NAUKA ADMINISTRACJI 2004- 05- 21

Szczegółowe rozważania na temat relacji między administracją a instytucjami politycznymi inaczej mówiąc między systemem administracji a systemem politycznym, należy zacząć do przedstawienia klasycznej koncepcji, zakładającej ścisłe rozróżnienie między tymi dwoma sferami czyli sferą administracji i polityki.

Podejście klasyczne- stanowi ugruntowany punkt widzenia, tych spraw i stanowi punkt wyjścia dla rozważań na ten temat. Rozważania na temat relacji między polityką a administracją zaczynają się i kończą na przedstawieniu tej klasycznej koncepcji.

Na czym polega koncepcja klasyczna - wyróżniamy tu :

• kwestie funkcjonalne - zwraca się tu uwagę na to że cele administracji mają charakter wtórny wobec celów wyznaczanych przez władzę polityczną, istnieje hierarchia celów które są realizowane przez administrację i te najbardziej ogólne cele administracji są wyznaczane przez władzę polityczną. Można tu powiedzieć że administracja jest kierowana przez (w bardzo ogólnym tego słowa znaczeniu ) instytucje polityczne. Nie mamy tu jednak do czynienia z całkowitym zdeterminowaniem działalności administracji, przez instytucje polityczne. Administracja ma pewną sferę swobody jeśli chodzi o ustalanie celów cząstkowych, celów operacyjnych. Administracja jest z jednej strony podległa instytucjom politycznym a z drugiej strony ma wykonawczy charakter działań administracji.

• Rozważania w planie organizacyjnym to koncepcja klasyczna zwraca uwagę na to że możliwe jest przeprowadzenie ścisłego rozdziału pomiędzy sferami polityki i administracji, ponieważ działania w tych dwóch sferach są realizowane przez odmiennego typu organizacje i przez osoby o odmiennym statusie prawnym.

Osoby wykonujące administrację są osobami trudniącymi się działalnością zawodową.

Możemy tu mówić o zawodzie urzędnika, który jest zawodem odrębnym od innych zawodów.

PROFESJONALIZACJA - to bardzo istotna cecha pracowników administracji.

Współczesna administracja jest organizacją zbiurokratyzowaną , oznacza to że poszczególni pracownicy administracji funkcjonują w ramach określonego systemu hierarchicznych zależności.

BRAK UZALEŻNIENIA URZĘDNIKÓW OD WYBORCÓW- to kolejna cecha urzędników. To znaczy że we współczesnej administracji bardzo rzadko dochodzi do sytuacji kiedy to stanowiska w aparacie administracyjnym są obsadzane w drodze wyboru .

W USA jest dość duża liczba stanowisk obsadzanych w drodze wyborów.

W Polsce takie wybory zostały wprowadzone w odniesieniu do organów wykonawczych gmin. ( np. prezydent pochodzi z wyborów powszechnych)

Mimo tego zasadą jest że pracownicy administracji nie pochodzą z wyborów, tylko są powoływani do pracy w administracji w jakimś innym trybie.( np. konkurs)

Jeżeli chodzi o polityków- możemy powiedzieć że politycy nie są zawodowcami, są niefachowcami (mimo że utrzymują się z polityki). Polityk nie musi być specjalistą od finansów aby zostać ministrem finansów. Powinien umieć zorganizować wokół siebie grupę ludzi którzy się na tym znają i musi umieć nimi zarządzać .

URZĘDNICY GÓRUJĄ WIEDZĄ NAD POLITYKAMI.

Polityk dostaje mandat zaufania od wyborców i wtedy może swój program wyborczy wprowadzać w życie, takiej legitymacji, mandatu nie posiadają urzędnicy .Posiadanie takiej legitymacji uprawnia polityka do podejmowania najbardziej istotnych decyzji , do wyznaczania kierunku działania całej administracji.

Politycy rządzą od wyborów do wyborów, są to osoby które cierpią na brak stałości pracy .

Istnieje pewne ryzyko przegrania wyborów, jest to bardzo ważny czynnik który w praktyce może mieć olbrzymie znaczenie i powodować że politycy będą podejmować takie decyzje jakie będą im służyć do wygrania kolejnych wyborów. Nikt nie może zagwarantować politykowi że będzie sprawować daną funkcję aż do końca życia zawodowego, co można z kolei zagwarantować urzędnikowi.

Instytucje polityczne nie są instytucjami o charakterze biurokratycznym. Klasyczna koncepcja- mówiąca o istnieniu zasadniczych różnic między administracją a sferą polityki, pozwala ona na przedstawienie klarownego obrazu relacji miedzy polityką a administracją. Mówi ona o tym że można oddzielić te dwie sfery w sposób wyraźny i jednoznaczny. Są też inne korzyści tej koncepcji - tj. przerzucanie w pewnym sensie odpowiedzialności za decyzje urzędników na polityków. W praktyce jednak ta koncepcja wykazuje pewne nie doskonałości i powinna być odrzucona dlatego że nie opisuje ona rzeczywistości ale przedstawia pewien model który w praktyce nie jest realizowany. W praktyce mamy do czynienia z przenikaniem się polityki i administracji dlatego też nie można powiedzieć że te dwie sfery można definitywnie rozdzielić, przeciwnie zwraca się uwagę na to że istnieją głębokie związki między nimi. Te związki są tak daleko idące że należałoby mówić o zrastaniu się tych dwóch sfer , o przenikaniu się. Krytyka tej koncepcji nie oznaczała porzucenia jej .

Na czym polega to przenikanie się sfery polityki i administracji - należy tu powiedzieć że nie jest możliwe w planie organizacyjnym oddzielenie od siebie instytucji politycznych i administracyjnych , są instytucje które mają dwojaki charakter czyli realizują zarówno funkcję polityczne jak i administracyjne. Tego rodzaju instytucją są polscy ministrowie wykonują i takie i takie , podobnie jak Rada Ministrów . Urzędnicy zajmujący najwyższe stanowiska w administracji biorą udział w życiu polityków, w przeciwieństwie do tego co zakłada koncepcja klasyczna. Jeżeli patrzymy na prace nad budżetem to widzimy że budżet jest rozstrzygnięciem politycznym, ponieważ jego zawartość określa kierunki działalności administracji tej sfery budżetowej. Projekt budżetu zostaje określany przez urzędników w ministerstwie finansów i parlament ma niewielkie możliwości zmiany tego budżetu , mogą to być jedynie zmiany kosmetyczne. Ci którzy demonstrują przed Sejmem przesunięcie jakichś wydatków, nie rozumieją tego że te decyzje zapadły już wcześniej w Ministerstwie Finansów.

Udział urzędników w podejmowaniu decyzji politycznych:

• Administracja przygotowuje projekty rozstrzygnięć a nie politycy. Przewagą administracji jest posiadanie wiedzy, to właśnie wiedza powoduje że urzędnicy przestają być podporządkowani władzy politycznej a stają się uczestnikiem procesu o charakterze politycznym.

• Urzędnik który zamierza podjąć działalność polityczną jest zobowiązany do zrezygnowania z pracy w administracji.

Specyfika administracji w stosunku do władzy politycznej:

• jest to profesjonalizm i permanencja czyli zawodowy charakter działalności urzędników , przeciwstawiamy tu nie profesjonalizm polityków którzy z doskoku zajmują się poszczególnymi dziedzinami spraw administracyjnych i permanencja czyli stałość, stałość administracji.

• Administracja posiada środki wykonawcze których nie posiadają instytucje polityczne. Instytucje polityczne podejmują decyzje ale nie mają do dyspozycji żadnych środków osobowych , materialnych, przy pomocy których mogłyby wykonywać swoje rozstrzygnięcia. Tu przejawia się cecha administracji wiążąca się z wykonawczym charakterem jej działań i należy zwrócić uwagę na to że administracja podejmuje rozstrzygnięcia o konkretnym charakterze ,działania w sprawach indywidualnych i w ten właśnie sposób adaptuje te ogólne cele wyznaczone przez władze polityczną do konkretnych sytuacji.

Ustrój administracji nie jest czymś co może ulec zmianie z dnia na dzień ale czymś co może być kształtowane przez pokolenia. W sytuacji jakichś gwałtownych zmian w sferze polityki, np. gdy dochodzi do zmiany ustroju politycznego wówczas dochodzi i do zmian sposobu organizacji aparatu państwa i zmiany struktury administracji.

Gdy Polska w 1989 r. przeszła i nadal przechodzi, przekształcenie na nowy model państwa demokratycznego, państwa prawnego i ten właśnie model państwa zakładał zupełnie inną strukturę aparatu państwowego niż ta która istniała do 1989r.

Różnice miedzy nowym a starym modelem państwa są zasadnicze:

• samorząd terytorialny jest obecnie bardziej rozbudowany

• organizacja płac organów centralnych administracji

• sposoby funkcjonowania administracji

• różnica między ugrupowaniami politycznymi

Możemy tu powiedzieć ,że określona ideologia ustrojowa spowodowała zasadnicze przekształcenie administracji. Istnieje pewien zespół wartości państwa demokratycznego i powinien być przyjęty i zaakceptowany przez pracowników administracji . pracownicy administracji powinni akceptować system wartości państwa demokratycznego, a przynajmniej aby go nie odrzucali. Konkretnie mówiąc pracownicy administracji powinni być lojalni wobec tego ugrupowania politycznego, które w danej chwili sprawuje władzę polityczną.

Relacje między instytucjami politycznymi a administracyjnymi- jest to kwestia która została gruntownie zbadana, jeżeli chodzi o relacje na szczytach władzy. Chodzi tu o modele relacji między głową państwa a szefem rządu i parlamentem, których jest dwa:

• SYSTEM PARLAMENTARNY - cechuje się tym że rząd jest powiązany z parlamentem , ponieważ jest powoływany i odwoływany przez parlament, tak więc rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem. Istnieje tu rozdzielenie funkcji głowy państwa i szefa rządu, kierowanie administracją rządową jest więc powierzone Radzie Ministrów i władzy wykonawczej.

Konsekwencje dla administracji wynikające z istnienia systemu parlamentarnego -

• w systemie parlamentarnym dochodzi do skoncentrowania w rządzie ministra odpowiedzialności za funkcjonowanie całości administracji rządowej. Ulegają osłabieniu możliwości oddziaływania przez instytucje polityczne na instytucje administracyjne niższych szczebli. Ministrowie stają się pośrednikami między administracja rządową a instytucjami politycznymi. Ponoszą odpowiedzialność polityczną za funkcjonowanie administracji. Dzięki temu ulega osłabieniu odpowiedzialność polityczna reszty administracji, to znaczy, że jeśli funkcjonariusz policji popełnią błąd podczas zatrzymania groźnego przestępcy, i zastrzelą przypadkowego przechodnia to oczywiście poniosą odpowiedzialność dyscyplinarną ale również pojawi się odpowiedzialność polityczna Ministra Spraw Wewnętrznych .

• istotną cechą tego systemu jest to że istnieje ta odpowiedzialność polityczna ministrów poszczególnych działów administracji ,z tym zaś wiąże się wykształcenie silnych więzi hierarchicznych w administracji ,chodzi tu nie tylko o to aby powstała odpowiedzialność ale chodzi również o stworzenie ministrom możliwości oddziaływania na resztę administracji, która działa w ramach danego resortu, jak również wzmocnienie pionowych zależności wewnątrz administracji .

• SYSTEM PREZYDENCJALNY- jest zbudowany w innych założeniach niż system parlamentarny, czyli w założeniach dotyczących sposobu organizacji władzy wykonawczej i relacji między władzą wykonawczą a władzą ustawodawczą. W klasycznym systemie prezydencjalnym dochodzi do połączenia funkcji głowy państwa i szefa rządu , tz. że prezydent jest równocześnie szefem administracji. Jest to osoba odpowiedzialna za funkcjonowanie całej władzy wykonawczej. Przykładem tego systemu są Stany Zjednoczone, gdzie prezydent jest jednoosobowym szefem całej władzy wykonawczej. W innych systemach prezydencjalnych istnieje rząd jako samodzielny organ ,ale z zasady jest to organ podporządkowany prezydentowi i nie ma tutaj powiązania rządu z parlamentem.

Bardzo ważną cechą tego systemu jest: rygorystyczne, w przypadku USA, rozdzielenie do siebie władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej. Jest to oddzielenie rygorystyczne dlatego że chodzi o odłączenie możliwości przebywania Prezydenta w samym budynku Kongresu Stanów Zjednoczonych, o samą fizyczną obecność , nie mówiąc już o wyłączeniu możliwości prawnego oddziaływania na prace Kongresu. Z tym się wiąże brak odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, czyli parlament nie może odwołać szefa władzy wykonawczej. To samo działa w odwrotnym kierunku, czyli szef władzy wykonawczej nie może odwołać parlamentu i zarządzenia przedterminowych wyborów. Wybory odbywają się w ustalonych okresach co 4 lata, czy co 5 lat i prezydent musi współpracować z tym parlamentem jaki został wyłoniony w wyniku wyborów. Mogą być takie sytuacje że większość w parlamencie mają politycy wywodzący się z partii opozycyjnej, wobec Prezydenta. Wtedy Prezydent stara się przekonać do siebie tę większość opozycyjną. Dąży do znalezienia pewnego kompromisu, takiego rozwiązania jakie byłoby możliwe do zaakceptowania przez obie strony.

Konsekwencje dla administracji systemu prezydencjalnego - ponieważ w tym systemie nie ma odpowiedzialności politycznej Prezydenta wobec parlamentu to prowadzi do sytuacji kiedy pojawia się odpowiedzialność polityczna poszczególnych segmentów administracji i poszczególnych instytucji administracyjnych. Ulegają pewnemu osłabieniu możliwości Prezydenta oddziaływania na administrację, natomiast ulegają zwiększeniu wpływy parlamentu na administrację. Parlament uzyskuje pewne uprawnienia nominacyjne może zatem wyrażać opinię o kandydatach na określone stanowiska administracji, mogą być też takie sytuacje że pracownicy administracji są osobami meldowanymi przez np. przez Prezydenta, przez parlament , przez jakieś grupy społeczne.

STRUKTURA RZĄDU- jest to sprawa która jest charakterystyczna dla systemów parlamentarnych, ponieważ istnieje instytucja rządu czy Rady Ministrów. Jeżeli chodzi o systemy prezydencjalne to dla tych systemów nie jest charakterystyczna instytucja rządu.

STRUKTURA RZĄDU W SYSTEMIE PARLAMENTARNYM- wyróżnia się trzy modele organizacji rządu:

1. Model anglosaski - przyjęty w Wielkiej Brytanii oraz we wszystkich państwach które w przeszłości należały do imperium brytyjskiego i nadal są członkami brytyjskiej wspólnoty narodu

Cechy charakterystyczne tego modelu to:

• jest to taki model w którym przyjmuje się , że w skład rządu wchodzą wszystkie osoby które ponoszą solidarnie odpowiedzialność polityczną za działania rządu. Dokonujemy tutaj rozróżnienia między rządem a gabinetem. Jeżeli rząd podaje się do dymisji to automatycznie wszystkie osoby podają się do dymisji. Rząd w Polskim rozumieniu to w warunkach brytyjskich - gabinet. Polski gabinet jest pewną grupą członków rządu którzy pod przewodnictwem Premiera zajmują się bieżącym zarządzaniem administracją , czy bieżącym wykonywaniem funkcji rządu. Premier decyduje o tym kto wejdzie w skład gabinetu, skład gabinetu odzwierciedla pewne priorytety polityki wewnętrznej rządu.

• Bardzo ważną cechą modelu anglosaskiego jest zróżnicowanie statusu prawnego członków rządu. Tych członków rządu jest kilkuset dlatego muszą mieć zróżnicowany status prawny.

Chodzi tu o ich pozycje w administracji i o zależności pomiędzy poszczególnymi członkami rządu. Ważne jest zapewnienie politycznego wpływu rządu na administrację i oddzielenie a jednocześnie wyodrębnienie osób zajmujących stanowiska polityczne i oddzielenie ich od stanowisk urzędniczych.

2) Model kontynentalny zwany także modelem francuskim- wychodzi z odmiennych założeń a mianowicie zwraca się tu uwagę na to by rząd był organem kierującym administracji. W tym modelu można mówić że rząd to jest Rada Ministrów. Bardzo charakterystyczne dla modelu francuskiego jest to że wszyscy członkowie rządu mają taką pozycję prawną, czyli nie zależnie od przedmiotu głosowania , głosy poszczególnych ministrów są sobie równoważne. Wszyscy są sobie równi a konsekwencją tej zasady równości jest to że rząd jako całość rozpatruje sprawy. W tym modelu rząd nie jest organem zbyt licznym ( dwadzieścia kilka osób , ministrów). Pojawia się tu problem przełożenia polityki rządowej na działania administracji i stworzenia gwarancji w postaci obsady kluczowych stanowisk przez osoby w pełni lojalne wobec rządu. Problem zapewnienia politycznego wpływu na administrację a z drugiej strony oddzielenie od siebie urzędników i polityków, zostało rozwiązane w modelu francuskim w ten sposób że zostało ono bardzo mocno zawężone, ale z drugiej strony wyodrębniono kategorię pracowników administracji którzy nie cieszą się stałością stosunku pracy, ze względu na wykonywanie funkcji o charakterze politycznym.

3) Model szwecki- przyjęto tu że rząd jest to organ kolegialny liczący dwadzieścia kilka osób, ministrów podobnie jak w przypadku rozwiązań francuskich , należy tutaj mówić o równorzędnej pozycji wszystkich ministrów, ale w modelu szweckim ministrowie nie kierowali poszczególnymi działami administracji. Pierwotnie w rozwiązaniach szweckich rząd jako całość kierował administracją. Poszczególni ministrowie otrzymali pewne własne zakresy działania i stali się pewnymi kierownikami resortów. Ministrowie w tym modelu nie są organami administracji , sprawują one nadzór, kontrolę, natomiast nie są to organy administracji i ministrowie nie administrują. Działalność w charakterze administracyjnym jest prowadzona przez Urzędy Centralne, one to wydają decyzje administracyjne. Ministrowie nie zajmują się sprawami bieżącymi. Tu właśnie widać zasadniczą różnicę między modelem szweckim a modelem francuskim, bo w modelu francuskim to minister jest zaangażowany w bieżącą działalność administracyjną.

SYSTEM PARTYJNY DLA ADMINISTRACJI

STRUKTURA SYSTEMU PARTYJNEGO - są tu systemy:

• jednopartyjne

• dwupartyjne

• wielopartyjne

Struktura systemu partyjnego ma istotne znaczenie dla sposobu funkcjonowania administracji.

System jednopartyjny jest to system w którym dominuje jedna partia. Jest tu podwójne podporządkowanie urzędników, czyli podporządkowanie przełożonemu hierarchicznemu, oraz podporządkowanie odpowiedniej instancji partyjnej. Zasadą tu jest nadrzędność partii nad administracją. Tak więc partia staje się siłą kierowniczą, przywódczą i partia może oddziaływać na administrację na każdym szczeblu. Jest to oddziaływanie z góry na dół i z dołu na górę.

System dwupartyjny - jest to system w którym istnieją dwie partie lub dwa bloki partyjne dla ugrupowania ( np. USA, Wielka Brytania, Francja). W USA jest to partia Demokratów i Republikanów.

Znaczenie systemu dwupartyjnego dla administracji- pojawia się pokusa aby stanowiska w administracji były traktowane jako pewien łup, jaki przypada zwycięscy wyborów.

Jeżeli wybory wygrywa druga partia to oczywiście zwalnia wszystkich pracowników administracji i zatrudnia swoich ludzi. Może to być w dużym stopniu odwdzięczenie się za poparcie polityczne.

System wielopartyjny- system w którym istnieje kilka czy więcej partii, które posiadają realną możliwość brania udziału w sprawowaniu władzy politycznej. W takim systemie nie należy liczyć że któraś z partii zdobędzie pozycję dominującą i w konsekwencji będzie miała wpływ na administrację. W systemach wielopartyjnych dochodzi bardzo często do powstania rządu koalicyjnego, co przekłada się na administracje ( np. ministrem jest polityk z jednej partii a jego zastępcą polityk z drugiej partii). To się przekłada na wzrost niezależności urzędników , na stabilizacje kadry prawniczej. Rządy koalicyjne są mniej stabilne od rządów tworzonych przez jedną partię. Mniejsza stabilizacja rządu powoduje mniejszy wpływ na administrację. W tym systemie administracja zdaje się mieć najbardziej niezależną pozycje wobec rządu, czy instytucji politycznych.

STRUKTURA PAŃSTWA:

Wyróżniamy dwa typy państw:

• państwa jednolite zwane także państwami unitarnymi - są to państwa w których jest jeden system administracji publicznej, ten system jest wewnętrznie zróżnicowany. System administracji w takim państwie może być mniej lub bardziej zcentralizowany, ale niezależnie od stopnia tej centralizacji czy decentralizacji w państwie unitarnym wiele problemów które maja charakter lokalny, terenowy będzie przedostawać się na poziom centralny ogólnokrajowy. I tu będą mogły być rozstrzygnięte.

• państwa o złożonej strukturze, tu mówi się często o federacji oraz o konfederacji czyli o związku państw. Jeśli chodzi o administrację w państwie o złożonej strukturze to nie ma jednej administracji, ale jest tu administracja federalna i administracja części składowych federacji. (np. Republika Federalna Niemiec, i administracje Landów ). Struktura federalna jest chętnie stosowana w państwach które mają złożoną strukturę społeczna. Federalna struktura państwa umożliwia wprowadzanie różnych rozwiązań, odpowiednich dla poszczególnych obszarów.

ADMINISTRACJA A SYSTEM GOSPODARCZY

Nowy ład gospodarczy był realizowany przez Ruzwelta - był to program oparty na poglądach ekonomicznych ............................. Przyjął on założenie że gospodarka nie jest zdolna do samodzielnego regulowania się, wychodzenia z kryzysu. Jeśli chodzi o oddziaływanie regulacyjne administracji na gospodarkę to możliwe są do wykorzystania różnego rodzaju instrumenty:

• instrumenty z zakresu podatkowego, ulgi, zwolnienia podatkowe

• można stymulować pewne dziedziny gospodarki przekazując subwencję np. dla rolnictwa pod różnymi postaciami ( dopłaty do produktów rolnych)

• instrumenty oddziaływania nakazowego (koncesje, licencje, pozwolenia)

• tworzenie pewnej infrastruktury społecznej, która jest związana z pewnymi inwestycjami korzystnymi z punktu widzenia gospodarki.( inwestycje w sferze oświaty, kultury, ochrony zdrowia) sprzyja to rozwojowi gospodarki.

Państwo dobrobytu - zakładało że istnieje konieczność stworzenia każdemu obywatelowi pewnego minimalnego standardu życia. Współcześnie odrzuca się koncepcje państwa dobrobytu stwierdzając że nie jest ona efektywna. Zwraca się uwagę współcześnie na konieczność zachowania pewnych wymogów sprawiedliwości społecznej przez system. Współczesne państwo nie może sobie pozwolić na pozbawienie ochrony socjalnej najbiedniejszych, najsłabszych grup społecznych.

FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH

• funkcja alokacyjna -polegająca na rozmieszczeniu czynników wytwórczych poprzez finanse publiczne w taki sposób aby były wykorzystywane w sposób racjonalny, efektywny i pełny.

• funkcja redystrybucyjna - polegająca na korygowaniu podziału dochodów powstałego w wyniku procesów rynkowych.

• funkcja stabilizacyjna- polega na zapewnieniu stabilnego przebiegu procesów gospodarczych. Zapewnienie stabilnych cen, stałego wzrostu produktów gospodarczych.

GŁÓWNE KIERUNKI WYDATKÓW PUBLICZNYCH ZWIĄZANYCH Z GOSPODARKĄ :

1. oddziaływanie na cykle koniunktualne i przeciwdziałanie cyklicznemu bezrobociu w dążeniu do utrwalenia pełnego zatrudnienia.

2. przeciwdziałanie negatywnym skutkom uprzemysłowienia,

3. zapobieganie wyczerpywaniu się podstawowych surowców naturalnych,

4. przekształcanie pewnej struktury zamożności społeczeństwa, ograniczanie nadmiernych dochodów, przekazywanie pewnego wsparcia niektórym grupom społecznym,

Monetaryści- w inny sposób podchodzą do kwestii sterowania gospodarką przez państwo i uważają oni że koncepcje Kejntza nie jest właściwa. Uważają oni że państwo powinno sterować gospodarką przy pomocy kształtowania strumieni pieniędzy emitowanych przez państwo.

Zakładają istnienie gospodarki rynkowej, która jest sterowana przy pomocy strumieni pieniędzy.

WSPÓŁCZESNA ADMINISTRACJA -

Oddziaływuje na gospodarkę poprzez:

1. prowadzenie działalności gospodarczej

2. regulację działalności gospodarczej innych podmiotów

3. dokonuje redystrybucji dochodu narodowego

Prowadząc działalność gospodarczą przez administrację należy przestrzegać pewnych warunków dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w sposób racjonalny i efektywny. To oznacza między innymi postulat oddzielenia urzędników od gospodarki. Są dwie funkcję realizowane przez administrację:

• funkcja regulacyjna- (wydawanie pozwoleń, określanie wysokości podatków, zwolnień itp.)

• funkcja prowadzenia działalności gospodarczej i wtedy to określona instytucja administracyjna prowadzi bezpośrednią działalność gospodarczą

Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez urzędników , które mają na celu zapewnienie warunków dla równości szans wszystkich podmiotów gospodarczych.

RELACJE MIĘDZY ADMINISTRACJĄ A SPOŁECZEŃSTWEM

Koncepcja klasyczna zakłada że społeczeństwo jest zbiorem jednostek które, realizują swoje własne cele, natomiast państwo realizuje cel ogólny. W relacjach między administracją a społeczeństwem, państwo jest tym elementem, który integruje społeczeństwo, wprowadza w nie ład porządek w interesie ogólnym. Natomiast społeczeństwo jest zbiorem zdezintegrowanym ,jest zbiorem czynników w których każdy zmierza do realizacji własnych celów często sprzecznych z celami lub interesami innych. Max Weber poddał krytyce koncepcję klasyczną i twierdził że państwo powinno być definiowane w inny sposób, nie poprzez cele realizowane przez państwo, ale przez środki realizacji tych celów. Według niego cechą specyficzną państwa jest to że państwo jako jedyna organizacja społeczna posiada monopol na stosowanie przymusu i dzięki temu posiada pozycję szczególną.

W różnych sferach życia społecznego powinny być wprowadzane mechanizmy rynkowe. Państwo powinno wycofywać się z tworzenia pewnych kwestii socjalnych, ale współcześnie została w znaczący sposób zmodyfikowana myśl liberalna. Współcześnie też kwestionuje się nie samą rolę państwa w sferze socjalnej ale także monopol państwa.

W ekonomii społecznej wprowadzono rozróżnienie między dobrami prywatnymi a dobrami publicznymi. W przypadku dóbr prywatnych rynek miałby funkcjonować w sposób sprawny i skuteczny.

Cechy dóbr prywatnych to:

• własność

• .....................

Dobra publiczne to takie które nie są prywatne czyli co do których nie występuje konkurencja i które można konsumować wspólnie razem z innymi osobami. Rynek nie funkcjonuje dobrze w przypadku dóbr publicznych z powodów czysto ekonomicznych tzn. jeżeli nie ma konkurencji między konsumentami to nie jest możliwe wyznaczenie ceny równowagi.

Koszty wytworzenia pewnych dóbr i wartości mogą zniechęcić do konsumowania danego dobra.

(np. muzea). Tu pojawia się problem ustalenia wysokości odpłatności za korzystanie z określonych dóbr. Cena jest instrumentem dopuszczania do określonego dobra. Jeżeli cena będzie niska to będzie wielu nabywców, jeżeli będzie zaś wysoka to nabywców będzie mniej.

Teoria dóbr publicznych zakłada, że są pewne mechanizmy określające wielkość .............................................................

Nurt umowy społecznej który przewiduje wprowadzenie pewnych mechanizmów politycznych, negocjacyjnych, w tej sferze.

Państwo ma do czynienia z konfliktami społecznymi i tu pojawia się bardzo ważna funkcja którą powinno realizować państwo, aparat administracji, chodzi o funkcję stabilizującą, o rynkowanie napięć społecznych. Istnienie różnego rodzaju sprzeczności wewnątrz społeczeństwa jest czymś nieuchronnym, i ten poziom konfliktów jest nie możliwy do uniknięcia. Nadmierne konflikty powodują destabilizację społeczeństwa i stanowią dla takiego systemu zagrożenie. Dysproporcje, nierówności społeczne które były bardzo charakterystyczne dla kapitalizmu w dziewiętnastym wieku, były i są nadal widoczne. Istnieją takie mechanizmy, które mają za zadanie zmniejszenie dysproporcji między bardzo bogatymi a bardzo biednymi.

Funkcja integracyjna- istnieje związek między rozwojem gospodarczym , postępem technicznym, a integracją społeczną. Integracja społeczna to inaczej upowszechnianie się tego systemu wartości. Tu pojawia się stwierdzenie, że co jest dobre dla mnie jest dobre dla państwa. Sukces poszczególnych jednostek przekłada się na postępującą integrację społeczną i na umacnianie się społeczeństwa w państwie.

Teoria liberalna - jest oparta na teorii integracji jednostka powinna dążyć do realizacji swoich celów gdyż jest to z korzyścią dla społeczeństwa jako całości.

STRUKTURA ORGANIZACYJNA:

• jest to sposób rozmieszczenia ludzi i środków, podział pracy oraz więzi jakie istnieją między poszczególnymi częściami organizacji. Są to więzi , relacje między poszczególnymi częściami organizacji. Jest narzędziem kierowania ponieważ wyznacza rodzaje więzi między poszczególnymi częściami organizacji. Dzięki niej możliwe jest zachodzenie procesów kierowniczych organizacji.

JAKIE FUNKCJE PEŁNI STRUKTURA ORGANIZACYJNA:

1) scala ona składniki organizacji i jedność. Chodzi tu o powiązania tych części i podział pracy jaki jest określany przez strukturę, założenie jest takie że ten podział pracy powinien być dokonany w sposób harmonijny umożliwiający urzędowanie organizacji jako całości.

2. zapewnianie równowagi wewnątrz organizacji. Mogą być wadliwe struktury organizacyjne , które mogą prowadzić do destrukcji organizacji, ale są to sytuacje patologiczne, szybko się rozwiązujące. Struktura organizacyjna powinna stwarzać stan równowagi między różnymi częściami danej organizacji.

3. Zapewnianie synchronizacji działania poszczególnych części organizacji. Jest to synchronizacja czasowa i przestrzenna

4. Wiązanie organizacji z otoczeniem. Ze struktury organizacyjnej wynikają punkty poprzez które organizacja kontaktuje się z otoczeniem.

CECHY STRUKTURY ORGANIZACYJNEJ:

• Specjalizacja (tu w grę wchodzą takie sprawy jak- podział pracy, zróżnicowanie, specjalizacja w wymiarze przestrzennym ) specjalizacja powoduje wzrost umiejętności, sprawności działania ale też pojawiają się negatywne strony specjalizacji takie jak wyuczona nieudolność, czyli posiadamy pewną wiedzę, umiejętności i wykorzystujemy je tylko w określonych warunkach.

• Hierarchia - pojawia się tu kwestia zwierzchnictwa władzy, gdzie władzą nazywamy, możność wywierania wpływu na innych, zmiany zachowania innych. Konsekwencją istnienia hierarchii jest przyznanie władzy w jakimś zakresie temu kto jest wyżej w strukturze organizacyjnej. Podział władzy wiąże się z podziałem odpowiedzialności. Problematyka centralizacji czy decentralizacji -jest to sprawa która pojawia się wewnątrz organizacji.

• Rozpiętość kierowania- jest to pojęcie dotyczące relacji między kierownikiem a podwładnymi, chodzi tu o liczbę podwładnych jednego kierownika. Istnieje zależność między liczbą podwładnych a możliwością ingerencji kierownika w sprawy podwładnych. Liczba podwładnych jest uzależniona od konkretnej sytuacji.

• Liczba szczebli kierowania - tu używa się takich pojęć jak: płaska, czy wysmukła są to określenia charakteryzujące rysunek przedstawiający strukturę organizacyjną. Struktura płaska to:- struktura mająca niewielką liczbę szczebli kierowania. Struktura wysmukła:- mająca dużo szczebli kierowania. Istnieje zależność miedzy rozpiętością kierowania a liczbą szczebli kierowania, ponieważ wzrost rozpiętości kierowania prowadzi do spłaszczenia struktury a zmniejszenie rozpiętości kierowania prowadzi do powstania struktury wysmukłej.

• Formalizacja - administracja publiczna jest organizacją sformalizowaną w porównaniu z innymi organizacjami. Sposób formalizacji w drodze ustawowej czy w drodze konstytucyjnej co powoduje że pewne istotne elementy struktury organizacyjnej nie mogą być zmienione przez samą administrację.

KWESTIE PROJEKTOWANIA I DOSKONALENIA STRUKTURY ADMINISTRACJI

- projektowanie struktury administracji od podstaw wiąże się ze zlikwidowaniem różnorodności, która jest uwarunkowana lokalnie. I tu właśnie pojawiają się dysfunkcje jednolitej struktury organizacyjnej.

Sposoby konstruowania struktury organizacyjnej, są tu dwa podejścia:

• podejście oddolne

• podejście odgórne czyli wychodząc od zdefiniowania pewnych celów zadań, funkcji jakie ma realizować ta całość, dana instytucja administracyjna i segregacja niższych szczebli.

Departamentalizacja - jest jednym z klasycznych zagadnień teorii administracji, chodzi tu o sposób dokonania podziału na departamenty , w administracji centralnej sposób podziału na resorty, wyodrębnienie pewnych działań administracji i pogrupowanie ich pod przewodnictwem poszczególnych ministrów.

STRUKTURY ORGANIZACYJNE W ADMINISTRACJI:

• Struktura funkcjonalna- polega na tym że poszczególne komórki organizacyjne zajmują się poszczególnymi funkcjami które są przypisane organowi administracji ( oświata, transport, budownictwo). Występuje w niej duża rozpiętość kierowania, i równocześnie są to struktury zcentralizowane. Pojawia się tu pewna groźba segmentacji, takiej instytucji ponieważ istnieje tendencja do izolowania się poszczególnych komórek organizacyjnych. Wynika to z tego że poszczególne komórki organizacyjne mogą funkcjonować w dość samodzielny sposób, mogą realizować swoje zadania niezależnie od innych komórek organizacyjnych.

• Struktura zorientowana na klienta- tzn. dla tego dla kogo funkcjonuje dany urząd. Jest to struktura stosowana dość często w urzędach skarbowych. Chodzi tu o podział na komórki organizacyjne według rodzaju podatków i podatników. Ta struktura pozwala na pewną optymalizację działania danej komórki organizacyjnej ze względu na potrzeby określonej komórki imiennej. Są to struktury zdecentralizowane, które wiążą się przede wszystkim z nieuwzględnieniem pewnych grup klientów w tej strukturze.

• Struktura zorientowana na program- jest bardzo elastyczna i powinna być zastosowana tam gdzie administracja musi wykonywać zadania o zmiennym zakresie, które wymagają tworzenia zespołów składających się z urzędników o różnego rodzaju kwalifikacjach. Podstawowe znaczenie ma tutaj program, który ma być realizowany w danej instytucji. Przydzielenie poszczególnych pracowników do obsługi, zajmowania się konkretnymi problemami to cecha charakterystyczna tej struktury, która także wymaga dużej kultury organizacyjnej i jest realizowana w takich instytucjach które dysponują wysoko wykwalifikowanym personelem. Konieczne jest zintegrowanie pracowników o różnych specjalnościach. Ta struktura wyjątkowo jest stosowana w administracji terenowej a dość często w poziomie centralnym.

• Struktura zorientowana na czynności administracyjne - jest to struktura w której są wyodrębnione standardowe czynności czy rodzaje procedór.

Pewne standardowe typy procedur, czynności i poszczególne komórki organizacyjne w danej instytucji , urzędzie zajmują się tymi wyodrębnionymi czynnościami , rodzajami procedur.( prowadzenie kancelarii, archiwum ). Wadą tego rodzaju struktur jest to że ograniczają one możliwości rozwoju zawodowego. Nie ma tutaj możliwości awansowania.

KONIEC WYKŁADU Z DNIA 21. 05.2004

1

9

9

---