Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości 1984-07-10, C 72/83
Campus Oil Ltd przeciwko Minister for Industry and Energy i inni
Opubl: OETS 2002, poz. 49
Teza:
1. W ramach wynikającej z art. 177 [234] TWE ścisłej współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem, opartej na przydzieleniu im różnych funkcji, podjęcie decyzji o tym, na jakim etapie postępowania należy wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego należy do sądu krajowego. Dokonanie oceny stanu faktycznego oraz argumentów stron w celu wyznaczenia kontekstu prawnego, w którym należy dokonać interpretacji, należy do sądu krajowego, ponieważ tylko ten sąd dysponuje bezpośrednią wiedzą o okolicznościach sprawy.
2. Zakazując wprowadzania w obrocie między państwami członkowskimi wszelkiego rodzaju środków o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych importu, art. 30 [28] TWE obejmuje każdą regulację państwa członkowskiego, która może ograniczyć handel wewnątrzwspólnotowy w sposób rzeczywisty lub potencjalny, bezpośredni lub pośredni.
3. Art. 90 ust. 2 [86], który określa w jakim zakresie przedsiębiorstwa publiczne podlegają przepisom Traktatu, zakazuje państwu członkowskiemu podejmowania środków korzystnych dla tego rodzaju przedsiębiorstw i służących ochronie ich działalności, jeżeli środki te, w sposób sprzeczny z art. 30 [28] TWE, mogą ograniczyć import towarów z innych państw członkowskich.
4. Przepisy prawa krajowego, które nakładają na wszystkich importerów obowiązek składania części zamówień na produkty petrochemiczne w rafineriach znajdujących się w tym państwie, stanowią środek o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych importu.
5. Nie można powoływać się na treść art. 36 [30] TWE, jeżeli przepisy prawa wspólnotowego chronią interesy wymienione w tym przepisie. Dlatego krajowe środki ograniczające handel wewnątrzwspólnotowy nie znajdują uzasadnienia, jeżeli środki podjęte przez instytucje wspólnotowe gwarantują dostateczną ochronę interesów państwa członkowskiego.
6. Celem art. 36 [30] TWE nie jest zastrzeżenie określonych spraw do wyłącznej jurysdykcji państw członkowskich. Przepis ten pozwala państwom członkowskim tylko na wprowadzenie wyjątków od zasady swobodnego przepływu towarów w takim zakresie, jaki jest konieczny do osiągnięcia celów określonych w tym przepisie. Ponieważ art. 36 [30] TWE jest wyjątkiem od podstawowej zasady Traktatu, należy interpretować go w taki sposób, by jego zakres zastosowania nie został rozszerzony w stopniu większym niż jest to konieczne do zapewnienia ochrony wymienionym w nim interesom. Środki wydane na jego podstawie nie mogą ograniczać importu w stopniu nieproporcjonalnym do tych celów.
7. Produkty petrochemiczne, ze względu na ich szczególne znaczenie jako źródeł energii we współczesnej gospodarce, mają podstawowe znaczenie dla funkcjonowania państwa, ponieważ nie tylko jego gospodarka, ale przede wszystkim prawidłowe działanie jego instytucji, usług publicznych, a nawet życie mieszkańców, są od nich uzależnione. Przerwa w dostawach produktów petrochemicznych, z wynikającym z niej zagrożeniem dla funkcjonowania państwa, może w poważnym stopniu wpłynąć na poziom bezpieczeństwa publicznego, które może być chronione na podstawie art. 36 [30] TWE. Cel w postaci zapewnienia stałego, minimalnego zaopatrzenia w produkty petrochemiczne, wykracza poza czysto ekonomiczne interesy, które jako takie nie mogą stanowić podstawy zastosowania art. 36 [30] TWE i w ten sposób może stanowić cel mieszczący się w ramach pojęcia bezpieczeństwa publicznego. Przepisy wydane w tym celu powinny być uzasadnione obiektywnymi okolicznościami, które odpowiadają potrzebom bezpieczeństwa publicznego. Jeżeli te przesłanki są spełnione, wówczas zastosowania art. 36 [30] TWE nie wyłącza fakt, że podjęte środki pozwalają na osiągnięcie, oprócz celów objętych pojęciem bezpieczeństwa publicznego, celów o charakterze ekonomicznym.
8. Państwo członkowskie, które całkowicie lub prawie całkowicie uzależnione jest od importu produktów petrochemicznych, może powołać się na bezpieczeństwo publiczne w rozumieniu art. 36 [30] TWE w celu nałożenia na importerów wymogu częściowego zaopatrywania się w rafineriach znajdujących się w tym państwie i po cenach ustalonych przez właściwego ministra, na podstawie kosztów ponoszonych przez rafinerię, jeżeli produkcja rafinerii nie może być sprzedana rynku tego państwa po cenach konkurencyjnych. Ilość produktów petrochemicznych objętych tym wymogiem nie może przekraczać minimalnej wysokości zakupów, bez dokonania których zagrożone byłoby bezpieczeństwo państwa lub poziomu produkcji niezbędnego do utrzymania mocy produkcyjnych rafinerii na wypadek wystąpienia kryzysu bądź konieczności ciągłego przetwarzania ropy naftowej, zakupionej przez to państwo na mocy umów długoterminowych.
Uzasadnienie:
Podstawy wyroku:
1. Zarządzeniem z 9.12.1982 r., [...], High Court z Irlandii wystąpił z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego na podstawie art. 177 [234] TWE w sprawie dwóch pytań dotyczących art. 30 [28], 31 [uchylony] i 36 [30] TWE. Odpowiedź Trybunału ma pozwolić sądowi krajowemu na rozstrzygnięcie kwestii, czy przepisy irlandzkie wymagające od importerów produktów chemicznych składania części zamówień w przedsiębiorstwie państwowym prowadzącym rafinerię w Irlandii, po cenie ustalonej przez właściwego ministra, są zgodne z prawem wspólnotowym
2. Pytania podniesiono w toku postępowania wszczętego przez 6 irlandzkich przedsiębiorstw zajmujących się obrotem paliwami wyłącznie lub przede wszystkim w Irlandii, które dostarczają około 14% paliw, przeciwko Irlandii oraz Irlandzkiej Narodowej Korporacji Petrochemicznej (dalej jako: INPC). Strona powodowa domaga się uznania zarządzenia paliwowego z 1982 r. (dalej jako zarządzenie z 1982 r.) za sprzeczne z Traktatem.
3. Zarządzenie z 1982 r. zostało wydane przez Ministra Przemysłu i Energii na podstawie ustawy o obrocie paliwami z 1971 r., w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw paliw. Zarządzenie z 1982 r. stanowi, że każdy, kto sprowadza produkty petrochemiczne, do których stosuje się zarządzenie, ma obowiązek złożyć określoną część zamówienia na dany produkt w INPC, po cenie ustalonej przez Ministra Przemysłu i Energii, która uwzględnia koszty poniesione przez INPC.
4. INPC, którego kapitał akcyjny należy do państwa i którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa paliwowego Irlandii, nabyła w 1982 r. udziały w Irish Refining Company Ltd., będącej właścicielem jedynej rafinerii w Irlandii zlokalizowanej w Whitegate w hrabstwie Cork. Do tego momentu udziały w IRC Ltd, której zdolności produkcyjne odpowiadają 35% zapotrzebowania rynku irlandzkiego, należały do czterech przedsiębiorstw naftowych zaopatrujących większą część rynku irlandzkiego. Decyzję o nabyciu udziałów w rafinerii podjęto po ogłoszeniu przez cztery międzynarodowe przedsiębiorstwa naftowe zamiaru zamknięcia tej rafinerii.
5. Rząd irlandzki uzasadniał kupno IRC Ltd koniecznością zagwarantowania, poprzez utrzymanie zdolności produkcyjnych w Irlandii, stałego zaopatrzenia w produkty naftowe, w sytuacji, w której w wyniku zamknięcia rafinerii, wszyscy dostawcy paliw byliby zmuszeni zaopatrywać się za granicą. Około 80% dostaw pochodzi z jednego źródła, a mianowicie Wielkiej Brytanii.
6. Wprowadzony zarządzeniem z 1982 r. obowiązek zaopatrywania się w INPC ma na celu zapewnienie zbytu dla produktów rafinerii. Obowiązek zaopatrywania się w rafinerii jest taki sam dla każdego adresata zarządzenia z 1982 r., w odniesieniu do każdego produktu naftowego, i ustalany jest w wysokości odpowiadającej proporcji produkcji rafinerii w określonym przedziale czasu w stosunku do całkowitego zapotrzebowania rynku na dany produkt. Każdy importer ma obowiązek wykupić maksymalnie 35% swojej całkowitej sprzedaży produktów petrochemicznych i 40% poszczególnych produktów.
7. Powodowie podnoszą, na poparcie swoich roszczeń, że zarządzenie z 1982 r. jest sprzeczne z prawem wspólnotowym, a w szczególności z zawartym w art. 30 [28] TWE zakazem wprowadzania w obrocie między państwami członkowskimi ograniczeń ilościowych i środków o skutku podobnym. INPC i rząd irlandzki nie zgadzają się z twierdzeniem, że zarządzenie z 1982 r. jest środkiem objętym tym zakazem. Podnoszą, że nawet jeśli tak jest, to jego wprowadzenie jest uzasadnione na podstawie art. 36 [30] TWE, ze względów bezpieczeństwa i polityki publicznej, w zakresie, w jakim ma ono zagwarantować funkcjonowanie jedynej rafinerii irlandzkiej, co jest niezbędne do zapewnienia ciągłości zaopatrzenia państwa w produkty petrochemiczne.
8. Przedmiotem sporu w postępowaniu głównym są okoliczności i powody wydania przez Ministra Przemysłu i Energii zarządzenia z 1982 r. High Court uznał, że przed ustaleniem stanu faktycznego konieczne jest zwrócenie się do Trybunału z pytaniem dotyczącym zakresu zastosowania do takich zasad organizacji rynku przepisów Traktatu o swobodnym przepływie towarów.
Dlatego przedłożył Trybunałowi następujące pytania:
"1. Czy art. 30 [28] i 31 [uchylony] TWE należy interpretować w taki sposób, że znajdują one zastosowanie do wprowadzonego zarządzeniem z 1982 r. systemu organizacji rynku paliw, który wymaga, by importerzy produktów naftowych zaopatrywali się w 35% w rafinerii państwowej?
2. Jeżeli odpowiedź na powyższe pytanie jest pozytywna, czy pojęcie bezpieczeństwa publicznego i polityki publicznej z art. 36 [30] TWE należy interpretować, w odniesieniu do systemu organizacji rynku paliw wprowadzonego zarządzeniem z 1982 r., w taki sposób, że:
a) na mocy art. 36 [30] TWE nie stosuje się do tego systemu przepisów art. 30 [28] do 34 [29] TWE, lub
b) możliwe jest zwolnienie takiego systemu i jeżeli tak, to w jakich okolicznościach?"
9. Rząd irlandzki i INPC podnoszą, że wniosek o wydanie orzeczenia wstępnego został złożony przedwcześnie, ponieważ sąd krajowy nie ustalił jeszcze stanu faktycznego. Udzielenie odpowiedzi na przedstawione pytania, a w szczególności na pierwszą część pytania 2, całkowicie pozbawiłoby pozwanych możliwości obrony ich praw przed sądem krajowym oraz przedstawienia odpowiednich dowodów, dotyczących, w szczególności, okoliczności uzasadniających wydanie zarządzenia z 1982 r.
10. W ramach wynikającej z art. 177 [234] TWE ścisłej współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem, opartej na przydzieleniu im różnych funkcji, podjęcie decyzji o tym, na jakim etapie postępowania należy wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia wstępnego należy do sądu krajowego. Dokonanie oceny stanu faktycznego oraz argumentów stron w celu wyznaczenia kontekstu prawnego, w którym należy umieścić interpretację, należy do sądu krajowego, ponieważ tylko sąd dysponuje bezpośrednią wiedzą o okolicznościach sprawy. Decyzja o wystąpieniu z wnioskiem na podstawie art. 177 [234] TWE została podyktowana przez względy dotyczące organizacji procesu i ekonomiki procesowej, których ocena nie należy do Trybunału, lecz wyłącznie do sądu krajowego.
11. Ponieważ do sądu krajowego należy wydanie orzeczenia w postępowaniu głównym, na podstawie interpretacji prawa wspólnotowego dokonanej przez Trybunał, strony mają możliwość przedkładania w postępowaniu głównym każdego dowodu, jaki uznają za stosowny, w szczególności dowodów dotyczących powodów wydania zarządzenia z 1982 r.
Interpretacja art. 30 [28] TWE
12. W związku z powyższym, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że cele o charakterze wyłącznie ekonomicznym nie mogą usprawiedliwiać wprowadzania ograniczeń podstawowej zasady swobodnego przepływu towarów (zob. sprawa 120/95 Decker [1998] ECR I-1831, w § 39).
13. Pierwsze pytanie High Court dotyczy tego, czy art. 30 [28] TWE należy interpretować w taki sposób, że przepisy w rodzaju zawartych w zarządzeniu z 1982 r. stanowią środek o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych.
14. Zdaniem powodów w postępowaniu głównym oraz Komisji nie ulega wątpliwości, że przepisy na mocy których importerzy zobowiązani są do częściowego zaopatrywania się w państwie członkowskim ograniczają import w rozumieniu art. 30 [28] TWE.
15. Rząd irlandzki twierdzi jednak, że tak nie jest, ponieważ analizowane przepisy w żaden sposób nie ograniczają importu, bowiem całość ropy naftowej, bez względu na to czy w postaci przetworzonej, czy nie, musi być importowana do Irlandii. Po drugie, możliwa jest taka interpretacja art. 30 [28] TWE, że w sposób niepisany nie znajduje on zastosowania do produktów, które, tak jak ropa naftowa, mają szczególne znaczenie dla państwa.
16. W związku z powyższym należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału art. 30 [28] TWE, zakazujący wprowadzania środków o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych, obejmuje wszelkie środki, które w sposób pośredni lub bezpośredni, rzeczywisty lub potencjalny mogą ograniczać handel wewnątrzwspólnotowy.
17. Nałożony na importerów obowiązek częściowego zaopatrywania się w określony produkt u krajowego dostawcy ogranicza możliwość importu tego samego produktu. Jest to środek o charakterze protekcjonistycznym, który poprzez promowanie produkcji krajowej działa na szkodę producentów z innych państw członkowskich, bez względu na to czy surowce wykorzystywane do produkcji krajowej są importowane czy nie.
18. Odnosząc się do argumentu rządu Irlandii dotyczącego znaczenia ropy naftowej dla funkcjonowania państwa, wystarczy zauważyć, że zasada swobodnego przepływu towarów obejmuje wszystkie towary, z wyjątkiem bezpośrednio wyłączonych na mocy Traktatu. Dlatego nie można uznać, że towar zostaje zwolniony z zastosowania tej podstawowej zasady tylko z powodu jego szczególnego znaczenia dla życia lub gospodarki państwa członkowskiego.
19. Rząd grecki przywołuje w tym kontekście art. 90 ust. 2 [86] TWE, wskazując, że rafineria jest przedsiębiorstwem realizującym ogólne interesy gospodarcze oraz że rafineria państwowa nie mogłaby, bez podjęcia faworyzujących ją środków, konkurować z dużymi przedsiębiorstwami naftowymi.
20. Ustosunkowując się do tego argumentu należy stwierdzić, że art. 90 ust. 1 [86] stanowi że w przypadku przedsiębiorstw publicznych lub przedsiębiorstw, którym państwa członkowskie przyznają szczególne lub wyłączne prawa, nie mogą one uchwalać lub utrzymywać środków sprzecznych z przepisami Traktatu. Art. 90 ust. 2 [86] TWE ma na celu dokładniejsze wyznaczenie
granic, w ramach których przedsiębiorstwo prowadzące działalność w zakresie usług o szczególnym znaczeniu gospodarczym podlega przepisom Traktatu. Art. 90 ust. 2 [86] TWE nie zwalnia jednak państwa członkowskiego, które powierzyło takie zadania przedsiębiorstwu, z zakazu wydawania na korzyść tego przedsiębiorstwa oraz w celu ochrony jego działalności środków, które w sposób sprzeczny z art. 30 [28] TWE ograniczają import z innych państw członkowskich.
Interpretacja art. 36 [30] TWE
21. Odpowiedź na pierwsze pytanie High Court powinna więc być następująca: art. 30 [28] TWE należy interpretować w taki sposób, że przepisy prawa krajowego, które nakładają na wszystkich importerów obowiązek składania części zamówień na produkty petrochemiczne w rafineriach znajdujących się w tym państwie, stanowią środek o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych importu.
22. Drugie pytanie dotyczy tego, czy art. 36 [30] TWE, a zwłaszcza pojęcia "porządku publicznego" oraz "bezpieczeństwa publicznego" w nim zawarte, należy interpretować w taki sposób, że system organizacji rynku w rodzaju będącego przedmiotem niniejszej sprawy, wprowadzony w państwie członkowskim, które jest całkowicie uzależnione od importu produktów petrochemicznych, może zostać wyłączony z zakazu zawartego w art. 30 [28] TWE.
23. Rząd irlandzki i INPC wskazują, że do państw członkowskich należy określenie interesów podlegających ochronie na podstawie art. 36 [30] TWE oraz środków podejmowanych w celu ich ochrony, w szczególności w odniesieniu do pojęcia bezpieczeństwa publicznego. Twierdzą, że uzależnienie Irlandii od importu paliw z innych państw oraz znaczenie tych produktów dla funkcjonowania kraju sprawiają, że konieczne jest utrzymanie działalności produkcyjnej na terytorium państwa. Upoważnia to władze krajowe do zawarcia długoterminowych umów z państwami-producentami ropy naftowej. Ponieważ analizowany system jest jedynym środkiem pozwalającym na wprowadzenie na rynek produktów rafinerii, uznają, że przyjęte środki są uzasadnione względami polityki bezpieczeństwa, przynajmniej do momentu wypracowania innego rozwiązania, które zapewni ciągłość pracy rafinerii.
24. Zdaniem Wielkiej Brytanii, pojęcie bezpieczeństwa publicznego zawarte w art. 36 [30] TWE obejmuje podstawowe interesy państwa, takie jak zapewnienie podstawowych usług publicznych lub bezpieczeństwa funkcjonowania państwa. Nie można opierać się na wyjątkach zawartych w tym przepisie, jeżeli wydane na jego podstawie środki ukierunkowane są przede wszystkim na osiągnięcie celów ekonomicznych. Środki te nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów chronionych przez art. 36 [30] TWE.
25. Powodowie w postępowaniu głównym wskazują, że problem polega nie na tym, że należy utrzymać mocy produkcyjne w Irlandii, ale na tym, czy sposób w jaki zapewnia się funkcjonowanie rafinerii jest zgodny z art. 36 [30] TWE. Rzeczywistym celem przyjętych środków jest zapewnienie tego, by rafineria nie prowadziła działalności ze stratą. Zdaniem powodów jest to cel gospodarczy, który nie mieści się w pojęciu bezpieczeństwa i porządku publicznego.
26. Komisja uważa, że przepisy zawarte w zarządzeniu z 1982 r. nie znajdują uzasadnienia w art. 36 [30] TWE ponieważ Wspólnota, zgodnie z posiadanymi w tej dziedzinie kompetencjami, wydała odpowiednie akty prawne, dotyczące zapewnienia dostaw produktów petrochemicznych w przypadku kryzysu. Co więcej, za pomocą analizowanego systemu organizacji rynku, rząd irlandzki próbował chronić interesy ekonomiczne, które nie mogą być brane pod uwagę w ramach art. 36 [30]. Zdaniem Komisji, zarządzenie z 1982 r. jest nieadekwatne i nieskuteczne, jeżeli chodzi o zapewnienie dostaw na rynek irlandzki oraz jest nieproporcjonalne w części, w której wymaga, by wszyscy importerzy zaopatrywali się po cenach ustalonych przez właściwego ministra.
Uzasadnienie wprowadzonego środka w świetle odpowiednich przepisów wspólnotowych
27. Mając na względzie argumenty tego rodzaju należy rozpatrzyć: po pierwsze, czy normy zawarte w zarządzeniu z 1982 r. znajdują uzasadnienia w odpowiednich przepisach Traktatu; po drugie, czy biorąc pod uwagę wyjątek ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny, art. 36 [30] TWE może znaleźć zastosowanie do przepisów zarządzenia z 1982 r.; po trzecie, czy przepisy zarządzenia z 1982 r. pozwalają na osiągnięcie celu w postaci zapewnienia dostaw produktów petrochemicznych oraz czy spełniają wymóg proporcjonalności.
28. Nie można powoływać się na art. 36 [30] TWE, jeżeli przepisy prawa wspólnotowego wprowadzają środki służące ochronie interesów wymienionych w tym przepisie. Środki krajowe, w rodzaju tych zawartych w zarządzeniu z 1982 r., nie znajdują uzasadnienia na podstawie art. 36 [30] TWE chyba, że dostawy produktów petrochemicznych do państwa członkowskiego nie są dostatecznie gwarantowane przez środki podjęte przez instytucje wspólnotowe.
29. Na poziomie wspólnotowym wydano środki zapobiegawcze w celu rozwiązania problemu dostaw ropy naftowej i produktów petrochemicznych. Dyrektywa Rady nr 68/414/EEC z 20.12.1968 r. wymaga, by państwa członkowskie utrzymywały minimalne zapasy oraz koordynowały do pewnego stopnia krajowe środki wydawane w celu zgromadzenia tych zapasów, utrzymania ograniczeń co do zużycia oraz regulowania cen. Decyzja Rady nr 77/706/EEC z 7.11.1977 r. stanowi, że celem wspólnotowym jest ograniczenie zużycia paliw w przypadku wystąpienia trudności z zaopatrzeniem oraz podziału zaoszczędzonych ilości między państwa członkowskie. Wreszcie, decyzja Rady nr 77/186/EEC z 14.2.1977 r. wprowadza system automatycznie udzielanych licencji eksportowych, które mają pozwolić na monitorowanie handlu wewnątrzwspólnotwego.
30. Międzynarodowa Organizacja Energii podjęła odpowiednie środki w ramach OECD, której członkami jest większość państw członkowskich i w której pracach Wspólnota, reprezentowana przez Komisję, uczestniczy jako obserwator. Środki te mają na celu wprowadzenie zasady solidarności między uczestniczącymi w jej pracach krajami, w sytuacji wystąpienia niedoborów ropy naftowej we Wspólnocie.
31. Chociaż wspominane środki wymierzone przeciwko niedoborom produktów petrochemicznych, zmniejszają niebezpieczeństwo pozbawienia państwa członkowskiego istotnej części dostaw, w dalszym ciągu występuje poważne ryzyko ich ograniczenia w przypadku kryzysu. Zgodnie z art. 3 decyzji Rady nr 77/186/EEC Komisja może, jako środek zapobiegawczy, upoważnić państwa członkowskie, po spełnieniu określonych warunków, do zawieszania wydawania licencji eksportowych. Upoważnienia to może być wydane tylko w sytuacji, gdy dotychczasowe trendy handlowe zostaną utrzymane tak dalece, jak jest to możliwe. Rada, działając większością kwalifikowaną, może cofnąć upoważnienie, bez bezpośredniego powołania się na trendy handlowe. Zgodnie z art. 4, w przypadku wystąpienia nagłego kryzysu, państwo członkowskie może, po spełnieniu określonych warunków, zawiesić wydawanie licencji eksportowych na okres 10 dni. W takiej sytuacji Rada, działając większością kwalifikowaną, może podjąć odpowiednie środki.
Zakres wyjątków ze względu na porządek i bezpieczeństwo publiczne
32. W konsekwencji, obowiązujące przepisy wspólnotowe dają państwu członkowskiemu, które jest uzależnione w całości lub znacznej części od dostaw z innych państw, określone gwarancje, że dostawy z innych państw członkowskich zostaną utrzymane w przypadku wystąpienia niedoborów, w proporcji jaka odpowiada dostawom na rynek tego państwa. Jednakże nie oznacza to, że państwo członkowskie ma bezwarunkową gwarancję dostaw na poziomie odpowiadającym minimalnemu zapotrzebowaniu tego państwa. W tych warunkach, nie można wyłączyć możliwości powołania się przez państwo członkowskie na art. 36 [30] TWE w celu uzasadnienia odpowiednich krajowych środków uzupełniających, nawet w sytuacji obowiązywania przepisów wspólnotowych w tej dziedzinie.
33. Jak Trybunał wielokrotnie orzekał, celem art. 36 [30] TWE nie jest zastrzeżenie określonych spraw do wyłącznej jurysdykcji państw członkowskich. Przepis ten pozwala tylko, by przepisy krajowe uchylały zastosowanie zasady swobodnego przepływu towarów w stopniu jaki jest i pozostaje uzasadniony do osiągnięcia celów wymienionych w tym przepisie.
34. W świetle tych twierdzeń należy rozstrzygnąć, czy pojęcie bezpieczeństwa publicznego, na które powołuje się rząd irlandzki i które jest jedynym wymogiem koniecznym występującym w niniejszej sprawie, z którą pojęcie porządku publicznego nie pozostaje w żadnym związku, obejmuje względy powołane przez sąd we wniosku o wydanie orzeczenia wstępnego.
35. Należy stwierdzić, że produkty petrochemiczne, ze względu na ich szczególne znaczenie jako źródeł energii dla nowoczesnej gospodarki, mają podstawowe znaczenie dla funkcjonowania państwa, ponieważ nie tylko jego gospodarka, ale wszystkie instytucje, podstawowe usługi publiczne, a nawet możliwość przeżycia ich obywateli zależy od ich dostępności. Przerwa w dostawach tych produktów, wraz z wynikającymi z niej zagrożeniami dla funkcjonowania państwa, może w sposób poważny wpływać na bezpieczeństwo publiczne, które państwa, na podstawie art. 36 [30] TWE, mogą chronić.
36. Prawdą jest, jak Trybunał już wielokrotnie orzekał, że art. 36 [30] TWE dotyczy względów nie mających charakteru ekonomicznego. Nie można dopuścić, by państwo członkowskie mogło unikać skutków postanowień Traktatów przez powołanie się na problemy gospodarcze, spowodowane eliminacją barier w handlu wewnątrzwspólnotowym. Jednakże, w świetle poważnych konsekwencji, jakie mogą wyniknąć dla funkcjonowania państwa z przerw w dostawach produktów petrochemicznych, cel, jakim jest zapewnienie ciągłości minimalnych dostaw produktów petrochemicznych, należy uznać za wykraczający poza względy czysto ekonomiczne i mieszczący się w zakresie pojęcia bezpieczeństwa publicznego.
Czy przyjęte środki mogą zapewnić ciągłość dostaw oraz czy są proporcjonalne ?
37. Należy dodać, że aby zmieścić się w zakresie art. 36 [30] TWE, analizowane przepisy muszą być uzasadnione obiektywnymi warunkami odpowiadającymi potrzebom bezpieczeństwa publicznego. Jeżeli są one uzasadnione, fakt że przepisy tego rodzaju sprawiają, że możliwe jest osiągnięcie przez państwo członkowskie przy ich pomocy, oprócz celów składających się na pojęcie bezpieczeństwa publicznego, innych celów o charakterze gospodarczym, nie wyklucza zastosowania art. 36 [30] TWE.
38. W orzecznictwie Trybunału art. 36 [30] TWE, jako wyjątek od podstawowej zasady Traktatu, należy interpretować w taki sposób, by jego zakres nie wykraczał ponad to, co jest konieczne do zapewnienia ochrony wymienionym w nim interesom, zaś środki wydane na jego podstawie nie mogą ograniczać importu towarów w stopniu nieproporcjonalnym do tych celów. Środki wydawane na podstawie art. 36 [30] TWE mogą być usprawiedliwione tylko, jeżeli służą ochronie interesów wymienionych w tym przepisie i nie ograniczają handlu wewnątrzwspólnotowego w stopniu większym, niż jest to absolutnie konieczne.
39. Powodowie w postępowaniu głównym oraz Komisja wątpią, po pierwsze, czy zdolności produkcyjne rafinerii zapewnią odpowiednie dostawy produktów petrochemicznych w przypadku wystąpienia kryzysu, ponieważ jego skutkiem jest przede wszystkim ograniczenie dostępu do ropy naftowej, tak więc w przypadku kryzysu rafineria nie będzie mogła funkcjonować.
40. Prawdą jest, że na obecnym etapie rozwoju światowego rynku ropy, głównym skutkiem kryzysu będzie najprawdopodobniej przerwanie lub znaczne ograniczenie dostaw ropy naftowej. Jednakże należy stwierdzić, że posiadanie zdolności produkcyjnych na własnym terytorium pozwala państwu na zawarcie długoterminowych kontraktów na dostawę ropy naftowej z państwami producentami, co daje lepszą gwarancję dostaw w przypadku kryzysu. W ten sposób ryzyko ponoszone przez to państwo jest mniejsze od ryzyka państwa, które nie ma własnych zdolności produkcyjnych i nie może w inny sposób pokryć własnego zapotrzebowania, jak za pomocą zakupów na wolnym rynku.
41. Istnienie krajowej rafinerii zabezpiecza przed dodatkowym ryzykiem przerwania dostaw produktów petrochemicznych, na które narażone jest państwo nie posiadające własnych mocy produkcyjnych. Takie państwo uzależniłoby się od przedsiębiorstw naftowych, które kontrolują rafinerie w innych państwach i od ich polityki handlowej.
42. Dlatego można wywnioskować, że istnienie rafinerii na terytorium państwa może, poprzez ograniczenia tego ryzyka, w sposób skuteczny przyczyniać się do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw produktów petrochemicznych do państwa, które nie dysponuje własnymi zasobami ropy naftowej.
43. Powodowie w postępowaniu głównym oraz Komisja uznają, że nawet jeżeli działalność rafinerii znajduje uzasadnienie w ochronie bezpieczeństwa publicznego, nałożenie na importerów obowiązku zaopatrywania się w rafinerii krajowej po cenach ustalonych przez właściwego ministra, nie jest konieczne do osiągnięcia tego celu, zaś w każdym razie jest nieproporcjonalne.
44. Z drugiej strony, rząd irlandzki twierdzi, że obowiązek dokonywania zakupów jest jedynym możliwym sposobem utrzymania działalności rafinerii, co wymaga wykorzystania określonej części zdolności produkcyjnych, ponieważ międzynarodowe koncerny naftowe, od których dostaw irlandzki rynek był w 1981 r. uzależniony w 80%, oświadczyły, że nie są zainteresowane dokonywaniem jakichkolwiek zakupów w rafinerii, bowiem wolą wprowadzać na rynek produkty z ich własnych rafinerii, położonych w Wielkiej Brytanii. Ustalenie ceny sprzedaży przez ministra na podstawie kosztów rafinerii jest konieczne do uniknięcia strat finansowych.
45. W związku z tym należy wskazać, że państwo członkowskie może powołać się na treść art. 36 [30] TWE w celu uzasadnienia zastosowania środków o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych w imporcie wyłącznie, jeżeli nie można osiągnąć danego celu przy użyciu innego, mniej restrykcyjnego z punktu widzenia swobody przepływu towarów, środka.
46. W niniejszej sprawie należy rozważyć, czy nałożony na importerów produktów petrochemicznych obowiązek zaopatrywania się po cenach ustalonych na podstawie kosztów ponoszonych przez rafinerię jest niezbędny do zapewnienia tego, by na rynek wprowadzana była dostateczna ilość produkcji rafinerii, tak by zagwarantować, w interesie ochrony bezpieczeństwa publicznego, minimalne dostawy produktów petrochemicznych na rynek tego państwa w wypadku wystąpienia kryzysu.
47. Obowiązek ten może być konieczny, jeżeli przedsiębiorstwa dystrybucyjne kontrolujące znaczną część rynku odmawiają, jak twierdzi rząd irlandzki, zaopatrywania się w rafinerii. Ustalenie tego, czy produkty rafinerii mogą być swobodnie wprowadzane na rynek, powinno opierać się na założeniu, że ceny pobierane przez nią będą konkurencyjne. Jeżeli nie można uniknąć strat dzięki zastosowaniu środków ekonomicznych lub technicznych, straty te powinno przejąć państwo członkowskie, chyba że art. 92 [87] i 93 [88] TWE stanowią inaczej.
48. Jeżeli chodzi o ilość produktów petrochemicznych jaka może być objęta system obowiązkowych zakupów, należy podkreślić, że nie może ona w żadnym przypadku wykraczać poza minimalne zapotrzebowanie danego państwa, bez którego zostałoby naruszone jego bezpieczeństwo, a w szczególności działalność podstawowych usług publicznych oraz możliwość przeżycia jego mieszkańców.
49. Ilość produktów petrochemicznych, których wprowadzanie na rynek może zostać zapewnione w ramach takiego systemu, nie może przekraczać ilości, jeżeli chodzi o produkcję, która jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania rafinerii z technicznego punktu widzenia przy wykorzystaniu jej zdolności produkcyjnych, by na wypadek kryzysu można było skorzystać ze zwiększonych mocy przerobowych, z drugiej zaś strony, by mogła w każdym czasie przetwarzać ropę naftową zakontraktowaną w umowach długoterminowych, zawartych przez państwo celem zapewnienie regularnych dostaw.
50. Stosunek całkowitych potrzeb importerów podlegających obowiązkowi zakupu nie może przekraczać stosunku omówionych powyżej ilości do całkowitego zużycia paliwa na rynku tego państwa.
51. Ocena, czy system wprowadzony zarządzeniem z 1982 r. spełnia te wymogi należy do sądu krajowego.
52. W związku z powyższym, na drugie pytanie należy udzielić następującej odpowiedzi: państwo członkowskie, które całkowicie lub prawie całkowicie zależy od importu produktów petrochemicznych może powołać się na bezpieczeństwo publiczne w rozumieniu art. 36 [30] TWE w celu nałożenia na importerów wymogu zaopatrywania się w określonej części w rafineriach znajdujących się w tym państwie po cenach ustalonych przez właściwego ministra na podstawie kosztów ponoszonych przez rafinerię, jeżeli produkcja rafinerii nie może zostać sprzedana po konkurencyjnych cenach na rynku tego państwa. Ilość produktów petrochemicznych objętych tym wymogiem nie może przekraczać minimalnych wymogów co do zakupów, bez których zagrożone byłoby bezpieczeństwo państwa lub poziomu produkcji niezbędnego do utrzymania mocy produkcyjnych rafinerii na wypadek kryzysu lub ciągłego przetwarzania ropy naftowej, zakupionej przez państwo na mocy kontraktu długoterminowego.
Miejsca publikacji:
OETS 2002, poz. 49
Dodatkowe informacje:
Campus Oil Ltd przeciwko Minister for Industry and Energy i inni