Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich

z dnia 15 lipca 1964

Flaminio Costa przeciw ENEL

sprawa C-6/64

[1964] ECR 1141

Tezy:

1. Udzielając odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia wstępnego, Trybunał nie może zastosować postanowień Traktatu do danej sprawy ani wydać rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności przepisów prawa krajowego, co byłoby możliwe na podstawie art.169 [226] TWE. Trybunał ma prawo do wyodrębnienia z nieprawidłowo sformułowanego pytania sądu krajowego tych elementów, które dotyczą wyłącznie interpretacji Traktatu.

2. Artykuł 177 [234] TWE opiera się na czytelnym podziale zadań między sądy krajowe a Trybunał. Przepis ten nie upoważnia Trybunału do badania stanu faktycznego danej sprawy lub do kwestionowania powodów lub celu, dla których przedłożono wniosek o interpretację.

3. W odróżnieniu do zwykłych umów międzynarodowych, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą powołał do życia własny system prawny, które z dniem wejścia w życie postanowień Traktatu, stał się integralną częścią systemu prawnego państw członkowskich i który jego sądy mają obowiązek stosować. Powołując do życia na czas nieokreślony Wspólnotę, posiadającą własne instytucje, osobowość i zdolność prawną oraz prawo występowania na arenie międzynarodowej, a zwłaszcza poprzez wyposażenie jej w rzeczywiste uprawnienia wynikające z ograniczenia suwerenności przez państwa członkowskie i przekazania kompetencji na rzecz Wspólnoty, państwa członkowskie ograniczyły swoje suwerenne prawa i w ten sposób stworzyły system prawny, które wiąże zarówno te państwa jak i ich obywateli. Wprowadzenie do systemu prawnego każdego państwa członkowskiego przepisów wydawanych przez Wspólnotę, a mówiąc ogólniej litery i ducha Traktatu, uniemożliwia państwom członkowskim przyznania pierwszeństwa jednostronnym lub późniejszym przepisom przed systemem prawnym przyjętym przez nie na zasadzie wzajemności. Przepisy tego rodzaju nie mogą być sprzeczne z tym systemem prawnym. Prawo wynikające z Traktatu, będące niezależnym źródłem prawa, nie może być, ze względu na swój szczególny i wyjątkowy charakter, uchylane przez przepisy prawa krajowego, bez względu na ich moc, bez pozbawienia go jego charakteru jako prawa wspólnotowego i bez zakwestionowania podstaw prawnych, na których opiera się Wspólnota. Dokonany przez państwa członkowskie transfer praw i obowiązków z ich własnych systemów prawnych na rzecz wspólnotowego systemu prawnego prowadzi do trwałego ograniczenia ich praw suwerennych.

4. Komisja ma obowiązek zapewnić, by państwa członkowskie wypełniały zobowiązania nałożone na nie przez Traktat, które to zobowiązania wiążą bez przyznawania praw indywidualnych. Ten ciążący na Komisji obowiązek nie daje podmiotom indywidualnym prawa do powoływania się, na podstawie prawa wspólnotowego lub art.177 [234] TWE, zarówno na zaniechanie przez państwo członkowskie wypełnienia któregokolwiek obowiązku lub niedopełnienie tego obowiązku przez Komisję.

5. Artykuł 102 [97] TWE nie zawiera postanowień, które mogłyby przyznać podmiotom indywidualnym prawa podlegające ochronie ze strony sądów krajowych

6. Artykuł 93 [88] TWE nie zawiera postanowień, które mogłyby przyznać podmiotom indywidualnym prawa podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.

7. Nałożony na państwo członkowskie na mocy Traktatu obowiązek, który jest bezwarunkowy lub, jeżeli chodzi o jego wykonanie lub skutek, nie wymaga wydania jakiegokolwiek środka czy to przez państwo czy przez Komisję, jest doskonały pod względem prawnym, może wywoływać bezpośrednie skutki w stosunkach między państwami członkowskimi a ich obywatelami. Taki obowiązek stanowi integralną część systemu prawnego państw członkowskich, składając się w ten sposób na ich prawo, i bezpośrednio dotyczy ich obywateli, którym przyznał prawa podmiotowe podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.

8. Artykuł 53 [44] TWE jest przepisem prawa wspólnotowego, który może przyznać prawo podmiotowe podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.

9. Dyspozycja art.53 [44] TWE jest spełniona tak długo, jak długo nowo wydany przepis nie sprawi, że korzystanie ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli innych państw członkowskich, nie zostanie poddane surowszym wymogom w porównaniu do obowiązujących obywateli państwa, w którym prowadzona jest działalność, bez względu na system prawny regulujący status przedsiębiorstw.

10. Artykuł 37 [31] ust. 2 TWE jest przepisem prawa wspólnotowego, który może przyznać prawo podmiotowe podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.

11. Artykuł 37 [31] ust. 2 TWE zakazuje wprowadzania jakichkolwiek nowych środków sprzecznych z art.37 [31] ust. 1, to jest środków, którego celem lub skutkiem jest dyskryminacja między obywatelami państw członkowskich w zakresie zaopatrzenia lub zbytu towarów za pośrednictwem monopoli lub podmiotów, które, po pierwsze, zawierają transakcje dotyczące towarów mogących być przedmiotem konkurencji i handlu między państwami członkowskimi, a po drugie odgrywają istotną rolę w takim handlu. Do sądu krajowego przed którym toczy się postępowanie, należy dokonania oceny czy analizowana działalność gospodarcza dotyczy takiego produktu, który ze względu na swój charakter lub warunki techniczne lub uwarunkowania międzynarodowe którym podlega, może odegrać taką rolę w imporcie lub eksporcie między obywatelami państw członkowskich.

Podstawy wyroku:

1. Zarządzeniem z dnia 16 stycznia 1964, [...], Giudice Conciliatore Milan, mając na względzie art.177 [234] TWE, wprowadzony do włoskiego porządku prawnego Ustawą nr 1203 z dnia 14 października 1957 oraz mając na względzie zarzut, że Ustawa nr 1643 z dnia 6 grudnia 1962 oraz dekrety Prezydenta wydane w celu wykonania przepisów tej ustawy naruszają art.102 [97], 92 [87], 53 [*uchylony] i 37 [31] TWE, zawiesił postępowanie i zarządził przekazanie akt sprawy Trybunałowi.

Zastosowanie art.177 [234] TWE

(a) Argumenty dotyczące sposobu sformułowania pytania

2. Zarzuca się, że za zadanymi pytaniami ukrywa się zamiar uzyskania na podstawie art.177 [234] TWE orzeczenia w sprawie zgodności prawa krajowego z Traktatem.

3. Jednakże, na mocy tego przepisu sąd krajowy, od którego orzeczeń, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie przysługuje odwołanie, musi przedłożyć pytanie Trybunałowi by ten mógł wydać orzeczenie wstępne w sprawie interpretacji Traktatu, jeżeli tylko pytanie dotyczące interpretacji pojawi się przed nim. Przepis ten nie daje Trybunałowi kompetencji do zastosowania Traktatu do konkretnej sprawy lub wydania orzeczenia w przedmiocie zgodności prawa krajowego z Traktatem, co byłoby możliwe na podstawie art.169 [226] TWE.

4. Pomimo tego, Trybunał ma prawo do wyodrębnienia z nieprawidłowo sformułowanych pytań sądu krajowego tych pytań które dotyczą wyłącznie interpretacji Traktatu. W konsekwencji, Trybunał nie wyda rozstrzygnięcia w przedmiocie ważności prawa włoskiego i jego zgodności z Traktatem lecz tylko w sprawie interpretacji wymienionych powyżej przepisów, w kontekście prawnym określonym przez Giudice Conciliatore.

(b) Argumenty dotyczące braku konieczności dokonania interpretacji

5. Zarzuca się, że sąd z Milanu domaga się dokonania interpretacji Traktatu w sytuacji gdy nie jest to konieczne do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu.

6. Artykuł 177 [234] TWE opiera się na czytelnym rozdziale kompetencji między sądami krajowymi a Trybunałem. Przepis ten nie upoważnia tego ostatniego do badania stanu faktycznego danej sprawy lub do kwestionowania powodów lub celu wniosku o dokonanie interpretacji.

(c) Argumenty dotyczące obowiązku zastosowania przez sąd krajowy prawa krajowego

7. Rząd włoski podnosi, że wniosek Giudice Conciliatore jest „całkowicie niedopuszczalny” ponieważ sąd krajowy mający obowiązek stosować prawo krajowe nie może korzystać z art.177 [234] TWE.

8. W odróżnieniu do zwykłych umów międzynarodowych, Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą powołał do życia własny system prawny, które z dniem wejścia w życie postanowień Traktatu, stał się integralną częścią systemu prawnego państw członkowskich i który jego sądy mają obowiązek stosować.

9. Powołując do życia Wspólnotę na czas nieokreślony, z własnymi instytucjami, osobowością, zdolnością prawną oraz prawem występowania na arenie międzynarodowej, a zwłaszcza wyposażając ją w rzeczywiste uprawnienia wynikające z ograniczenia suwerenności przez państwa członkowskie i przekazania kompetencji na rzecz Wspólnoty, państwa członkowskie ograniczyły swoje suwerenne prawa i w ten sposób stworzyły system prawny, które wiąże zarówno te państwa jak i ich obywateli.

10. Wprowadzenie do systemu prawnego każdego państwa członkowskiego przepisów wydawanych przez Wspólnotę, a ogólniej litery i ducha Traktatu, pozbawia państwa członkowskie możliwości przyznania jednostronnym lub późniejszym środkom prawnym pierwszeństwa przed systemem prawnym przyjętym przez nie na zasadzie wzajemności. Takie środki nie mogą być sprzeczne z tym systemem prawnym. Moc prawa wspólnotowego nie może różnić się w poszczególnych państwach członkowskich, w zależności od ich systemów krajowych, bez narażenia na szwank osiągnięcia celów Traktatu, wymienionych w art.5 [10] ust. 2 TWE oraz bez dyskryminacji zakazanej w art.7 [12] TWE.

11. Obowiązki wynikające z postanowień Traktatu nie byłyby bezwarunkowe, gdyby mogły być zmieniane przez późniejsze akty prawne sygnatariuszy. W każdym przypadku, w którym Traktat przyznaje państwom prawo do jednostronnego działania, czyni to za pomocą jasnych i precyzyjnych przepisów (np. art.15 [*uchylony], 93 [88] ust. 3, 223 [296], 224 [297] i 225 [298]). Uchylenie się przez państwo od obowiązków wynikających z Traktatu wymaga szczegółowego upoważnienia (np. art.8 [17] ust. 4, 17 [*uchylony] ust. 4, 25 [*uchylony], 26 [*uchylony], 73 [*uchylony], art.93 [88] ust. 2 zd. 3 i 226 [*uchylony]), które utraciłoby swój sens, gdyby państwa członkowskie mogły odstępować od ich wykonywania na mocy zwykłych przepisów.

12. Pierwszeństwo prawa wspólnotowego potwierdza art.189 [249] TWE, zgodnie z którym rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. To postanowienie, nie podlegające zastrzeżeniu, byłoby pozbawione znaczenia, gdyby państwo mogło jednostronnie wyłączyć jego skutki za pomocą aktu prawnego, który miałby pierwszeństwo przed prawem wspólnotowym.

13. Powyższe oznacza, że prawa wynikające z Traktatu będącego niezależnym źródłem prawa, nie mogą być, ze względu na ich szczególny i oryginalny charakter, uchylane przez postanowienia prawa krajowego, w jakiejkolwiek formie, bez pozbawienia Traktatu jego charakteru jako prawa wspólnotowego oraz bez zakwestionowania podstaw prawnych samej Wspólnoty

14. Przekazanie przez państwa członkowskie praw i obowiązków wynikających z Traktatu z poziomu krajowego na poziom wspólnotowy pociąga za sobą trwałe ograniczenie ich suwerenności. Faktu tego nie może zmienić jakiekolwiek późniejsze jednostronne działanie sprzeczne z koncepcją Wspólnoty. Z tego powodu art.177 [234] TWE stosuje się niezależnie od przepisów prawa krajowego, zawsze gdy pojawią się pytania dotyczące interpretacji Traktatu.

15. Pytania przedłożone przez Giudice Concilliatore w odniesieniu do art.102 [97], 93 [88], 53 [*uchylony] i 37 [31] TWE mają na celu przede wszystkim ustalenie, czy przepisy te są bezpośrednio skuteczne i przyznają podmiotom indywidualnym prawa, które podlegają ochronie ze strony sądów krajowych oraz, jeżeli tak jest, jakie jest treść.

Interpretacja art.102 [97]

16. Artykuł. 102 [97] TWE stanowi, że w przypadku zaistnienia obawy, że „przepisy ustaw” mogą spowodować „zakłócenia”, postępujące w ten sposób państwo członkowskie powinno skonsultować się z Komisją; Komisja ma prawo zalecić państwom członkowskim przyjęcie odpowiednich środków, mających na celu uniknięcia zakłóceń.

16. Przepis ten, usytuowany w rozdziale poświęconym „Zbliżaniu ustawodawstw”, ma na celu zapobieganie różnicom między przepisami prawnymi poszczególnych państw, by w ten sposób zostały zrealizowane cele Traktatu.

17. Na mocy tych przepisów państwa członkowskie ograniczyły swoją swobodę inicjatywy, zgadzając się na procedurę konsultacji. Poprzez jednoznaczne zobowiązanie się do uprzedniej konsultacji z Komisją we wszystkich przypadkach, w których projektowana regulacja prawna może prowadzić do powstania ryzyk wystąpienia potencjalnych zakłóceń, bez względu na jego rozmiar, państwa podjęły zobowiązanie wobec Wspólnoty, które wiąże te państwa, ale które nie przyznaje podmiotom indywidualnym praw, które sądy krajowe musiałaby chronić. Ze swej strony Komisja ma obowiązek zapewnić poszanowanie tego przepisu, jednakże obowiązek ten nie daje jednostkom prawa do powoływania się, w ramach prawa wspólnotowego i na podstawie art.177 [234] TWE, na zaniechanie państwa w wykonaniu jakiegokolwiek obowiązku lub złamanie obowiązku przez Komisję.

Interpretacja art.93

18. Na podstawie art.93 [88] ust. 1 i 2 TWE Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, prowadzi stały przegląd systemów pomocy istniejących w tych państwach w celu podjęcia właściwych środków niezbędnych do funkcjonowania wspólnego rynku.

19. Na mocy art.93 [88] ust. 3 TWE Komisja będzie zawiadamiana w odpowiednim terminie, o wszelkich projektach przyznania pomocy lub jej zmiany. Zainteresowane państwo członkowskie nie może przystąpić do wprowadzenia w życie projektowanych środków, dopóki nie zostanie zakończone postępowanie przed Komisją lub gdy będzie to konieczne, przed Trybunałem.

20. Postanowienia te, usytuowane w części Traktatu zatytułowanej „Pomoc państwa” mają na celu z jednej strony stopniową likwidację istniejącej pomocy, z drugiej zaś, zapobieganie temu, by poszczególne państwa członkowskie udzielały nowej pomocy bez względu na formę, która mogłaby bezpośrednio lub pośrednio przynieść znaczną korzyść określonym produktom lub przedsiębiorstwom, i która nawet potencjalnie mogłaby zniekształcić konkurencję. Na mocy art.92 [87] TWE państwa członkowskie uznały, że taka pomoc jest niezgodna ze wspólnym rynkiem i w ten sposób domyślnie zobowiązały się nie udzielać żadnej pomocy, chyba że Traktat stanowi inaczej. Z drugiej strony, w art.93 [88] TWE państwa zgodziły się zlikwidować istniejące formy pomocy i zastąpić je nowymi.

21. Poprzez takie wyraźne zobowiązanie się do informowania Komisji „w odpowiednim terminie” o wszelkiej projektowanej pomocy oraz przez zaakceptowanie procedury określonej w art.93 [88] TWE, państwa zaciągnęły zobowiązanie względem Wspólnoty. Wiąże one te państwa ale nie tworzy praw indywidualnych, z wyjątkiem ostatniego zdania art.93 [88] ust. 3 TWE, które nie stanowi przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie.

22. Ze swej strony, Komisja jest zobowiązana do poszanowania tego przepisu i ma obowiązek, we współpracy z państwami członkowskimi prowadzenia stałego przeglądu funkcjonujących systemów pomocy. Obowiązek te nie daje jednak podmiotom indywidualnym prawa do powoływania się, w ramach prawa wspólnotowego lub na podstawie art.177 [234] TWE, na zaniechanie wykonania przez państwo członkowskie jakiegokolwiek obowiązku lub niedopełnienia obowiązku przez Komisję.

Interpretacja art.53

23. Na mocy art.53 [*uchylony] państwa członkowskie zobowiązały się nie wprowadzać żadnych nowych ograniczeń swobody prowadzenia działąlnosci gospodarczej na swoim terytorium przez obywateli innych państw członkowskich, chyba że Traktat stanowi inaczej. Zobowiązanie zaciągnięte przez państwa sprowadza się do obowiązku powstrzymania się od działania, które jest bezwarunkowy oraz nie wymaga, jeżeli chodzi o jego skuteczność lub realizację, przyjęcie jakichkolwiek środków czy to przez państwa czy też przez Komisję. Obowiązek ten jest zatem kompletny pod względem prawnym i może być bezpośrednio skuteczny w relacjach między państwami członkowskimi a ich podmiotami indywidualnymi. Tego rodzaju bezpośredni i wyraźny zakaz wszedł w życie na terytorium Wspólnoty wraz z wejściem w życie Traktatu, stając się w ten sposób integralną częścią porządku prawnego państw członkowskich. Stanowi on część prawa tych państw i bezpośrednio dotyczy ich obywateli, którym przyznał prawa podlegające ochronie ze strony sądów krajowych.

24. Dokonanie oczekiwanej przez sąd krajowy interpretacji art.53 [44] TWE wymaga rozważenia treści przepisu w kontekście rozdziału dotyczącego swobody prowadzenia działalności gospodarczej, w którym ten przepis się znajduje. Ustanowiwszy w art.52 [43] TWE, że „ograniczenia w swobodnym przepływie osób na terytorium państw członkowskich będą stopniowo znoszone”, w art.53 [44] TWE stanowi się, że „państwa członkowskie nie będą wprowadzały nowych ograniczeń swobody prowadzenia działalności gospodarczej na ich terytorium przez obywateli innych państw członkowskich”. Kwestią, którą następnie należy rozstrzygnąć jest to, na jakich warunkach obywatele innych państw członkowskich mogą prowadzić działalność gospodarczą. Określa to art.52 [43] ust. 2 TWE, w którym mowa o tym, że swoboda prowadzenia działalności obejmuje prawo do podjęcia działalności zarobkowej na zasadzie samo-zatrudnienia oraz zakładania i prowadzenia przedsiębiorstw „na warunkach ustalonych w ustawodawstwie państwa, w którym prowadzona jest działalność, dla obywateli tego państwa”.

25. Dyspozycja art.53 [44] TWE jest spełniona tak długo, jak długo nowo wydany przepis nie sprawi, że korzystanie ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez obywateli innych państw członkowskich, nie zostanie poddane surowszym wymogom w porównaniu do obowiązujących obywateli państwa, w którym prowadzona jest działalność, bez względu na system prawny regulujący status przedsiębiorstw.

Interpretacja art.37

27. Artykuł 37 [31] ust. 1 TWE stanowi, że państwa członkowskie stopniowo dostosują monopole państwowe o charakterze handlowym, tak by wykluczyć dyskryminację w odniesieniu do warunków zaopatrywania się i dystrybucji towarów między obywatelami państw członkowskich. Na mocy art.37 [31] ust. 2 TWE państwa członkowskie zobowiązane są do powstrzymania się od przyjmowania nowych środków sprzecznych z zasadą określoną w art.37 [31] ust. 1 TWE.

27. W ten sposób państwa członkowskie przyjęły podwójny obowiązek: pierwszy, aktywny, do dostosowania monopoli krajowych monopoli, drugi zaś, negatywny, do powstrzymania się od wydawania jakichkolwiek nowych środków. Wniosek dotyczy interpretacji tego drugiego obowiązku oraz tych aspektów pierwszego obowiązku, które są konieczne do jej dokonania.

28. Artykuł 37 [31] ust. 2 TWE zawiera jasno określony zakaz. Nie jest to obowiązek czynienia czegoś lecz obowiązek powstrzymania się od działania. Obowiązek ten jest bezwarunkowy, jego wykonanie nie jest uzależnione od działania państw członkowskich. Przepis ten jest bezpośrednio skuteczny w stosunkach prawnych między państwami członkowskimi a ich obywatelami.

29. Taki jasno sformułowany zakaz, który wszedł w życie na terytorium Wspólnoty w momencie wejścia w życie Traktatu, i w ten sposób stał się integralną częścią systemu prawnego państw członkowskich, stanowi część systemu prawnego tych państw i bezpośrednio dotyczy ich obywateli, którym przyznaje prawa podmiotowe podlegające ochronie ze strony sądów krajowych. Ze względu na zawiłość jego sformułowania oraz fakt, że art.37 [31] ust. 1 i 2 TWE overlap, do dokonania interpretacji konieczne jest ustalenie ich treści z uwzględnieniem ich miejsca w systemie Traktatu. Rozdział, w którym umieszczone są te przepisy dotyczy „Zniesienia ograniczeń ilościowych w handlu między państwami członkowskimi”. Celem odwołanie się w art.37 [31] ust. 2 TWE do „zasad podanych w ust. 1” jest wykluczenie jakiejkolwiek nowej dyskryminacji między obywatelami państw członkowskich w zakresie warunków zaopatrzenia i zbytu”. Określiwszy cel, art.37 [31] ust. 1 TWE wyjaśnia w jaki sposób można naruszyć ten cel, jednocześnie zakazując tego rodzaju naruszeń.

30. Dlatego, na podstawie art.37 [31] ust. 2 TWE zakazane jest ustanowienie jakiegokolwiek nowego monopolu lub przedsiębiorstwa, o którym mowa w art.37 [31] TWE, o ile może to prowadzić do powstania nowego rodzaju dyskryminacji w dziedzinie warunków, na których towary są kupowane i sprzedawane na rynku. Do sądu krajowego należy ustalenie w postępowaniu głównym czy naruszono te cele, to jest czy wprowadzono nowy rodzaj dyskryminacji względem obywateli innych państw członkowskich, w odniesieniu do warunków na jakich towary są zamawiane i wprowadzane na rynek.

31. Do rozstrzygnięcia pozostaje sprawa środków przewidzianych w art.37 [31] ust. 1 TWE. Przepis ten nie zakazuje wprowadzania monopoli państwowych co do zasady, a tylko tych o charakterze handlowym, i tylko o ile mogłyby one wprowadzić dyskryminację, o której wyżej mowa. Zakaz ten stosuje się do monopoli państwowych oraz zainteresowanych podmiotów, których zadaniem jest dokonywanie transakcji produktami, które mogą być przedmiotem konkurencji i wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. Po drugie, podmioty te muszą odgrywać istotną rolę w obrocie tym produktem.

32. Zadaniem sądu w postępowaniu głównym jest ustalenie, czy działalność gospodarcza rozpatrywana w postępowaniu dotyczy produktu, który ze względu na swój charakter i techniczne lub międzynarodowe wymogi którym podlega, może stanowić znaczną część importu lub eksportu między obywatelami państw członkowskich.

1

---