Dochody jednostek samorządu terytorialnego
Dochody jednostek samorządu terytorialnego
W klasyfikacji dochodów samorządu terytorialnego na plan pierwszy wysuwa się zagadnienie „władztwa dochodowego”, zapewniającego możliwość prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej. Samodzielność ta może wynikać albo z poczucia pewności uzyskiwania dochodów z określonych źródeł, albo z posiadania instrumentów kształtowania wpływów z poszczególnych źródeł dochodów. Dość powszechnie np. Subwencje ogólne z budżetu państwa uważa się za dochody pewne i zagwarantowane, chociaż ich kształtowanie się jest niezależne od jednostki samorządu terytorialnego, będącej biernym odbiorcą tych środków. Natomiast dochody z podatków i opłat lokalnych, nie dając komfortu pewności wpływów, stanowią instrument samorządowej polityki podatkowej, z którego jednostki samorządu terytorialnego nie zawsze potrafią korzystać. Pomiędzy obiema skrajnymi opcjami- pewnością wpływów i możliwością ich kształtowania - oscyluje większość europejskich systemów dochodów lokalnych.
W literaturze stosuje się wiele kryteriów klasyfikacji dochodów jednostek samorządu terytorialnego . Najpowszechniej wyodrębnia się dochody własne, jako dochody tworzone przez wpływy trwale związane z budżetami samorządowymi, oddane wspólnotom terytorialnym bezterminowo i w całości.
Dochody własne
W sprawie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego najważniejsze są normy konstytucyjne - wprowadzające tylko trzy kategorie tych jednostek (art. 167 ust. 2 Konstytucji RP), gwarantujące im udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań (art. 167 ust. 1.) oraz nakazujące określenie w ustawie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 3).Najbardziej nawet pobieżna analiza powołanych norm konstytucyjnych prowadzi do wniosku o kluczowym znaczeniu dochodów własnych w systemie dochodów samorządu terytorialnego. Jedną z konsekwencji powinno być ustawowe rozwinięcie kategorii „dochody własne”, czego jednak w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie ma nawet wówczas, gdy wynika to z innych przepisów . Swego rodzaju wskazówką jest fakt występowania słowa „własne” zarówno w kontekście dochodów (art. 167 ust. 2 Konstytucji), jak i w kontekście zadań (art. 166 ust. 1 Konstytucji), co może uzasadniać próby odnoszenia dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego do ciążących na nich zadań własnych.
W ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 sformułowanie „dochody własne” nie jest obecne Zresztą precyzyjne podanie źródeł tych dochodów w obecnym stanie prawnym musiałoby doprowadzić do wskazania budżetu państwa jako głównego ich źródła . Bez wątpienia nie taki jest cel konstytucyjnej normy ustawowego określania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego.
Tylko w odniesieniu do gmin ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wskazuje obszerny rejestr ich dochodów, które mogą być traktowane - z braku definicji prawnej - jako ich dochody własne. Gminy dysponują też władztwem podatkowym w odniesieniu do kilku źródeł (w tym podatkach i opłatach lokalnych). Trzeba przyznać, że władztwo to nie zawsze jest traktowane jako prawo do kształtowania racjonalnej polityki podatkowej, o większej precyzji i celowości niż polityka centralna. Ten stan ulega stopniowej poprawie, ponieważ polityka maksymalnego obniżania lokalnych obciążeń fiskalnych nie jest korzystna dla samorządu terytorialnego. Możliwość tworzenia lokalnej świadomości podatkowej jest istotnym założeniem sensowności decentralizacji finansów publicznych i decentralizacji polskiego systemu podatkowego.
W konstytucyjnej klasyfikacji, dochody gmin z tytułu udziałów we wpływach z państwowych podatków dochodowych wchodzą w skład kategorii „dochody własne”. Rozliczanie należnych poszczególnym gminom kwot z tytułu tych udziałów okazało się zajęciem dość skomplikowanym , zwłaszcza w odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycznych. Problem była najpierw w tym, że kwoty wynikającej z owego udziału nie dawało się ustalić w pierwszych latach po wprowadzeniu podatku dochodowego od osób fizycznych.
W przeciwieństwie do gmin, powiaty i województwa mają mniej niż skromne rejestry dochodów własnych.
Powiaty otrzymały jedynie 1% udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie powiatu. Województwa są w podobnej sytuacji, chociaż otrzymały aż dwa udziały - 1,5% udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie województwa oraz 0,5% udział we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, posiadających siedzibę na terenie województwa.
W obecnym stanie prawnym władztwo podatkowe samorządu powiatowego i samorządu wojewódzkiego nie istnieje, co oznacza, że podmioty te nie mogą korzystać z gwarantowanego w art. 168 Konstytucji prawa do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym ustawą.
Jeżeli nawet przyjąć założenie adekwatności instytucji udziałów we wpływach z podatków państwowych do kategorii „dochody własne” , to podatkowe dochody własne powiatów tworzyłby tylko jeden tytuł prawny, a dochody własne województw składałyby się z dwóch takich tytułów. W klasycznym ujęciu, ani powiat, ani województwo nie dysponują żadnym podatkowym dochodem własnym.
Ułomne rejestry dochodów własnych powiatów i województw świadczą o rażącym niedostosowaniu finansów publicznych do poziomu decentralizacji zadań państwowych. Względna obfitość gminnego wykazu podatkowych dochodów własnych jest dowodem zablokowania - po utworzeniu tego wykazu pod koniec 1990 r. - procesu decentralizacji polskiego systemu podatkowego. Zmiany w obrębie tego systemu dotyczą głównie podatków pośrednich , które stanowią bardzo wygodne źródło wpływów ogólnopaństwowych (koncentrowanych centralnie), lecz nie są wygodnym instrumentem finansowania jednostek samorządu terytorialnego.
Subwencje ogólne
Ustawy określające ustrój samorządu terytorialnego odsyłają do odrębnej ustawy regulującej zasady subwencjonowania oraz ustalają kategorię „subwencja ogólna”, jako rodzaj transferu środków przekazywanych z budżetu państwa.
Zakres zasilania jednostek samorządu terytorialnego subwencją ogólną powinien być powiązany z konstytucyjną normą zapewniającą dostosowanie udziału tych jednostek w dochodach publicznych do przypadających im zadań publicznych (art. 167 ust. 1 Konstytucji). Wydaje się, że subwencja ogólna powinna być źródłem środków finansowych wówczas, gdy nie istnieją możliwości rozwoju źródeł dochodów własnych, a cele i zasady subwencjonowania są precyzyjnie określone z punktu widzenia zapewnienia dochodów odpowiednich do zadań.
Na razie problem celów, zasad, i kryteriów subwencjonowania samorządu terytorialnego nie jest rozwiązany. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w istocie nie zawiera systemu subwencjonowania, a jedynie sygnalizuje niektóre jego składniki. Martwa pozostaje dyrektywa „ustalania” subwencji ogólnej „według zobiektywizowanych kryteriów, które określa odrębna ustawa” . Dwie główne części subwencji ogólnej - oświatowa i drogowa (w gminach - rekompensująca) - są rozdzielane między jednostki samorządu terytorialnego według zasad określanych nie przez ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, lecz przez rozporządzenia wykonawcze.
System subwencjonowania gmin jest zawiły i mało stabilny. W przypadku największych kwot - na finansowanie zadań z zakresu oświaty - decyzje zapadają w trybie pozaustawowym, a niezbędne (np. dla racjonalnego planowania wydatków budżetowych) informacje docierają do gmin dopiero po opublikowaniu stosownego rozporządzenia do ustawy. Klasyczna część subwencji ogólnej - przeznaczona na ogólne, bezwarunkowe zasilanie gmin - została zredukowana do swego rodzaju „reszty” (po rozdzieleniu subwencji wyrównawczych) obecnej części podstawowej subwencji ogólnej, natomiast dominujące znaczenie zyskały te części subwencji ogólnej, które zastąpiły podatkowe dochody własne - bezpośrednio(część rekompensująca subwencji ogólnej) lub pośrednio (finansowanie zadań oświatowych za pomocą subwencji ogólnej eliminuje problem przekazania gminom stosownych źródeł podatkowych).
Przyczyną koncepcji refundowania gminom utraconych wpływów podatkowych jest brak jednolitej wizji samorządowego władztwa podatkowego. Wizja taka jest niezbędnym punktem odniesienia dla konstrukcji kategorii „dochody własne” jednostek samorządu terytorialnego. Koncepcja uporczywego oraz systematycznego refundowania gminom utraconych dochodów podatkowych wskazuje na istnienie tendencji recentralizacyjnych w polskim systemie podatkowym.
Analiza systemu subwencjonowania powiatów prowadzi do jednoznacznego wniosku - nie pełni on funkcji zasilających budżet powiatu, lecz zastępuje nie istniejące dochody własne.
Część wyrównawcza subwencji ogólnej dla samorządu powiatowego ma charakter kamuflażu, gwarantując przekazanie każdemu powiatowi wpływów z surogatu dochodu własnego (1% udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych) na poziomie 85% wpływów z tego tytułu per capita uzyskanych przez powiat najbogatszy. Jest to swoista nagroda pocieszenia, ponieważ wpływy, o których mowa, są bardzo niskie wobec zadań publicznych przekazanych powiatom, ale powstaje złudzenie „dysponowania własnymi pieniędzmi” o zniwelowanym poziomie.
Ustawa o samorządzie województwa nie przewiduje systematycznego, bezwarunkowego zasilania budżetu województwa subwencją ogólną, ponieważ samorząd województwa powinien dysponować silnymi dochodami własnymi. Wszak został utworzony głównie dla przygotowania i realizowania polityki rozwoju województwa. Jednak symboliczny charakter dochodów również w przypadku województwa przeniósł ciężar finansowania na transfery z budżetu państwa, co jest sprzeczne z literą i duchem ustawodawstwa ustrojowego. Podmiot finansowany przez budżet państwa nie może zachowywać się aktywnie i samodzielnie, nie może też być zdolny do kreatywności oraz do innowacyjności w działaniu, bez czego nie da się tworzyć samodzielnych programów rozwojowych.
Samorząd „biedniejszych” województw może też otrzymywać część wyrównawczą subwencji ogólnej z ogólnej kwoty określanej corocznie w ustawie budżetowej. Konstrukcja części wyrównawczej subwencji ogólnej dla województw jest zbliżona do konstrukcji części wyrównawczej subwencji ogólnej dla powiatów. Skala wyrównawcza jest nieco mniejsza i wynosi tylko 70% dystansu owego wskaźnika dla danego województwa do wskaźnika maksymalnego.
Bardzo istotny jest zarówno fakt finansowania subwencją ogólną dwóch najbardziej kosztownych zadań własnych nowym jednostkom samorządowym - z zakresu oświaty ponadpodstawowej i dróg publicznych - jak i tryb przekazywania kolejnych rat części oświatowej i części drogowej subwencji dla powiatów i województw.
W przypadku zadań oświatowych, powiaty i województwa znajdują się w analogicznym położeniu jak gminy.
Dotacje celowe
Czynienie z możliwości dotowania zadań samorządu terytorialnego regularnego, trwałego instrumentu finansowania tych zadań jest sprzeczne z ideą decentralizacji władzy publicznej. Konstytucyjna klasyfikacja dochodów zawiera wąską definicję dotacji - dopuszczając dotowanie tylko z budżetu państwa. Oznacza to wprowadzenie konstytucyjnej bariery dla swobody we wspomaganiu jednostek samorządu terytorialnego ze środków publicznych. Wszystkie dochody tych jednostek muszą się zmieścić w kategorii „ dochody własne”, albo przyjąć postać subwencji ogólnej, albo otrzymać formę dotacji celowych udzielanych wprost z budżetu państwa.
Z punktu widzenia decentralizacji władzy państwowej jest oczywiste, że dotacje celowe powinny pełnić tylko funkcję dochodów uzupełniających. Jednak ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nadała im role istotniejsze, wprowadzając dopuszczalność dotowania jednostek samorządu terytorialnego z funduszy celowych oraz uwzględniając następujące przesłanki dotowania tych jednostek przez budżet państwa:
- na finansowanie zadań własnych,
- na finansowanie zadań zleconych ustawowo,
- na finansowanie zadań zleconych przez organy administracji rządowej,
- na dofinansowanie zadań własnych.
Zagadnienie dotacji finansujących zadania zlecone ustawowo musi być rozważane w kontekście norm konstytucyjnych, gwarantujących odpowiedniość dochodów ( w tym dotacji celowych) do przekazanych zadań (art. 167 ust. 1 Konstytucji) oraz domagających się wyjaśnienia każdego przypadku ustawowego zlecania zadań (art. 166 ust. 2 Konstytucji).
Całość regulacji dotyczących dotowania jednostek samorządu terytorialnego jest niekonsekwentna i niejasna. Roszczenia dotyczące dotacji celowych na zadania mogą być dochodzone na drodze sądowej. Natomiast dotacje celowe na dofinansowanie zadań własnych nie podlegają żadnym regułom - za wyjątkiem ograniczenia ich wysokości (lecz bez obowiązki ich przekazywania) - do poziomów zawile opisanych w art. 44 i art. 45 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Niejasność przepisów najlepiej ilustruje kwestia dotacji celowych na „dofinansowanie wypłaty dodatków mieszkaniowych”, która w świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego - powinna być rozstrzygnięta zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co z kolei oznaczałoby potrzebę nie tyle dofinansowania, co wprost przekazania koniecznych środków finansowych na nowe zadanie własne gminy (tj. obowiązek wypłacania tych dodatków) w formie zwiększenia dochodów własnych lub subwencji. Ustawodawca nie podzielił poglądu Trybunału Konstytucyjnego i podtrzymał zasadę dofinansowywania dotacjami celowymi obligatoryjnych przecież wydatków gmin na wypłatę dodatków mieszkaniowych. Administracja rządowa ponosi w ten sposób spore wydatki na administrowanie dochodami, które powinny być przekazane gminom w formie nowych źródeł finansowania zadań własnych.
Literatura:
1. Z. Gilowska, W. Misiąg: Dostosowywanie dochodów jednostek samorządu terytorialnego do norm konstytucyjnych i standardów europejskich, Gdańsk 2000
2. Z. Gilowska: Finansowanie samorządu terytorialnego. Przesłanki i bariery, „Samorząd Terytorialny” nr 1-2 z 2001
3. A. Komar: Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, Bydgoszcz 1996