Założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) z uwagi na przedmiot regulacji jest głównym aktem prawnym normującym istotne zagadnienia życia społecznego. Przepisy ustawy mają wpływ na gospodarkę, zależy od nich stopień industrializacji i rozwój infrastruktury technicznej obszarów objętych planowaniem. Wydawanym na podstawie ustawy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP) można oddziaływać na zjawiska demograficzne, podejmując decyzje np. w zakresie urbanizacji terenów. Ustawa zawiera także regulacje dotyczące ochrony środowiska. Znaczenie norm wynikających z ustawy w dużym stopniu polega na tym, że rozstrzygnięcia zapadające na podstawie ustawy prowadzą do trwałych, niekiedy nieodwracalnych zmian w ukształtowaniu i zagospodarowaniu zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obszarów.
Zakres przedmiotowy ustawy (określony w art. 1 ust. 1) jest wyrazem kompleksowego podejścia ustawodawcy do problematyki zagospodarowania przestrzennego. Ustawa jest podstawową regulacją w zakresie prawa zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej. W trybie uregulowanym ustawą wydawane są akty planistyczne normatywne i akty polityki planowania przestrzennego, w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
Art. 1 ustawy określa dwie kategorie wartości, które wpływają na rozwiązania przestrzenne. Pierwsza z nich to ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawy planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ocena, czy dane przedsięwzięcie planistyczne jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym zależy od tego, czy spełnia wymogi ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Drugą kategorię wartości, które wytyczają kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego określa przepis ust. 2, gdzie wyliczone są czynniki, które powinny być uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (wynikające przede wszystkim z przepisów prawa budowlanego), walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska (w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, ochrona mienia (czyli własności i innych praw majątkowych) oraz potrzeby niepełnosprawnych.
Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne ma również wymiar ekonomiczny. Na wartość ekonomiczną terenów wpływa m.in.: położenie geograficzne, sposób wykorzystywania obszarów sąsiednich, stopień nasycenia infrastrukturą techniczną, cel, na który może być wykorzystana dana nieruchomość. Określenie przeznaczenia nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Kolejną wymienioną w art. 1 ust.2 wartością, którą należy uwzględniać przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest własność. Mimo że własność podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej (art. 21 Konstytucji), to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę.
W katalogu wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, znajdują się także "potrzeby interesu publicznego". Termin "interes publiczny" należy do tzw. pojęć nieostrych, a więc takich, których treść jest odczytywana przez sąd w konkretnych przypadkach.
Powyższe wartości, które powinny być uwzględniane w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego można uznać za podstawowe, ale ze względu na użyte sformułowanie "w szczególności" nie stanowią one katalogu zamkniętego. Można więc do wymienionej w art.1 ust. 2 listy dodawać jeszcze inne, wynikające z przepisów szczególnych, wartości.
Art. 3. ust.1 ustawy brzmi: „Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.” W całości przepisów art. 3 dokonano podziału zadań pomiędzy główne szczeble administracji: centralną, wojewódzką i gminną. Wyraża to koncepcję trzech podstawowych poziomów planowania przestrzennego: ogólnopaństwowego, regionalnego i gminnego, nadając działaniom na szczeblu powiatu charakter komplementarny. Wśród siedmiu rozdziałów ustawy trzy z nich zatytułowano: "Planowanie przestrzenne w gminie", "Planowanie przestrzenne w województwie" oraz "Planowanie przestrzenne na szczeblu krajowym", brak natomiast rozdziału o planowaniu powiatowym. Wg art.3 ust. 2 organy administracji powiatowej nie zajmują się "kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej", lecz zaledwie prowadzeniem "analiz i studiów".
Z przepisu art.4 ust. 1 wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. W MPZP bowiem dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. MPZP, wraz z innymi przepisami prawa, współkształtuje treść prawa własności (art. 6 ust. 1). Wynika z tego, że rada gminy ma kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności, jako że sporządzanie i uchwalanie MPZP należy do kompetencji organów gminy.
Według przepisu art. 4 ust. 3 tereny zamknięte, to jest tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych, pozostają poza regulacją MPZP. W MPZP ustala się jedynie granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych.
Art. 5 przez odesłanie do ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów wprowadza wymóg opracowywania projektów studiów gminnych i MPZP przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych oraz wpisanych na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wg art.8 ust. 3 organem doradczym przy sporządzaniu MPZP jest gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna, która przedstawia organom administracji opinie na temat projektów aktów planowania przestrzennego zawierające ich ocenę.
Opracowanie MPZP poprzedzone jest sporządzeniem, na podstawie uchwały rady gminy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art.9 ustawy). Przy sporządzaniu studium wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany uwzględnić: koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy. Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, jego zakres i wymogi określane są odpowiednim rozporządzeniem. Studium uchwala rada gminy i, w odróżnieniu od MPZP, nie jest ono aktem prawa miejscowego, ale jego treść jest wiążąca przy sporządzaniu MPZP. Wynika z tego, że zmiany przeznaczenia terenu położonego na obszarze gminy, przewidziane w MPZP, powinny być zgodne z ustaleniami studium. Obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia MPZP powstaje po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie studium. Brak studium uniemożliwia uchwalenie MPZP na obszarze całej gminy. Jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium, nie przystąpiła do jego zmiany albo, uchwalając studium, nie określiła w nim obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, wojewoda, wzywa radę gminy do uchwalenia studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie. Przyjęty w tym trybie plan wywołuje takie skutki prawne, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art.12 ust.3).
Uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia MPZP obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (art. 29). Przedmiotem publikacji w dzienniku województwa powinna być zarówno część tekstowa planu, stanowiąca treść uchwały rady gminy, jak i część graficzna, to jest rysunek MPZP. Rysunek MPZP sporządza się w skali 1:1000, lub, w szczególnie uzasadnionych przypadkach w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych sporządzanych wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, można stosować mapy w skali 1:5000. Gmina ma także obowiązek publikacji uchwały o MPZP na swojej stronie internetowej.
Wg art. 30 ustawy prawo wglądu do studium lub MPZP oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów ma każdy. Wynika z tego, że prawo wglądu do studium oraz MPZP ma charakter powszechny i nie ogranicza się do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych regulacją studium lub MPZP, ani też do mieszkańców gminy, na której terenie one obowiązują. Podmiot, który chce zapoznać się z postanowieniami studium lub MPZP nie ma obowiązku wykazania interesu prawnego ani też podawania powodu, z jakiego chce skorzystać z tego prawa.
Jeżeli ustalenia MPZP uniemożliwiają lub istotnie ograniczają korzystanie z nieruchomości właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części (art.36 ust. 1). Natomiast jeżeli w związku z uchwaleniem MPZP albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, to przy jej sprzedaży pobierana jest jednorazową opłata, stanowiąca dochód własny gminy. Oplata ta, zwana rentą planistyczną, jest ustalona w MPZP w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, lecz nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust.4).
Cele miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Rada gminy, na podstawie art.14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu wiążącego ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. MPZP powinien określać sposób zagospodarowania terenu objętego jego postanowieniami, w tym dane dotyczące ewentualnej nowej zabudowy. Projekt planu obejmuje te tereny rolne i leśne, które według postanowień studium wymagają zmiany przeznaczenia. Terytorialny zasięg MPZP obejmuje z reguły część obszaru gminy, stąd nieodzownym elementem uchwały w sprawie jego sporządzenia jest wskazanie terenu, do którego uchwała się odnosi. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Projekt ten zawiera część tekstową i graficzną i jest zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy graficzny załącznik został uznany za obligatoryjną formę opisu obszaru objętego projektem planu.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwala się, aby określał:
|
Z przepisu art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. wynika, iż ustalenia MPZP mają charakter normatywny, a zatem są powszechnie obowiązujące. Wiążą zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą władzy, to jest jednostki i ich organizacje. Sąd Najwyższy w tezie orzeczenia z dnia 22 lutego 2001 r. uznał wprost, iż MPZP jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (III RN 203/00, OSNP 2001, nr 20, poz. 606).
Artykuł 50 ust. 1 mówi, że inwestycje celu publicznego są lokalizowane na podstawie MPZP. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (art.52).Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54).
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jeżeli MPZP obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami.
Rada gminy uchwalając MPZP rozstrzyga jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. Według ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują między innymi sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zasady finansowania inwestycji, które należą do zadań własnych gminy, powinny być określone w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz z uchwałą budżetową rady gminy.
Procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego
Procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego jest następująca:
Rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia MPZP.
Ukazuje się w prasie ogłoszenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o przystąpieniu do planu i możliwości składania wniosków do planu
Wójt, burmistrz lub prezydent miasta zwraca się z do organów i instytucji zewnętrznych z prośbą o przesyłanie wniosków do projektu planu.
Dla danego terenu zostaje opracowana dokładna, wielobranżowa analiza stanu istniejącego oraz zebrane zostają uwarunkowania.
Przygotowywany jest projekt planu.
Opracowywana jest prognoza wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze.
Wójt, burmistrz lub prezydent miasta akceptuje projekt planu i kieruje go do opiniowania i uzgodnień.
Władze gmin sąsiednich oraz gminna (miejska) komisja urbanistyczno-architektoniczna wydają opinie dotyczące projektu planu.
Przeprowadzane są uzgodnienia planu z m.in. urzędem wojewódzkim, właściwym zarządcą dróg, konserwatorem zabytków, policją, wojskiem i strażą pożarną.
Opracowywana jest analiza skutków ekonomicznych realizacji planu.
Projekt planu wykładany jest do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. Zainteresowani zawiadamiani są poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej i krajowej. W czasie wyłożenia organizowana jest dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie.
W terminie do 14 dni od zakończenia wyłożenia można składać uwagi do planu.
Wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatruje uwagi do planu, które wpłynęły w trakcie wyłożenia, a następnie przekazuje do rady gminy (miasta) projekt planu wraz z nieuwzględnionymi uwagami. Jeżeli w wyniku uwzględnienia uwag, do projektu wprowadzono zmiany, ponawia się uzgodnienia w niezbędnym zakresie.
Rada gminy (miasta) stwierdza, że projekt planu nie narusza ustaleń studium.
Rada gminy (miasta) uchwala MPZP.
Wójt, burmistrz lub prezydent przedstawia wojewodzie plan wraz z dokumentacją w celu oceny ich zgodności podjętej z prawem.
MPZP zostaje ogłoszony w dzienniku urzędowym właściwego województwa. Uchwała w sprawie uchwalenia MPZP obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 od dnia ogłoszenia. Najpóźniej w dniu wejścia w życie, kopia planu musi być przekazana staroście właściwego powiatu.
Od listopada 2008 roku dla planu miejscowego konieczne jest również przeprowadzenie, równolegle do procedury planistycznej, strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.
Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.
Bibliografia
Bąkowski Tomasz Komentarz do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004.
Buczek G., Tetera-Jankowska M. (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy - omówienia - komentarz, Warszawa 2003
Dąbek D., Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003
Grubba J., Konstrukcja zrządzenia zastępczego wojewody w świetle ustawy o samorządzie terytorialnym. Wybrane zagadnienia, Samorząd Terytorialny 1993
Jakimowicz W., Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34
Janeczko E., Renta planistyczna na tle art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rejent 2001, nr 1
Piotr Spałek Założenia, cele i procedura... str.6