Prawne uwarunkowania coś tam
Pierwszym aktem traktującym o spójności jest Traktat Ustanawiający Wspólnoty Europejskie. Jest tam kilka punktów (158 - 162) które zakładają wzmocnienie spójności społecznej i gospodarczej w ramach Unii Europejskiej - co służyć ma osiągnięciu podstawowych celów Wspólnoty Europejskiej. Cele te zawarte są w pkt 2 traktatu - tj.
harmonia,
zrównoważony rozwój działalności gospodarczej
wysoki poziom zatrudnienia i opieki socjalnej
równość szans
zrównoważony i bezinflacyjny rozwój gospodarczy
wysoki poziom konwergencji
konkurencyjność gospodarki
wysoki poziom ochrony i jakości środowiska naturalnego
podnoszenie poziomu życia
gospodarcza i społeczna spójność i solidarność między państwami członkowskimi.
TWE to najwyższy akt dotyczący spójności gospodarczej.
Spójność - wyrównywanie szans społeczno - gospodarczych.
Zasady polityki spójności w latach 2007 - 2013 regulują rozporządzenia. Przede wszystkim rozporządzenie Rady Unii Europejskiej nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie nr 1260/99. (umieć dokładnie)
Tu zawarte są wszystkie dane ogólne - ale są rozporządzenia dotyczące poszczególnych funduszy i tak:
rozporządzenie 1080/2006 PE i RUE z 5 lipca 2006r w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego uchylające rozporządzenie 1783/99;
rozporządzenie nr 1081/2006 PE i RUE z 5 lipca 2006 roku w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie 1784/99;
rozporządzenie nr 1084/2006 RUE z 11 lipca 2006 roku w sprawie ustanowienia Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie nr 1164/94;
Rozporządzenie jest aktem bezpośredniego stosowania w państwach członkowskich.
Z polityką spójności skorelowane są 2 instrumenty wspólnej polityki rolnej oraz wspólnej polityki ba rzecz rybołówstwa, czyli:
rozporządzenie nr 1698/2005 RUE z 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia i rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW);
rozporządzenie nr 1290/2005 RUE z 21 czerwca 2005 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej
rozporządzenie nr 1198/2006 RUE z dnia 27 lipca 2006 roku w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego.
Fundusze Strukturalne to EFS i EFRROW
Fundusz spójności nie jest funduszem strukturalnym, został wyłączony do głównego nurtu, ale podlega takim samym zasadom jak fundusze strukturalne.
Polityka spójności = Fundusze strukturalne + Fundusz spójności.
Poza polityką spójności jest wsparcie dla rolnictwa i rybołówstwa ale muszą one być z nią (tj. polityką spójności) skoordynowane.
Polskie podstawy prawne w zakresie prowadzenia polityki rozwoju:
Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego z 12 maja 2000 roku -dotyczyła wyłącznie koordynacji działań rozwojowych, podejmowanych przez rząd i samorządy wojewódzkie. Nie regulowała natomiast sposobu prowadzenia polityki rozwoju jako całości.
Ustawa z 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju - obejmowała szerszy obszar, dotyczyła wsparcia z różnych źródeł finansowania, ale jej działanie ograniczone było do perspektywy czasowej - 2004 - 2006 (była konieczność jej uchwalenia ze względu na przystąpienie Polski do UE). Uchwalona została na 10 dni przed przystąpieniem do Unii.
Ustawa z 6 grudnia 2006 roku o Zasadach Prowadzenia Polityki Rozwoju - pierwsza ustawa, która reguluje kompleksowo zagadnienia związane z prowadzeniem polityki rozwoju, dotyczy wszystkich podmiotów regulujących ta politykę i dotyczy wszystkich źródeł finansowania. Ustawa ta zawiera jeden wyjątek, mianowicie przepisy rozdziału 3 - 5 dotyczący planów operacyjnych i planów wykonawczych nie mają zastosowania do programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR) i Europejskiego Funduszu Rozwoju Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich (EWRROW). W tym zakresie są odrębne regulacje.
Założenia Polityki spójności w latach 2006 - 2013
Dyskusja na temat polityki spójności rozpoczęła się od raportu Komisji Europejskiej na temat stanu spójności gospodarczo - społecznej z 2001 roku. Potem w maju 2004 roku odbyło się forum, na którym sformułowano założenia ale doprecyzowano je potem.
Podstawowe założenia reformy:
utrzymanie dotychczasowego budżetu spójności (1/3 całego budżetu unijnego);
koncentracja wsparcia na trzech podstawowych celach (które mniej więcej zostają utrzymane z lat 200 - 2006 z pewnymi zmianami)
ograniczenie liczby funduszy strukturalnych (na dzień dzisiejszy są dwa - EFRR i EFS)
rezygnacja z inicjatyw wspólnotowych i włączenie ich specyficznych dziedzin do 3 nowych celów;
upraszczanie systemu wdrażania poprzez nowe dokumenty programowe, rezygnacja z tzw. Uzupełnień programu, jednofunduszowe programowanie (jeden program finansowany z jednego funduszu), zarządzanie i alokacja środków na poziomie priorytetów (program -> priorytety -> konkretne działanie), elastyczne reguły kwalifikowalności kosztów.
zachowanie podstawowych zasad.
3 cele:
Podział środków następuje z Funduszy strukturalnych (EFRR i EFS) w oparciu o 3 podstawowe cele.
konwergencja -> to cel podstawowy, na realizację tego celu przeznaczono ok. 70% wszystkich środków polityki spójności. To wsparcie regionów zacofanych w rozwoju społeczno - ekonomicznym, wyróżnionych na podstawie poziomu PKB na mieszkańca. Poziom ten nie może przekraczać 75% w stosunku do średniego poziomu notowanego w Unii wg danych z EUROSTAR 2000 - 2002. W ramach tego celu jest udzielane pewne specyficzne wsparcie - przejściowe, które udzielone może być maksymalnie do 2013 roku regionom poszkodowanym przez tzw. „efekt statystyczny” związany z obniżeniem średniej wspólnotowej po rozszerzeniu UE. Państwo członkowskie na którym koncentruje się konwergencja to takie, w których dochód narodowy brutto na mieszkańca jest niższy niż 90% średniej wspólnotowej. Państwa te mogą korzystać ze środków Funduszu Spójności. Zatem w finansowaniu programów realizowanych w tym celu biorą udział Fundusze Strukturalne i Fundusz spójności.
(PKB niższy na region -> wsparcie regionu przez Fundusze Strukturalne
DNB niższy na państwo -> wsparcie państwa przez Fundusz Spójności)
konkurencyjność regionalna i zatrudnienie -> Pomoc przyznawana w ramach tego celu jest adresowana do obszarów dotkniętych zmianami w sferze przemysłu, usług, rybołówstwa, oraz obszarów wiejskich i wysokozurbanizowanych dotkniętych regresem społeczno - ekonomicznym. To cel ukierunkowany na wsparcie obszarów najsłabiej rozwiniętych, zwiększenie konkurencyjności, atrakcyjności regionów i zwiększenie zatrudnienia poprzez zmiany społeczno - gospodarcze. Wsparcie to obejmuje terytorium wspólnot z wyjątkiem obszarów objętych celem konwergencji oraz terytorium objętych celem 1 (przejściowy) w okresie 2000 - 2006, które w tym okresie nie spełniały kryteriów kwalifikowalności, ale korzystają ze środków przejściowych (jedynie w tym wypadku - korzystania z pomocy przejściowej - można korzystać ze pomocy z celu 1 i 2). Finansowanie tego celu odbywa się z obu Funduszy Strukturalnych.
ten cel obejmuje regiony położone przy granicach lądowych lub morskich, obszary współpracy transnarodowej zdefiniowanej w związku z działaniami popierającymi zintegrowany rozwój terytorialny i wspieranie współpracy międzyregionalnej oraz wymiany doświadczeń. Do dofinansowania kwalifikują się regiony określone wg poziomu tzw. „3 NUTS” położone wzdłuż wszystkich wewnętrznych i niektórych zewnętrznych granic lądowych, oraz wszystkie regiony położone wzdłuż granic morskich, które dzieli odległość do 150 km z uwzględnieniem możliwych dostosowań niezbędnych dla zapewnienia ciągłości i spójności współpracy. Finansowanie odbywa się z EFRR. Współpraca odbywa się jako współpraca transnarodowa albo międzyregionalna - na całym terytorium WE. Założeniem tego celu jest wyrównanie poziomu społeczno - gospodarczego między regionami (żeby nie było szoku cywilizacyjnego kulturowego po przekroczeniu granicy - asfalt i kostka brukowa)
Polska ma wsparcie tylko z celu 1.
„ 3 N U T S ”
„3 NUTS” to tzw. obiektywne kryteria wyznaczania kwalifikowalnych regionów oparte na wspólnotowym systemie kwalifikacji regionów, ustanowionym rozporządzeniem Parlamentu i Rady nr 1059/2003 z 26 maja 2003r w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji jednostek terytorialnych dla celów statystycznych. Jest to pięciostopniowa skala: 3 poziomy (NUTS 1,2 i 3) to poziomy regionalne, 2 poziomy (NUTS 4 i 5) to poziomy lokalne.
W każdym państwie członkowskim inaczej to chodzi. W Polsce I poziom = kraj, II poziom = 16 województw, III poziom = 44 podregiony (liczba starych województw) IV poziom = powiaty i miasta na prawach powiatu, V poziom = gminy. Zatem NUTS oparta jest na podziałach administracyjnych istniejących w państwach członkowskich i różni się w poszczególnych krajach.
Zasady polityki strukturalnej:
zasada subsydiarności (pomocniczości) - wspólnota dziedzinach w których nie podlegają jej wyłącznej właściwości podejmują działania tylko wówczas, gdy cele zmierzonego działania nie mogą być zrealizowane przez samo państwo członkowskie w sposób wystarczający, natomiast mogą być lepiej zrealizowane na szczeblu wspólnotowym. Generalnie interwencja wspólnoty nie wykracza poza ramy konieczne dla osiągnięcia celu.
zasada koncentracji - polega na koncentracji środków finansowych pochodzących z Europejskich Funduszy Strukturalnych na realizację ograniczonej liczy priorytetowych celów. Zasada ta przejawia się w 3 aspektach:
przeznaczania środków Funduszu na 3 (w/w) cele;
wyselekcjonowanie regionów dotkniętych największymi problemami na podstawie odpowiednio dobranych kryteriów (jasno określone)
koncentracja wsparcia w regionach opóźnionych w rozwoju w najmniej zamożnych krajach Unii - to jest wynik rozdziału środków w oparciu o poziom zamożności regionów i państwa.
zasada wieloletniego programowania - polega na wypracowaniu wieloletnich programów rozwoju zgodnie z tzw. „partnerskim procesem decyzyjnym” pod kierunkiem państw beneficjentów zgodnie z postanowieniami rozporządzenia. Okresy programowania są 7-letnie.
Szczegóły: W okresie 2007 - 2013 zmieniły się zasady programowania. Na początku Komisja Europejska przygotowuje procedury programowania środków wspólne dla wszystkich państw członkowskich. To się nazywa „strategiczne wytyczne wspólnoty” czyli jak państwo członkowskie ma programować - są one dla wszystkich państw członkowskich takie same. Decyzja w sprawie tych wytycznych została przyjęta przez Radę 6 października 2006 roku i opublikowana w dzienniku Urzędowym w 22 października 2006 roku. Państwa członkowskie zobowiązały się do złożenia Komisji Europejskiej dokumentów programowych, tj. strategicznych ram odniesienia oraz programów operacyjnych - w ciągu 5 miesięcy od daty przyjęcia tychże strategicznych wytycznych.
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia to średniookresowy dokument planistyczny uwzględniający kierunki rozwoju państwa oraz system wdrażania Funduszy Strukturalnych. W okresie 2006 - 2013.
Celami NSRO jest:
stworzenie warunków dla wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej opartej na wiedzy i przedsiębiorczości;
wzrost spójności społeczno - gospodarczej i przestrzennej w ramach Unii Europejskiej i wewnątrz kraju
NSRO to dokument ogólny zawierający jedynie hasła.
Programy Operacyjne:
NSRO będą wcielane w życie przy pomocy krajowych programów operacyjnych zarządzanych przez Ministra Rozwoju Regionalnego oraz regionalnych programów operacyjnych zarządzanych przez samorządy poszczególnych województw. Programów operacyjnych na poziomie krajowym jest 6:
program operacyjny infrastruktura i środowisko
program operacyjny innowacyjna gospodarka
program operacyjny kapitał ludzki
program operacyjny rozwój Polski Wschodniej
program operacyjny pomoc techniczna
program operacyjny - Europejskiej Współpracy Terytorialnej
Oprócz 6 programów krajowych jest 16 programów regionalnych - tyle, ile jest województw. Każdy region pisze swój własny plan operacyjny uwzględniając specyfikę danego województwa. Duże projekty są realizowane w ramach krajowych programów operacyjnych a małe w ramach regionalnych.
Każdy Projekt operacyjny powinien zostać zatwierdzony przez Radę Ministrów później przez Komisję Europejską (ta ma nie więcej niż 4 miesiące na zatwierdzenie po formalnym złożeniu projektu programu).
Od państwa członkowskiego zależy bardzo dużo, bo przy planach operacyjnych inicjatywa jest oddolna i to właśnie od państwa zależy jakie projekty będą realizowane ze środków unijnych.
Kiedyś plany operacyjne były uzupełniane - teraz już nie, ale bez dokładnego uszczegółowienia żadnego planu realizować się nie da. Dlatego po zatwierdzeniu planu operacyjnego, dla potrzeb krajowych sporządza się szczegółowy opis osi priorytetowych albo uszczegółowienie planu operacyjnego - czyli co trzeba zrobić, żeby dostać środki.
zasada partnerstwa - rozumiana jako obowiązek uzgadniania wszystkich ustaleń w trakcie przechodzenia przez kolejne etapy procedury programowania. Partnerami winni być przedstawiciele:
władz publicznych,
środowisk społeczno - gospodarczych,
inwestorów, i
instytucji bankowych
organizacji zawodowych
wyższych uczelni.
Państwo członkowskie ponosi wyłączną odpowiedzialność w zakresie desygnowania partnerów na różnych poziomach a zakres doboru partnerów nie jest niczym ograniczony. Dobór partnerów to rzecz bardzo istotna - musza nimi być zarówno teoretycy jak i praktycy.
zasada dodatkowości - zasada, która stanowi, że dla osiągnięcia oddziaływania gospodarczego pomoc wspólnotowa ma być uzupełnieniem środków wydatkowanych przez państwo członkowskie (środków lokalnych, regionalnych albo krajowych). Z wyjątkiem szczególnych sytuacji, państwo członkowskie powinno utrzymywać w przypadku każdego z 3 celów swoje wydatki publiczne w dziedzinie Funduszy Strukturalnych co najmniej na takim poziomie, jaki w poprzednim okresie programowania. To nie są wyłącznie środki unijne, tylko połączenie środków unijnych okrajkowych. (30% - 70%).
zasada ewaluacji (oceny) -> obiektywna ocena projektu programu lub polityki spójności na wszystkich jego etapach tj. planowania, realizacji i mierzenia rezultatów. Rodzaje ewaluacji są 2:
strategiczne - dotyczą analizy i oceny na poziomie celów strategicznych, czyli przedmiotem oceny są analiza i ocena trafności ogólnych kierunków interwencji wyznaczonych na etapie programowania. Chodzi o weryfikację strategii wobec zmian ekonomiczno - społecznych, gospodarczych. Jest to ocena ogólnych kierunków i priorytetów.
operacyjne - są ściśle powiązane z procesem zarządzania i monitorowania NSRO i programów operacyjnych. Takie ewaluacje są przeprowadzanie w szczególności gdy ujawniono odchylenia od założonych celów albo gdy składane są wnioski o dokonanie przeglądu programu operacyjnego lub jego części. To są oceny szczegółowe przeprowadzane zazwyczaj, jak coś zaczyna nie grac.
Ze względu na moment ich przeprowadzania ewaluacje dzieli się na:
ewaluacje ex ante - przed rozpoczęciem realizacji (przepisy rozporządzenia) - ta ocena może nastąpić w ramach pierwszego celu i może dotyczyć każdego programu z osobna albo grupy programów w ramach celu trzeciego. Przeprowadzenie oceny następuje wraz z innymi państwami członkowskimi uczestniczącymi w projekcie i obejmować może 1 albo kilka programów. Ocen tych dokonuje instytucja odpowiedzialna za przygotowanie programów (Minister Rozwoju regionalnego).
ewaluacja bieżąca (ad hock) jest dokonywania w trakcie realizacji i jest związana z monitorowaniem planu operacyjnego, dokonuje jej państwo członkowskie we współpracy z Komisją Europejską. Następuje najczęściej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości.
ewaluacja ex post - obejmuje wszystkie programy operacyjne realizowane przez wszystkie państwa w ramach wszystkich 3 celów. Dokonuje jej Komisja Europejska i musi być skończona do 31 grudnia 1015 roku - co wynika z rozporządzenia.
Kryteria ocen generalnie są dwa: skuteczność - rozumiana jako badanie stopnia osiągnięcia celów programów zdefiniowanych na etapie programowania - w każdym planie operacyjnym celom i priorytetom nadawana jest konkretna wartość poprzez wskaźniki i efektywność - porównanie efektów programu z zaangażowanymi środkami.