O historii i pojęciu administracji publicznej

,, (…) Administracja w nowoczesnym rozumieniu tego słowa wzięła swój początek z przełomu XVIII i XIX wieku z chwilą przekształcenia się państwa policyjnego w państwo konstytucyjne, a administracji terytorialnej w administrację państwową. C się na nauce o trójpodziale władz i pod wpływem prawa natury poddano nie tylko sądownictwo, ale także administrację obowiązującemu reżimowi norm ustawowych. Mówiono wtedy o dwustronnym związaniu normami prawnymi prawa administracyjnego, które obowiązywały już nie tylko w obrębie samej administracji, lecz również w stosunkach władza (administracja) - obywatel. Kameralistyka i nauka policji z XVII i XVIII w. przekształciły się w odrębną naukę administracji, a z początku XIX w. powstało prawo administracyjne z prawami i obowiązkami po obu stronach, to jest zarówno po stronie administracji publicznej, jak też po stronie obywateli. Następował wówczas konsekwentny oddzielania się prawa publicznego od prawa prywatnego. W Polowie XIX w. obowiązywała już zasada związania ustawowego administracji (Gesetzmassigkeit der Verwaltung). Oznaczała ona, że żadna ingerencja administracji, że żaden obowiązek nie mógł być nałożony na obywatela bez podstawy ustawowej. Na straży realizacji tej zasady stały sądy administracyjne powoływane w niektórych państwach europejskich w drugiej połowie XIX wieku i w początkach XX w. (w Polsce w 1922 r.). W tym okresie niemiecka nauka prawa administracyjnego stworzyła koncepcję tzw. państwa prawnego (Rechtsstaat), w którym rola administracji sprowadzała się w zasadzie do ingerencji tam, gdzie chodziło o zabezpieczenie dobra ogółu w konflikcie interesów, jak też do wydawania zezwoleń i pozwoleń, przeważnie na działalność gospodarczą. Głównym przedmiotem działań administracji było więc wydawanie urzędowych nakazów, zakazów i pozwoleń, w oparciu o istniejący porządek prawny i w oparciu o przepisana procedurę. W okresie międzywojennym utrwalało się panowanie reżimu państwa prawnego (poza Niemcami, Włochami, gdzie powstawały ustroje autorytarno - faszystowskie, będące zaprzeczeniem idei państwa prawnego), (T. Kuta).

W Polsce po zakończeniu drugiej wojny światowej w związku z budową nowego ustroju politycznego administracja (początkowo po 1950 roku także samorządowa) stawała się powoli jedną z głównych sił zjawiska upaństwawiania, a później też i zarządzania. Przejmując prawie wszystkie agendy życia publicznego nie była jednakowoż w stanie należycie ich prowadzić. W aktywnej działalności administracji wysunęły się na plan pierwszy funkcje organizujące, planujące, inicjująco - wspomagające i kształtujące nową jej role i nowe zadania, a na plan drugi zeszły funkcje czysto policyjno - reglamentacyjne, wyrażające się w formie nakazów i zakazów, tak typowych dla liberalnego państwa kapitalistycznego, co było związane z kasowaniem zasięgu i roli własności prywatnej.

Po okresie rewolucyjnych przemian (nacjonalizacja przemysłu, komunikacji, łączności, banków, reforma rolna, uspołecznienie handlu, wprowadzenie publicznej gospodarki lokalami, powszechnej opieki lekarskiej w ramach społecznej służby zdrowia itd.) zaczęto obejmować gospodarką planową coraz to nowe dziedziny działalności państwa. W procesie praktycznej realizacji tych zadań planowych administracja i prawo administracyjne odgrywały pierwszorzędna rolę. (…) Po najnowszych przemianach ustrojowych i powrocie założeń państwa kapitalistycznego funkcja, rola i znaczenie administracji (teraz już nie państwowej a publicznej) zmieniają się znowu stosownie do koncepcji budowy nowego , demokratycznego państwa prawa. Podstawa dla tych zmian formułowana jest przez : odejście od planowania centralnego i nakazowo - rozdzielczego systemu zarządzania gospodarką, przez procesy reprywatyzacji i prywatyzacji, ograniczenia funkcji administracji rządowej, powołanie administracji samorządowej, szersze korzystanie z form prawa cywilnego, utrzymanie sfery oddziaływania władczego, częściowe odchodzenie od utrzymywania przez państwo usług publicznych i przechodzenie na świadczenia ekwiwalentne ( w części lub w całości płatne).

Pojęcie administracji.

Termin ,,administracja” w języku potocznym używany jest w znaczeniu bliskim jego łacińskiemu źródłosłowu. Nazwa ta jest synonimem pomocy, służby, przewodnictwa, kierownictwa, prowadzenia, zarządu i zarządzania. W zależności od kontekstu termin ten może odnosić się do czynności lub osób je podejmujących, lub też jednocześnie i do podmiotów i do czynności.

W rozważaniach prawniczych termin ten bez żadnego kwalifikatora używany jest w znaczeniu takim samym, jak w języku potocznym i wtedy przeciwstawiany może być rządzeniu - jako działalności o szerszym i ogólniejszym zakresie. Wtedy również może on być używany do określenia osób sprawujących funkcje kierownictwa oraz zarządu i organów te funkcje spełniających zarówno państwowych bez określenia ich rodzaju, jak i podmiotów prywatnych.

Dołączenie kwalifikatora zmienia sytuację. Przez wskazanie, że chodzi o administracje prywatną czy też administracje publiczną, czy państwową, dokonuje się istotnego zacieśnienia znaczenia tego słowa, przymiotniki: państwowy, publiczny i prywatny, wiążą czynności, osoby i struktury z określonymi układami zależności, interesami, przesłankami działania i założeniami polityki (J. Borkowski 1977).

W najbardziej potocznym ujęciu pojęcie administracji występuje w trzech znaczeniach:

- w pierwszym z nich administracja oznacza wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych,

- w drugim oznacza określoną i o specjalnych cechach działalność podejmowaną w ramach realizacji celów o charakterze publicznym,

- w trzecim oznacza ludzi zatrudnionych (powołanych, nominowanych, wybieranych, przyjętych do pracy w oparciu o umowę cywilną) w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu.

W spotykanych w literaturze definicjach administracji ich autorzy operują zazwyczaj jednym (lub obydwoma ) z dwóch pierwszych znaczeń.

Oto najczęściej spotykane w nauce polskiej i zachodniej modele określenia administracji ( w znaczeniu działalności):

- z obszaru definicji negatywno - przedmiotowych:

Administracja jest to podejmowana w publicznym celu działalność państwa ( i związków publicznoprawnych) poza ustawodawstwem i sądownictwem;

- z obszaru definicji negatywno - podmiotowych:

Administracja jest to działalność tych organów publicznych (państwowych), które nie są organami ustawodawczymi i sądowymi;

- z obszaru definicji przedmiotowych pozytywnych:

Administracja to działalność (celowa/ praktyczna/ rzeczywista/ konkretna/ planowa/ bezpośrednia/ władcza/ ciągła/ regulująca/ twórcza/ kontrolowana/ oparta na prawie/ trwała/ organizatorska/ kierownicza/ swoista), mająca na celu realizację (potrzeb) zadań publicznych (państwa/ społecznych podmiotów samorządowych/ podmiotów publicznych/ wymagających ochrony/ konkretnych/ z zakresu ochrony interesów publicznych/ określonych ustawami);

- z obszaru definicji pozytywnych podmiotowych:

Administracja jest to działalność organów administracyjnych;

- z obszaru definicji opartych na kryterium szczególnym (przykłady):

Administracja jest to ta część działalności państwa, w wyniku której powstaje stosunek administracyjno-prawny;

Administracja to taka bezpośrednia i konkretna działalność, którą przez czynności rzeczywiste realizuje się cele bezpieczeństwa, postępu i dobrobytu zbiorowości. (…)

Po pierwsze, naukowe określenie administracji trzeba by budować w sposób nie wymagający dodatkowych, niejako piętrowych definicji. Okazuje się bowiem, iż dodatkowe definiowanie pojęć używanych w określeniu administracji jest również trudne, jeśli nie trudniejsze. Trudniejsze jest zawsze wtedy, gdy posługujemy się pojęciami narzędziami lub takimi terminami, których sens nie jest bezsporny. Typowym przykładem może być określenie administracji za pomocą pojęcia stosunku prawnego (administracja jest to ta część działalności państwa , w wyniku której powstaje stosunek administracyjno-prawny), które to określenie - niezależnie od kontrowersyjności ujęć stosunku prawnego, a przez to znacznego osłabienia jego funkcji praktycznych - jest zarazem i za wąskie, i za szerokie wobec tych granic, które są dziś w literaturze przyjmowane najpowszechniej. Zresztą rozpiętość pola administracji jak pisze W. Dawidowicz nie wynika ze stosunku prawnego, lecz z prawa.

Szukajmy osobno określenia administracji państwowej, a osobno określenia prawa administracyjnego. Pierwszego szukajmy w zasadzie ,,socjologicznie”, w faktycznych znamionach przedmiotu - co zresztą dopuszcza pewne korektury czy szczegółowe interpretacje według znamion prawnych. Drugiego kreślenia szukajmy w zasadzie ,,prawniczo”, w prawnych znamionach, dotyczących sposobu działania czy stosowania norm - co znów dopuszcza pewne korektury czy szczegółowe interpretacje według przedmiotu normowanego. Natomiast nie wydaje się rzeczą celową szukać określenia prawa administracyjnego w zasadzie, a więc najpierw przez jego przedmiot (F. Longchamp, 1957).

Po drugie, określenie administracji musi obejmować przedmiot na tyle szeroko, by nie zostały poza nim takie przedsięwzięcia, które są uznane za administrację w jakiejś przyjętej metodzie opisu. Jednocześnie musi być na tyle wąskie, by nie obejmować zjawisk uznanych za nieswoiste dla administracji, a także nieswoistych cech działania (np. organizatorskiego charakteru działalności administracyjnej, który znamionuje dziś działalność wszelkich podmiotów zorganizowanych w państwie).

Po trzecie, należy pamiętać o trwałej potrzebie dostosowania pojęcia administracji do całości okoliczności politycznych, ustrojowych i społecznych, panujących w danym czasie i miejscu. Z tego punktu widzenia liczba wyraźnie nowych ujęć administracji nie jest, jak się zdaje, w literaturze polskiej wystarczająca.

Polityczna idea prymatu państwa nad jego obywatelem wywarła niewątpliwy wlew nie tylko na określenia administracji, ale przede wszystkim na treść systemu prawa administracyjnego i całości rozważań jego nauki. W rezultacie w polskiej literaturze prawa administracyjnego pojecie człowieka (obywatela) jako element składowy określenia administracji, znalazło się jedynie w ujęciu F. Longchampsa. Trzeba tez pamiętać, że zasięg (a i treść) pojęcia administracji jest zawsze jakby przejściowy. Jest to zarówno skutek nieostatecznego w czasie i politycznego charakteru prawa administracyjnego jak tez zmienność granic i rodzaju działalności administracyjnej w obrębie danego, obowiązującego porządku prawnego. Znaczenie tej ostatniej zmienności można osłabić poprzez przyjęcie założenia, iż kompetencje podmiotów administracyjnych są wyłącznie ich obowiązkami.

Po czwarte, istotna jest tu metoda poszukiwania określenia administracji. Czego jednak mamy szukać? Wszechstronnego opisu zjawiska czy granic dzielących je z innymi zjawiskami typu społecznego. Wydaje się, że nawet wtedy, gdy poszczególni autorzy łączą w pojęciu administracji elementy organizacyjne, podmiotowe, przedmiotowe oraz sposobu czy form działania - chodzi zawsze o to drugie zadanie. Jeśli określenie ma spełniać wymogi definicji, realizacja tego zadania jest niezbędna, choćby jednocześnie towarzyszyły jej ekspozycje innych swoistych dla administracji wartości.

Każde określenie administracji z osobna i wszelkie określenia razem odpowiadają łącznie lub wybiórczo na katalog pytań dotyczących:

1. podmiotu działania,

2. celu działania,

3. przedmiotu działania,

4. cech działania, a w szczególności sposobu działania,

5. czasami - adresata działania.

Odpowiedzi na wskazane tu pytania, jako elementy składowe spotykanych w literaturze definicji administracji w stepują w poszczególnych ujęciach w różnej kolejności, zmiennym akcentowaniu, różnorodnym związku wewnętrznym, w swoistej rozbudowie dostosowanej każdorazowo do celu rozważań. (…)

(…) można następująco określić pojęcie administracji publicznej:

Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach.

Zgodnie z regulaminem serwisu www.bryk.pl prawa autorskie do niniejszego materiału posiada Wydawnictwo GREG. W związku z tym, rozpowszechnianie niniejszego materiału w wersji oryginalnej albo w postaci opracowania, utrwalanie lub kopiowanie materiału w celu rozpowszechnienia w szczególności zamieszczanie na innym serwerze, przekazywanie drogą elektroniczną i wykorzystywanie materiału w inny sposób niż dla celów własnej edukacji bez zgody Wydawnictwa GREG podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności.

Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2000

---