnej. Polega on na podziale obszaru decyzyjnego pomiędzy dwa organy: radę gminną i burmistrza. Rada jest organem uchwałodawczym i wykonawczym. Burmistrz wybierany jest bezpośrednio przez obywateli. W drodze referendum z dnia 20 stycznia 1991r. również ludność Hesji postanowiła, iż odtąd wybierać będzie burmistrza w drodze wyborów bezpośrednich.
W ustroju tym następuje zrównoważenie pozycji organów: przedstawicielskiego i administracyjnego. Burmistrz skupia w swoich rękach wszystkie kluczowe pozycje w gminie, podobnie jak członkowie rady jest pełnoprawnym członkiem rady z prawem głosu, przewodniczy radzie, jest szefem administracji gminnej, przewodniczy także zgromadzeniom obywatelskim.
Przewodniczy
Kontroluje
Kieruje
Ustrój magistracki, występuje w Hesji i miastach Szlezwiku - Holsztynu, Meklemburgii oraz części Turyngii i Saksonii Anhaldzkiej. Model ten nazywany jest też pruskim, gdyż jest najbliższy pierwotnym założeniom ustroju samorządowego v. Steina. Obecnie ten model w literaturze określa się jako nieprawdziwy ustrój magistracki, co związane jest ze zmianą pozycji magistratu, który za czasów pruskich był organem równorzędnym radzie pod względem kompetencji, obecnie zaś odgrywa rolę jedynie wykonawczą.
Ogół mieszkańców poprzez wybory ustanawia swoją reprezentację (radę lub zgromadzenie deputowanych), która z kolei wybiera organ kolegialny magistrat, składający się z działających zawodowo lub honorowo urzędników pod przewodnictwem burmistrza.
Magistrat kolegialnie kieruje pracą administracji gminnej, skupione są w nim wszystkie uprawnienia decyzyjne w tym zakresie (decernaty). Pozycja wszystkich członków magistratu jest właściwie równa pozycji burmistrza. Kierują oni na zasadzie decernatu wydzielonymi częściami administracji gminnej, zaś burmistrz ma prawo rozstrzygania wyłącznie w przypadku równości głosów w magistracie.
Model magistracki stosowany jest także w mieście kraju Bremie a dokładnie w Bremenhaven. W Bremie można mówić o odrębnym ustroju samorządowym wielkiej aglomeracji miejskiej z samorządowymi dzielnicami bez praw typowych dla gmin, parlamentem jako organem stanowiącym i senatem jako organem administrującym.
Podobny ustrój posiadają dwa miasta - kraje : Berlin i Hamburg.
Wybiera
.
Kieruje
Ustrój burmistrzowski zwany też reńskim lub francuskim, obowiązuje we wsiach Szlezwiku - Holsztynu, małych gminach Hesji, Saarze oraz Nadrenii - Palatynacie.
Istota tego ustroju polega na występowaniu obok organu przedstawicielskiego (rady) monokratycznego organu kierującego administracją - burmistrza.
Burmistrz wybierany jest przez radę na 10 lat (Nadrenia - Palatynat i Saara) lub na 6 do 12 lat, zależnie od postanowień statutu gminy (Szlezwik - Holsztyn).
Obok burmistrza w dużych miastach mogą być powoływani urzędnicy przyboczni (Beigeordnete), działający honorowo lub zawodowo. Dla miast Nadrenii - Palatynatu, w których powołano dwóch lub więcej zawodowych urzędników przybocznych, tworzy się zarząd miasta. Zarząd ten przejmuje część kompetencji należących dotychczas do burmistrza. Burmistrz kieruje pracą rady, a wspólnie z decernentami administracją gminną.
Jedynie w Saarze nie jest traktowany w pełni jako radny, nie przysługuje mu bowiem prawo głosu. Rada może odwołać burmistrza większością 2/3 głosów.
Wybiera
Przewodniczy
Kieruje
Wybiera
ORGANIZACYJNE FORMY WSPÓŁPRACY MIĘDZY GMINAMI
Małe gminy występują w różnego rodzaju działaniach wspólnych. Są to formy dobrowolne jak i obowiązkowe, nakazane prawem. Należy tu odróżnić odmienne formy stowarzyszeń gmin, oraz komunalne związki celowe.
Związki celowe są powszechne dla całego terytorium RFN i nie pociąga za sobą poważniejszych zmian ustrojowych, oprócz konieczności delegowania przedstawicieli gmin do ciał zarządzających sprawami związku.
Natomiast udział gminy w specjalnych formach współpracy w różnym stopniu wpływa nie tylko na ich zadania, ale także na ustrój wewnętrzny gminy (redukuje jej organy).
W Badenii - Wirtembergii stosowane są dwie formy :
wspólnoty administracyjne, których liczba sięga 272
związki gmin sąsiedzkich, których na terenie kraju jest 6
Różnice między obiema formami są o tyle istotne, iż w przypadku wspólnot jedna gmina wykonuje zadania przekazane jej przez pozostałe należące do wspólnoty i w jej siedzibie działają wyłonione przez gminy wspólne organy stanowiące jak i wykonawcze.
W przypadku związku gmin sąsiedzkich utworzenie organów związku nie wpływa na funkcjonowanie organów gmin należących do związku.
W Bawarii występuje jedna forma współpracy - wspólnoty administracyjne, których na terenie kraju jest 341. Tworzą je gminy sąsiedzkie należące do powiatu (poza miastami wyłączonymi) w celu wzmocnienia siły wykonawczej gmin członkowskich.
W Hesji mamy do czynienia z kilkoma formami współpracy :
związek okolic Frankfurtu, który utworzono dla wspierania i ochrony rozwoju jego obszaru. Skupia on 43 gminy położone w 6 powiatach wokół miasta Frankfurt
Ustawa o komunalnej współpracy wprowadza:
wspólnoty pracy,
związki celowe,
publicznoprawne porozumienia,
wspólnoty administracyjne.
W Dolnej Saksonii wprowadzono szczególną instytucję, jaką są gminy zespolone. Należą do nich gminy liczące nie więcej niż 400 mieszkańców z obszaru jednego powiatu. Mogą do nich przyłączyć się gminy liczniejsze, ale górna granica liczebności mieszkańców takiej gminy zespolonej wynosi 7000 i powinna składać się z nie więcej niż 10 członków. Organami gminy zespolonej są:
rada,
wydział
dyrektor gminy zespolonej.
W Płn. Nadrenii - Westfalii:
komunalne wspólnoty pracy,
związki celowe,
publicznoprawne porozumienia,
obszary sąsiedzkie.
Utworzono specjalną formę, gmin powiązanych, co należy odróżnić od związku komunalnego. Jest ich obecnie 163 i skupia 2253 gminy, przynależność do związku powoduje, iż gmina schodzi na szczebel odpowiadający sołectwu.
W Saarze:
związki celowe
publicznoprawne porozumienia
komunalne wspólnoty pracy
W 1974 r. utworzono związek miejski Saarbrucken, w którego skład weszło 5 gmin wiejskich i 4 miasta oraz stolica kraju Saarbrucken. Jednocześnie zlikwidowano dawny powiat Saarbrucken.
W Szlezwik - Holsztynie ustawą z 11.11.1977 r. wprowadzono tzw. ordynację urzędów, spowodowało to iż na obszarze kraju gminy dzieli się głównie na należące i nie należące do urzędu. Granicą przynależności jest liczba do 4000 mieszkańców, gminy o większej liczebności mogą przystępować do urzędów dobrowolnie. Uczestnictwo w urzędzie pociąga za sobą znaczną redukcję organów gminy, a funkcje członkowskie w jej organach oparte są na pracy niezawodowej.
Inną formą współpracy gmin są tu komisje sąsiedzkie przewidziane rozporządzeniem
z 1974 r. które tworzyć może co najmniej 5 gmin na ogół skupione wokół miasta o istotnym dla regionu znaczeniu. Celem ich jest wspieranie, doradzanie (gminom) w wykonywaniu ich obowiązków, które przekraczają normalne możliwości gmin i urzędów.
W Meklemburgii i Branderburgii zastosowane znane rozwiązania tzn. ustrój urzędów, tworząc odpowiednio 122 i 160 urzędów.
W Saksoni - Anhalcie, Turyngii i Saksonii zastosowano rozwiązania z południa Niemiec tzn. wspólnoty administracyjne.
Oprócz wymienionych form współpracy lokalnej należy wskazać formy o regionalnym, a nawet ogólnokrajowym działaniu.
Na uwagę zasługuje Związek Niemieckich Gmin i Miast, skupiający gminy oraz część miast należących do powiatów.
Związek Miast Niemieckich (DST) w skład, którego wchodzą głównie miasta wyłączone z powiatów łącznie z miastami krajami oraz część miast należących do powiatów. Obecnie liczy 784 członków - miast.. Przy DST działa Towarzystwo Nauk Komunalnych oraz Niemiecki Instytut Urbanistyczny.
Związek Niemieckich Powiatów skupiający powiaty.
Zadania ich to:
stanowienie lobby samorządowego wobec parlamentu, rządu,
wymiana doświadczeń między członkami,
fachowe doradztwo,
publikacje prasowe.
Podkreślić należy duże znaczenie polityczne tych związków. Dla wzmocnienia swojej roli związki te tworzą federalne porozumienie, które ma swoją siedzibę przy Związku Miast Niemieckich (DST) . Dlatego do zwyczaju przyjęto iż wszelkie projekty ustaw, w tym także zmiany konstytucji, dotyczące spraw komunalnych poddawane są opiniowaniu przez związki krajowe.
Tak wysoce złożony i rozbudowany system organów samorządowych, jak opisany, pozwala z sukcesem wykonywać zadania o charakterze publicznym, związane z potrzebami miejscowych społeczności, co znajduje swój wyraz w konstytucyjnej gwarancji wyłączności samorządu w tego rodzaju sprawach (art. 28 ust. 2 Konstytucji RFN) .
Bibliografia :
Dr Jerzy Korczak, Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach -
rozdz. W Niemczech s. 253 - 290 .
K. Waechter, Die Kommunale Recht s. 62 -65, 157 - 158
U.W. Schulze, Samorząd Terytorialny..., s. 38 -39
Z. Leoński, Aktualne problemy samorządu gminnego w Republice Federalnej Niemiec, Administracja 1988, nr 4, s. 54 i n.
5
Wyborcy
Burmistrz
Rada gminy
Komisje
Dyrektor gminy
Urzędnicy przyboczni
Administracja ogólna
Wyborcy
Rada gminy
Burmistrz
Komisje
Administracja
gminna
Wyborcy
Rada gminy
Burmistrz
Magistrat :
Burmistrz
Decernenci
Administracja gminna
Wyborcy
Rada gminy
Komisje
Burmistrz
Urzędnicy
przyboczni
Administracja gminna
Wyszukiwarka