UREGULOWANIA PRAWNE W ZAKRESIE BEZPIECZEŃSTWA I HIGIENY PRACY
Termin „ochrona pracy” ma charakter wieloznaczny. W aktach normatywnych, w nauce i w języku potocznym, w środowisku pracowniczym i związkowym nabiera on różnych znaczeń, niekiedy odbiegających od siebie dość daleko. Teoretycy tematu mimo zbliżonych pojęć i definicji różnie interpretują zakres i cele ochrony. Dyskusji nie podlega już przedmiot pracy, jest nim pracownik a nie praca którą wykonuje, choć w przeszłości widoczne było znaczne rozwarstwienie przedmiotowe tego problemu. W nauce niemieckiej przez długi okres funkcjonował podział na prawo ochrony pracy (tzw. prawo ochronne) oraz prawo umowy o pracę (prawo umowne).
Podstawowym celem ochrony pracy jest zapewnienie zdrowia pracownikom, które w myśl definicji Światowej Organizacji Zdrowia (WHO - World Health Organization), jest nie tylko brakiem choroby, ale jest to „stan pełnego dobrostanu fizycznego, psychicznego i społecznego”.
W teorii prawa pojęcie „ochrony pracy” rozumiane jest dwojako: z jednej strony utożsamiane jest z funkcją ochronną prawa pracy czyli ochroną interesów pracownika (ochrona trwałości stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę, ustalenie maksymalnego wymiaru czasu pracy czy minimalnego urlopu), z drugiej zaś to zespół norm prawnych zapewniających bezpieczeństwo w procesie pracy tj. ochrona pracownika przed szkodliwym oddziaływaniem środowiska pracy na jego zdrowie i przed zagrożeniami jego życia. Chobot dokonuje podziału ochrony pracy w trzech ujęciach:
szerokim - obejmującym całe prawo pracy, znaczną część prawa zabezpieczeń społecznych, instytucje, normy techniczne (prawne - przepisy oraz poza prawne - zasady) dotyczące bezpiecznej pracy,
wąskim - obejmującym działaniami wzmożoną ochronę pracy kobiet i młodocianych,
pośrednim - łączącym w sobie elementy poprzednich ujęć, mającym najwięcej walorów teoretycznych i praktycznych.
Dla wyodrębnienia przepisów służących zapewnieniu pracownikom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie pracy przyjmuje się w polskim prawie określenie „przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy”. Jest to ogół norm prawnych oraz środków badawczych, organizacyjnych i technicznych mających na celu stworzenie pracownikowi takich warunków pracy, aby mógł on wykonywać pracę w sposób produktywny, bez narażenia na nieuzasadnione ryzyko wypadku lub choroby zawodowej oraz nadmierne obciążenia fizyczne i psychiczne.
1. Ochrona pracy na forum międzynarodowym
Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia pracowników jest przedmiotem działań wielu organizacji i instytucji międzynarodowych. Do najważniejszych z nich należą:
Międzynarodowa Organizacja Pracy (ILO),
Rada Europy,
Unia Europejska.
Działalność normatywna Międzynarodowej Organizacji Pracy obejmuje oprócz wąsko rozumianego prawa pracy, obszar ubezpieczeń społecznych, polityki społecznej i ekonomicznej. Podstawowymi aktami normatywnymi uchwalanymi przez MOP są: konwencje - akty prawa międzynarodowego oraz zalecenia - stanowiące wytyczne dla ustawodawstwa krajowego. Konwencje są wiążące dla państw członkowskich po ich ratyfikowaniu, zalecenia natomiast nie rodzą zobowiązań, co do respektowania ich w prawie krajowym, lecz traktowane są jako wytyczne dla uchwalanych konwencji, uszczegółowiając je.
Pierwszą konwencję MOP z dziedziny bhp stanowi konwencja nr 31 - w sprawie ochrony przed wypadkami przy pracy w przemyśle wydana w 1929 roku. Nakłada ona na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia prawa krajowego o ochronie życia i zdrowia pracowników oraz reguluje działalność inspekcji pracy w tym zakresie.
Jednak najważniejszą konwencję MOP z obszaru bezpieczeństwa pracy stanowi konwencja 155 uchwalona 3 czerwca 1981 roku w Genewie. Ma ona charakter powszechny, a zapisy zawarte w tym akcie obejmują:
zasady polityki krajowej w dziedzinie bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia,
zadania państwa w tym zakresie,
zadania pracodawców na szczeblu przedsiębiorstwa,
obowiązki i uprawnienia pracowników.
Państwa ratyfikujące konwencję 155/1981 zobowiązane zostały do wykreowania i wprowadzenia w życie spójnej polityki krajowej (art.4) w zakresie bhp z uwzględnieniem: materialnego środowiska pracy, powiązania człowiek-technika, szkoleń, systemu motywacyjnego, konsultacji i współdziałania partnerów społecznych. Zadania państwa dotyczące realizacji polityki, obejmują ustanowienie odpowiednich przepisów prawnych dotyczących bezpieczeństwa i zdrowia, oraz organów kontroli stosowania tych przepisów, wyposażonych w odpowiednie instrumenty, sankcje (art. 9). Ponadto konwencja określa zadania pracodawców, obowiązki i uprawnienia pracowników i ich przedstawicieli. Najistotniejszym z punktu widzenia bhp jest zalecenie nr 164 na temat bezpieczeństwa, zdrowia pracowników i środowiska pracy.
Rada Europy jest organizacją o zasięgu lokalnym, ograniczającym się do Europy. Celem jej jest działanie w kierunku jedności europejskiej poprzez inicjatywy na rzecz demokracji, praw człowieka, rozwijanie świadomości i kultury europejskiej. Zasadniczym aktem prawa międzynarodowego w zakresie bezpieczeństwa pracy jest Europejska Karta Społeczna ustanowiona 18 października 1961 roku w Turynie. Tryb ratyfikacji Karty, oraz sposób kontroli jej postanowień różni się od zasad ratyfikacji konwencji. Państwo członkowskie nie musi ratyfikować wszystkich zapisów Karty, a jedynie co najmniej 5 artykułów „trzonu normatywnego” oraz kilku artykułów znajdujących się w części II, tak aby liczba artykułów, którymi zamierza związać się państwo członkowskie nie była mniejsza niż 10. Ponadto można przyjąć jedynie poszczególne paragrafy wybranych artykułów, tak aby liczba paragrafów nie była mniejsza niż 45. Po ratyfikowaniu Karty państwa członkowskie zobligowane są do przedstawiania Radzie Europy przepisów wdrażających podpisane zobowiązania. Podstawowym zapisem w Europejskiej Karcie Społecznej, dotyczącym ochrony zdrowia jest Art. 3 części I - prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy.
Unia Europejska jest organem międzynarodowym działającym na podstawie Traktatów. Z punktu widzenia omawianego tematu, najistotniejszy jest Traktat Rzymski podpisany 25 marca 1957, powołujący do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą.
Cele integracji sformułowane w preambule EWG obejmują obok ścisłej współpracy gospodarczej między krajami członkowskimi, również stałą poprawę warunków życia i pracy. Pogłębiający się proces integracji Europy zaowocował podpisaniem 7 lutego 1992 roku Traktatu z Maastricht powołującego Unię Europejską. UE realizuje swoje zadania poprzez wydawanie odpowiednich, przewidzianych w Traktacie aktów prawnych. Traktaty zaczynają obowiązywać (w sposób bezpośredni) w państwach członkowskich po ich ratyfikowaniu. Liczne akty prawne tworzone przez Wspólnoty nie muszą być ratyfikowane, lecz obowiązują w trybie i na zasadach przewidzianych w Traktatach. Sam fakt przystąpienia do Unii zobowiązuje państwa członkowskie do wdrażania prawa wspólnotowego bez konieczności ratyfikacji.
Podstawą stanowienia prawa w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy w Unii Europejskiej jest art. 118A oraz art. 100A Traktatu Rzymskiego. Dyrektywy wydane na podstawie art. 100A, są to dyrektywy w sprawie nowego podejścia do harmonizacji technicznej oraz normalizacji. Dyrektywy te (zwane „dyrektywami nowego podejścia”) określają wymagania w zakresie zdrowia, bezpieczeństwa i ochrony środowiska, niezbędne do zapewnienia funkcjonowania jednolitego rynku wewnętrznego. Natomiast dyrektywy wydane na podstawie art. 118A Traktatu, dotyczą szczególnie bezpieczeństwa oraz ochrony zdrowia i mają charakter norm minimalnych, tzn. nie naruszają bardziej korzystnych regulacji krajowych, są jedynie uważane za wystarczające i niezbędne dla zapewnienia ochrony pracowników w miejscu pracy.
Podstawowym aktem prawnym Wspólnot Europejskich z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy jest dyrektywa 89/391/EWG w sprawie wprowadzenia środków w celu zwiększenia bezpieczeństwa i poprawy zdrowia pracowników podczas pracy zwana „dyrektywą ramową”. Powyższa dyrektywa dotyczy wszystkich sektorów działalności, jednakże dopuszcza ona odstępstwa dla niektórych specyficznych działalności (siły zbrojne, policja, służby ochrony cywilnej). Przedmiotowo dyrektywa ta zawiera ogólne zasady zapobieganiu ryzyku zawodowemu, bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, eliminacji czynników wypadkowych i ryzyka, informowania, konsultacji, współuczestnictwa pracowników i ich przedstawicieli w działaniach na rzecz poprawy warunków bhp, jak również daje ogólne wskazania dotyczące wdrażania tych zasad. Omawiana dyrektywa czyni pracodawcę odpowiedzialnym za zapewnienie pracownikom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wskazując jednocześnie jak prawidłowo i kompleksowo zarządzać bezpieczeństwem w środowisku pracy. Obok obowiązków pracodawców w dyrektywie zawarte są prawa i obowiązki pracowników oraz ich przedstawicieli.
Duże znaczenie nadaje się w dyrektywie zapobieganiu ryzyku zawodowemu, a szczególnie prawidłowej ocenie ryzyka. Prawidłowa ocena ryzyka stanowi podstawę doboru przez pracodawcę wyposażenia roboczego, stosowania substancji chemicznych i preparatów, wyposażenia stanowisk pracy. Ocena ryzyka jest podstawą podjęcia środków prewencyjnych, wyboru metod produkcji i organizacji pracy, zintegrowanych z całością działalności przedsiębiorstwa na wszystkich szczeblach zarządzania.
Z uwagi na swoją konstrukcję, dyrektywa wydaje się uniwersalna i „ponadczasowa”. Na podstawie dyrektywy ramowej (art. 16.1) wydanych zostało szereg dyrektyw szczegółowych, które można podzielić na 4 niżej wymienione grupy:
dyrektywy mające powszechne zastosowanie w zakładach pracy,
dyrektywy dotyczące ochrony pracowników przed działaniem czynników chemicznych, fizycznych i biologicznych,
dyrektywy dotyczące prac szczególnie niebezpiecznych - w górnictwie, na tymczasowych lub ruchomych budowach i na pokładach statków,
dyrektywy dotyczące ochrony pracy kobiet i młodocianych.
Wykaz dyrektyw szczegółowych wydanych na podstawie dyrektywy 89/391/EWG przedstawia załącznik 3.
2. Prawna ochrona pracy w Polsce
Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia człowieka w procesie pracy znajduje swoje odzwierciedlenie w polskim prawie. Pracodawcy, pełniąc swoje obowiązki w tym zakresie, tworzą systemy zarządzania bezpieczeństwem pracy. Państwo musi jednak odgrywać niezwykle istotną rolę poprzez tworzenie skutecznego prawa i organizację systemu kontroli zgodności warunków pracy w przedsiębiorstwach z określonymi, minimalnymi wymaganiami, powołując w tym celu niezależne instytucje kontrolne. Zasadniczym warunkiem efektywnego działania na rzecz zdrowia pracowników jest nie tylko precyzyjne ustalenie granic kompetencji poszczególnych podmiotów uczestniczących w ochronie zdrowia pracowników, ale również stworzenie skutecznych mechanizmów egzekwowania tych działań. Pierwszym ustawowym uregulowaniem w zakresie bhp była ustawa z dnia 30 marca 1965 r. o bhp, która okazała się jedną z pierwszych tego typu ustaw w Europie.
Zgodnie z art. 87 ust.1 Konstytucji:
„Źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia”.
Podstawowym aktem prawnym w zakresie ochrony, bezpieczeństwa i higieny pracy jest art. 66 ust.1 Konstytucji:
„Każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa.”
Ustawą, o której jest mowa w Konstytucji jest Kodeks Pracy z dnia 26 czerwca 1974 roku (z późn. zm.), w którym utworzono rozdział X poświęcony bhp. Nowelizacja KP w roku 1991 - zwana małą nowelą - wprowadziła nowe zasady udziału pracodawców w organizowaniu i kosztach ochrony zdrowia pracowników. W znowelizowanym KP po raz pierwszy pojawiło się pojęcie „ryzyka zawodowego”, tj: „zakład pracy jest obowiązany do informowania pracowników o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą”. Ustawodawca nie sprecyzował jednak pojęcia ryzyka zawodowego.
Po 5 latach intensywnych prac legislacyjnych, w roku 1996 została wprowadzona „duża” nowelizacja Kodeksu Pracy. Zmieniła ona większość zapisów kodeksowych, starając się dostosować je do nowoczesnego prawa pracy. Podstawowe uregulowania kodeksowe w zakresie bhp znajdują się: w dziale X dotyczącym bhp, w dziale VII dotyczącym ochrony pracy kobiet i w dziale IX dotyczącym ochrony pracy młodocianych. Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 roku w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wprowadziło wreszcie definicję ryzyka zawodowego, ponadto sprecyzowało obowiązki pracodawcy w tym zakresie.
Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć należy akty wykonawcze do ustawy, przepisy międzybranżowe i resortowe wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 23715 KP, niektóre normy techniczne.
Zasady bhp są regułami pozaprawnymi na wzór klauzul generalnych. Nie są zdefiniowane prawnie, jednakże zgodnie z obowiązującymi przepisami - zarówno pracodawca, kierownik czy sam pracownik są obowiązani ich przestrzegać, a ich naruszenie lub niestosowanie może spowodować sankcje przewidziane w Kodeksie Pracy.
Państwowy nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem prawa pracy, w tym przepisów i zasad bhp sprawuje Państwowa Inspekcja Pracy, natomiast nadzór i kontrolę przestrzegania zasad, przepisów higieny pracy i środowiska pracy sprawuje Państwowa Inspekcja Sanitarna (art. 184 KP). Są to organy zewnętrzne. Do grupy organów zewnętrznych zalicza się także Urząd Dozoru Technicznego oraz inne państwowe organy nadzoru, jak Urzędy Morskie, Urzędy Górnicze, Państwowy Inspektorat Gospodarki Paliwowo-Energetycznej, prokuraturę, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, Państwową Inspekcję Ochrony Środowiska, Państwową Straż Pożarną. Do grupy organów wewnętrznych funkcjonujących w ramach przedsiębiorstwa należą: Społeczna Inspekcja Pracy i związki zawodowe (pełniąc społeczny nadzór nad warunkami pracy) oraz służby bhp.
3. Dostosowanie polskiego prawa do dyrektyw Unii Europejskiej
Ustawa zasadnicza ustala w art. 91 wyższość ratyfikowanych aktów prawa międzynarodowego nad prawem krajowym. Zaangażowanie Polski w sprawy związane z podnoszeniem poziomu bezpieczeństwa i ochrony pracy widoczne jest również na forum międzynarodowym. Polska jest członkiem Międzynarodowej Organizacji Pracy od momentu jej powstania w roku 1919, natomiast ratyfikacja Europejskiej Karty Społecznej przeprowadzona została w czerwcu 1997 r.
Proces dostosowywania polskich przepisów z dziedziny bezpieczeństwa i higieny pracy do stanu prawnego Unii Europejskiej jest w zasadzie zakończony. Źródłem wiedzy o sposobie podejścia do problemu bhp zarówno dla członków rządu i parlamentu, oraz przedstawicieli społecznych (w tym przede wszystkim związków zawodowych) stało się wydanie przekładów 41 dyrektyw EWG dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, które ukazało się w 1992 roku. W dwa lata później rząd polski podjął decyzję o ustanowieniu strategicznego programu rządowego „Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia człowieka w środowisku pracy” na lata 1995-2001. Celem głównym było stworzenie, w ramach polityki społeczno-ekonomicznej państwa, skutecznego systemu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób pracujących w aspekcie stowarzyszenia Polski z Unią Europejską.
Podstawę wspólnotowego ustawodawstwa w zakresie środowiska pracy stanowi dyrektywa ramowa z 1989 roku nr 89/391/EWG- (rozdział 2.1.1.). Podczas przeglądu prawa polskiego z obszaru: „Polityka społeczna i zatrudnienie”- w części dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników, który odbył się w Brukseli w dniach 16-18 listopada 1998 roku, ustalono wspólnie z Komisją Europejską, że prawo to w pełni uwzględnia postanowienia dyrektywy ramowej. Jej postanowienia znajdują odzwierciedlenie przede wszystkim w dziale X znowelizowanego w 1996 r. Kodeksu Pracy, oraz licznych aktach wykonawczych do tej ustawy.
W ramach projektu PHARE PL 99/IB-SO-01 pn. „Dalsze przyjmowanie i wdrażanie ustawodawstwa Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy” (2000-2002), podjętego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej jako umowy bliźniaczej z francuskim Ministerstwem Spraw Społecznych, Zatrudnienia i Solidarności zrealizowano następujące cele operacyjne:
wdrożenie 5 dyrektyw socjalnych dotyczących bezpieczeństwa i higieny do ustawodawstwa polskiego (89/655, 89/656, 90/269, 92/58 i 96/94),
rozwój metod i instrumentów organizacyjnych i technicznych odnoszących się zarówno do zasad zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy, jak i do zasad pozwalających praktycznie stosować siedem dyrektyw (89/655, 89/656, 90/269, 92/58, 96/94, 89/391 i 89/654),
upowszechnienie, w kręgach pracodawców i partnerów społecznych, informacji i szkoleń dotyczących uregulowań opartych na wymaganiach wynikających z przeniesienia do ustawodawstwa polskiego dyrektyw europejskich, jak również odnoszących się do środków i metod ich wdrażania z wykorzystaniem skutecznego systemu zarządzania bezpieczeństwem pracy.
Uwzględniając liczne obowiązki państwa dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników, wynikające z prawa krajowego i międzynarodowego, Rada Ministrów na posiedzeniu 27 czerwca 2001 roku uchwaliła projekt programu pn. „Dostosowanie warunków pracy w Polsce do standardów Unii Europejskiej”. Projekt realizowany będzie w latach 2002-2004, a jego celem jest opracowanie i upowszechnienie rozwiązań prawnych, organizacyjnych i technicznych zapewniających polskim pracodawcom i pracobiorcom osiągnięcie stanu bezpieczeństwa i higieny pracy zgodnego z dyrektywami Unii Europejskiej.
Ochrona pracy to system środków prawnych, ekonomicznych, organizacyjnych i technicznych, służących zapewnieniu pracownikom bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w procesie pracy - Szubert W., „Ochrona pracy. Studium społeczno-prawne”, W-wa 1966, s. 15.
Przedmiotu zainteresowań prawa pracy nie stanowi praca w ogóle pojmowana przez T. Kotarbińskiego jako „wszelki splot czynów, mający charakter pokonywania trudności dla uczynienia zadość czyimś potrzebom istotnym”; Szubert W., „Zarys prawa pracy”, W-wa 1980, s. 7.
Szubert W., „Ochrona pracy. Studium społeczno-prawne”, W-wa 1966, s. 11-15.
„Bezpieczeństwo i higiena pracy w przededniu członkostwa Polski w Unii Europejskiej”, Kraków 2002, s. 43.
Chobot A., „Ochrona pracy”, Poznań 1999, s. 7-9.
Kowalski J., „Podstawy prawne ochrony pracy w Polsce”, W-wa 1999, s. 643.
ILO - International Labour Organization,
MOP - powołana 11 kwietnia 1919r. w Paryżu jako autonomiczna organizacja stowarzyszona z Ligą Narodów, od 1946r stała się organizacją wyspecjalizowaną Organizacji Narodów Zjednoczonych http://mop.pwr.wroc.pl
Drugi obok Traktatu Paryskiego z 1951r. traktat założycielski, wszedł w życie 1 stycznia 1958r.
Leszczyński W. i inni, „Dostosowanie prawa bhp do prawa pracy Wspólnot Europejskich”, Przyjaciel przy pracy 7,8,9,10/2001; Kowalski J., „Prawna ochrona pracy”, W-wa 2000.
Dyrektywa 89/391/EWG.
Dz. U. 1997 nr 78 poz.483.
Ówczesny art. 215 § 2.
„Kodeks pracy - przepisy wykonawcze”, W-wa 1992.
Gerodrf M. i inni, „Kodeks pracy-komentarz”, W-wa 2002.
Dz. U. 1997 nr 129 poz.844.
Rączkowski B., „Bhp w praktyce”, Gdańsk 2003, s. 19-34.
Ratyfikacja dotyczyła pierwotnej wersji Karty z 4 listopada 1950 (udostępnionej do podpisu 18 października 1961, nie obejmowała zatem zmian wprowadzonych na mocy Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, uchwalonej 21 października 1991 w Turynie. Zmiany te weszły w życie mocą ustawy z dnia 29 stycznia 1999 - Dz. U. 1999 nr 8 poz. 67.
„Bezpieczeństwo i higiena pracy w przededniu członkostwa Polski w Unii Europejskiej”, Kraków 2002; Boczkowska K., „Bezpieczeństwo i higiena pracy w zakładach zatrudniających osoby niepełnosprawne”, Łódź 2002.