Paweł Bryndal
Rozdział XVI. Weryfikacja decyzji i postanowień w toku instancji.
1. Założenia weryfikacji decyzji i postanowień w toku instancji.
a) System weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym
gwarancje represyjne; jedna z postaci gwarancji procesowych; obejmują całokształt instytucji proceduralnoprawnych służących wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć.
początkowo system gwarancji represyjnych składał się z dwóch elementów - środków prawnych (śr. odwoławcze) oraz środków nadzoru
obecnie KPA opiera swój system weryfikacji wydanych rozstrzygnięć na:
środkach zaskarżania (uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji, bądź reformacji) - konstrukcja oparta na zasadzie skargowości, cel bezpośredni → doprowadzenie do kasacji lub reformacji rozstrzygnięcia
środkach nadzoru - konstrukcja oparta na zasadzie oficjalności (organ powołany do nadzoru uruchamia z urzędu postęp. weryfikacyjne), cel bezpośredni → wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego
odwołalności decyzji - cechy jak przy środkach nadzoru, organem posiadającym prawną możliwość kasacji lub reformacji jest ten, który wydał rozstrzygnięcie
b) Pojęcie środka prawnego
termin `środki zaskarżania' jest wytworem języka prawniczego- KPA nie stosuje go. W języku prawnym stosuje się wyłącznie oznaczenia poszczególnych instrumentów służących realizacji tego celu (np. odwołanie, zażalenie, sprzeciw)
charakter pierwotny ma termin `środek prawny'. Istnieją spory w doktrynie co do jego istoty oraz celu (spór `instytucja prawna, czy czynność w procesie administracyjnym')
wnioski dotyczące charakteru pojęcia:
środek prawny musi mieć swoje wyraźne umocowanie w przepisach prawa procesowego
podmioty legitymowane do wniesienia środka prawnego nie są ograniczone do stron postępowania i podmiotów na prawach strony (vide zażalenie na postanowienia)
uruchomienie postępowania weryfikacyjnego na zasadzie skargowości jest konstytutywnym elementem każdego środka prawnego
bezpośrednim celem środka prawnego jest doprowadzenie do kasacji (eliminacji) lub reformacji (korektury) rozstrzygnięcia administracyjnego (dążenie do przerwania stanu milczenia organu)
odrzucamy pojęcie środków prawnych pośrednich (zasadniczym celem miałoby być tu uruchomienie kontroli rozstrzygnięcia)
c) Klasyfikacja środków prawnych
podstawowa klasyfikacja → kryterium charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia
przedmiot środka to rozstrzygnięcie nieostateczne → środki prawne zwykłe, zwyczajne (np. odwołanie, zażalenie); nie ma ściśle określonych podstaw prawnych ich wnoszenia- wystarczy, że podmiot nie jest zadowolony z rozstrzygnięcia, termin do zaskarżenia orzeczenia w tym trybie biegnie od momentu powstania orzeczenia
rozstrzygnięcie ma cechę ostateczności → środki nadzwyczajne (np. żądanie wznowienia postępowania); oparte na taksatywnie wyliczonych podstawach prawnych, termin do zaskarżenia orzeczenia środkiem nadzwyczajnym biegnie od momentu zaistnienia okoliczności, które spowodowały powstanie wady
kryterium celu uruchomienia
środki o charakterze reperacyjnym → wyłącznym celem jest eliminacja ściśle zdeterminowanych wad postępowania, którego wynikiem jest określone rozstrzygnięcie
środki o charakterze renowacyjnym → cel to ponowne wywołanie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy
powyższe kryteria stosuje się do rozpatrywania środków prawnych jako
pełnych → brak ustawowo określonych podstaw do wszczęcia, rozpoznanie sprawy zaskarżonej co do jej istoty (merytorycznie) i wydanie orzeczenia
niepełnych → wywołują w zasadzie jedynie kontrolę orzeczenia i poprzedzającego go postępowania (nie ma kontroli merytorycznej), ustawowo wyliczone podstawy wszczęcia
ze względu na skutek w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia
środki bezwzględnie dewolutywne → zawsze przenoszące sprawę do organu wyższej instancji (art. 37 § 1 KPA)
środki względnie dewolutywne → przesunięcie sprawę do wyższej instancji w przypadku nieuwzględnienia ich przez organ I instancji (odwołanie, zażalenia na postanowienia)
środki niedewolutywne → kompetencja do ich rozpatrzenia pozostawiona organowi wydającemu zaskarżone rozstrzygnięcie (art. 127 § 3 KPA)
kryterium mocy prawnej
środki prawne bezwzględnie suspensywne → tzw. doskonałe; wstrzymujące wykonanie ex lege (np. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy)
środki prawne względnie suspensywne → tzw. niedoskonałe; nie ma wstrzymania wykonania orzeczenia ex lege (istnieje możliwość wstrzymania przez organ adm.)
w ramach środków niedoskonałych: 1. pośrednie; wstrzymania wykonalności może dokonać organ, który wydał rozstrzygnięcie 2. bezpośrednie; wymieniona kompetencja należy do organu rozpatrującego taki środek
kryterium wymogów formalnych (wymogi czynności procesowej wniesienia środka prawnego)
śr. prawne formalne
sr. prawne nieformalne
wymogi czynności procesowej - dane od istnienia lub nieistnienia których zależy powstanie albo rozciągłość skutków prawnych przywiązanych do czynności. Wymogi dzielimy na wewnętrzne (zdolność i legitymacja podmiotu działającego, formę, wolę i podstawę czynności) i zewnętrzne (okoliczności dokonania czynności, jej związek z otoczeniem)
2. Odwołanie.
a) Uwagi ogólne.
Odwołanie wg przepisów PadmR to środek prawny służący stronie postępowania od decyzji głównej, wydanej w I instancji, tylko do jednej instancji i przy tym bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy wydane po 14.9.1923, nie stawiły odmiennie (art. 82)
Środek prawny zwyczajny, jego przedmiotem jest decyzja wydana w I instancji (art. 127 §1 KPA), z wyjątkami wynikającymi z odrębnych przepisów
Cel - doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy (środek renowacyjny)
Posiada cechy względnej dewolutywności - wniesienie odwołania przesuwa sprawę do wyższej instancji, o ile I instancja go nie uwzględni (art. 132 KPA)
Środek bezwzględnie suspensywny (art. 130 §2 KPA)
b) Legitymacja do wniesienia - dwie kategorie podmiotów uprawnionych: strona i podmioty na prawach strony
Przy akceptacji istnienia w art. 28 KPA dwóch niezależnych norm prawnych, dostosowanych do 2 sposobów wszczęcia postępowania, przyjmowana jest subiektywna koncepcja legitymacji strony do wniesienia zwykłego środka prawnego
Podmiotem, który uzyskuje przymiot strony w takim postępowaniu jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać takie żądanie). Jeśli nie zaistnieją te przesłanki, organ w drodze decyzji umarza postępowanie odwoławcze
Realizacja przez stronę prawa odwołania nie podlega ograniczeniom formalnym (strona nie musi brać udziału w postępowaniu, odwołanie może wnieść każdy podmiot uprawniony w rozumieniu art. 28 KPA), ani materialnym (uruchomienie postępowania nie jest uzależnione od stwierdzenia naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego strony)
Legitymacja organizacji społecznej - przeważa w nauce koncepcja o jej prawie do wnoszenia takich środków prawnych (Adamiak, Borkowski, Ochendowski). Odmiennie J. Jendrośka. Wg orzeczenia NSA (wyr. NSA z 4.6.1998 r., IV S.A. 1180/96) warunkiem legitymacji organizacji społecznej jest dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu I instancji
Legitymacja prokuratora - zgodnie z art. 188 KPA, w przypadkach określonych w art. 182-184 KPA, prokuratorowi służą prawa strony, tylko wtedy, gdy bierze udział w postępowaniu. Moment włączenia decyduje o zakresie przysługujących mu praw. Jest uzależniona od jego udziału w postępowaniu I instancji
RPO, analogicznie do uprawnień prokuratora
c) Wymogi formalne odwołania
Postępowanie odwoławcze rozpoczyna czynność legitymowanego podmiotu, z zachowaniem odpowiedniej formy:
wymagana jest forma podania (art. 63 § 1 KPA), ustalenie treści odwołania nastąpić musi w oparciu o przepisy art. 63 § 2 oraz 3, art. 128 KPA
odwołanie musi zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi (+ adres), żądanie, podpisy wnoszącego, a w przypadku wniesienia do protokołu również podpis osoby sporządzającej i ma czynić zadość innym wymaganiom zawartym w przepisach szczególnych
odwołanie nie wymaga uzasadnienia (istnieją jednakże spory w doktrynie); elementem decydującym o zakwalifikowaniu danej czynności jako wniesienie odwołania stanowi niezadowolenie z decyzji I instancji (element obligatoryjny)
na wniesienie odwołania ustanowiony został 14 dniowy termin (art. 129 §2 KPA), od dnia doręczenia decyzji, lub, w przypadku decyzji ustnych, od dnia ogłoszenia jej stronie. Termin ma charakter zawity (bezskuteczność wniesienia odwołania po jego upłynięciu jest jednak względna - przy uchybieniu terminu, każdy z legitymowanych ma prawo podjąć czynności skierowane na jego przywrócenie, a organ odwoławczy musi podmiot o tym poinformować). Niedopuszczalny jest zwrot odwołania mimo nie uiszczenia należności tytułem wymaganej prawem opłaty (art. 261 §4 pkt2 KPA)
odwołanie wnosi się do odpowiedniego organu poprzez organ, który wydał decyzję (pośredni tryb wnoszenia). Jego naruszenie na rzecz trybu bezpośredniego powoduje, że organ odwoławczy niezwłocznie przekazuje odwołanie organowi I instancji i zawiadamia o tym wnoszącego (art. 65 §1 KPA)
d) Postępowanie odwoławcze przed organem I instancji
zagadnienie samokontroli w postępowaniu odwoławczym
samokontrola (autokontrola) - oznaczenie kompetencji organu I instancji do samodzielnego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją nieostateczną, realizowanej po wniesieniu odwołania bez nadawania mu dalszego biegu
kompetencja ta ma charakter wyjątkowy (wyjątkowa, bo ma miejsce wyeliminowanie rozpatrywania sprawy w toku instancji), organ I instancji ma obowiązek dokonywania autokontroli, mimo użytego w przepisie wyrazu `może' (art.132 KPA) wskazującego na fakultatywność rozwiązania
dla powstania obowiązku samokontroli musza zaistnieć 2 przesłanki o odrębnych charakterach: formalna (wymóg wniesienia odwołania przez wszystkie strony lub przez jedną ze stron, przy zgodzie pozostałych na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania) i materialna (uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie)
dla uznania przesłanki za zrealizowaną powinno być wniesione jedno odwołanie przez wszystkie strony, lub tyle odwołań o zgodnej ze sobą treści, ile stron
wyrażenie zgody stron ma być zawarte w formie wynikającej z przepisu art. 63 §1 KPA, najpóźniej przed przekazaniem odwołania
wymóg uwzględnienia odwołania w całości ma charakter bezwarunkowy (jeśli organ uzna, że jakakolwiek część odwołania nie może być uwzględniona, przesłanka materialna nie zostanie zrealizowana). Badanie istnienia przesłanki następuje w dwóch fazach: 1. ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem decyzji nieostatecznej 2. zestawienie ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem strony
rezultat procesu samokontroli przybiera dwojaką postać
organ I instancji podejmuje czynność procesową orzeczniczą w postaci wydania nowej decyzji, uchylającej lub zmieniającej zaskarżoną decyzję (nie wolno wykorzystywać instytucji samokontroli do uzupełniania zaskarżonej decyzji, czy prostowania zawartych w niej omyłek, jeśli organ nie uchyli, lub nie zmieni wcześniej wydanej decyzji)
dokonuje technicznej czynności przekazania odwołania organowi odwoławczemu
granice czasowe samokontroli:
organ, który wydał decyzję ma obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy org. odwoławczemu w terminie 7 dni, od dnia w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowych decyzji (art. 133 KPA). Datą początkową biegu będzie dzień otrzymania odwołania
obowiązek zmiany własnej decyzji wygasa definitywnie po przekazaniu sprawy org. odwoławczemu
inne obowiązki organu I instancji
wniesienie odwołania nakłada na organ I instancji obowiązek informacyjny kończący się czynnością materialno - techniczną
obowiązek o charakterze informacyjnym - zawiadomienie o fakcie wniesienia odwołania podmioty legitymowane w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (art. 131 KPA)
techniczną gwarancję prawidłowej realizacji obowiązków organu I instancji stanowi skuteczne w świetle przepisów rozdziału 8 KPA doręczenie zawiadomienia stronom (treść doręczenia powinna zawierać nie tylko info o fakcie wniesienia odwołania, ale także pouczenie o prawie zapoznania się z jego treścią i wypowiedzenia się co do niej)
e) Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji
postępowanie wstępne; ustalenie zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania (etap badania formalnego)
granice postępowania wstępnego:
moment początkowy → wpłynięcie odwołania do organu odwoławczego
moment zakończenia → 1. jeśli ma miejsce brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, następuje wydanie aktu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (art. 134 KPA, forma postanowienia) 2. pozytywny rezultat przy badaniu przesłanek rodzi ex lege, bez wydania aktu, obowiązek organu do zbadania sprawy. Od tego momentu rozpoczyna się postępowanie rozpoznawcze
zakres przesłanek formalnych dopuszczalności postępowania:
istnienie właściwego przedmiotu zaskarżenia
właściwość środka ze względu na rodzaj orzeczenia (zaskarżalność danego orzeczenia danym środkiem)
legitymacja do wniesienia środka
interes prawny do wniesienia środka
zachowanie przepisanego terminu do wniesienia środka
zachowanie przepisanej formy wniesienia środka
KPA wskazuje wprost jedynie dwie przesłanki badane w świetle skuteczności złożenia odwołania: zachowanie terminu do wniesienia środka oraz niedopuszczalność odwołania
Niedopuszczalność odwołania (przesłanka negatywna) obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn:
natury przedmiotowej: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji, ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego
natury podmiotowej: niezdolność odwołującego się do czynności prawnych
przyczyn niedopuszczalności nie stanowią: zrzeczenie się tego środka, dobrowolne wykonanie decyzji przez stronę, która wniosła odwołanie
uchybienie terminu do wniesienia odwołania - ma miejsce wówczas, gdy przy uwzględnieniu zasad określonych w rozdziale 10 KPA, zostanie ono złożone po upływie terminu przewidzianego w art. 129 §2 KPA (14 dni), Jeśli w toku badania terminu wynikną niejasności co do stanu faktycznego, organ ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające
wystąpienie którejś z przesłanek negatywnych nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w drodze postanowienia → ma miejsce zakończenie postępowania (służy na nie skarga do S.A.)
wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji
zgodnie z art. 130 §2 KPA wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Przepisu nie stosuje się jednak, gdy 1. decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 KPA) 2. decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Organ może to uczynić jedynie w uzasadnionych przypadkach /np. prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej/ (art. 135 KPA)
rozstrzygnięcie w tej kwestii przybiera postać postanowienia (służy na nie zażalenie). Postanowienie może zostać podjęte z urzędu, jak i na wniosek strony (przy braku podstaw organ jest zobowiązany wydać postanowienie odmowne). Postanowienie to ma charakter uznaniowy.
Granice postępowania dowodowego; drugi etap postępowania przed organem odwoławczym (postępowanie rozpoznawcze) obejmuje czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy → wyznaczony w granicach postępowania z I instancji. Sprawa powinna być tożsama z tą z I instancji podmiotowo, jak i przedmiotowo. Jeśli nie ma tożsamości odbywa się nowa sprawa (uregulowanie nie ma charakteru bezwzględnego- można uwzględniać tzw. nowości)
organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami organu I instancji. Dokonuje on oceny materiału zgromadzonego w toku postępowania I instancji ( w przypadku stwierdzenia braku postępowania dowodowego w I instancji, organ odwoławczy uchyla decyzję zaskarżoną i zwraca postępowanie do ponownego rozpatrzenia w I instancji)
organ II instancji może przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, gdy zaistnieją łącznie 2 przesłanki: 1. brak konieczności przeprowadzania post. dowodowego w całości 2. istnienie poważnych wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, po dokonaniu oceny materiału dowodowego I instancji
istnieją dwie metody przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w II instancji: 1. we własnym zakresie 2. zlecenie tego zadania organowi I instancji (drugie rozwiązanie krytykowane w doktrynie)
f) Rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego
uwagi ogólne; działanie organu II instancji ma charakter merytoryczny, nie kontrolny. Postępowanie odwoławcze to powtórzenie rozstrzygania tej samej sprawy
klasyfikacja rozstrzygnięć w oparciu o różne kryteria:
1. decyzje merytoryczne (rozstrzyganie co do istoty sprawy) 2. decyzje kasacyjne (uchylenie decyzji organu a quo i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia)
1. decyzje pozytywne (w całości uwzględnione żądania zawarte w odwołaniu) 2. decyzje negatywne (brak realizacji choćby najmniejszego punktu zawartego w odwołaniu); kryterium stosunku
1. decyzje `proste' (wyczerpują się na unormowaniu jednego tylko zagadnienia prawnego) 2. decyzje `złożone' (dotyczą dwóch różnych, choć związanych ze sobą funkcjonalnie zagadnień prawnych); kryterium struktury
decyzja o charakterze merytorycznym
nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z decyzją podjętą przez organ I instancji
art. 138 §1 KPA zawiera zwrot `utrzymuje z w mocy zaskarżoną decyzję'. Nie chodzi tu tylko o rezultat co do zgodności z prawem, ale również o kryteria celowości i słuszności
w razie sprzeczności między rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia (uzasadnienie ma mniejsze znaczenie)
decyzja o charakterze merytoryczno - reformacyjnym
podstawą art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 KPA - `organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy'
muszą zaistnieć dwa warunki, aby wydać tę decyzję:
organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji (jest to wynik istotnej wady pierwotnej decyzji)
brak wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy
decyzja kasacyjna uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie w sprawie
podstawą art. 138 §1 pkt2
umorzenie postępowania w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 KPA (powiązanie w postaci przesłanki)
wg NSA `w sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym, organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 138 §1 pkt 2 KPA
stanowisko zezwalające na podstawie tej instytucji uchylać zaskarżoną decyzję, bez umorzenia postępowania w sprawie spotkało się z duża krytyka w doktrynie oraz judykaturze i jest uważane za decyzję ułomną
decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji
podstawą jest art. 138 §2 KPA. Nie wolno dokonywać wykładni rozszerzającej w stosunku do postanowień tego przepisu
organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w trybie powyższego przepisu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (postępowanie w I instancji odbyło się z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego)
drugim zastosowaniem przepisu jest sytuacja, gdy materiał dowodowy zgromadzony w I instancji przestał być aktualny ze względu na zmianę stanu faktycznego
decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego
przepisy art. 138 §1 pkt 2 i pkt 3 KPA stanowią względem siebie odrębne podstawy decyzji o umorzeniu postępowania. Uchylenie decyzji I instancji w całości i umorzenie postępowania w I instancji (art. 138 §1 pkt 2 KPA), całkowicie wyłącza możliwość umorzenia postępowania odwoławczego przewidzianą w art. 139 §2 pkt 3 KPA
dla obu tych podstaw istnieje jednak wspólna przesłanka umorzenia w postaci bezprzedmiotowości postępowania (w pierwszym przypadku dotyczy ona postępowania w sprawie, w drugim, tylko postępowania odwoławczego)
w zasadzie tylko dwie sytuacje wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: 1. skuteczne cofnięcie odwołania 2. stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący postępowanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA
cofnięcie odwołania jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych przez art. 137 KPA
strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy (wyjątek: zaskarżona decyzja narusza porządek prawny lub interes społeczny- decyduje organ)
cofnięcie odwołania powinno być zawarte w formie podania w rozumieniu art. 63 KPA, z odpowiednim oświadczeniem woli
cofnięcie odwołania oparte jest na zasadzie względnej (ograniczonej) dyspozycyjności (to organ zawsze decyduje czy uwzględnić cofnięcie w oparciu o dwa sprawdziany: `naruszenia prawa' i `naruszenia interesu społecznego')
odmowa uwzględnienia cofnięcia przyjmuje postać postanowienia na które nie służy zażalenie
ograniczenie o charakterze formalnym: przesłanka czasokresu (można cofnąć odwołanie tylko przed wydaniem przez organ odwoławczy decyzji)
postanowienie ma charakter związany (nie uwzględnienie cofnięcia, jak i decyzja pozytywna)
umorzenie postępowania ma miejsce również, gdy organ stwierdza, że wnoszący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 KPA. W doktrynie występują dwa antagonistyczne stanowiska dotyczące rozstrzygnięcia o braku przymiotu strony osoby wnoszącej odwołanie
ujęcia rozstrzygnięcia w formie postanowienia (na podst. art. 134 KPA)
rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej (na podst. art. 138 §1 pkt3 KPA)
NSA ustalił, że ma to być forma decyzji (OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119)
g) Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym
Przesłanki ustanowienia zakazu reformationis in peius (pogorszenie, zmiana na niekorzyśc) w postępowaniu administracyjnym;
Jest to ujęta w formie zakazu gwarancja procesowa, zgodnie z którą w postępowaniu wywołanym wniesieniem środka zaskarżenia organ nie zmieni zaskarżonego orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej taki środek, jeśli inne strony jednocześnie takiego środka nie wniosły
Zasada ta wywodzi się z teorii słusznie nabytego prawa, względnej prawomocności, istoty środka odwoławczego, zasady dyspozycyjności stron (dwie pierwsze koncepcje mają mniejszą wagę w PA)
Strona decydująca się na odwołanie nie powinna mieć obawy przed pogorszeniem swej sprawy w postępowaniu II instancji
Charakterystyka podstaw zakazu reformationis in peius:
Niedopuszczenie zastosowania wykładni rozszerzającej od przyjętych wyjątków: nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz naruszenie rażące, kwalifikowane. Drugi wyjątek od zakazu rozstrzygania na niekorzyść, wyznaczony jest przez rażące naruszenie interesu społecznego
Zakaz refromationis in peius nie odnosi się do wszystkich decyzji organu II instancji. Ma on zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 §1 pkt2 KPA (organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy). Zakazu tego nie stosuje się również w sytuacji gdy organ odwoławczy przekazuje organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Można go odnieść jedynie do decyzji organu odwoławczego.
Zakaz reformationis in peius nie wiąże organu w przypadkach, gdy w postępowaniu odwoławczym uczestniczą strony o spornych interesach
3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy
a) uwagi ogólne
W obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 127 §3 KPA, środek ten służy od decyzji wydanej w I instancji przez ministra (pojęcie zbiorcze rozwinięte w art. 5 §2 pkt 4 KPA) lub samorządowe kolegium odwoławcze
Strona niezadowolona z decyzji wymienionych organów może zwrócić się do nich o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji
b) charakterystyka wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
Spór w doktrynie co do charakteru wniosku:
środek prawny zwyczajny: argumenty natury systemowej (przepis umieszczony w rozdziale 10 `Odwołania'), celowościowej (względy struktury administracji, a nie merytoryczne lub proceduralne były przesłanką wprowadzenia przepisu), konieczność odpowiedniego stosowania do tego wniosku przepisów dotyczących odwołań od decyzji.
Środek prawny nadzwyczajny: wg B.Adamiak nadzwyczajny, bo służy od decyzji ostatecznej. J.Młyńska: wniosek nie spełnia podstawowego warunku środka odwoławczego, czyli nie uruchamia toku instancji administracyjnych
Jest to środek prawny doskonały, a jego istotną cechą jest bezwzględna niedewolutywność (nie stosuje się więc tutaj tych przepisów o odwołaniu, które odnoszą się do wymienionej cechy, m.in. art. 129 § 1 KPA, art. 133 KPA, art. 136 KPA, art. 138 §2 KPA)
Od odwołania środek różni się również brakiem skutku suspensywnego (pogląd wyrażony w piśmiennictwie). Takie stanowisko nasuwa wątpliwości. Nie jest wyłączone tutaj stosowanie art. 130 §2 KPA
4. Zażalenie
a) charakterystyka ogólna
Pierwowzorem instytucji zażalenia była w PadmR skarga incydentalna
Konstrukcja prawna zażalenia jest co do wielu elementów inna niż odwołania
Zażalenie jest środkiem prawnym przysługującym, poza wyjątkowym rozwiązaniem zawartym w art. 37 KPA, na postanowienia
W stosunku do określonej grupy postanowień istnieje możliwość wniesienia zażalenia uruchamiającego odrębne postępowanie zażaleniowe. Pozostałe postanowienia strona może zaskarżyć jedynie w odwołaniu od decyzji
Zażalenie służy jedynie wtedy (w odróżnieniu od odwołania) gdy zezwala na to kodeks
Zażalenie to środek konkretny, służący na ściśle określone rozstrzygnięcia (ich katalog ma charakter pozytywny i jest zawsze zamknięty). Nie ma tu znaczenia wola podmiotu dotkniętego postanowieniem, czy też przekonanie organu. Prawo zażalenia wynika więc z elementu obiektywnego → normy prawnej
Zażalenie jest środkiem o charakterze uniwersalnym (pomimo konkretności). Występuje w dwóch spośród czterech rodzajów postępowań uregulowanych w KPA: 1. postępowanie administracyjne ogólne (w obu trybach: post. głównym i nadzwyczajnym, nie jest ograniczone do któregokolwiek z ich stadiów) 2. postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń
Zażalenie to środek prawny zwyczajny (zwykły) → przysługuje od rozstrzygnięć nieostatecznych
Zażalenie nie przysługuje na:
postanowienie wydane przez organ zażaleniowy w wyniku wydania rozpatrzenia zażalenia (w II instancji w zażaleniowym toku instancji)
postanowienia wydane w I instancji w jednoinstancyjnym postępowaniu głównym prowadzonym przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze
postanowienia na które nie wniesiono w wymaganym terminie zażalenia (uchybienie terminu i brak przywrócenia)
nie ma charakteru środka prawnego zwykłego zażalenie przewidziane w art. 37 §1 KPA (przedmiot zażalenia przybiera postać istnienia stanu niezałatwienia sprawy w terminie- ergo szczególny środek prawny)
zażalenie jest środkiem prawnym renowacyjnym, nie dąży wyłącznie do naprawienia błędów, ale także całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Posiada także cechy względnej dewolutywności (wyłomem jest zażalenie na milczenie organu administracji
jest to środek prawny suspensywny (nie mający jednak charakteru bezwzględnego). Wniesienie tego środka nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania zaskarżonego postanowienia (może to jednak uczynić organ postanowieniem, na które nie przysługuje zażalenie)
wniesienia zażalenia może dokonać jedynie legitymowany podmiot posiadający zdolność procesową (czynność formalna), przy zachowaniu odpowiedniej formy, treści, terminu, trybu
ekstensywność zażalenia: w sytuacji, gdy legitymacja do wniesienia zażalenia na określone rozstrzygnięcie przyznana jest co najmniej dwóm podmiotom, wynik postępowania zażaleniowego wywołanego złożeniem środka przez jednego z nich ma skutek względem pozostałych → pośrednio dzieje się tak zawsze. W niektórych sytuacjach będzie to oddziaływanie bezpośrednie (np. postanowienie w sprawie sprostowania błędów pisarskich)
b) problem tzw. zażalenia niesamoistnego
cecha konkretności zażalenia nie stoi na przeszkodzie jakiejkolwiek weryfikacji postanowień nie znajdujących się w katalogu postanowień zaskarżalnych zażaleniem
art. 142 KPA stanowi regułę, iż postanowienie na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. To rozwiązanie rodzi szereg wątpliwości:
w przedmiocie charakteru prawnego przewidzianego tym przepisem instrumentu (czy jest to środek prawny?)
pomimo występowania słowa `zaskarżenie' w treści przepisu, stwarza on jedynie uprawnienie do wniesienia określonego rodzaju kwalifikowanych zarzutów procesowych w odwołaniu od decyzji
przyjęty termin `zarzutów procesowych' eliminuje problem terminologiczny. Używanie terminu ` zażalenie niesamoistne' ma charakter jedynie umowny, wynikający z tradycji
cechy zarzutów procesowych:
niesamoistność, niesamodzielność: wynikają one ze zwrotu `zaskarżyć tylko w odwołaniu', zaś jej treść wypełniają dwa elementy: 1. sposób ich wnoszenia 2. łączne z odwołaniem rozpoznanie
przedmiot zarzutu: jest on określany negatywnie, stanowi go grupa postanowień na które służy zażalenie (np. postanowienia dowodowe), tylko wydane w toku I instancji
uprawnienie do podniesienia zarzutów Kodeks wyraźnie przyznaje stronie postępowania, podmiotom na prawach strony. Zarzuty mogą również dotyczyć postanowienia, którego strona nie jest adresatem
termin wniesienia nie budzi wątpliwości, ponieważ mają być one zawarte w odniesieniu do decyzji
c) podmioty uprawnione do wniesienia zażalenia
legitymacja zażaleniowa przysługuje: stronom postępowania, organizacji społecznej, org. społ. Na prawach strony, zainteresowanym, świadkom, biegłym, osobom trzecim (posiadającym przedmiot oględzin lub uczestniczącym w rozprawie, organowi egzekucyjnemu, osobie ubiegającej się o zaświadczenie, osobie zobowiązanej do poniesienia kosztów postępowania
podmioty posiadające legitymację zażaleniową dzielimy na 4 kategorie:
strona postępowania: podmiot posiadający interes chroniony przez prawo w danej sprawie
podmioty na prawach strony (np. RPO, prokurator)
uczestnicy postępowania
szczególny podmiot postępowania: organ egzekucyjny (art. 113 §2 KPA)
d) zagadnienie `odpowiedniości' stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań -uwagi ogólne
mamy do czynienia z odesłaniem do ogólnie określonej grupy przepisów, w szczególności art. 35 §3 KPA, art. 107 §4 KPA itd.
`odpowiednie stosowanie', to stosowanie z nakazujące uwzględnienie cech charakterystycznych prawa zażalenia i postępowania zażaleniowego (tj. ograniczenie tego prawa do przypadków wymienionych w kodeksie, szerszy niż w przypadku odwołań krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia, odmienny od odwołań i prostszy w konstrukcji przedmiot zaskarżenia, którego podstawą może być wyłącznie interes w zmianie lub uchyleniu postanowienia, brak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej)
dopuszczalne jest `odpowiednie sięgnięcie' do instytucji postępowania odwoławczego tylko w braku unormowania w rozdziale 11 KPA
e) charakter regulacji prawa zażalenia na milczenie organu
spór w doktrynie o charakter przepisu z art. 37 §1 KPA
charakter zamknięty: głównie B.Adamiak `prawo zażalenia na bezczynność organów administracji publicznej jest odrębnym prawem od prawa zażalenia na postanowienia, nie jest dopuszczalne w tym zakresie stosowanie art. 141-144 KPA...'
charakter otwarty: J.Borkowski
wniosek: nie wydają się istnieć przeszkody do wykorzystania postanowień rozdziału 11 KPA, ze względu na wykładnię systemową, z koniecznym ograniczeniem jej zastosowania do kwestii nieuregulowanych w art. 37 KPA
3