Praca zaliczeniowa z przedmiotu: Zarządzanie zasobami ludzkimi

Temat: Służba cywilna w Polsce

Służba cywilna jest tematem, w obrębie którego powszechnym zjawiskiem jest wykorzystywanie wiedzy związanej z zarządzaniem zasobami ludzkimi. Cały system służby cywilnej stanowił i stanowi nadal obszar podatny na różnego rodzaju analizy. W Polsce podlegała ona licznym przeobrażeniom i kształtowała się przez wiele lat. Oczywiście nie można uznawać obecnego kształtu służby cywilnej w Polsce za wzorcowy i idealny. Ciągle można odnaleźć i wskazać jej negatywne cechy, jednak wraz z upływem lat cechy te powinny być coraz skuteczniej eliminowane z jej wewnętrznego systemu. Nie ma też wątpliwości, iż dobrze zorganizowana i skuteczna służba cywilna jest w dzisiejszych czasach niezbędna do zapewnienia profesjonalnego i bezstronnego wykonywania zadań administracji państwowej.

Ponieważ praca w administracji ma specyficzny charakter, postanowiono stworzyć w sposób instytucjonalny służbę, której celem jest zapewnienie i wykonywanie zadań przy jednoczesnej rezygnacji urzędników z części swoich praw. Ponieważ większość zadań administracji reguluje stosunki pomiędzy państwem a obywatelami ma ona służebny charakter wobec interesu społecznego. W związku z powyższym, powołanie służby cywilnej w rozumieniu bezstronnego i profesjonalnego aparatu urzędniczego ma na celu zagwarantowanie wypełniania tej służebnej roli także w chwilach zmieniających się ekip rządzących oraz w sytuacjach napięć społecznych, gospodarczych czy politycznych. Służba ta ma także na celu zapewnienie lojalności ekipom rządzącym w trakcie ich zmian.

Na początku warto wyjaśnić, jak rozumiemy i definiujemy służbę cywilną w naszym kraju. Służba cywilna jest to zespół urzędników administracji rządowej w Polsce. Służba cywilna działa w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej. Zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej jest Prezes Rady Ministrów, co wynika z art. 153 Konstytucji RP. W jego skład wchodzą urzędnicy szczebla centralnego (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, ministerstwa, urzędy centralne), jak również przedstawiciele rządowej administracji terenowej - zespolonej i niezespolonej (urzędy wojewódzkie, wojewódzkie i powiatowe inspektoraty weterynarii, regionalne dyrekcje ochrony środowiska, wojewódzkie i powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego, komendy policji, komendy państwowej straży pożarnej, kuratoria oświaty, urzędy skarbowe, izby skarbowe, urzędy kontroli skarbowej, urzędy statystyczne, wojskowe komendy uzupełnień, wojewódzkie sztaby wojskowe, urzędy górnicze itp.). W skład służby cywilnej nie wchodzą pracownicy samorządu terytorialnego.

Historia służby cywilnej w Polsce zaczęła się od momentu odzyskania niepodległości w 1918 r. Wówczas to rozpoczął się długi proces kształtowania administracji państwowej. Do idei służby cywilnej nawiązano w 20-leciu międzywojennym podczas prac nad uregulowaniem statusu prawnego urzędników. Owocem tego była ustawa z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej. Zgodnie z tą ustawą służbie cywilnej nadano charakter publicznoprawny. Cechą charakterystyczną tychże rozporządzeń było objęcie przepisami o służbie cywilnej nie tylko pracowników administracji rządowej, ale także urzędników Kancelarii Cywilnej Prezydenta oraz urzędników Sejmu i Senatu. Zgodnie z ustawą urzędnik zobowiązany był „wiernie służyć Rzeczypospolitej, przestrzegać ściśle praw i przepisów, wypełniać obowiązki gorliwie, sumiennie i bezstronnie oraz dbać (...) o dobro sprawy publicznej” - art. 21. Szczegółowo były również uregulowane sprawy: zachowania tajemnicy służbowej, nie przejmowania korzyści związanych z wykonywanymi obowiązkami, a także niepodejmowania dodatkowej pracy poza administracją. Przepis gwarantował urzędnikom stabilność zatrudnienia. Mogli być oni wydaleni ze służby tylko na podstawie orzeczenia komisji dyscyplinarnej. Określone zostały też inne prawa pracowników administracji mówiące o urlopach, świadczeniach emerytalnych oraz opiece lekarskiej. Po drugiej wojnie światowej, w ślad za przyjęciem rozwiązań inspirowanych przez ideologię socjalistyczną, nastąpiło odejście od idei służby cywilnej. Do koncepcji tej powrócono dopiero w przełomie roku 1989. Wyrazem tego była ustawa z 5 lipca 1996 r., powstała po trwających od 1990 r. pracach redakcyjnych, konsultacjach i procesie legislacyjnym. Ustawa z 1996 stanowiła, że służba cywilna powołana zostanie w celu „zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego wykonywania zadań państwa”. W swoim założeniu ustawa ta miała rozwiązać problem relacji między merytoryczną lojalnością urzędników wobec rządu a ich polityczną neutralnością. Art. 103 ust. 1 konstytucji z 1997 wprowadził zakaz łączenia mandatów posła czy senatora z zatrudnieniem w administracji rządowej, z wyjątkiem stanowiska członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu. Innowacyjnym rozwiązaniem było wyznaczenie organizacyjnych ram pracy polityków w administracji rządowej. Przyjęto, że w gabinecie Rady Ministrów może pracować 14 osób, wiceprezesa Rady Ministrów - 7, ministra - 5, a pozostałe osoby na wyższych stanowiskach mogą mieć jednego doradcę politycznego. Wprowadzono także oddzielne rekrutowanie do czterech kategorii urzędniczych. Kategoria A obejmowała osoby zdolne do zajmowania stanowisk kierowniczych wyższego szczebla, odznaczające się kreatywnością i samodzielnością. Kategoria B była przeznaczona dla osób zdolnych do zajmowania stanowisk kierowniczych niższego szczebla. Kategoria S natomiast dla mających specjalistyczne kwalifikacje w określonym zawodzie lub dziedzinie wiedzy, posiadających wykształcenie wyższe. Kolejna ustawa została uchwalona przez Sejm 18 grudnia 1998 r. Weszła w życie 1 lipca 1999 r. Ustawa ta włączyła do korpusu służby cywilnej wszystkich urzędników administracji rządowej. Przyjęto zasadę, że zatrudnienie odbywa się na podstawie umowy o pracę. Dopiero po okresie próbnym pracownicy stają się urzędnikami służby cywilnej. Podstawowymi elementami tychże rozwiązań były wspólne zasady rekrutacji do pracy dla wszystkich urzędów, jasne kryteria oceny i zasady awansu oraz publiczny i otwarty charakter naboru.

Obecnie podstawą prawną działania służby cywilnej jest ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy „W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa ustanawia się służbę cywilną oraz określa zasady dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju”. Zwłaszcza zasada neutralności politycznej sprawia, iż urzędnikom służby cywilnej nie wolno publicznie manifestować własnych poglądów politycznych. Dzięki prawnym unormowaniom strona postępowania administracyjnego ma zapewnienie, iż jej sprawa nie będzie rozstrzygana w oparciu o czyjeś interesy grupowe bądź jednostkowe.

Prawne "otoczenie" polskiej służby cywilnej, to nie tylko ustawa o służbie cywilnej, ale także szereg innych regulacji, w tym akty prawa międzynarodowego, przepisy regulujące stosunek pracy funkcjonariuszy aparatu państwowego, prawa i obowiązki obywatelskie oraz pracownicze i inne. Pracownikiem służby cywilnej może zostać każda osoba, która spełnia wymagania art. 4 ustawy, a więc:

• jest obywatelem polskim (odstępstwa od tej zasady okresla art. 5 ustawy),

• korzysta z pełni praw publicznych,

• nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe,

• posiada kwalifikacje wymagane na dane stanowisko pracy,

• cieszy się nieposzlakowaną opinią.

O stanowiska pracy w służbie cywilnej mogą ubiegać się także, poza obywatelami polskimi, obywatele Unii Europejskiej oraz obywatele innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli dyrektor generalny urzędu, upowszechniając informacje o wolnych stanowiskach pracy wskaże, za zgodą Szefa Służby Cywilnej, takie stanowiska. Osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na stanowisku pracy, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa. Warunkiem zatrudnienia takiej osoby jest posiadanie przez nią znajomości języka polskiego potwierdzoną dokumentem określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów.

Kandydatów do zatrudnienia w służbie cywilnej wyłania się w drodze naboru na wolne stanowiska pracy, organizowanego przez dyrektora generalnego urzędu. Ma on obowiązek upowszechniać informacje o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, w kierowanym przez siebie urzędzie, poprzez umieszczenie ogłoszenia w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, a także poprzez opublikowanie go w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Każdy ma szansę wstąpienia do korpusu służby cywilnej. W celu zapewnienia wysokiej jakości kadr, przyszli członkowie korpusu muszą przejść procedurę kwalifikacyjną, która wyłoni najlepszych - profesjonalistów, fachowców w swoich dziedzinach, mających predyspozycje do pracy w administracji, rzetelnych, lojalnych wobec państwa i życzliwych dla obywatela. Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie jest sprawdzianem teoretycznego i praktycznego przygotowania kandydata do wypełniania zadań urzędnika służby cywilnej. Do postępowania kwalifikacyjnego może przystąpić osoba, która spełnia wymagania określone w art. 40 ustawy. Spełnienie przez pracownika warunków określonych w ustawie potwierdza dyrektor generalny właściwego urzędu. Powtarzając za ustawą kandydat spełnia więc następujące wymagania:

• jest pracownikiem służby cywilnej,

• posiada co najmniej trzyletni staż pracy w służbie cywilnej, lub uzyskał zgodę dyrektora generalnego urzędu na przystąpienie do postępowania kwalifikacyjnego przed upływem tego terminu, jednak nie wcześniej niż po upływie dwóch lat od nawiązania stosunku pracy w służbie cywilnej,

• posiada tytuł magistra lub równorzędny (np. lekarz),

• zna co najmniej jeden język obcy spośród języków roboczych Unii Europejskiej lub język arabski, białoruski, chiński, islandzki, japoński, norweski, rosyjski, ukraiński,

• jest żołnierzem rezerwy lub nie podlega powszechnemu obowiązkowi obrony.

Korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych (tzn. wyższych stanowiskach w służbie cywilnej, stanowiskach średniego szczebla zarządzania, stanowiskach koordynujących, samodzielnych, specjalistycznych oraz wspomagających) w następujących urzędach:

1. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

2. urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej,

3. urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej,

4. komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej,

5. Głównym Inspektoracie Inspekcji Handlowej,

6. Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych,

7. Biurze Nasiennictwa Leśnego (ponadto korpus służby cywilnej tworzą także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy).

W ramach służby cywilnej funkcjonują dwie różne grupy pracowników: urzędnicy służby cywilnej oraz pracownicy służby cywilnej. Obie grupy różni sposób zatrudnienia oraz ich status zawodowy:

- pracownicy służby cywilnej - obligatoryjnymi warunkami, jakie musi spełniać pracownik jest posiadanie obywatelstwa polskiego, prawo do korzystania z pełni praw publicznych, niekaralność za popełnione umyślnie przestępstwo a także nieposzlakowana opinia. Pracownicy zatrudniani są na podstawie umowy o pracę (zarówno na czas określony - nie dłuższy niż trzy lata, jak i nieokreślony). W przypadku zawarcia z pracownikiem umowy na okres trzech lat, okres wypowiedzenia takiej umowy wynosi dwa tygodnie. Definicja pracownika jest definicją negatywną. Pracownikami służby cywilnej są wszystkie te osoby, które nie są zatrudnione jako urzędnicy służby cywilnej a pracują na stanowiskach urzędniczych w urzędach, w których działa służba cywilna.

- urzędnicy służby cywilnej - obligatoryjnymi warunkami, jakie musi spełniać pracownik jest posiadanie obywatelstwa polskiego, prawo do korzystania z pełni praw publicznych, niekaralność za popełnione umyślnie przestępstwo a także nieposzlakowana opinia. Podstawą zatrudnienia urzędników jest mianowanie. W celu otrzymania mianowania należy zaliczyć pozytywnie postępowanie kwalifikacyjne, które raz do roku przeprowadzane jest przez Szefa Służby Cywilnej. Powyższe postępowanie muszą przejść wszyscy kandydaci na urzędników służby cywilnej za wyjątkiem absolwentów Krajowej Administracji Publicznej. W imieniu państwa, urzędników mianuje Szef Służby Cywilnej.

Na czele służby cywilnej stoi Szef Służby Cywilnej. Jest on powoływany spośród urzędników służby cywilnej przez Prezesa Rady Ministrów. Kadencja Szefa Służby Cywilnej trwa 5 lat. Istnieje kilka sytuacji gdy kadencja może zostać skrócona. Następuje to na skutek:

- rezygnacji ze stanowiska,

- utraty zdolności do pełnienia obowiązków ze względu na chorobę trwającą co najmniej sześć miesięcy,

- utraty któregoś z obligatoryjnego warunku stawianego urzędnikom służby cywilnej - w takim przypadku Szef Służby Cywilnej jest odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, za zgodą co najmniej 2/3 głosów Rady Służby Cywilnej.

Funkcje pomocnicze dla Szefa Służby pełni zastępca powoływany spośród urzędników służby cywilnej, na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Szef Służby sprawuje bezpośredni nadzór nad urzędem służby cywilnej. Do jego głównych zadań należy czuwanie nad przestrzeganiem przez urzędników zasad, na podstawie których zobligowani są działać, kierowanie kadrami służby cywilnej, gromadzenie informacji o podległej służbie, planowanie i nadzorowanie środków, jakimi posługuje się służba cywilna, organizowanie i prowadzenie postępowań kwalifikacyjnych wśród kandydatów na urzędników, prowadzenie konkursów na stanowiska kierownicze w służbie cywilnej, prowadzenie ewidencji tych jednostek, które mają upoważnienia do organizowania i prowadzenia szkoleń w zakresie służby cywilnej, przygotowywanie projektów aktów normatywnych, upowszechnianie wiedzy dotyczącej działalności służby cywilnej, wydawanie Biuletynu Służby Cywilnej.

W celu zapewnienia właściwego wykonywania zadań przez Szefa Służby Cywilnej powołany został Urząd Służby Cywilnej, w którym w 2000 roku zatrudnionych było około 90 osób. W skład Urzędu Służby Cywilnej wchodzą następujące komórki: sekretariat Szefa Służby Cywilnej, biuro Dyrektora Generalnego Urzędu, Departament Rekrutacji i Szkolenia, Departament Zarządzania Kadrami, Departament Szkolenia i Rozwoju.

Stanowisko Dyrektora Generalnego jest jednym z kluczowych stanowisk w służbie cywilnej. Dyrektor Generalny jest powoływany we wszystkich urzędach administracji rządowej. Jedynym wyjątkiem są urzędy terenowych organów administracji rządowej oraz komend, inspektoratów i innych jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, w których zakres obowiązków dyrektora generalnego wykonują kierownicy poszczególnych urzędów. Nad Dyrektorem Generalnym nadzór sprawowany jest przez właściwego ministra, kierownika urzędu centralnego lub wojewodę. Dyrektora Generalnego wyłania się na podstawie przeprowadzonego konkursu, w którym startują urzędnicy służby cywilnej. Dyrektor Generalny mianowany jest przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Szefa Służby Cywilnej. Przed mianowaniem, Prezes Rady Ministrów zwraca się z prośbą do właściwego ministra lub wojewody albo kierownika urzędu centralnego o wydanie w tej kwestii stosownej opinii. Zastępca Dyrektora jest wyznaczony przez niego spośród dyrektora departamentu, wydziału lub równorzędnej komórki. Głównym zadaniem Dyrektora Generalnego jest nadzór i organizacja urzędów obsługujących ministrów, wojewodów oraz kierowników urzędów centralnych. Zapewniają oni warunki pracy i płacy osobom w nich zatrudnionym, dbają o ciągłość funkcjonowania urzędów oraz o właściwą organizację pracy, zajmują się sprawami kadrowymi (zatrudnianie oraz inne czynności związane z polityką personalną).

Rada Służby Cywilnej jest organem przede wszystkim opiniodawczym. Do jej kompetencji należy wydawanie opinii szczególnych w następujących sprawach:

- ogólne kwestie związane z służbą cywilną,

- opinie dotyczące projektów aktów normatywnych, w tym przede wszystkim w sprawie projektu ustawy budżetowej oraz wykonania budżetu (jedynie w części dotyczącej działalności służby cywilnej),

- opinie w sprawie przyjętych kryteriów dotyczących oceniania i awansowania urzędników,

- opinie w zakresie szkoleń,

- opinie dotyczące etyki zawodowej,

- opinie dotyczące osoby na stanowisko Szefa Służby Cywilnej,

- opinie dotyczące sprawozdania przedkładanego co roku przez Szefa Służby Cywilnej.

W skład Rady wchodzi 16 członków powoływanych przez Prezesa Rady Ministrów. Ośmiu z nich powoływanych jest na wniosek Prezesa Rady Ministrów, natomiast resztę wyłania się spośród osób, które reprezentują kluby parlamentarne. Członkowie Rady powoływani na wniosek premiera, sprawują swą funkcję w okresie sześcioletniej kadencji, przy czym trzech z nich jest zmienianych co trzy lata.

Ustawowy katalog powinności członka korpusu służby cywilnej w Polsce ma charakter otwarty i zawiera: przestrzeganie konstytucji i innych przepisów prawnych, chronienie interesów państwa oraz praw człowieka i obywatela, racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, rzetelne i bezstronne, sprawne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań, dochowywanie tajemnicy ustawowo chronionej. Uznając, że członek korpusu służby cywilnej nie może kierować się interesem jednostkowym lub grupowym, pracownicy służby cywilnej mają zakaz manifestowania poglądów politycznych oraz uczestniczenia w strajku lub akcji protestacyjnej zakłócającej normalną pracę urzędu.

Członkowie korpusu służby cywilnej mają liczne korzyści z racji pełnionej funkcji. Są to: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, a także dodatek za stopień służbowy. Dodatek stażowy wynosi 5% wynagrodzenia po 5 latach i wzrasta corocznie o 1% aż do osiągnięcia 20%. Do stażu wlicza się wszystkie okresy pracy w służbie cywilnej z wyjątkiem zatrudnienia w PZPR oraz w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990. Szczegóły wynagrodzenia określa Prezes Rady Ministrów.

Istotnym elementem funkcjonowania służby cywilnej są w Polsce szkolenia. Mają one niejednolity charakter i obejmują:

• szkolenia centralne - organizowane przez Szefa Służby Cywilnej,

• szkolenia powszechne - organizowane przez dyrektorów generalnych urzędów,

• szkolenia w ramach programu indywidualnego programu rozwoju urzędników.

Plan szkoleń centralnych do zadań priorytetowych zakłada: przygotowanie do partnerstwa europejskiego; tworzenie etosu służby cywilnej jako warunku społecznego zaufania do państwa; wdrożenie jednolitych standardów zarządzania kadrami w administracji rządowej. Za szkolenia o szczególnym znaczeniu wskazano naukę języków obcych. Szkolenia indywidualne ustala dyrektor generalny danego urzędu odrębnie dla wszystkich zatrudnionych. Program ten wynika z oceny pracy urzędnika, możliwości jego awansu, a także potrzeb i możliwości.

 Służba cywilna w Polsce w dalszym ciągu nie jest jeszcze w pełni ukształtowana i cały czas ewoluuje. W państwach europejskich, na których wzorowana jest służba cywilna w Polsce, instytucja ta kształtowana była na przestrzeni wielu lat. Tym samym struktury tworzone na terenie państwa polskiego mają jeszcze przed sobą długą drogę do stworzenia silnego i niezależnego aparatu urzędniczego, który będzie we właściwy sposób zapewniał sprawną i profesjonalną obsługę działań powierzonych administracji. Stworzenie zawodowej służby cywilnej jest także jednym z wymogów, jakie postawiło przed Polską prawodawstwo Unii Europejskie. Pozytywnym trendem jest to, iż zachodzące w Polsce przemiany w zakresie służby cywilnej zbliżają ją do standardów Unii Europejskiej. Niestety dotyczy to w większym stopniu zapisów prawnych, niż praktyki.

Bibliografia

I. Literatura przedmiotu:

1. J. Itrich-Drabarek, „Uwarunkowania, standardy i kierunki zmian funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim”, Warszawa 2010.

2. H. Izdebski, M. Kulesza, „Administracja publiczna - zagadnienia ogólne”, Warszawa 1999.

3. G. Rydlewski, „Służba cywilna w Polsce: przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne”, Warszawa 2001.

4. K. Sitkowska, „Służba cywilna w nowym ustawodawstwie: wybrane problemy”, Toruń 1998.

II. Akty prawne:

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.

III. Źródła internetowe:

www.dsc.kprm.gov.pl - Serwis informacyjny służby cywilnej.

---