2. Pojęcie systemu kontroli

System kontroli oznacza całość wewnętrznie zespolonych wartości określających zadania kontroli, warunki prawidłowej organizacji i funkcjonowa kontroli, organizację podmiotów kontrolujących, zasięg przedmiotowy i młotowy kontroli, skutki kontroli

Cały prawny system kontroli nad administracją, zarówno w sferze organizacyjnej jak i funkcjonalnej, oparty jest na podstawowym celu kontroli, którym jest zapewnienie zgodności działania z prawem. Cel ten wywodzi się z regulacji konstytucyjnej i jest dziś tożsamy z realizacją idei demokratycznego państwa prawnego. W regulacjach prawnych poszczególnych rodzajów kontroli cel ten jest powtarzany i rozbudowywany.

Ale zasadniczą tu okoliczność stanowi charakter regulacji. Tam, gdzie stosunki społeczne nie są regulowane prawem publicznym i gdzie administracja publiczna nie jest ich stroną - tam też organizowana przez administracja publiczną kontrola nie ma miejsca. W pierwszym rzędzie tedy rysuje się| miarę zrozumiała zależność: im mniej regulacji publicznoprawnej tym i administracyjnoprawnej kontroli. A kontrola nie regulowana prawem w z się czynności zewnętrznych administracji jest w ogóle niedopuszczalna.

Przeszły ustrój przyniósł niespotykaną publicyzację stosunków społecznych w państwie. Prawie wszystkie agendy życia społecznego zostały poddane administracji państwowej, przez co zadania tej administracji rozrosły i zróżnicowały. Wciąż nowe zasięgi zorganizowanego działania i niespotykane poszerzenie zadań administracji sprzyjały rozrostowi kontroli. Pojawiły nowe rodzaje kontroli, tj. kontrola prokuratorska i kontrola społeczna. Umacniało się znaczenie kryterium celowości. Porządek prawny eksponuje kryterium ochrony interesu społecznego, z którego to narzędzia polski prawodawca nie rezygnuje w nowym ustroju kapitalistycznym (nota bene nie rezygnuj także z kontroli prokuratorskiej).

System kontroli to całość wysoce skomplikowana, mocno ruchliwa i nie«| równo skuteczna. Toteż ostatecznie system niczego nie petryfikuje na statek Zwłaszcza, że i sam się zmienia; także w granicach jednego ustroju i także,granicach jednego okresu. Ma bowiem kontrola tę cechę elastyczności, która pozwala ją kierować w miejsca pilnie potrzebujące jej obecności, tak dla ochrony interesu indywidualnego jak i dla ochrony interesu publicznego.

Ale dla celów dydaktycznych trzeba wyraźnie wyeksponować także rolę innych niż prawo czynników, formułujących dzisiaj warunki dla trwania i roz­woju systemu kontroli. Do najważniejszych z nich należą dzisiaj w Polsce niewątpliwie:

328

- spiętrzenia wynikające z przyspieszonej budowy nowego ustroju,

- bardzo poważne trudności finansowe państwa i samorządów terytorial­nych,

- polityczne uczestnictwo państwa w globalizacji wielu przedsięwzięć,

-przystąpienie Polski do Unii Europejskiej

3. Rozrost kontroli

System kontroli, tak jak cała administracja, ma tendencje do rozrostu. Rozrasta się tedy razem z rozrostem samej administracji lub rozrasta się z powodu innych okoliczności nie związanych z rozrostem administracji. Roz­rost kontroli następuje zarówno wtedy, gdy przynosi rezultaty, jak i wtedy gdy

rezultaty nie następują, choć są oczekiwane.

Rozumiane i realizowane założenia nowego ustroju oznaczają rezygnację utrwalonego dotąd, i tak szerokiego pola administracji publicznej, i rezyg­nację z tak szerokiej jak dotychczas funkcji prawa administracyjnego. Oznacza to, że znaczna część oczekiwań publicznych w zakresie efektywności państwa i samorządów nie będzie mogła być „zrekompensowana" pozytywnymi wyni­kami zwiększonej kontroli. Na przykład zbyt wysoko ustalona przez gminę zdaniem obywatela oplata za wieczyste użytkowanie gruntów nie będzie już przedmiotem kontroli administracyjnej, lecz przedmiotem kontroli dokonywa­nej przez sąd cywilny. Jest to oczywiście dobrze założony kierunek nowej regulacji, niemniej wieczysty użytkownik wyraża w tym względzie przekona­nie, że kontrola administracyjna lepiej by ochroniła jego interesy, jako podmio­tu obciążonego opłatą (chodzi o okoliczność, iż wielkość opłaty w Polsce mierzona udziałem procentowym średnich dochodów jest wyraźnie wyższa, niż w krajach wysoko rozwiniętych).

Rozrost kontroli, oznaczający zaspokajanie potrzeb kontroli, nie jest w ogólnej ocenie zjawiskiem korzystnym. Potrzeba ta rodzi się bowiem w sytuacji gdy:

a) następuje pogorszenie działalności kontrolowanej pod względem i stosowanych wobec niej wymogów,

b) następuje pogorszenie działalności kontrolnej wyrażające się w obniżeniu jej dotychczasowej lub postulowanej sprawności, rzetelności, obiektywnośći, efektywności,

329

---