41. organy naczelne, centralne i terenowe:
NACZELNE:
Konstytucja z 1997r. nie używa tego określenia, choć jest ono wspomniane w aktach normatywnych związanych z reformą administracji rządowej z 1996r oraz w ustawie o NSA (art. 20 ust. 2).
Naczelnymi organami administracji rządowej w Polsce są te, które określa się jako zwierzchnie wobec pozostałych organów i innych podmiotów organizacyjnych państwa w strukturze administracji rządowej.
W ujęciu strukturalnym i funkcjonalnym do naczelnych organów administracji rządowej należą Rada Ministrów, premier, ministrowie i kierownicy komitetów wchodzących w skład RM. Prezydent choć jest organem o podstawowym znaczeniu dla państwa a nie tylko administracji to jednak można go zaliczyć do naczelnych organów administracji ze względu na sprawowanie władzy wykonawczej oraz zakres jego kompetencji ze sfery administracji, jak np. występowanie z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli przez NIK, nadawanie orderów, odznaczeń i nominacji profesorskich , stosowanie prawa łaski, nadawanie obywatelstwa i wyrażanie zgody na zrzeczenie się go, nadawanie statutu Kancelarii Prezydenta RP oraz powoływanie i odwoływanie jej szefa.
Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Do Rady Ministrów należą sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Jest to nowe rozwiązanie konstytucyjne, które polega na przyznaniu Radzie Ministrów domniemania kompetencji.
Rada Ministrów kieruje ponadto administracją rządową.
W zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach Rada Ministrów w szczególności:
1) zapewnia wykonanie ustaw,
2) wydaje rozporządzenia,
3) koordynuje i kontroluje prace organów administracji rządowej,
4) chroni interesy Skarbu Państwa,
5) uchwala projekt budżetu państwa,
6) kieruje wykonaniem budżetu państwa oraz uchwala zamknięcie rachunków państwowych i sprawozdanie z wykonania budżetu,
7) zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny,
8) zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne państwa,
9) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi,
10) zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji oraz zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe,
11) sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju oraz określa corocznie liczbę obywateli powoływanych do czynnej służby wojskowej,
12) określa organizację i tryb swojej pracy (art. 146 ust. 4 Konstytucji)
Rada Ministrów funkcjonuje na podstawie uchwalonego przez siebie regulaminu, działa kolegialnie, rozpatruje sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia na posiedzeniach. Odbywają się one w obecności większości jej członków, mają charakter poufny. Rozstrzygnięcia zapadają w drodze uzgodnienia. W sytuacji gdy jego osiągnięcie nie jest możliwe w drodze głosowania.
Prezes Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek członka Rady Ministrów, może, w drodze zarządzenia, tworzyć organy pomocnicze Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów, a w szczególności:
stały komitet lub komitety Rady Ministrów, które zajmują się inicjowaniem, przygotowaniem i uzgadnianiem rozstrzygnięć albo stanowisk Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów;
komitety do rozpatrywania określonych kategorii spraw lub określonej sprawy;
rady i zespoły opiniodawcze lub doradcze.
komisje wspólne RM i instytucji lub środowisk pozarządowych
Prezes Rady Ministrów reprezentuje Radę Ministrów, kieruje jej pracami, a ponadto:
wydaje rozporządzenia,
zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej wykonywania,
powołuje i odwołuje wojewodów.
sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach określonych w Konstytucji i ustawach,
jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej
Premier powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Do zadań które z upoważnienia premiera realizuje kancelaria należą:
wydawanie dzienników urzędowych: Dziennik Ustaw i Monitor Polski
koordynacja realizacji polityki kadrowej
obsługa sprawa kadrowych zajmujących kierownicze stanowiska państwowe w administracji rządowej
Minister jest obowiązany do inicjowania i opracowywania polityki rządu w odniesieniu do działu którym kieruje. Jest naczelnym organem administracji rządowej w zakresie działu którym kieruje, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. W celu realizacji swoich zadań minister współdziała z innymi członkami RM, organami administracji rządowej i samorządowej. Urzędem który obsługuje ministra jest ministerstwo, tworzone, znoszone lub przekształcane przez RM w drodze rozporządzenia. W skład ministerstwa wchodzą różne komórki organizacyjne: departamenty, biura, sekretariaty i wydziały.
Oprócz wymienionych naczelnych organów administracji rządowej wspomnieć należy o innych sprawujących funkcje takich organów. Ustawa która określa ich status prawny wprost nazywa je naczelnymi organami administracji rządowej. Podmioty te są zorganizowane jako komitety i rady i działają w sposób kolegialny.
CENTRALNE:
Centralne organy administracji rządowej tworzone są w ramach oznaczonego działu administracji na podstawie ustaw i wyjątkowo na podstawie rozporządzeń RM. Urzędy centralne są samodzielnymi organami administracji rządowej. Podstawowym kryterium odróżniającym organy centralne od naczelnych jest to że kierownicy tych organów nie wchodzą w skład RM, mimo że ich zakres zadań i kompetencji rozciąga się na terytorium całego kraj. Obecnie wszystkie organy naczelne są więc również organami centralnymi, natomiast tylko część organów centralnych jest również naczelnymi. Podstawy prawnej tworzenia organów centralnych można się doszukać w art. 35 ustawy o organizacji i działaniu RM, w ustępie pierwszym tego art. możemy przeczytać: „Minister, do którego zakresu działania należy sprawowanie nadzoru nad określonym urzędem centralnym, przedstawia sprawy dotyczące tego urzędu na posiedzeniu Rady Ministrów” ustęp drugi natomiast stanowi że minister jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej składa Prezesowi Rady Ministrów wniosek o nadanie urzędowi centralnemu statutu, wnioski o powołanie i odwołanie kierownika urzędu centralnego, samodzielnie powołuje zastępców kierownika urzędu centralnego. Organizuje też kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz przestrzegania prawa.
Organy centralne administracji rządowej noszą rożne nazwy, czasem sugerujące ich kolegialny skład ale z zasady są organami jednoosobowymi: jeśli jest to urząd, najczęściej to organ jednoosobowy na czele którego stoi szef nazywany dyrektorem lub prezesem, a jeśli noszą nazwę komitetu lub komisji - są to organy kolegialne w których funkcje prawotwórcze wykonuje z reguły przewodniczący. Organy centrale powoływane są zazwyczaj na okres kadencji z możliwością ponownego powołania na drugą kadencję. Zakres ich kompetencji i prawne formy działania określa ustawa na podstawie której są powoływane.
TERENOWE:
Terenowymi nazywamy organy które realizują swoje kompetencje tylko na określonej części terytorium państwa, np. w województwie, powiecie czy gminie. Skoro organy terenowe realizują swoje władztwo na jakimś określonym terenie konieczny jest podział państwa. Wyróżnia się jego 3 rodzaje:
zasadniczy - tworzony dla organów terenowych o kompetencjach ogólnych, posiadających zasadnicze znaczenie dla jednostek podziału. Jednostkami zasadniczego podziału są województwa, powiaty i gminy. Obecny podział terytorialny kraju na 16 województw ustaliła ustawa z 1998r. Tworzenie, dzielenie i znoszenie powiatów oraz gmin następuje w drodze rozporządzenia RM.
pomocniczy - ma charakter pomocniczy w stosunku do podziału o podstawowym znaczeniu, np. podział gminy na sołectwa
specjalny - dla wykonywania takich zadań, których wykonywanie w ramach podziału zasadniczego jest z różnych względów mało celowe np. mamy specjalny podział dla wykonywania administracji górniczej, uwzględniający intensywność występowania kopalin na poszczególnych obszarach państwa.
administracja terenowa dzieli się na:
ogólną - podstawowym organem jest tutaj wojewoda. Szczegółowe jego uprawnienia wynikają z ustawy o administracji rządowej w województwie Zgodnie z art. 24 tej ustawy do kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, o ile nie są zastrzeżone dla innych organów. Mamy więc do czynienia z domniemaniem kompetencji wojewody.
specjalną zespoloną - chodzi o powiązanie organizacyjne organów tej administracji wyróżnionych przedmiotem działania, należących do różnych działów administracji rządowej pod kierownictwem jednego organu o kompetencji ogólnej - wojewody w celu redukcji kosztów administracji, lepszej koordynacji działań i unikania dublowania kompetencji. Z art. 4 ustawy o administracji rządowej w województwie wynika zasada zespolenia służb, inspekcji i straży pod zwierzchnictwem wojewody. Wojewódzką administrację zespoloną tworzą: dyrektorzy wydziałów urzędu wojewódzkiego oraz kierownicy służb, inspekcji i straży, o ile są podporządkowane wojewodzie.
specjalną niezespoloną - poza strukturą rządowej administracji zespolonej w województwie pozostaje administracja niezespolona. Nie podlega ona wojewodzie lecz centralnym organom administracji. Należą do niej organy administracji wojskowej, skarbowej, górniczej, mierniczej, probierczej, leśnej, wodnej, celnej, morskiej, statystycznej, straży granicznej oraz Agencji Rynku Rolnego. Ustanowienie organów administracji niezespolonej może być uzasadnione tylko ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem przekraczającym obszar województwa.
Organy samorządu terytorialnego mogą otrzymać na mocy ustawy bądź w drodze porozumienia do wykonania zadania należące w zasadzie do administracji rządowej. Wówczas organy samorządu działają jako organy administracji rządowej i skutki ich działań odnoszą się do administracji rządowej. Wykonywanie zadań zleconych (w drodze ustawy) lub powierzonych (w drodze porozumienia) przewidują przepisy ustaw samorządowych np. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 4 i art. 5 ustawy o samorządzie powiatowym.
42. Organy monokratyczne i kolegialne:
tutaj kryterium podziału stanowi struktura organy, a więc liczba osób tworzących organ, czy jest to jedna osoba (organ monokratyczny), czy wiele osób (organ kolegialny).
Kolegialność organu powoduje, że jego wolę wyraża uchwała wielu osób. Regulamin obrad organu kolegialnego określa quorum czyli liczbę osób potrzebną do podjęcia uchwały oraz do ważności posiedzenia. Organ kolegialny działa na posiedzeniach lub sesjach, może mieć swojego przewodniczącego. Zalety organów kolegialnych: liczba osób podejmujących decyzję realizuje postulat demokratyzmu; rozstrzygnięcia są bardziej pomyślane, trafne, obiektywne. Wady organów kolegialnych: bardziej powolny niż organ monokratyczny; bardzo kosztowny; nie można nikomu przypisać odpowiedzialności za decyzje. Organy kolegialne stosuje się: dla podejmowania decyzji ważnych z punktu widzenia państwowego; jest bardzo efektywny gdy nie jest zbyt liczny.
Organy monokratyczne - jednoosobowe, tylko 1 osoba upoważniona jest do wydawania decyzji. Może ona mieć swój aparat pomocniczy, ale nie może on podejmować rozstrzygnięć bez upoważnienia organu monokratycznego. Zalety organów monokratycznych: szybkość działania w określonym zakresie spraw; fachowa wiedza; jasno określona odpowiedzialność. Wadami organów monokratycznych jest brak zalet, które posiada organ kolegialny.
W systemie administracji publicznej występują zarówno organy jednoosobowe jak i kolegialne. Monokratyczne powoływane są do załatwiania spraw konkretnych, licznych, wymagających szybkiego rozstrzygnięcia. Kolegialne tworzy się by ustalały ogólne kierunki działania, cele strategiczne, założenia polityki. Stosunek organów kolegialnych do organów monokratycznych jest różnorodny - czasem organ kolegialny jest nadrzędny do monokratycznego a czasem jest odwrotnie. Organ kolegialny może decydować, inicjować, kontrolować, wydawać opinie lub jedno i drugie. Czasem organ monokratyczny musi mieć zgodę organu kolegialnego lub odwrotnie.
43. organy decydujące i pomocnicze :
tu kryterium podziału stanowi możność decydującego rozstrzygania spraw w drodze czynności prawnych organu (np. przez wydanie aktu administracyjnego).
Organy decydujące to organy które mogą rozstrzygać sprawy w drodze czynności prawnych, a organy pomocnicze - to takie, które mogą tylko występować z inicjatywą czy też opiniować przedstawione im przez organy decydujące sprawy bądź też wykonywać jedynie czynności kontrolne.
Przykładem może być kolegium doradcze przy wojewodzie bądź też Rada Legislacyjna - działająca jako zespół teoretyków i praktyków prawa powoływany przez premiera spośród wybitnych przedstawicieli nauki i praktyki prawa. Ma za zadanie opiniowanie założeń i projektów ważniejszych ustaw kierowanych pod obrady sejmu.
44. organy zawodowe i obywatelskie :
Organ zawodowy składa się lub jest obsadzany przez osoby, które z tego tytułu otrzymują wynagrodzenie będące źródłem utrzymania. Chodzi o osoby, które są zatrudniane w danym organie, a więc o urzędników służby cywilnej, pracowników państwowych, czy samorządowych.
Za organ obywatelski uważa się taki organ w skład, którego wchodzą osoby traktujące swą pracę (działalność) w organie honorowo, nie otrzymują z tego tytułu stałego wynagrodzenia. Mogą natomiast otrzymywać diety czy ekwiwalent za utracony zarobek.
45. Centralizacja i decentralizacja. Decentralizacja a autonomia :
Przez centralizację rozumie się taki sposób zorganizowania aparatu administracyjnego państwa, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia, są od nich ściśle uzależnione. Organy wyższe podejmują decyzje a niższe przygotowują jedynie rozstrzygnięcia. W administracji scentralizowanej występują zjawiska skupiania i rozpraszania kompetencji. Jeżeli skupiają się one w rekach nielicznej grupy organów naczelnych i centralnych a organy niższe są silnie skrępowane, niesamodzielne i wykonują jedynie np. czynności przygotowawcze to mówimy o koncentracji. Gdy natomiast ciężar administrowania przesuwa się w stronę organów terenowych a organy centralne ograniczają się do udzielania wytycznych czy poleceń jest to dekoncentracja. Nie przesądza ona o niezależności organów terenowych, gdyż nadal mogą one być podporządkowane centrum. Istnieją 2 rodzaje dekoncentracji:
rzeczowa - kompetencja jednego organu rozkładana jest na kilka organów tego samego stopnia
terytorialna - przeniesienie kompetencji wyższego organu na podległe mu organy terenowe.
Centralizacja wiąże się nierozłącznie z pionowym podporządkowaniem niższych szczebli, szczeblom wyższym. Przejawia się to w podwójnej zależności:
służbowej - polega na tym że nie ma prawnego ograniczenia wydawania poleceń służbowych przez organ wyższy organom niższym, w każdej sprawie może on otrzymać polecenie służbowe
osobowej - organ wyższy ma prawo obsadzania stanowisk w organach bezpośrednio lub pośrednio niższych.
Da zalet centralizacji zaliczamy:
jednolitość działania aż do najniższego stopnia
łatwe ustalenie, uzasadnienie i wyegzekwowanie odpowiedzialności
eliminowanie sporów kompetencyjnych; rozstrzyga je wspólny przełożony
jasny układ kompetencji w działaniu na zewnątrz, wobec obywateli.
Dla sprawnego funkcjonowania tego systemu konieczne jest jednak aby przełożony miał dokładnie określony cel, który chce osiągnąć i aby posiadał dostateczne informacje pozwalające trafnie oceniać sprawy.
Przeciwieństwem centralizacji jest decentralizacja, która jest taki sposobem organizacji aparatu w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia nie może więc wydawać poleceń służbowych organom niższym w zakresie sposobu załatwiania określonych spraw. Nadzoruje organ niższy ale nim nie kieruje. Podobnie jak przy dekoncentracji wyróżnia się 2 rodzaje decentralizacji:
terytorialna - wyposażenie organów administracji zarządzającej poszczególnymi jednostkami podziału terytorialnego w taki stopień samodzielności wobec organów nadrzędnych, który uzasadnia uznanie ich za organy zdecentralizowane np. samorząd terytorialny
rzeczowa - powierzenie samodzielnym organom lun organizacjom zarządzania określonymi rodzajami spraw, np. powierzenie Polskiej Akademii Nauk wielu zadań z dziedziny nauki.
Między pojęciem decentralizacji a dekoncentracji zachodzi podstawowa różnica. Rozkładanie kompetencji organu centralnego na organy terenowe oznacza dekoncentrację. Może ona przerodzić się w decentralizację, jeśli organy niższego stopnia będą posiadały odpowiedni stopień samodzielności.
Zalety decentralizacji:
zbliżenie podmiotu decydującego do załatwianej sprawy
lepsza możliwość kierowania procesem decyzyjnym wskutek mniej skomplikowanej organizacji
większa przejrzystość prowadząca do szybszego i lepszego poznania wad i ich źródeł
mniejsze obciążenie pionowego przepływu informacji
zwiększenie poczucia odpowiedzialności
zwiększenie potencjału wprowadzania nowości.
Poza tym mały i przejrzysty urząd nie wywołuje strachu, wydaje się bardziej ludzki. Obywatele bardziej identyfikują się z administracją zdecentralizowaną
Decentralizację należy odróżnić od AUTONOMII, polegającej na organom zarządzającym określona częścią terytorium państwowego kompetencji do stanowienia przepisów prawa rangi ustawowej. Jednostka autonomiczna posiada więc samodzielność w zakresie stanowienia prawa i to aktów bezpośrednio niższych niż konstytucja. Jest to zatem zasada ograniczenia zakresu ingerencji władz państwa w sferę praw zastrzeżonych do kompetencji organów wyłanianych przez mniejszości polityczne (narodowe, etniczne itp.). Autonomii towarzyszą zazwyczaj organy polityczne o atrybutach parlamentu oraz rządu. Decentralizacja dotyczy zaś nie tyle stanowienia prawa co jego wykonywania; chodzi więc o wyposażenie organów administracji zdecentralizowanej w samodzielność w zakresie wykonywania prawa.
6