3. Skargi wymuszające przestrzeganie prawa Unii przez państwa członkowskie.
I Przedmiot postępowania
Podstawową funkcją postępowań uregulowanych w art. 226 - 228 Traktatu ustanawiającego WE jest przymuszenie państw członkowskich do wykonania ich zobowiązań wynikających z członkowstwa w UE.
Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 226 lub art. 227 TWE jest stwierdzenie naruszenia przez państwo członkowskie zobowiązania wynikającego z prawa wspólnotowego.
Różnica między postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 226 i 227 TWE sprowadza się do:
- podmiotu skarżącego;
Art. 226 - jest to Komisja,
Art. 227 - jest to państwo członkowskie.
Komisja i państwo członkowskie to jedyne podmioty mające zdolność skutecznego inicjowania postępowania przed Trybunałem przeciwko państwu członkowskiemu.
TS nie jest też instytucją odwoławczą od orzeczeń sądów krajowych.
Skargi kierowane przeciwko państwom członkowskim przez podmioty prywatne podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne - uwagi na brak właściwości Trybunału.
Przedmiotem postępowania na podstawie art. 226 i 227 jest stwierdzenie, że państwo członkowskie naruszyło zobowiązanie wspólnotowe. Nie jest natomiast tutaj przedmiotem postępowania stosowanie sankcji wobec państwa członkowskiego ani też ustalenie winy państwa w naruszeniu obowiązku.
Postępowanie na podstawie art. 226 TWE.
Postępowanie to możemy podzielić na 2 etapy:
- etap nieformalny,
- etap formalny.
Etap nieformalny - polega na zawiadomieniu państwa przez Komisję o tym, że jej zdaniem dopuszcza się ono naruszenia prawa wspólnotowego, oraz na poszukiwaniu rozwiązania tej sytuacji przez Komisję i zainteresowane państwo. Faza ta daje państwu możliwość osiągnięcia drogą nieformalną porozumienia z Komisją w zakresie sposobu i terminu usunięcia naruszenia zobowiązania, bez wszczynania formalnej procedury. Możliwe jest tutaj ugodowe załatwienie sprawy.
Etap formalny - etap ten dzieli się na 2 fazy: w pierwszej - postępowanie ma charakter administracyjny - postępowanie przesądowe, po złożeniu skargi przez Komisję, toczy się postępowanie sądowe przed TS.
W całym tym postępowaniu na podstawie art. 226 TWE kompetencje Komisji, jako skarżących mają charakter dyskrecjonalny. Komisja wydaje uzasadnioną opinię, gdy uzna, że państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniu.
Komisja wykonuje władzę uznaniową w zakresie decydowania o podjęciu postępowania w sprawie naruszenia zobowiązań przez państwo członkowskie i skierowania skargi do ETS.
Nie jest dopuszczalna skarga na bezczynność Komisji, jeżeli ta nie podejmie działań przeciwko państwu członkowskiemu w trybie art. 226.
Zainicjowanie postępowania w trybie art. 226 TWE jest uwarunkowane istnieniem po stronie Komisji wiedzy o naruszeniu zobowiązania wspólnotowego przez państwo członkowskie. Wiedza ta może być nabyta z różnych źródeł tj. ustalenia własne instytucji WE, informacje przekazane przez państwo członkowskie, skargi wpływające od zainteresowanych podmiotów.
W skardze kierowanej do Komisji należy dokładnie opisać zarzucane naruszenie zobowiązań wspólnotowych. Skargę należy podpisać.
2.1. Etap przedsądowy
W etapie tym Komisja kieruje do państwa członkowskiego pismo ostrzegawcze - pisemne formalne ostrzeżenie, wskazuje w nim istnienie naruszenia zobowiązania wspólnotowego po stronie państwa członkowskiego, wzywa je do usunięcia tego naruszenia, wyznacza termin, do kiedy państwo ma to uczynić. Termin ten zwykle to 2 miesiące, w razie potrzeby może być krótszy.
Formalne ostrzeżenie daje państwu możliwość ustosunkowania się do zarzutów.
Termin oznaczony w tym ostrzeżeniu musi być na tyle długi, aby państwo mogło usunąć naruszenie. Formalne ostrzeżenie jest pierwszym z pism kierowanych do państwa, na tym etapie postępowania.
Po otrzymaniu formalnego ostrzeżenia państwo członkowskie może:
Usunąć naruszenie zobowiązania wspólnotowego zgodnie z żądaniem Komisji,
Nie reagować,
Zanegować istnienie zobowiązania lub istnienie jego naruszenia.
W 2 ostatnich przypadkach Komisja może skierować do państwa kolejne pismo, tj. uzasadnioną - umotywowaną opinię. Wskazuje ona, na czym wg Komisji polega naruszenie, zawiera wezwanie o usunięcie tego naruszenia, i wyznacza termin - zwykle 2 miesiące.
Opinia ta powinna się także odnosić do danych przytoczonych przez państwo w odpowiedzi na formalne ostrzeżenie.
Funkcje umotywowanej opinii są tożsame z funkcjami, jakie realizuje formalne ostrzeżenie.
Różnica między tymi pismami:
Umotywowana opinia jest ostatnim pismem, jakie Komisja kieruje do państwa członkowskiego na etapie przedsądowym procedury z art. 226 TWE. Nie istnieje tutaj możliwość podniesienia skardze nowych zarzutów, nieobjętych treścią umotywowanej opinii.
Wysunięcie przez Komisję nowych zarzutów wymaga wszczęcia nowego postępowania na podstawie art. 226 TWE.
Po wydaniu umotywowanej opinii Komisja może wydać opinię uzupełniającą. Komisja nie ma obowiązku wskazania w umotywowanej opinii działań jakie państwo powinno podjąć w celu usunięcia naruszenia. Jeżeli przedmiotem zarzutu Komisji jest niewydajnie określonego środka, to umotywowana opinia powinna zawierać wskazanie środka jakiego nie wydano z naruszeniem prawa wspólnotowego - pod rygorem utraty możliwości powołania tego zarzutu w postępowaniu sądowym.
Decyzja o skierowanie umotywowanej opinii lub skargi jest podejmowana przez Komisję kolegialnie.
Postępowanie przed Trybunałem i wyrok.
Inicjatorem postępowania sądowego jest Komisja, która nie musi wykazywać interesu prawnego. Ciężar dowodu w zakresie istnienia naruszenia zobowiązania na podstawie art. 226 TWE spoczywa w całości na Komisji. Ona musi udowodnić istnienie zobowiązania wspólnotowego obciążającego pozwane państwo oraz naruszenie tego zobowiązania przez państwo członkowskie. Zarzut Komisji musi być przez nią potwierdzony dowodami zaprodukowanymi w postępowaniu sądowym nie tylko co do zasady, lecz także co do zakresu.
Komisja może złożyć skargę również wtedy, gdy naruszenie zobowiązania wspólnotowego zostało usunięte przez państwo członkowskie po upływie terminu wskazanego w umotywowanej opinii, lecz przed wniesieniem skargi.
Trybunał może wydać też wyrok stwierdzający naruszenie mimo usunięcia naruszenia przed wyrokiem.
Dzieje się tak z kilku powodów:
Komisja musi przeciwdziałać sytuacji, w której państwo członkowskie usuwałyby naruszenia dopiero w ostatniej chwili. W przypadku naruszeń krótkotrwałych niemożliwe byłoby stwierdzenie naruszenia zobowiązania wspólnotowego w razie uznania, że naruszenie takie jest niedopuszczalne, gdy naruszenie ustałoby przed wydaniem wyroku - a to z uwagi na długą procedurę przedsądową.
Wyrok wydany przez TS ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej państwa wobec jednostek z tytułu naruszenia zobowiązania wspólnotowego. Wyrok ten musi zawierać na czym polega naruszenie, które może polegać na działaniu lub zaniechaniu
W razie nieudowodnienia naruszenia zobowiązania wspólnotowego przez państwo członkowskie Trybunał nie stwierdzi naruszenia zobowiązania. Wyrok stwierdzający naruszenie zobowiązania ma bliższe znaczenie - państwo jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku. Środki te powinny zostać podjęte niezwłocznie.
Znaczenie dalsze wyroku wiąże się z tym, że państwo powinno powstrzymać się od stosowania przepisów lub praktyk uznanych przez ETS za naruszające zobowiązania wspólnotowe.
Wyrok stwierdzający naruszenie prawa rodzi skutki wobec jednostek. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Właściwym postępowanie, w którym może nastąpić stwierdzenie aktu prawa polskiego z prawem wspólnotowym, jest postępowanie na podstawie art. 226 lub 227 TWE, na gruncie przepisów regulujących te postępowania jednostka nie ma w ogóle uprawnienia do ich samodzielnego inicjowania.
Okoliczności egzoneracyjne
W odpowiedzi na skargę złożoną przez Komisje państwo członkowskie może się powołać na zarzuty podważające samą zasadność skargi bądź na okoliczności wyłączające odpowiedzialność - egzoneracyjne za naruszenie.
Okoliczności egzoneracyjne - obejmują argumentację niekwestionującą istnienie samego naruszenia, lecz zmierzającą do wyłączenia odpowiedzialności państwa za niewykonanie zobowiązania wynikającego z naruszenia prawa wspólnotowego.
Do tych okoliczności zaliczamy:
Siłę wyższą,
Bezprawność środka wspólnotowego,
Wzajemność,
Brak inercji,
Celowe niewykonania
Sugestie instytucji wspólnotowych.
Siła wyższa - to nieprzewidziane i nie możliwe do odparcia zdarzenie, które spowodowało naruszenie prawa wspólnotowego. Np. klęska żywiołowa, kataklizm. Naruszenie, jakiego dopuściło się państwo jest usprawiedliwione tylko wtedy, jeżeli jest adekwatne i konieczne w świetle działającej siły wyższej.
Znaczenie orzeczenia stwierdzającego naruszenie zobowiązania wspólnotowego ma w prawie wspólnotowym takie, że skutkuje zobowiązaniem państwa do niezwłocznego usunięcia naruszenia i osiągnięcia stanu zgodności. Jeśli oddziaływanie siły wyższej miało charakter przemijający, to ustąpienie działania siły wyższej - niezależnie od wyroku stwierdzającego naruszenie zobowiązania, lecz wyłączającego odpowiedzialność państwa za takie naruszenie.
Bezprawność środka wspólnotowego - prawdą jest, że doszło do naruszenia zobowiązania, jego źródłem jest jednak środek wspólnotowy, który sam jest dotknięty wadą skutkującą nieważnością. Wobec tego Komisja nie może czynić państwu członkowskiemu zarzutu z naruszenia przepisu, który sam w sobie jest bezprawny.
Zasada wzajemności -
Sugestia instytucji wspólnotowej - sytuacja, w której Komisja zasugerowała państwu członkowskiemu określony sposób postępowania, po czym uznała to postępowanie za naruszające prawo wspólnotowe i wszczęła postępowanie na podstawie art. 226 TWE. Gdy Komisja żąda określonego, lecz niezgodnego z prawem wspólnotowym zachowania państwa, państwo to nie może się opierać na stanowisku Komisji dla usprawiedliwienia naruszenia zobowiązania wspólnotowego, chyba że Komisja została prawnie wyposażona w uprawnienie do wiążącego określenia zgodności działań państw z prawem.
Postępowanie na podstawie art. 227 TWE.
Postępowanie to dotyczy skargi państwa członkowskiego przeciwko innemu państwu członkowskiemu o naruszenie zobowiązań wspólnotowych. Przedmiot jest taki sam jak w postępowaniu w art. 226.
Odrębności proceduralne w stosunku do art. 226 TWE występują na etapie procedury wstępnej - nieformalnej oraz administracyjnego postępowania przedsądowego.
Procedura wstępna - inicjuje skierowanie przez państwo powodowe wniosku do Komisji wszczynającego postępowanie w trybie art. 227 TWE.
Państwo powodowe nie ma obowiązku kontaktowania się z państwem pozwanym.
Po wpłynięciu tego wniosku Komisja wysłuchuje obydwu państw i podejmuje próbę polubownego rozwiązania sporu.
W razie niepowodzenia tej próby Komisja może skierować do państwa pozwanego formalne ostrzeżenie, a następnie może wydać umotywowaną opinię, ma na to 3 miesiące od daty wpłynięcia wniosku. Komisja może podzielić argumenty państwa skarżącego albo nie.
Jeżeli Komisja wyda umotywowaną opinię, to państwo pozwane może usunąć naruszenie, zlekceważyć żądania Komisji albo zanegować istnienie zobowiązania lub jego naruszenia. W dwóch ostatnich przypadkach, po upływie terminu wskazanego w umotywowanej opinii, państwo powodowe może skierować skargę do TS. Wniesienie skargi przez państwo powodowe przed upływem terminu wskazanego w umotywowanej opinii będzie stanowić podstawę jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.
Jeżeli Komisja nie wyda umotywowanej opinii w terminie 3 miesięcy , to państwo powodowe może po upływie 3 miesięcy, skierować skargę do TS.
Wniesienie skargi przed upływem terminu trzymiesięcznego będzie dawało podstawę do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.
W postępowaniu sądowym ciężar dowodowy spoczywa na państwie powodowym. Jeżeli Komisja w procedurze przedsądowej nie podzieliła stanowiska państwa powodowego, to może interweniować w postępowaniu po stronie państwa pozwanego.
Jeśli Komisja skierowała umotywowaną opinię do państwa pozwanego, to może wstąpić do postępowania jako interwenient po stronie powodowej.
Skarga z Komisji z art. 226 TWE jest pierwotnie inicjowana wskutek posiedzenia przez Komisję wiedzy o naruszeniu prawa wspólnotowego przez państwo członkowskie. Wiedza ta może pochodzić z różnych źródeł, w tym z zawiadomień wpływających od państw członkowskich . Takie zawiadomienie nie może być traktowane jako wniosek składany w trybie art. 227 TWE.
4