ROZDZIAŁ I

NAUKA ADMINISTRACJI JAKO DYSCYPLINA NAUKOWA

1. Przedmiot nauki administracji

1. Pojęcie administracji

Administracja publiczna (państwowa) - obejmuje administrację rządową, samorządową, wykonywaną przez związki samorządowe oraz różnego rodzaju zrzeszenia, zakłady czy fundacje prawa publicznego. Określa działalność trwałą i planowaną, organizującą pewną liczbę osób i wielkość dóbr, a zmierzającą w ostatecznym swym celu do zaspokojenia interesów i potrzeb ciał publicznoprawnych.

Administracja prywatna (adm. Przedsiębiorstw prywatnych) - jest to zaspokojenie interesów i potrzeb osób prywatnych. Nie w pełni pokrywa się zakres pojęciowy adm. Publicznej z zakresem podmiotów administracyjnych (nosicieli władztwa administracyjnego). Podmioty prawa prywatnego wykonują zadania publiczne, powstają różnorodne organizacje prywatne, które przejmują zadania publiczne (PCK, Caritas, związki wyznaniowe).

Administracja w znaczeniu instytucjonalnym stanowi wyodrębniony zakres działania państwa oraz zespół zależnych lub niezależnych od państwa organizacji mających osobowość prawną, który nie obejmuje ustawodawstwa, sądownictwa oraz rządzenia.

Istotna cechą wyróżniającą administrację w znaczeniu instytucjonalnym jest specyficzny wzorzec kariery urzędniczej (odp. Wykształcenie, kompetencje). Istotny jest także sposób awansowania, który polega na tym, że decyzje te podejmują kierownicy wyższego szczebla (zasada wew. Kooptacji).

Administracja w sensie funkcjonalnym zajmuje się przede wszystkim procesem podejmowania decyzji, współdziałaniem w podejmowaniu decyzji politycznych oraz podejmowaniem decyzji wewnętrznych i zewnętrznych. Administracja jest instytucją powołaną do podejmowania decyzji, z drugiej strony natomiast działalnością decyzyjną instytucji administracyjnej.

2. Nauka administracji jako nauka społeczna

Nauka administracji jako gatunek nauk społecznych ma ścisłe związki ze strukturami społecznymi, które są kształtowane w sposób świadomy. Istotnym elementem struktury społecznej są cele, które ma ona realizować. Teoria odrzucająca cele jako element powinnościowy jest teorią ułomną. Analiza nie powinna ograniczać się do stwierdzeń, że dany organ wydał akt, ale powinna objąć przyczyny wydania takiego czy innego aktu.

Do nauk administracyjnych należą wszystkie gałęzie nauk administracyjnych z wyjątkiem prawa administracyjnego. Nauka administracji może być ujmowana w kategoriach:

• Teorii perspektywnej - kierunek badawczy w nauce administracji jest niezwykle wartościowy, bowiem formułowane wskazówki i zalecenia mogą mieć istotne znaczenie dla racjonalizacji działań administracji.

• Teorii deskryptywnej (opisowej) - preskryptywne podejście do badań administracji byłoby bezwartościowe bez informacji uzyskanych w badaniach o charakterze deskryptywnym.

Nauka administracji należy do nauk społecznych. Każda z tych nauk ma wyodrębniony obszar zjawisk społecznych jako przedmiot swoich zadań (ekonomia, socjologia, nauki polityczne, finansowe). Nauka administracji korzysta z ustaleń nauk społecznych, przyjmując niektóre pojęcia, metody oraz osiągnięcia, przystosowując je do własnych specyficznych potrzeb badawczych.

Nauka prawa administracyjnego ocenia czy określone działania administracji są zgodne z prawem racjonalne i celowe. Problemy z zakresu prawa administracyjnego i nauki administracji mogą się pokrywać. Prawo administracyjne ma dla nauki administracji bardzo ważne znaczenie, ponieważ normy prawne regulują fakty będące przedmiotem jej zainteresowania.

3. Struktura wewnętrzna nauki administracji

W obrębie nauki administracji pojawia się wiele ogólnych problemów, które w różnych gałęziach administracji występują w sposób identyczny lub zbliżony np. zagadnienia personalne. Ponadto występują problemy charakterystyczne jedynie dla niektórych gałęzi administracji, np. policji.

W nauce administracji wyróżniamy część ogólną, która obejmuje:

• Nauka administracji musi określić swoje pole badawcze ( przedmiot)

• Polem badawczym nauki administracji jest otoczenie

• Jeśli pojęcie administracji jest równoznaczne z organizacją to wówczas punkt ciężkości zainteresowań nauki administracji przesunie się w kierunku spraw związanych ze strukturą administracyjną

• Administracji jako proces decyzyjny - takie ujęcie podkreśla znaczenie sfery zewnętrznej administracji

• Środki finansowe i personalne - przekazywanie środków stanowi ważny instrument sterowania działaniami administracyjnymi.

• Automatyzacja administracji - wprowadzenie urządzeń do przetwarzania danych

4. Poznawcze funkcje nauki administracji

Teoria deskryptywna (opisowa) - celem nauki administracji jest udzielenie informacji na temat, czym jest administracja, jak działa oraz czym się zajmuje. Nauka administracji zajmuje się opisem rzeczywistości administracyjnej, z uwzględnieniem uwarunkowań ustrojowych, politycznych, społecznych, gospodarczych.

Teoria perspektywna (normatywna) polega na formułowaniu przez naukę administracji wytycznych, jak celowo administrować oraz jakie muszą być spełnione w tym zakresie warunki.

2. Metody badawcze w nauce administracji

1. Nauka administracji jako nauka społeczna wykorzystuje metody badawcze stosowane w socjologii, naukach o zarządzaniu, politologii.

Każdy proces badawczy składa się z kilku logicznie powiązanych ze sobą faz:

• Faza przygotowawcza (wyjaśnienie podjętego problemu oraz sformułowanie hipotezy badawczej)

• Faza planowania (przygotowanie planu badawczego, określenie technik badawczych)

• Gromadzenie materiału (o charakterze empiryczny)

• Ocena zgromadzonych informacji oraz wysunięcie wniosków

• Próba uogólnienia wyników

2. Gromadzenie informacji

Metody badawcze powinny zostać tak zastosowane, by zaowocowały uzyskaniem wiarygodnych i istotnych informacji. Uzyskane informacje muszą mieć znaczenie dla ustalenia badanego stanu faktycznego. Decydent mając do wyboru między kilkoma metodami powinien wybrać tę, która zapewni zgromadzenie wiarygodnych oraz istotnych informacji.

Wyodrębniamy następujące metody uzyskiwania informacji:

• Wywiad, którego istotą jest uzyskanie przez decydenta informacji na temat stanu faktycznego, życzeń oraz wyobrażeń. Wywiad może mieć formę ustną lub pisemną. Ważnym zagadnieniem jest wyselekcjonowanie odpowiedniej grupy respondentów tzw. Próby reprezentatywnej.

Elementy subiektywne wywiadu można poprzez odpowiednia organizację wywiadu, a więc przystępnie zaprezentowanie charakteru i celu badań.

• Analiza dokumentów tzn. analiza pisemnie sporządzonych aktów, w wyniku, której uzyskuje się informację:

• Analiza dokumentów sporządzonych rutynowo - sporządzone na podstawie sformalizowanej procedury (normy prawne, wytyczne, polecenia służbowe, opisy stanowisk pracy, statystyki itp.)

• Analiza dokumentów sporządzonych „ad hoc” - analiza tych dokumentów musi uwzględniać ich genezę, co jest konieczne dla ustalenia treści takiego dokumentu.

• Obserwacja - bezpośrednia forma uzyskiwania informacji, której istotą jest możliwość systematycznego obserwowania zjawisk społecznych oraz ich skutków.

Obserwacja może być przeprowadzona w różny sposób:

• Obserwator jest znany i obserwowani o tym wiedzą

• Fakt obserwacji nie jest znany obserwowanym

• Eksperyment - sztucznie stworzona sytuacja, w ramach której są testowane pewne realne działania w celu zweryfikowania ich poprawności. Eksperyment ma niewielkie znaczenie w badaniach administracji.

3. Przetwarzanie informacji.

Przetwarzanie zgromadzonych danych dokonywane jest za pomocą różnych metod i technik.

Procedury matematyczno statystyczne są szczególnie pomocne w przekształcaniu informacji jakościowych w ilościowe. Istotne znaczenie ma rachunek prawdopodobieństwa, za pomocą którego można ustalić stopień pewności lub nie pewności danego twierdzenia.

Metoda skalowania opiera się na skonstruowaniu odpowiedniej skali dla danej cechy i zjawiska. Przydatne w tej metodzie jest postępowanie oparte na porównaniu. O wartości skali przesądza wybór wskaźników, które mają jednoznacznie charakteryzować problem, powinny one być zrozumiałe dla respondentów.

Socjometria - metoda badania wzajemnych stosunków między ludźmi i to zarówno oficjalnych, jaki i też spontanicznych, a także ich mierzenie za pomocą testów socjometrycznych.

4. Optymalizacja.

Problem optymalizacji rozważamy zawsze w kontekście określonego celu. Celowe działanie administracji powoduje konieczność uwzględnienia wielu celów zróżnicowanych systemów społecznych państwa, jednostki czy grup społecznych. Konflikty celów w administracji są dość częste np. wprowadzenie nowego podziału pracy w US w trakcie roku podatkowego.

3. Historia nauki administracji

Nauka administracji w wieku VII, ale przede wszystkim w VIII przezywała okres swojego rozkwitu. W tym okresie była ona określana jako nauka o kamerze (finansach) oraz nauka o policji.

Przesłanki kształtowania się administracji w VII i VIII wieku:

• Rozpad społeczeństwa i państwa powoduje konieczność utworzenia państwowych struktur administracyjnych

• Rozwój nauki i techniki

• Wojna trzydziestoletnia

• Nowe struktury i zadania administracji (resortowe i skarbowe)

Wyodrębniamy następujące okresy rozwoju administracji:

• W pierwszym okresie ukształtowała się administracja domen i realiów. Administracja była zorganizowana w postaci urzędów. Istotną rolę spełniał sąd dworski.

• Nowa funkcja administracyjna (f. Opiekuńcza), której realizacja wymaga tworzenia nowych urzędów

• System instancyjny i zawodowy korpus administracji. W miarę rozbudowy nowoczesnej administracji państwowej maleje znacznie administracja samorządowa, która zwłaszcza w miastach stanowi pozostałość struktur państwa feudalnego. W ramach epoki monarchii oświeconej wykształciło się wiele cech charakterystycznych dla nowoczesnej administracji (resortowość, centralizm, koncentracji, hierarchiczne podporządkowanie, kolegialność, jednoosobowość, zawodowość, wykształcony korpus urzędniczy). Wiedza na temat administracji była wykładana w ramach dwóch kierunków. Kameralistyka zajmowała się interwencjonizmem państwowym, w celu rozwoju gospodarczego, a w konsekwencji osiągnięcia dobrobytu przez poddanych poprzez racjonalne wykorzystanie środków finansowych.

ROZDZIAŁ II

ADMINISTRACJA JAKO CZĘŚĆ SYSTEMU SPOŁECZNO - POLITYCZNEGO

4. Administracja jako część aparatu państwa

1. Polityka a administracja

Polityczny podział władzy przebiega między parlamentem i rządem, a administracją. Taki punkt widzenia ważny jest dla administracji. Zarówno parlament jak i rząd sterowane są przez partie polityczne, które dysponują w państwie istotnym zakresem władzy. Urzędnicy polityczni (ministrowie) mają prawo wydawania poleceń orz udzielania wytycznych podległemu aparatowi. Stosunki faktyczne między ministrem przybierają postać współdziałania. Można wyróżnić następujące sytuacje:

• Minister rzadko podejmuje decyzje bez zasięgnięcia opinii podległych urzędników, urzędnicy wspólnie z ministrem podejmują próby podjęcia racjonalnej decyzji.

• Żaden minister w dłuższym przeciągu czasu nie może skutecznie rządzić przeciwstawiając się bezustannie propozycją urzędników. Dlatego też minister, żeby zachować zdolność urzędu do działania powinien się starannie wsłuchać w opinie i wnioski podwładnych. Jednak nie jest konieczne, aby minister był niewolnikiem swoich urzędników. W praktyce nie rzadkie są sytuacje, kiedy minister obsadza kluczowe stanowiska w ministerstwie przez przyjaciół parlamentarnych.

Legislacyjny model sterowania administracją, że parlament jako organ ustawodawczy jest hierarchicznie nadrzędny wobec administracji, oraz dokonuje wyboru programu przez uchwalanie ustaw.

Model kierownictwa egzekutywy zakłada, że decyzje polityczne podejmuje szef (Prezes RM - Premier). Parlament ma wobec nich funkcje kontrolne. Administracje jest hierarchicznie podporządkowana i nie ma prawa dokonywania wyboru między różnymi programami.

Model kierownictwa korelatywnego - administracja przygotowuje alternatywy decyzyjne, polityczne kierownictwo do przedstawienia koncepcji. Istotą tego modelu jest przeciwstawienie dwóch konkurencyjnych grup urzędników i polityków, którzy są wyłaniani bądź w trybie rekrutacji bądź w drodze kariery.

Wykonywanie programu jest powierzone administracji, którą kontroluje jednak polityk. Zakres rzeczywistego wpływu administracji na realizację programu zależy od intensywności i zakresu politycznej kontroli.

Stosunki między polityką a administracją mają także wyraz instytucjonalny np. samorząd stwarza ugrupowaniom politycznym znaczne możliwości wpływu na realizację programów, a nawet indywidualne decyzje. Pewną kategorię urzędników stanowią tzw. Urzędnicy polityczni.

Zwiększenie liczby funkcjonariuszy politycznych powoduje, że obszar graniczny między administracją a polityką, staje się nieprzejrzysty.

Istotne znaczenie w zakresie obsadzania urzędników ma polityczny parlament. Jest to instrument upolitycznienia administracji.

2. Polityczny styl działania administracji

Współczesna administracja w obrębie jednego państwa ma różne oblicza. Inny styl działania charakteryzuje administracją rządową, inny samorządową a jeszcze inny w gminie czy powiecie.

Z punktu widzenia porównawczego można wyróżnić styl niemiecki, angielski i francuski. Polski styl administrowania łączy elementy stylu niemieckiego i francuskiego.

Dla polskiej administracji charakterystyczne jest pojęcie urzędu, którego istotą jest wyodrębniony zakres działania realizowany przez powołanego urzędnika. Urzędnik ma własne kompetencje, za realizację których jest odpowiedzialny. Od urzędnika wymaga się emocjonalnego odcięcia od interesów prywatnych. U podłoża konstrukcji zadań publicznych znajduje się idea dobra ogólnego.

Dla prawidłowego funkcjonowania administracji, centralne znaczenie ma bezinteresowność. Nie oznacza to jednak, że od czasu do czasu nie wystąpią przypadki korupcji. Ważnym elementem stylu administrowania jest idea neutralności interesów. Wobec administracji publicznej wszyscy obywatele są równi. Obok stosowania ustaw (stosowanie prawa w sposób bezosobowy) ważną funkcją administracji stało się planowanie, a także funkcja świadcząca.

Z punktu widzenia stylu administracji ważne jest to, że administracja jest powołana w celu służenia społeczeństwu. Obywatele domagają się administracji przyjaznej, która ma wolę udzielania im pomocy.

Styl administracji powinien charakteryzować się pewnymi cechami zewnętrznymi, takimi jak forma zwracania się do petenta.

Wpływ na polityczny styl administracji ma także idea państwa prawa. Państwo prawa polega na przestrzeganiu norm prawnych w procesie ich stosowania, zgodnie z naczelną ideą sprawiedliwości.

Stosowanie nowych technik z jednej strony wpływa na sprawniejsze i szybsze załatwianie spraw obywateli, z drugiej zaś strony obywatel poddany jest konfrontacji z instrumentem, który wzbudza u niego poczucie niepewności.

3. Korpus urzędniczy

Administracja działa przez swoich urzędników, których zdolności, odpowiedzialność oraz status kształtują jej oblicze oraz jakość działania. Utrzymywanie bezstronnego korpusu urzędniczego należy do istotnych zadań państwa. W Polsce zasady działania korpusu urzędniczego określa ustawa o służbie cywilnej, uchwalona w 1996r.

Ustawa określa podstawowe kategorie obowiązków:

• Obowiązek traktowania pracy w urzędach administracji rządowej jako służby cywilnej na rzecz społeczeństwa, a więc dobra ogólnego

• Obowiązek profesjonalnego wykonywania zadań

• Obowiązek neutralności politycznej służby cywilnej

Pracodawcą urzędników służby cywilnej jest państwo, a nie rząd, w którym wykonują służbę.

Zadania korpusu urzędniczego w socjalnym państwie prawa są następujące:

• Urzędnik w mniejszym stopniu występuje wobec jednostki z pozycji władczej jako wydający wiążące polecenia, lecz partner wychodzący naprzeciw różnorodnym życzeniom obywatela, który chce załatwić swoje sprawy

• Konieczność opanowania przez urzędnika dużej liczby przepisów prawnych

4. Państwo a samorząd terytorialny

Istotną cechą polskiej administracji jest jej dualizm, który polega na tym, że obok siebie funkcjonuje administracji rządowa i samorządowa.

W przypadku samorządu społeczeństwo ma wpływ na jego działanie poprzez wybór jego urzędników, zaś w przypadku administracji rządowej tego wpływu społeczeństwo jest pozbawione. Urzędnicy samorządowi są niezawodowi i wybieralni.

Cechy administracji samorządowej:

• Administracja samorządowa wykonuje istotną część zadań publicznych w państwie

• Stanowi trwały element struktury organizacyjnej aparatu państwa demokratycznego

• Prowadzi do swoistego rodzaju podziału władz

• Jest skutecznym ogniwem decentralizacji administracji publicznej

• Wspiera różnego rodzaju inicjatywy obywatelskie w celu osiągnięcia dobra wspólnego

• Samorząd terytorialny zapewnia obywatelowi odczucie, że wybrani przez niego reprezentanci będą się z nim identyfikowali

• Samorząd terytorialny jest ważną polityczną płaszczyzną nowoczesnej demokracji partyjnej

• Jest zdolny do podejmowania kompleksowych decyzji z uwzględnieniem aspektów politycznych

• Ścisłe powiązanie samorządu z całokształtem finansów publicznych zawęża finansowe pole decyzyjne

5. Administracja międzynarodowa

Po II wojnie światowej na scenie międzynarodowej pojawiła się duża liczba organizacji międzynarodowych. W pierwszym rzędzie na uwagę zasługuje ONZ wraz z podległymi agendami. W europie należy wymienić UE, która w Brukseli dysponuje rozbudowanym aparatem administracyjnym.

Międzynarodowe organizacje mają typową budowę. Posiadają organ kierujący w skład, którego wchodzą przedstawiciele państw członkowskich. Obowiązuje zasada równości - państwa niezależnie od swojej wielkości posiadają te same uprawnienia w ramach najwyższego organu (zebrania ogólnego). Unia Europejska posiada nieco inną organizację, która jest zbliżona do organizacji państwowej.

5. Administracja a obywatel

1. Administracja w państwie demokratycznym

Relacje między administracją a obywatelem ulegają ciągłym przekształceniom. Szczególny charakter administracji polega na tym, że dąży do zrównania rządzących z rządzonymi. Demokratyczna administracja jest administracją dla narodu, tylko demokracja parlamentarna dysponuje środkami, które zapewniają, że władza służy narodowi.

Do istotnych czynników, które wyznaczają pozycję jednostki wobec administracji należy wiek, wykształcenie, interesy, itd. Dlatego opinie obywateli na temat administracji są zróżnicowane. Charakter stosunków między obywatelem a administracją wyznacza charakter i stopień ich zależności od administracji. Administracja kształtuje przestrzeń życiową obywatela. Administracja ma obowiązek wyjaśnić obywatelom, w jakim stopniu zagwarantowana jest przez aktualne ustawodawstwo ich przestrzeń życiowa. Działania administracji powinny zmierzać do pozytywnego załatwienia sprawy obywatela.

2. Środki doskonalenia relacji między jednostkom a administracją

Dla ulepszenia stosunków między administracją a obywatelem w pierwszym rzędzie niezbędna jest wyczerpująca informacja. Administracja powinna współpracować z środkami masowego przekazu w celu rozpowszechniania informacji.

Dla stosunków między obywatelem a administracją ważna jest także atmosfera. Urzędnik musi dysponować dla obywatela odpowiednią ilością czasu, aby udzielić wyczerpujących wyjaśnień.

Kontakty obywatela z administracją często utrudnia też skomplikowane, niezrozumiałe prawo. Stąd też ciągłym powtarzającym się postulatem jest uproszczenie prawa. Decyzje kierowane do obywateli powinny być uzasadnione. Nie jest to tylko obowiązek wynikający z ustawy, ale leży to także w interesie administracji.

Urzędnik w kontakcie z obywatelem powinien posługiwać się językiem zrozumiałym dla obywatela o przeciętnym wykształceniu. W urzędach, które najczęściej załatwiają sprawy obcokrajowców należy zatrudniać urzędników ze znajomością języków obcych.

3. Partycypacja

Idea partycypacji daje obywatelowi szanse oddziaływania na decyzje podejmowane przez administrację. Do partycypacji zaliczamy działania spontaniczne (niezorganizowane) oraz wpływ wywierany przez mass media.

Do typowych form partycypacji zaliczamy:

• Inicjatywy obywatelskie przedstawiane właściwym organom przez dobrowolne związki lub zrzeszenia

• Zorganizowane przez samą administrację współdziałania

• Formy zinstytucjonalizowane mające postać komisji lub zespołów

• Partycypacja może mieć charakter zewnętrzny np. do podejmowania decyzji włącza się pracowników szeroko pojętego aparatu administracyjnego

• Demonstracje, organizowanie petycji, przeciwstawianie się obywateli projektowanym lub podjętym decyzjom

• Partycypacja aktywna lub nieaktywna

4. Administracja jako system biurokratyczny

Max Weber wyróżnia trzy rodzaje legitymacji władzy: charyzmatyczną, tradycyjną oraz biurokratyczną.

Najbardziej typowym przykładem struktury biurokratycznej jest administracji. Współczesne państwo opiera się na zasadzie równości i z konieczności jest państwem biurokratycznym. Biurokracja mimo wielu niedostatków jest niezastąpioną formą organizowania struktur administracji publicznej.

Biurokracja według Maxa Webera jest systemem opierającym się na następujących zasadach:

• Ciągłości funkcji organizacyjnej (przypisanie funkcji do określonych stanowisk)

• Ściśle określony podział władzy

• Hierarchii organizacyjnej (szczeble struktury biurokratycznej powiązane zależnością podrzędności i nadrzędności

• Pisemna forma komunikowania się

• Instytucja biurokratyczna ma swobodę w doborze kandydatów na stanowiska organizacyjne

• Selekcja kandydatów na podstawie posiadanych kwalifikacji

• Za swą pracę członkowie instytucji otrzymują z góry określone wynagrodzenie

• Instytucja zapewnia swoim członkom karierę zawodową

• Członkowie instytucji są w jej ramach poddani dyscyplinie formalnej, systematycznej kontroli

• Stosunek pracy członków organizacji jest bardziej trwały niż w gospodarce prywatnej

Cechy biurokracji:

• Depersonalizacja - urzędnik, który załatwia sprawę jest dla strony postacią abstrakcyjną

• Ograniczenia kompetencyjne - podział kompetencji daje pewność, co do tego, kto jest właściwy do załatwienia sprawy

• Samoizolacja - która wynika ze swoistego sposobu myślenia specjalistów tam zatrudnionych, a także hermetyczności języka (żargon urzędowy)

• Poufność - administracja ogranicza dostęp publiczności do jej akt urzędowych

• Solidarność - administracja ma świadomość jedności, która wynika z ducha korpusu (espirit de corps)

• Opór przed zmianami

• Przewidywalność - szczegółowe uregulowanie działań administracji prowadzi do przewidywalności jej działań oraz do zapewnienia zgodności z prawem

• Konformizm - mechanizm podejmowania decyzji na podstawie wypróbowanego wzorca powoduje, że z reguły są one poprawne, czasooszczędne, nie wymagają przemyślenia od nowa każdej sprawy.

• Uciążliwość - pośpieszne załatwianie sprawy często powoduje błędy

Zalety biurokracji: efektywność, obiektywizm, prawidłowość, myślenie normatywne, standaryzacja.

6. Zadania administracji

1. Zadania administracji jako problem nauki administracji

Zadnia administracji możemy rozpatrywać w następujących aspektach.

• Państwo z biegiem czasu przyjmuje nowe zadania. Nasilenie tego wzrostu jest tak duże, że można mówić o państwie współczesnym jako państwie administracyjnym. W tej chwieli nie ma sfery życia człowieka, w której nie była by obecna administracja publiczna, spełniając swoje funkcje poprzez świadczenia, planowanie czy ingerencje.

• Stał wzrost zadań administracji rodzi pytanie, czy proces ten powinien być powstrzymywany.

• Czy podmioty prywatne są w stanie w dalszym ciągu przejmować zadania publiczne oraz realizować już wcześniej podjęte?

2. Początki współczesnej administracji gospodarczej i świadczącej.

Procesom industrializacji w XIX w. towarzyszyła intensywna urbanizacja, co sprawiło, że przed administracją stanęły zupełnie nowe zadania - administracja socjalna. Administracja socjalna podzielona została na dwie części

• Jako część prawa przemysłowego wyodrębnia się prawo pracy

• Obok tego kształtuje się prawo ubezpieczeń społecznych (ubezpieczenia zdrowotne, emerytalne, wypadkowe, inwalidzkie)

Na przełomie XIX i XX w. w sposób gwałtowny wzrosła liczba zadań komunalnych, co stanowiło konsekwencję intensywnych procesów urbanizacyjnych (budowa infrastruktury dla gospodarki, zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego itp.)

Działalność polityczna w ówczesnym czasie koncentrowała się na ochronie przed różnymi zagrożeniami.

3. Zadania administracji we współczesnym państwie socjalnym

Aktualnie podstawowym celem administracji jest podniesienie poziomu życia obywateli.

Ograniczenia w zakresie przestrzeni powodują, że administracja musi uporządkować sprawy podziału gruntów. Aktualnie obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje odpowiednie instrumenty umożliwiające racjonalny podział powierzchni. Zadania polityki gospodarczej administracji są ściśle powiązane z ładem przestrzennym. Problematyka ładu przestrzennego stanowi element polityki strukturalnej, której istotą jest wyrównywanie różnic gospodarczych pomiędzy poszczególnymi regionami.

W ostatnim okresie rozbudowana została administracja w zakresie ochrony zdrowia. W skład aparatu administracyjnego służby zdrowia wchodzą: ZOZ (publiczne i niepubliczne), administracja ogólna (rządowa, samorządowa), do których zadań wmontowane są sprawy ochrony zdrowia, struktury administracji specjalnej (NFZ), oraz samorządy zawodów medycznych.

Podstawowym zadaniem administracji socjalnej jest pełne zaspokojenie potrzeb jednostki, aby jego sytuacja nie odróżniała się w sposób rażący od pozostałych członków społeczeństwa. Istotną część analizowanej administracji stanowią działania ochronne skierowane do bezrobotnych, inwalidów oraz ludzi starszych. W obszarze działania samorządu terytorialnego (gmina, powiat) znalazła się podstawowa część oświaty. Oświata stanowi największe obciążenie finansowe i personalne samorządów terytorialnych.

W stanach klęski żywiołowej szczególna rola przypada działaniom, które określamy jako policję administracyjną.

4. Prywatyzacja działań publicznych

Postępująca komplikacja życia społecznego, spowodowała rozbudowę zadań publicznych, rozszerzenie oferty dla obywateli.

Konsekwencją zwiększonych zadań publicznych są zmiany strukturalne w administracji. Tworzone są coraz większe i nowe jednostki administracyjne, ponieważ stare struktury są już niewydolne. Należy odgraniczyć zadania publiczne od działań prywatnych. Do kategorii zadań publicznych należą zadania z zakresu bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego (policja, wojsko, administracja finansowa). Realizacja tych zadań wymaca zastosowania przymusu państwowego. Powierzenia zadań publicznych zbiorowością jest procesem zmierzającym do demokratyzacji społeczeństwa. Zjawisko prywatyzacji ma tendencje wzrostową.

Można wyodrębnić trzy obszary prywatyzacyjne: obszar administracji wkraczającej, świadczącej i konsultacyjnej.

Charakterystyczny dla prywatyzacji świadczącej jest jej zasięg przedmiotowy(np. prywatny przedsiębiorca wykonuje usługi związane z oczyszczeniem miasta).

W sferze działalności charytatywnej istotną rolę spełniają kościoły (Caritas), związki wyznaniowe, organizacje społeczne (PCK, ZHP, fundacje publiczne i prywatne).

W/w organizacje związane są ze wszystkimi sprawami z zakresu pomocy społecznej.

Kolejnym obszarem, w którym występuje konkurencja między instytucjami prywatnymi a publicznymi jest oświata.

Cele prywatyzacji:

• Odciążenie budżetu

• Konkurencyjność zwiększa efektywność wykonywania przekazanych podmiotom gospodarczym zadań publicznych

• Rozszerzenie zakresu usług przez przedsiębiorstwa prywatne umożliwia lepsze zaspokajanie potrzeb społeczeństwa

• Prywatyzacja sprzyja partycypacji

Jeżeli zadania są istotne dla społeczeństwa, administracja nie może bez szczególnego powodu przekazać ich realizację podmiotom prywatnym.

Oferowane przez podmioty prywatne świadczenia nie mogą ulec pogorszeniu.

ROZDZIAŁ III

ORGANIZACJA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ - ZAGADNIENIA PODSTAWOWE

7. Pojęcie i elementy organizacji

Organizacja (z grec. Organom - narzędzie). W aspekcie personalnym organizacją nazywamy celowe zrzeszenie osób.

• Organizacja może być traktowana jako pewne działanie

• Można ją traktować w sensie instrumentalnym, a więc jako instrument służący do realizacji pewnego systemu celów

• Organizacja w sensie instytucjonalnym, struktura społeczna składająca się z kilku elementów, związek osób i rzeczy powstały dla osiągnięcia wyznaczonych celów

Elementy organizacji:

• Ludzie stanowią najważniejszy element organizacji - czynnik personalny

• Cele administracji - częściowo określają normy prawne, wytyczne polityki rządowej, programy rządowe, zasady etyczne, ustalenie celów wymaga niejednokrotnie zabiegów interpretacyjnych

• Środki realizacji celów:

• Środki rzeczowe - budynki, środki ruchome, systemy APD

• Pieniądze - alokacja środków pieniężnych jest problemem organizacyjnym

• Przestrzeń i faks

• Reguły (zasady) działania organizacji - regulacje te umieszczane są w ustawach, aktach wykonawczych, przepisach administracyjnych

• Uporządkowanie elementów organizacji

• Trwałość i ciągłość działania niezależnie od płynności personelu

Organizacja przestaje istnieć, kiedy zanikają związki między jej elementami.

Ujęcie statystyczne organizacji zakłada, że poszczególne jej elementy spełniają powtarzające się funkcje i dlatego też pozostają w określonych stosunkach z innymi elementami organizacji.

8. Hierarchia i kooperacja

Hierarchia jest formą organizacyjną, która opiera się na zasadach „nadrzędności” i „podrzędności” oraz „polecenia” i „posłuszeństwa”. Sposób funkcjonowania elementu podrzędnego jest określony przez działanie układu wyższego rzędu, w skład którego wchodzi.

Cechy struktury organizacyjnej:

• Ma charakter stopniowy

• Ogniwa wyższej rangi mają prawo lub obowiązek wydawania poleceń

• Uprawnienie do wydawania poleceń oraz obowiązek posłuszeństwa wiąże się z prawem kontroli i obowiązkiem informacji

• Szczególnymi formami stosunków hierarchicznych są:

• Uprawnienia dyscyplinarne i służbowe

• Obowiązek informacyjny bez prawa udzielania wytycznych

• Prawo udzielania ostrzeżeń i nagan

• W systemie hierarchicznym istnieje możliwość przesuwania kompetencji (zadań) do góry (ewokacja) lub na dół (delegacja).

Struktura wewnętrzna urzędów administracyjnych oparta jest na klasycznych zasadach hierarchii. Alternatywą dla struktur hierarchicznych są organizacje oparte na kooperacjach.

Podstawowe zasady, na których opiera się funkcjonowanie systemu hierarchicznego:

• Przełożony musi dysponować jasnym systemem celów, który zamierza realizować

• Przełożony musi dysponować dostatecznym zasobem informacji, aby mógł sformułować system celów i każdorazowo ocenić

• Współpracownicy powinni być silnie umotywowani w kierunku celów założonych przez przełożonego.

Kierownictwo urzędu może być zorganizowane w formie kolegium. Tak zorganizowane organy najczęściej podejmują decyzję w drodze głosowania w oparciu o zasadę większościową. Kolegium reprezentowane jest przez przewodniczącego kolegium lub przez osobę kierującą obradami kolegium. Wewnętrzna organizacja kolegium nie zawsze oparta jest na zasadzie równości wchodzących w jego skład członków.

Zespoły działają w oparciu o zasadę formalnej równości członków, zapełniają luki istniejące w strukturach hierarchicznych. Rozwiązanie to stosowane jest w przypadkach zadań kompleksowych, których realizacja wymaga współdziałania specjalistów z różnych dziedzin wiedzy. Zespół ma jedynie uprawnienia do formułowania wniosków i nie może samodzielnie podejmować decyzji.

9. Jedność i różnorodność

Zalety organizacji zdecentralizowanej:

• Zbliżenie decydenta do załatwianej sprawy

• Łatwiejsze sterowanie procesem decyzyjnym

• Większa transparencja, co ułatwia wychwytywanie popełnionych błędów

• Mniejsze obciążenie wynikające z pionowego przepływu informacji

• Wzmocnienie świadomości odpowiedzialności za podejmowane decyzje

• Pozytywny aspekt dla jednostki, pozwala to uniknąć wielu nieporozumień na linii obywatel - urząd

Zalety centralizacji:

• Centralizacja prowadzi do jedności działań administracyjnych

• Struktury scentralizowane znajdują się bliżej instancji politycznych, co ułatwia przekładanie ich dyrektyw na bieżące działania administracyjne

• Centralne struktury administracyjne dysponują efektywnymi sztabami planistycznymi

• Środki techniczne APD mogą być racjonalniej wykorzystywane

W przypadku dekoncentracji następuje przekazanie kompetencji w dół, a więc organom niższym przy zachowaniu przez organy wyższe prawa wydawania poleceń służbowych oraz udzielania wytycznych.

Z kolei decentralizacja ma miejsce wówczas, gdy określone zadania przekazane zostały samorządowi terytorialnemu jako zadania własne, które są wolne od ingerencji w formie wytycznych i poleceń.

10. Informacja i komunikacja

Decyzja jest informacją, która jest wynikiem przetworzenia w aparacie decyzyjnym innych informacji.

Informacja (decyzje, wytyczne, raporty, opinie itd.) jest to celowo uzyskana wiedza przez nosiciela informacji.

Dla teorii informacji ważne jest przede wszystkim przekazywanie informacji między nadawcą a odbiorcą. Proces ten określamy jako komunikację.

Elementy procesu informacyjnego: stacja, kanał, odbiorca. Informacja przez stację za pomocą kanału przekazywana jest odbiorcy, który ją gromadzi, przetwarza obraz, przekazuje innym odbiorcom. W przypadku przekazywania informacji zakłócenia mogą powstawać na skutek: wad technicznych urządzenia przekazującego, zakłóceń organizacyjnych itd.

ROZDZIAŁ IV

ORGANIZACJA TERYTORIALNA PAŃSTWA

11. Zarys problemów (geografia administracyjna)

Państwo nie jest administrowane z jednego miejsca, jest to działalność przestrzenna (zdecentralizowana). Dlatego powołuje się do życia jednostki podziału terytorialnego, które obejmują część terytorium państwa.

Problemy:

• Ogólny kształt struktury terytorialnej państwa

• Wielkość jednostek podziału terytorialnego

• Lokalizacja władz

• Celowość tworzenia

Zmiany granic jednostek podziału terytorialnego:

Jest to drażliwy problem, opór przeciwko takim zmianom wypływa ze struktur aparatu administracyjnego. Urzędnicy, radni są bowiem zagrożeni utratą swojego stanowiska lub mandatu.

Kryteria - nie ma absolutnie żadnych kryteriów.

12. Wielkość struktur terytorialnych

1. Optymalna wielkość jednostki podziału terytorialnego

Generalnie można obserwować tendencję do powiększania rozmiaru jednostek terytorialnych (rozwój cywilizacji), lecz nie należy podchodzić do tego w sposób schematyczny. Granice jednostki terytorialnej są tylko wtedy racjonalne, kiedy zamykają terytorium i mieszkańców, stanowiąc jak najbardziej naturalną jedność, wynikającą ze wspólnych interesów i obciążeń gospodarczych, społecznych i kulturalnych.

2. Zdolność wykonywania zadań publicznych.

Chodzi o zdolność do ciągłego charakteryzującego się odpowiednią jakością załatwiania zadań, która w dużym stopniu zależy od środków finansowych określonych w budżecie państwa. Należy zachować optymalne relacje między nakładami, a wydatkami.

3. Przejrzystość

Nowoczesne formy administracji pozwalają zachować zasady przejrzystości, także w przypadku większych jednostek podziału terytorialnego.

4. Dostępność.

Obywatel powinien mieć w każdej chwili relatywnie łatwy dostęp do władz administracji. W dawnej Francji obszar gminy powinien być tej wielkości, że na jej krańcach słychać było bicie dzwonów kościelnych, lub też mieszkaniec mógł ją przejść od krańca do krańca w ciągu jednego dnia. Współcześnie wielkość gminy musi być taka, że mieszkaniec powinien dotrzeć w ciągu pół dnia środkami komunikacji publicznej do stolicy powiatu.

5. Demokracja - instrumentem bezpośredniego podejmowania decyzji przez społeczności lokalne jest referendum, oraz jawność działania.

6. Zadania

Wielkość zależy również od zadań, które w jej ramach są realizowane. Hierarchiczna struktura władz administracyjnych pozwala przesunąć zadania między poszczególnymi szczeblami hierarchii. Utworzenie delegatyw pozwala na efektywniejsze wykonywanie zadań oraz ułatwia kontakt obywateli z organem administracji.

13. Przesłanki kształtowania jednostek terytorialnych

1. Struktura homogeniczna

Ze względu na charakter zadań publicznych ich jednolitości wyodrębnia się miasta na prawach powiatu. Miasta te spełniają istotne funkcje o charakterze gospodarczym, kulturalnym, oświatowym, zdrowotnym itd. Dla podległych do niego terenów. Miasto i powiat ziemski nie mogą efektywnie realizować swoich zadań publicznych oraz harmonijnie się rozwijać we wzajemnej izolacji.

2. Przesłanki geograficzne - przestrzenne

Przeszkody geograficzne - gminy i powiaty muszą być kształtowane z uwzględnieniem przesłanek geograficzno-przestrzennych, czyli powinny stanowić jednolitą całość (dzielnica gminy - rzeka)

Zasięg terytorialny - hierarchia wynikająca z zasięgu zadań, które w poszczególnym stopniom są przyporządkowane. Inne zadania mają gminy (np. szkoły podstawowe i gimnazja), inne powiaty (np. Licea, szpitale), a jeszcze inne województwa (np. szkoły wyższe, zawodowe, szpitale specjalistyczne).

3. Problem aglomeracji

Typy aglomeracji - obszar aglomeracyjny może mieć zróżnicowaną strukturę przestrzenną.

• Miasto centralne oraz jednostki satelitarne - problemem jest ujednolicenie systemu komunikacyjnego

• Aglomeracja złożona z dwóch centrów - jej integracja jest wątpliwa, ponieważ utrudnia ją konkurencja między centrami

• Konurbacja - stanowi zespół kilku równorzędnych miast, bez wyraźnie wyodrębnionego miasta centralnego np. Śląsk

4. Obszar administracji a obszary planistyczne

Współczesna administracja spełnia także funkcję planującą. Gdy centralne planowanie gospodarcze przestało istnieć wzrosła rola planowania przestrzennego

5. Uwarunkowania historyczne

Generalnie nie powinno się zmieniać historycznie ukształtowanej struktury przestrzennej. Tam gdzie nastąpił zmiany zadań np. poprzez industrializację, dokonywanie zmian przestrzennych jest uzasadnione.

6. Podział specjalny

Zadania tych organów często wykraczają poza zakres nawet największych jednostek podziału terytorialnego, jakim jest województwo np. organ odpowiedzialny za budowę autostrad

14. Problemy organizacyjne aglomeracji jako struktury przestrzennej

Typy aglomeracji:

• Wielkie miasto - swym zasięgiem obejmuje gminy satelitarne np. Łódź

• Konurbacje - które mają kilka centrów np. Śląsk

• Aglomeracje dwu centrowe - które mają taką samą wielkość i rangę np. Trójmiasto

• Aglomeracje liniowe - silna koncentracja zabudowy wzdłuż ważnego szlaku komunikacyjnego np. Szczecin

15. Siedziba władz administracyjnych

1. Centrum administracji - problem pojawia się, gdy na terenie województwa wykształtowały się dwa ośrodki centralne. Jest to jedno ze źródeł konfliktu, które rodzą reformy terytorialne.

2. Determinanty - Dokonując wyboru centrum administracji należy uwzględnić następujące aspekty:

• Siedziba władz powinna znajdować się w centralnym punkcie systemu komunikacyjnego

• Infrastrukturę siedziby, ponieważ władze mają określone potrzeby, zaletą jest to, że odpowiednie urządzenia znajdują się na terenie siedziby władz

• Komunikacja - wymiana infrastruktury ma bardzo istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania władz. Ważne jest by na terenie jednej siedziby skoncentrować kilka władz.

• Dokonując wyboru siedziby należy także uwzględnić koszty i te uzależnione od siedziby i te niezależne.

3. Przeniesienie siedziby władz administracyjnych

Generalnie przeniesienie siedziby władz administracyjnych powoduje, że miejscowość, którą to dotknęło traci w sensie gospodarczym i prestiżowym. Państwo powinno zrekompensować danej miejscowości uszczerbek (reforma, z 1998r.)

ROZDZIAŁ V

ADMINISTRACJA RZĄDOWA

16. Uwagi wprowadzające

Cechą charakterystyczną administracji rządowej w Polsce jest dualizm jej struktury terytorialnej.

Samorząd wykonuje swoje zadania stosując te same środki prawne, co administracja rządowa, w tym także środki władcze. Podstawowa różnica wynika z posiadania przez samorząd terytorialny odrębnej od państwa podmiotowości prawnej, korzysta z ochrony sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne.

Dualizm występuje na szczeblu administracji lokalnej, gdzie obok samorządu wojewódzkiego działa także wojewoda jako organ administracji rządowej. Administracja rządowa zbudowana jest na zasadzie hierarchiczności. Hierarchiczność opiera się na dwóch elementach: podległości służbowej i osobowej. Strukturą nadrzędną jest ministerstwo, natomiast strukturami podrzędnymi są podległe im organy terytorialne. Ministerstwa spełniają przede wszystkim funkcje planistyczne i nadzorcze, za pomocą których realizują polityczne rozstrzygnięcia parlamentu. Organy podporządkowane koncentrują się natomiast na podejmowaniu decyzji indywidualnych na podstawie ustaw oraz wytycznych organów nadrzędnych. Rządowa administracja zespolona funkcjonuje w województwach. Struktury administracji rządowej nie sięgają do poziomu gminy. Nie oznacza to jednak, że gmina nie wykonuje zadań administracji rządowej. Istnieje kategoria zadań zleconych, które są zadaniami administracji rządowej wykonywanymi przez jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności przez gminy.

W administracji samorządowej nie ma jednostek nadrzędnych i podporządkowanych, jest jedynie podział zadań oparty o zasadę subsydiarności. W odniesieniu do podmiotów prywatnych, fundacji prawa publicznego, zakładów publicznych zasada hierarchiczności jako instrument sterowania ma tylko ograniczone znaczenie, ponieważ są to podmioty w dużym stopniu prawnie samodzielne.

Zasada resortowości jest konsekwencją postępującej specjalizacji administracji. Istotą resortowości jest wyodrębnienie struktur administracji na podstawie przedmiotowej. Specjalizacja powoduje potrzebę działań koordynacyjnych. Na szczeblu centralnym koordynacje zapewniają organy kolegialne (RM, Komitety i Komisje RM), natomiast na szczeblu terytorialnym tzw. Konstrukcja administracji zespolonej. W strukturze administracji rządowej dominują organy jednoosobowe. Rozwiązanie to ma istotne cechy pozytywne, zapewnia szybkość działania administracji oraz stosunkowo łatwą lokalizację odpowiedzialności za podejmowane decyzje.

W administracji rządowej na szczeblu lokalnym wyodrębnia się organy:

• O właściwości ogólnej (tzw. Administracja zespolona) - zróżnicowane zespoły zadań

• O kompetencji specjalnej (tzw. Administracja nie zespolona) - zadania są wąskie o charakterze specjalistyczno-technicznym.

Nadmierna specjalizacja organów administracji rządowej prowadzi do komplikacji struktury organizacyjnej aparatu, a także do braku przejrzystości w jego działaniu.

17. Resort i ministerstwo

Działalność rządowa oraz administracyjna jest na szczeblu centralnym realizowana w ramach struktur resortowych. W organizacji współczesnej administracji można obserwować ciągły rozwój struktur resortowych, wydzielanie odpowiednich jej fragmentów.

Rozwój struktur resortowych powoduje problemy w zakresie koordynacji, co może przyczynić się do kłopotów z podejmowaniem decyzji. Dlatego tak dąży się do oddzielenia w ministerstwie funkcji politycznej od funkcji administracyjnej.

Ministerstwo realizuje podwójną funkcję: polityczną i administracyjną.

Funkcja polityczna - ministerstwo stanowi aparat pomocniczy ministra w zakresie wykonywania przez niego funkcji politycznej wobec parlamentu i społeczeństwa

Funkcja administracyjna - w większości ministerstwa są najwyższymi organami administracji tzn. stoją na czele hierarchicznie zorganizowanej struktury administracyjnej. Wydają przepisy wykonawcze, wytyczne, posiadają kompetencje organizacyjne oraz personalne, wykonują zadania nadzorcze.

Formy działania ministerstw:

• Wydawanie indywidualnych decyzji administracyjnych

• Prawo udzielania wytycznych organom podporządkowanym

• Funkcja doradcza

Minister jako kierownik ministerstwa uzyskuje urząd w wyniku kariery politycznej. Ministrowie w wykonywaniu funkcji politycznie wspomagani są przez sekretarza lub podsekretarza stanu.

Wewnętrzna struktura ministerstwa jest dwuszczeblowa. Podstawową merytoryczną jednostką organizacyjną jest departament, natomiast do obsługi ministerstwa powoływane są biura. Departamenty i biura mogą mieć strukturę bez działową lub dzielą się na wydziały.

18. Wyodrębnione podmioty wykonujące funkcje administracyjne

Jedną z charakterystycznych cech współczesnej administracji jest różnorodność podmiotów, które wykonują jej funkcje. Poza hierarchiczną strukturą administracji pojawiają się nowe formy prawno-organizacyjne, które działają na podstawie prawa prywatnego lub publicznego. Prawo publiczne pozostawia w tym zakresie do dyspozycji trzy formy: korporacje, zakłady, fundacje. Coraz częściej do realizacji zadań administracyjnych są powoływane z mocy ustawy osoby prawne w postaci korporacji (spółek prawa handlowego np. GPW w Warszawie S.A.). Dla pewnych celów ustawa powołuje nowy rodzaj podmiotu państwowego typu fundacyjnego (agencje rządowe np. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości). Fundacje prawa publicznego zostały utworzone ustawami i wyposażone przez państwo w majątek (Zakład Narodowy Ossoliński). W drodze aktu notarialnego organy administracji powołały m.in. spółkę - Państwową Agencję Węgla Kamiennego, która dysponuje funduszami przeznaczonymi na restrukturyzację przemysłu.

Wyodrębnienie prawno-organizacyjne może służyć różnym celom:

• Uzyskanie pewnego stopnia autonomii wobec rządu (np. szkoły wyższe)

• Kierowanie przedsiębiorstwami użyteczności publicznej (np. Poczta Polska)

• Wykonywanie przez organizacje społeczne funkcji zleconych administracji publicznej (np. PCK)

• Popieranie działalności w zakresie kultury i sztuki (np. fundacja Zakład Ossoliński)

19. Lokalna administracja rządowa

W roku 1990 uchwalono ustawę o samorządzie terytorialnym. Samorząd terytorialny przywrócono w gminie, natomiast w województwie pozostawiono wojewodę jako organ administracji rządowej. Do życia powołano także kierowników urzędów rejonowych - charakter organów rządowych, a ponadto regionalne izby obrachunkowe, samorządowe kolegia odwoławcze, których status prawny został określony jako organów administracji rządowej po reformie z 1998 r.

Drugi etap reform administracji lokalnej rozpoczął się w 1999 r. Reforma wprowadziła zmiany w ustroju samorządu terytorialnego tworząc ten samorząd w nowo powstałych powiatach oraz województwach o terytorialnie zmodyfikowanych granicach. Powołano do życia administrację zespoloną i nie zespoloną, wyposażono struktury terytorialne w pewne elementy podmiotowości prawno-międzynarodowej. W wyniku reformy w województwach działają równolegle dwie struktury, samorząd wojewódzki i wojewoda jako organ administracji rządowej - dualizm.

Administracja zespolona zapewnia harmonijne działanie wyspecjalizowanych struktur administracyjnych. Zespolenie w tym znaczeniu może polegać na stopniowaniu odpowiednich form organizacyjnych np. utworzenie organów kolegialnych, zespolenie funkcjonalne przez zastosowanie procedur.

Przyczyny dla których obok administracji zespolonej działają organy lokalne:

• Wzrost zadań - wyłącznie wszystkich zadań wykonywanych przez agendy administracyjne wyspecjalizowane do gestu jednego organu (tzw. zespolonego), spowodowały wzrost jego aparatu pomocniczego

• Techniki zarządzania - administrowanie pewnymi działaniami administracyjnymi (wojsko, policja) wymaga specjalnych technik

• Aspekt terytorialny - wyspecjalizowane organy administracji nie mieszczą się w zasadniczych jednostkach powiatu terytorialnego (np. administracja lasów)

• Niezależność - uniezależnienie organów kontrolnych (np. inspekcji) od innych organów lokalnych, dla zapewnienia obiektywności działania

• Czynniki historyczne

Istota konstrukcji zespolenie polega na tym, że odpowiedzialność o charakterze politycznym za rezultat działania całej administracji określonego stopnia podziału terytorialnego ponosi w województwie - wojewoda, natomiast w powiecie - starosta.

Istotnym elementem prawnym konstrukcji zespolenia jest zasada zwierzchnictwa, szczególnie w administracji gminnej i wojewódzkiej.

Dalszym elementem administracji zespolonej jest zespolenie osobowe, które oznacza uzyskanie przez organy istotnego wpływu na obsadę najważniejszych stanowisk w województwie, jak i w powiatowej administracji zespolonej.

Trzecim elementem jest zespolenie kompetencyjno-zawodowe. Wojewódzcy kierownicy służb, inspekcji i straży działają w imieniu i na rachunek wojewody, natomiast w powiatach działają we własnym imieniu, zaś kompetencje organów powiatowych są wobec tych struktur ściśle określone przez ustawy.

Wszystkie w/w elementy składają się na zasadę podwójnego podporządkowania.

ROZDZIAŁ VI

ADMINISTRACJA SAMORZĄDOWA

20. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego

- (pyt. egz. „Płaszczyzny współdziałania gmin i państwa”)

Od 1972 r. obszar całego państwa podzielony jest na gminy. Kilka lub kilkanaście gmin tworzy powiaty. Powiaty tworzone są w drodze jednostronnego aktu RM. Większe miasta łączą zadania gminy z zadaniami powiatu.

Reforma z 1972 r. zrezygnowała z koncepcji gminy jednostkowej, którą w istocie była gromada na rzecz gminy zbiorowej.

Typologa gmin w nauce administracji:

• Małe gminy (liczą poniżej 5 tyś. mieszkańców), dysponują ograniczoną zdolnością do wykonywania zadań publicznych.

• Duże gminy (ok. 10 tyś. mieszkańców), dysponują ograniczoną zdolnością do wykonywania zadań publicznych

• Gminy satelitarne - gminy na obszarach aglomeracji znajdują się w sferze silnego oddziaływania dużego miasta

• Miasta średniej wielkości (25-100 tyś. mieszkańców) posiadają odpowiednią infrastrukturę techniczną, odpowiednio wykwalifikowane kadry, odpowiednio zasobny budżet składający się przede wszystkim z dochodów własnych.

• Miasta na prawach powiatu (pow. 100 tyś. mieszkańców), miasta które przestały być siedzibą województwa z dn. 31.12.98. Miasta takie są w pierwszej kolejności gminą, której dodano zadania powiatu. Miasta na prawach powiatu mogą być aglomeracjami przekraczającymi ponad 300 tyś. mieszkańców.

• Miasto stołeczne Warszawa - której ustrój reguluje odrębna ustawa

• Gminy uzdrowiskowe - ustawa o samorządzie gminnym przewidziała odrębny status prawny

Z konstytucyjnej zasady domniemani kompetencji na rzecz gminy, nie wynika, że jest ona właściwa we wszystkich sprawach publicznych. Zasadnicza część zadań gminy koncentruje się wokół zadań administracji świadczącej (budowa i utrzymanie dróg, oświata kultura, zdrowie, opieka socjalna itd.)

Działalność gospodarcza gminy prowadzona jest przez przedsiębiorstwa mające formę spółki prawa handlowego, zakłady budżetowe, podmioty prywatne, którym w drodze umowy powierzono wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Do zadań gminy należy planowanie przestrzenne. Opracowywanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pozwala zapewnić ład przestrzenny. Plan miejscowy realizowany jest w drodze inwestycji publicznych i prywatnych. Metodą gospodarki terenami jest regulacja gruntów. Planowanie zintegrowane polega na łączeniu elementów planowania przestrzennego z planowaniem zadań oraz środków realizacji tych zadań.

21. Wewnętrzna struktura gminy

Obowiązująca ustawa o samorządzie gminnym przewiduje dwa organy, którymi są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent). Organy te wyłaniane są w wyborach powszechnych. Najważniejszym organem jest organ przedstawicielski (rada gminy), którego liczebność uzależniona jest od liczby mieszkańców gminy. Rada gminy obraduje na sesjach, podejmuje kluczowe rozstrzygnięcia, czasami rozstrzyga także sprawy indywidualne.

Istotne znaczenie mają komisje rady. Komisje są organami o charakterze fakultatywnym z wyjątkiem komisji rewizyjnej, w której skład mogą wchodzić wyłącznie radni. Funkcje komisji mają charakter opiniodawczo-doradczy.

Wójt, burmistrz, prezydent wybierani są w wyborach bezpośrednich i powszechnych przez ogół mieszkańców, są urzędnikami politycznymi. Wójt, burmistrz czy prezydent mogą być odwołani jedynie w drodze referendum.

W wyniku przeprowadzonej w 2002 r. reformy, kolegialny organ wykonawczy gminy (zarząd) został zastąpiony przez organ jednoosobowy. Wójt, burmistrz, prezydent nie tylko wydaje decyzje administracyjne (jako że jest organem administracji publicznej), ale jest również organem wykonawczym gminy (projektuje i wykonuje uchwały rady gminy). Organ wykonawczy ma taką samą legitymację polityczną jak organ stanowiący. W takiej sytuacji trudno sobie wyobrazić skuteczną kontrolę organu wykonawczego przez organ stanowiący.

Wyodrębnienie wewnętrznych jednostek terytorialnych na obszarze gminy, jest niezwykle ważne z punktu widzenia istoty samorządności terytorialnej. Jednostki pomocnicze, a więc sołectwa w gminach wiejskich oraz osiedla i dzielnice w gminach miejskich, mają na celu ułatwienie mieszkańcom dostępu do władz administracji gmin. W jednostkach pomocniczych funkcjonują organy stanowiące - zebrania wiejskie, zebrania osiedlowe, lub rada dzielnicy.

Zalety wewnątrz gminnej decentralizacji - bliższa droga do urzędu, administracja ma lepszy przegląd stosunków w ramach społeczności lokalnej itd.

Zadania i kompetencje jednostek pomocniczych mają charakter opiniodawczy, inicjujący oraz kontrolny. Organy wykonawcze rzadko upoważnione są do wydawania decyzji administracyjnych.

22. Współdziałanie międzygminne jako forma wzmocnienia zdolności

małych gmin do wykonywania zadań publicznych - (pyt. egz.)

Alternatywą dla tworzenia dużych gmin zbiorowych są różne formy współpracy międzykomunalnej:

• Umowy cywilnoprawne - dwie lub kilka gmin może podjąć wspólnie przedsięwzięcie, którego efektem ma być budowa urządzenia publicznego, która nie posiada odrębnej osobowości pranej.

• Porozumienie publiczno-prawne między gminami - nie powstaje nowa osoba prawna, uczestnicy podejmują określone obowiązki, mają charakter dobrowolny

• Związki dobrowolne - w wyniku zawarcia porozumienia między gminami może powstać związek celowy, a więc struktura administracji publicznej wyposażona w osobowość prawną. Osobowość tę związek uzyskuje po zarejestrowaniu przez Prezesa RM oraz ogłoszenie statutu. Przedmiotem związku jest osiągnięcie określonego celu publicznego np. szpital, szkoła.

• Związki obligatoryjne - mogą powstawać z mocy ustawy lub na podstawie decyzji organu administracji rządowej wydanej na szczególnej podstawie ustawowej.

• Spółki prawa handlowego - mogą to być jednoosobowe spółki gminy, udziałowcami (akcjonariuszami) mogą być gminy

• Stowarzyszenia gmin - celem jest reprezentowanie interesów gmin wobec władz publicznych w tym parlamentu. Struktury te działają na podstawie prawa o stowarzyszeniach.

23. Powiat

Powiaty przywrócono z dn. 1 stycznia 1999r., powracając w ten sposób do trzystopniowego podziału terytorialnego państwa. Podstawowym organem powiatu jest rada powiatu. Jest to demokratycznie wybrany organ przedstawicielski społeczności powiatowej. Rada stanowi prawo lokalne (miejscowe) oraz podejmuje podstawowe decyzje. Jest to także organ wykonujący funkcje kontrolne, i w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Rada może powoływać inne komisje powierzając im równocześnie zadania.

Mandatu radnego powiatu nie można łączyć z mandatem radnego gminy i radnego województwa.

Zarząd powiatu jest kolegialnym organem wykonawczym powiatu. W skład zarządu wchodzą: starosta jako przewodniczący, wice starosta i pozostali członkowie. Członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie samorządu gminy i województwa, z mandatem posła i senatora oraz zatrudnieniem w administracji rządowej.

Starosta jest w sensie funkcjonalnym, organem administracji publicznej. Kompetencje starosty można podzielić na pięć następujących grup:

• Przewodniczący zarządu powiatu (zwoływanie posiedzeń, ustalanie porządku obrad, przewodniczenie itd.)

• Jest zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, czyli kieruje strukturami organizacyjnymi powiatu

• Reprezentuje powiat na zewnątrz

• Jest zwierzchnikiem w stosunku do powiatowych służb inspekcji i straży

• Wydaje decyzje indywidualne w rozumieniu KPA lub OP

Zadania powiatu koncentrują się wokół problemów pomocy socjalnej (powiatowe ośrodki pomocy rodzinie), zdrowia (administracja szpitalami), wspieraniu rozwoju gospodarczego, zadań oświatowych (szkoły średnie), kulturalnych (domy kultury). Zadania powiatu skupiają się głównie na administracji świadczącej. Powiat wykonuje także zadania w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego (policja administracyjna). Zadania te są realizowane przez powiatowe straże, służby i inspekcje.

Administracja planująca występuje powiecie w ograniczonym stopniu. W świetle ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, wójt (burmistrz, prezydent) ma obowiązek uzgodnić projekt z zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Natomiast w przypadku planu wojewódzkiego marszałek ma obowiązek zasięgną opinii zarządów powiatów.

Kategorie zadań ponadlokalnych:

• Ponadgminne zadania, które swym zasięgiem przekraczają granice jednej gminy np. budowa dróg powiatowych

• Uzupełniające zadania tj. przekraczające zdolności gminy do świadczenia określonych usług publicznych np. szpitale

Powiaty i wchodzące w skład powiatów gminy, ponoszą wspólną odpowiedzialność za świadczenia komunalne dla tej samej społeczności. Działania powiatu i gminy mają charakter uzupełniający w przeciwieństwie do miast na prawach powiatu, które same wykonują zarówno zadania gminy jak też zadania powiatu. Zadania gminy i zadania powiatu wzajemnie się pokrywają, co powoduje trudności w rozstrzyganiu między zadaniem gminy a zadaniem powiatu. Toteż jeżeli gmina jest zdolna do gospodarczej realizacji tych zadań, to nie ma żadnych przeszkód aby zadania te realizowała samodzielnie. Powiat spełnia funkcję subsydiarną (podział zadań) wobec gminy. W ustawie powiatowej znalazł się przepis zakazujący powiatowi przejmowanie zadań gmin.

24. Województwo

Ustawa o samorządzie województwa stanowi, że województwo jest regionalną wspólnotą samorządową oraz największą jednostką zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej. Ustrój administracji publicznej w województwie ma charakter dualistyczny. Na obszarze województwa działają organy samorządu terytorialnego (województwo) oraz organ administracji rządowej (wojewoda).

Wewnętrzna organizacja województwa samorządowego.

Sejmik wojewody jest kolegialnym organem stanowiącym i kontrolnym wybieranym bezpośrednio przez mieszkańców województwa. Kompetencje analogiczne do organów innych jednostek samorządu terytorialnego. Komisja obowiązkowa jest komisją rewizyjną, mogą być też tworzone komisje stałe (resortowe) lub doradcze (problemowe). Mandatu radnego województwa nie można łączyć z mandatem radnego powiatowego i gminnego.

Zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa. W jego skład wchodzi pięć osób. Wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, niezależnie od sejmiku wojewódzkiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

Marszałek województwa organ administracji publicznej ma ustawowe prawo do samodzielnego rozstrzygania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Pełni funkcję kierownika urzędu marszałkowskiego, jest zatem zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu oraz wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych.

W ustawie wojewódzkiej dla określenia zadań samorządu wojewódzkiego użyto klauzuli ogólnej (wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej). Ustawodawca chciał w ten sposób podkreślić szczególny, regionalny charakter zadań województwa.

25. Płaszczyzny współdziałania samorządu i państwa

Samorząd terytorialny należy do szczególnych grup nacisku na instancje administracji rządowej. Zgodnie z konstytucją zasada domniemania kompetencji jednostki samorządu terytorialnego mogą podjąć każde zadania publiczne wyraźnie nie zastrzeżone dla innych władz publicznych. Kompetencje samorządu (zadania) uregulowane zostały w drodze ustaw. Zatem za pomocą zlecania zadań w drodze ustawowej państwo częściowo definiuje zakres zadań jednostek samorządu terytorialnego. Istotne znaczenie mają także zadania powierzone przez wojewodę, jednostkę samorządu terytorialnego. Wpływ państwa na działalność planistyczną samorządu następuje w drodze ustaw (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.) oraz aktów wykonawczych regulujących kompetencje planistyczne organów, procedurę sporządzania planów oraz ogólne cele planowania.

Plan krajowy zawiera koncepcje przestrzennego zagospodarowania kraju. Służy on realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. Plan ten opisywany jest przez sejmiki wojewódzkie, a następnie przyjmowany w drodze rozporządzenia RM.

Plan wojewódzki sporządzany jest przez województwo samorządowe, uchwalany jest przez sejmik wojewódzki. Następnie marszałek województwa projekt planu przedstawia ministrowi właściwemu ds. budownictwa w celu stwierdzenia jego zgodności z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju.

Relacje między instancjami przygotowującymi maja charakter uzgodnieniowy. Cechą procedury uzgodnieniowej jest to, że nie zawsze prowadzi do wspólnego stanowiska, a zatem powstaje problem rozstrzygnięcia sporu. Organem właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd administracyjny.

Plan miejscowy w gminie - pierwszym etapem przygotowania planu w gminie jest opracowanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem prawa wewnętrznego i ustanawiane jest w formie uchwały rady gminy. Gmina ma obowiązek pracowania studium dla inwestycji ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Następnie wojewoda wzywa radę gminy do uchwalenia tego studium lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie terminu wydaje zarządzenie zastępcze, które wywołuje takie same skutki jak miejscowy plan zagospodarowania gminy. Zarządzenie to podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Spory rozwiązuje są powszechny.

W obrębie gospodarki finansowej istnieją wielorakie powiązania pomiędzy państwem a samorządami:

• Najbardziej samodzielne są gminy w zakresie uzyskiwanych opłat (np. skarbowych). Dochody te stanową niewielki odsetek dochodów budżetowych.

• Gmina ma ograniczony wpływ na wysokość podatków lokalnych (np. od nieruchomości)

• Gmina nie ma wpływu na wysokość udziału w podatku dochodowym osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy

• Gminy nie mają wpływu na wysokość subwencji i dotacji.

Gmina dysponuje władztwem budżetowym, które pozwala m.in. na zaciągnie kredytów. Bank określając zdolność kredytową gminy uwzględnia w tej sytuacji opinię RIO.

Zadania jednostek samorządu terytorialnego zdeterminowane programami rządowymi, finansowane są przez państwo. Nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego sprawowany jest przez organy administracji rządowej na podstawie przepisów zawartych w ustawach samorządowych.

ROZDZIAŁ VII

ORGANIZACJA URZĘDU ADMINISTRACYJNEGO

26. Struktura wewnętrzna urzędu

Urząd to część aparatu administracyjnego mająca wyodrębniony rzeczowy (wyodrębniony organizacyjnie) zakres działania, który wyraźnie odgranicza go od innych części tego aparatu.

Odrębność czy też wydzielenie urzędu z całości aparatu administracyjnego przejawia się w następujących sferach: nazwie, ustawowego rzeczowego zakresu działania, wyodrębnieniu w urzędzie funkcji wewnętrznego kierowania.

Każdy urząd wykonuje trzy podstawowe funkcje:

• Załatwianie spraw objętych rzeczowym zakresem działania urzędu - funkcja zewnętrzna

• Funkcja kierownicza - funkcja wewnętrzna

• Funkcja pomocnicza - funkcja intendenturalna

Podstawowe znaczenie dla urzędu ma realizacja funkcji zewnętrznych. Zadania te mają najczęściej charakter jednostkowy i powtarzalny (np. decyzje podatkowe), ale niekiedy może chodzić o przygotowanie większych projektów (np. planu zagospodarowania przestrzennego). W celu efektywnej realizacji merytorycznych zadań urzędu należy dokonać odpowiedniego podziału pracy między urzędników zatrudnionych w urzędzie (utworzenie zespołów pracowniczych). Trwałe wieloosobowe jednostki organizacyjne tworzy się dla załatwienia spraw typowych i powtarzalnych, które dają się rozłożyć na pojedyncze czynności.

W przypadku średniej wielkości urzędu nie jest możliwe skuteczne sterowanie jego działalnością przez jednego kierownika. Powstaje konieczność rozbudowy pionowych struktur organizacyjnych urzędu przez tworzenie wydziałów lub referatów pośrednich szczebli kierownictwa.

Czynniki wpływające na rozpiętość kierowania:

• Zakres potrzeb koordynacyjnych występujących między jednostkami organizacyjnymi

• Intensywność kontroli

• Charakter przyjmowanych i podejmowanych decyzji przez jednostki podległe

• Organizacja aparatu kierowniczego

Czynnikiem mającym istotny wpływ na prawidłowy kształt struktury organizacyjnej urzędu jest właściwe grupowanie zadań.

Zasady grupowania zadań w urzędzie:

• Jednorodność rzeczowa zadań

• Jednorodność podstaw prawnych działania

• Występowanie specjalistycznych wymagań wobec urzędników

• Identyczność danych, które znajdują się w dyspozycji urzędu

• Względy terytorialne (np. agendy urzędu wojewódzkiego)

• Względy socjologiczne

• Intensywność komunikacji wewnętrznej urzędu w załatwianiu określonych spraw

27. Kierowanie urzędem

Kierowanie urzędem jest funkcją samodzielną, odrębną od funkcji zewnętrznych.

W ramach zadań kierowniczych można wyodrębnić dwie grupy:

• Bezpośrednie rozstrzyganie trudnych spraw jednostkowych, nadzorowanie załatwiania spraw indywidualnych, kontrolę efektów pracy

• Do zadań kierowniczych zaliczmy

• Planowanie pracy

• Rozstrzyganie konfliktów

• Koordynacja pracy podległych jednostek organizacyjnych

• Zapewnienie współdziałania ze sferą zewnętrzną

• Podział zadań czyli wykonywanie działań organizacyjnych

• Stosowanie bodźców motywacyjnych

• Interpretacja zadań nałożonych przez instancje zwierzchnie

• Kontrola merytoryczna i formalna

Kierownictwo urzędu nie sprowadza się do jednej osoby (szefa urzędu), kierownik musi być wspomagany przez sztab. Jakość decyzji podjętej przez kierownika zależy od posiadanych przez niego informacji.

Problem ten ma trzy aspekty:

• Kierownik musi być informowany o wszystkich istotnych sprawach

• Informacje dostarczane szefowi powinny być selekcjonowane, ma to istotne znaczenie dla sprawnego kierowania urzędem

• Informacje są niezbędne kierownikowi dla organizowania i planowania pracy urzędu

Kierownik powinien wykonywać jedynie te zadania, które jest w stanie wykonać.

Kierownictwo urzędu może być zorganizowane w różnych formach:

• Kierownictwo jednoosobowe - poszczególni urzędnicy bezpośrednio podporządkowani kierownikowi. Kierownik ma prawo do wydawania poleceń.

• Jednostki organizacyjne o charakterze sztabowym np. wydział

• Funkcja stałego zastępcy np. sekretarz stanu w ministerstwie

• Kierownictwo kolegialne np. administracja samorządowa - zarządy

• Współdziałanie kierownika z zaufanym doradcą

• Jednostki sztabowe i liniowe

Funkcje kierownicze w urzędzie wykonują nie tylko specjalne struktury organizacyjne, ale także powstaje konieczność delegowania funkcji kierowniczych. Na każdym szczeblu organizacji konieczna jest koordynacja środków i odpowiedni podział pracy, a także organizacja i planowanie. Pod pewnymi warunkami dopuszczalna jest delegacja prawa do podpisywania decyzji zewnętrznych. W praktyce oznacza to delegację funkcji kierowniczej, a niekiedy nawet rezygnacja z tej funkcji.

ROZDZIAŁ VIII

DECYZJA JAKO RACJONALNE DZIAŁANIE ADMINISTRACJI PUBICZNEJ

28. Ogólna charakterystyka działań administracji publicznej

29. Pojęcia podstawowe

Jedną z istotnych sfer zainteresowania nauki administracji jest przebieg procesów decyzyjnych. Nauka administracji w głównej mierze zajmuje się funkcjami sterującymi administracją - w tym zakresie głównym elementem jest decyzja.

Decyzja - forma działania administracji publicznej i prywatnej. Zadania administracji publicznej mają charakter zewnętrzny (np. zapewnienie bezpieczeństwa publicznego). Decyzja jest aktem wyboru pomiędzy różnymi alternatywami Decyzja może zezwalać, nakazywać lub tolerować określone zachowania. Decyzję możemy traktować jako akt woli organu organizacji publicznej, którego celem jest organizowanie społeczeństwa.

Decydent jest to podmiot podejmujący decyzję, a więc podmiot posiadający kompetencje do wyboru określonej alternatywy (organ kolegialny).

Ze względu na wielkość przedmiotu możemy wyróżnić:

• Decydenta o kompetencji materialnej - ma odpowiednią wiedzę (informacje), aby przygotować projekty decyzji

• Decydenta o kompetencji formalnej - dokonuje wyboru określonego projektu

Współdziałanie w procesie decyzyjnym podmiotów o kompetencjach formalnych i materialnych jest zjawiskiem charakterystycznym dla administracji publicznej

Do systemu decyzyjnego zaliczamy więc wszystkie podmioty uczestniczące w procesie podejmowania decyzji, źródła informacyjne, procedury oraz instrumenty sterowania.

Proces decyzyjny może być w różnym stopniu prawnie regulowany. W polskim systemie prawnym procesem decyzyjnym jest ogólne postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne obejmuje tylko decyzje administracji publicznej, które mają charakter indywidualny i skierowane są na zewnątrz aparatu administracyjnego.

W procesie decyzyjnym wyróżniamy następujące etapy:

• Określenie problemu decyzyjnego, a więc określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego projektowanej decyzji

• Określenie celów, które w drodze podjętej decyzji mają zostać osiągnięte

• Opracowanie alternatyw decyzyjnych wraz z programem realizacyjnym, który określa horyzont czasowy oraz niezbędne środki realizacji

• Zdefiniowanie ograniczeń decyzyjnych

30. Decyzja jako instrument rozwiązywania konfliktów

Decyzja rozstrzyga często o sprzecznych interesach oraz wartościach między jednostkami organizacyjnymi, a także między jednostkami a organizacjami.

Decyzja stanowi instrument „zarządzania konfliktami”, stwierdzenie to w większym jeszcze stopniu niż do decyzji indywidualnych odnosi się do decyzji kompleksowych (np. zwalczanie klęsk żywiołowych). Decyzje tego typu ingerują w sferę interesów indywidualnych, jak też grup społecznych. W sytuacji gdy zainteresowani są skłonni do porozumienia, decyzja organu administracyjnego ma charakter akceptujący (ugoda administracyjna), natomiast jeżeli do porozumienia nie dochodzi, wówczas za pomocą decyzji rozstrzyga się zaistniały spór (konflikt). W administracji publicznej niejednokrotnie krzyżują się zakresy działalności oraz kompetencje poszczególnych wewnętrznych jednostek organizacyjnych, co stanowi trwałe źródło potencjalnych konfliktów.

Można wyróżnić następujące sytuacje konfliktowe między jednostką a organizacją:

• Organizacja stawia swym członkom zadania, którym nie są oni w stanie sprostać

• Oczekiwania i cele członków organizacji są rozbieżne z oczekiwaniami i celami organizacji

• Konflikty mogą powstawać również na tle statusu lub prestiżu między członkami organizacji

• Konflikt ról

Konkretne konflikty w organizacjach powstają wówczas, gdy jednostkom organizacji lub jej członkom przedkładane są projekty albo nie uzgodnione albo też takie, które są nie do zaakceptowania przez członków organizacji.

Można wyróżnić kategorie konfliktów indywidualnych, które dotyczą jednostki. Jest to sytuacja, w której jednostka dokonuje wyboru między różnymi interesami . Wyróżnić można także konflikty wewnątrz organizacyjne występujące między pracownikami organizacji, a także wewnętrznymi strukturami organizacji (oddziałami, referatami). Nierzadko konflikty te ograniczają zdolność do realizacji nałożonych zadań.

Konflikty między organizacyjne występują między dwoma lub kilkoma organizacjami, które mają sprzeczne interesy.

Warunki rozwiązywania konfliktów:

• Cel jako czynnik integrujący - strony konfliktu mają nie jeden ale kilka celów, co powoduje, że cel wspólny powinien być tak sformułowany, by nie ograniczał możliwości realizacji innych celów uczestników konfliktu.

• Jawność konfliktu - rozwiązanie konfliktu możliwe jest jedynie wtedy, gdy istota konfliktu jest znana wszystkim jego uczestnikom. Ukrycie konfliktu wyklucza wpływ wielu zainteresowanych podmiotów na treść decyzji.

• Wyłączenie pracownika - może to nastąpić poprzez przeniesienie go na inne stanowisko, ograniczenie lub pozbawienie kompetencji, ograniczenie kontaktów czy też zwolnienie.

• Polecenie służbowe - wydane przez przełożonego. Metoda ta jednak nie rozwiązuje konfliktu, a jedynie go wycisza. Strona konfliktu będąca adresatem polecenia nie zawsze jest w pełni przekonana jego uzasadnieniem, a często polecenie jest pozbawione uzasadnienia.

• Negocjacje - polegają na przeprowadzeniu rokowań między władzami publicznymi, wewnętrznymi jednostkami aparatu administracyjnego, a także władzą publiczną a obywatelem. Strony w celu osiągnięcia kompromisu muszą mieć świadomość, że każda w jakimś stopniu musi ustąpić. Strony z góry określić, jaki jest maksymalny zakres ustępstwa.

• Kooperacja - optymalną metodą rozwiązywania konfliktów jest integracja, której istota polega na wspólnym osiąganiu celów.

31. Typy i modele decyzji

Klasyfikując decyzje podejmowane przez administrację publiczną wyróżniamy:

1.

• Decyzje wewnętrzne - zaliczamy do nich decyzje kształtujące wewnętrzne struktury organizacyjne oraz procedury działania (decyzje w zakresie dysponowania środkami budżetowymi)

• Decyzje zewnętrzne - służą bezpośredniej realizacji nałożonych na administrację zadań

• Decyzje zintegrowane - zaliczamy do nich plany, które wyznaczają zadania, struktury, środki

2.

• Decyzje programujące (ustanawiające) - ustawy, plany, przepisy powszechnie obowiązujące

• Decyzje zaprogramowane (wykonawcze) - decyzje, które służą realizacji (wykonywaniu) programu (planu)

• Decyzje kontrolne - podejmowane są w celu oceny prawidłowości pozostałych dwóch rodzajów decyzji oraz formułowaniu odpowiednich wniosków

3.

• Decyzje racjonalne - za pomocą racjonalnej procedury (działań logicznych) sformułowana została optymalna alternatywa decyzyjna

• Decyzje inkrementalne (cząstkowe, stopniowe) - istotą tych decyzji jest stopniowe i niebezpośrednie dochodzenie do zamierzonego celu na drodze wielu cząstkowych decyzji, które ostatecznie maja przynieść oczekiwaną korzyść dla organizacji

4.

• Decyzje programowalne - mają charakter rutynowy i powtarzający się oraz jeśli opracowano ścisłe procedury służą do ich podejmowania tak więc nie występuje konieczność rozpatrywania „od nowa” każdego przypadku związanego z podejmowaniem decyzji tego typu

• Decyzje nie programowalne - są zazwyczaj decyzjami podejmowanymi wielokrotnie. W/w decyzje jeżeli dotyczą spraw nowych, dla których nie istnieje ustalony schemat postępowania przy ich podejmowaniu oraz nie są znane ich następstwa.

Uwzględniając stopień racjonalności w procesie decyzyjnym można wyodrębnić:

• Decyzje podejmowane w warunkach pełnej informacji - decydent dysponuje pełną informacją co do celów, alternatyw decyzyjnych oraz ich konsekwencjami

• Decyzje podejmowane w warunkach ryzyka - decyzje w przypadku których osiągnięcie zamierzonego efektu jest jedynie prawdopodobne

• Decyzje podejmowane w warunkach niepewności - wynikają z braku istotnych informacji dotyczących celów, poszczególnych alternatyw, dostępnych środków realizacji (zwalczanie klęsk żywiołowych)

Istotnym czynnikiem w procesie decyzyjnym jest czas, w którym informacje mogą być dostarczone, przetworzone i przekazane. Analizując czynnik czasu w podejmowaniu decyzji można sformułować następujące hipotezy:

• Presja czasu wpływa na sens podjęcia określonej decyzji

• Presja czasu powoduje ograniczenie wymiany informacji

• Presja czasu ogranicza dopływ informacji

• Presja czasu zmusza do zwiększonej efektywności czynnika personalnego

• Presja czasu wymusza efektywne wykorzystanie dostępnego czasu

W administracji publicznej można modelowo wyodrębnić systemy decyzyjne:

• System zamknięty - zbudowany jest na założeniu braku wpływu czynników zewnętrznych na jego funkcjonowanie. Charakteryzuje go precyzyjnie uregulowana struktura organizacji oraz ściśle określa procedura działania

• System otwarty - występuje przede wszystkim na szczeblach ministerialnych. Aparat decyzyjny musi ciągle zmieniające się impulsy polityczne. Polityczny wpływ na ten system powoduje konieczność modyfikacji celów oraz hierarchii wartości.

Decyzje prawne i decyzje społeczno-polityczne - wspólną cechą tych decyzji jest to, że ich istotą jest akt wyboru, normatywny charakter. Różnice:

1. Podstawowym elementem decyzji społeczno-politycznych jest system celów, które mają zostać osiągnięte, a w prawnych chodzi o realizację normy prawnej

2. Prawnik ustala kryteria decyzyjne w drodze wykładni normy prawnej, a decydent poszukuje jako kryteriów decyzyjnych społecznie akceptowalnych wartości

3. Norma prawna dla decydenta podejmującego decyzje może zawierać cel, do osiągnięcia którego zmierza. Z kolei prawnik stosuje wykładnię celowościową normy prawnej.

4. Prawnik stosując prawo ma ograniczone możliwości wyboru. Liczba alternatywnych decyzji ulega zwiększeniu w przypadku uznania administracyjnego

5. Decydent może stopniować wartości poszczególnych alternatyw. Prawnikom pozostaje w całości do ustalenia, czy decyzja jest legalna czy nie legalna.

32. Decyzje kolektywne

W praktycznej działalności administracji znaczna część decyzji podejmowana jest w sposób kolektywny, a więc w procesie decyzyjnym współdziała wiele osób. Współdziałanie to może mieć charakter sformalizowany lub nieformalny. Celem kolektywnego podejmowania decyzji jest uzgadnianie stanowisk. W wielu sferach administracji funkcjonują organy kolegialne jako forma kolektywnego decydowania (np. organy administracji samorządowych).

Ze względu na kompetencję organów kolegialnych możemy wyróżnić kategorię:

• Organów decydujących - realizują podstawowe dla administracji zadania polegające na władczym rozstrzyganiu spraw należących do ich kompetencji, w formie aktów indywidualnych i generalnych

• Organów opiniodawczo-doradczych - uczestniczą w wykonywaniu administracji poprzez przedstawianie opinii, ocen, wniosków, których adresatami są organy decydujące

W administracji publicznej działają różnego rodzaju kolegia (trwałe lub powołane „ad hoc”) złożone wyłącznie z zawodowych urzędników. Wynika to z faktu specjalizacji administracyjnej i prowadzi do tego, że pojedynczy urzędnik nie jest w stanie uwzględnić wszystkich aspektów rozstrzyganego problemu. Organizacje kolegialne mogą mieć również skład mieszany, urzędnicy zawodowi oraz honorowi.

Celem kolektywnego podejmowania decyzji powinna być harmonizacja interesów.

Kolegium jako ciało zbiorowe, aby mogło sprawnie funkcjonować musi posiadać struktury kierownicze (przewodniczący prezydium). Podstawową ich funkcją jest przygotowanie porządku obrad oraz kierowanie obradami kolegium. Ważną formą organizacyjną są różnego rodzaju zespoły tworzone w celu forsowania wspólnego projektu. Istotny wpływ na działania organu kolegialnego ma określenie procedury.

Decyzje kolektywne mogą być podejmowane w oparciu o następujące zasady:

• Zasada jednomyślności - to sytuacja, w której wszyscy członkowie kolegium zgodnie zaakceptują zaproponowaną alternatywę

• Zasada większościowa - alternatywa zostaje zaakceptowana jeżeli więcej głosujących wypowiedziało się za niż przeciw

• Zasada bezwzględna - alternatywa zostaje zaakceptowana jeżeli za jej przyjęciem głosuje więcej niż połowa głosujących. W głosowaniach większościowych znaczenie ma także kworum. Wymagane kworum wynosi co najmniej połowę składu kolegium.

33. Proces decyzyjny

Każda racjonalna decyzja w drodze złożonego z wielu faz procesu.

Typowe fazy procesu decyzyjnego: określenie problemu decyzyjnego: określenie celów, określenie alternatyw decyzyjnych, określenie ograniczeń, mechanizm sprzężenia zwrotnego.

Decyzja służy rozstrzyganiu lub łagodzeniu konfliktów między przeciwstawnymi interesami i wartościami. Najpierw należy problem odkryć, następnie go opisać. Poznanie istoty problemu jest niezwykle ważne, ponieważ nie zawsze jest on dla decydenta jasny i zrozumiały.

Obowiązkiem administracji jest współdziałanie ze społeczeństwem w celu zidentyfikowania problemów. Konieczne dla osiągnięcia tego celu jest zorganizowanie odpowiedniego systemu wzajemnej wymiany informacji, opartego na zasadzie sprzężenia zwrotnego.

Sytuacje decyzyjne w administracji:

• Gdy efekty programów będących w trakcie realizacji, odbiegają od zamierzonych celów

• Gdy cele administracji zmieniają się

• Gdy zasoby, a przede wszystkim środki finansowe, przeznaczone na realizację określonego zadania okazują się niewystarczające

• Gdy administracja uzyska nowe istotne informacje, ze źródeł dotychczas niedostępnych

• Czas uświadamia administracji, istnienie problemu administracyjnego

Decydent zawsze powinien przewidywać skutki podejmowanych decyzji, a także określić hierarchię problemów wymagających rozwiązania.

Analiza problemu decyzyjnego obejmuje następujące elementy: przedmiot, podmioty, interesy, konflikty interesów, analiza niedostatków, wartości.

Realizacja celów jest racją istnienia wszelkich instytucji, a stopień tej realizacji miarą ich powodzenia.

Każda decyzja zmierza do osiągnięcia pewnego celu. Cele są formułowane przez decydenta, a następnie precyzowane na kolejnych etapach procesu decyzyjnego. Swoboda ocen decydenta w zakresie ustalania systemu celów podlega częstym ograniczeniom. Niektóre cele określają obowiązujące normy prawne lub są one wyznaczone w drodze rządowych aktów kierowania. Decydentowi w administracji publicznej część celów jest narzucona. Celem decyzji jest osiągnięcie przyszłego stanu faktycznego, który jest zgodny z interesem jednostki lub całego państwa. Decydent musi określić jakimi środkami dysponuje, za pomocą których stan przyszły (cel) może osiągnąć.

Aby system celów był użyteczny dla podejmowania racjonalnych decyzji, powinien być:

• Kompletny - powinien uwzględniać wszystkie ważne cele dla decydenta

• Spójny - pojedyncze cele nie mogą być wybierane w sposób dowolny, cele cząstkowe muszą być celami podrzędnymi

• Czytelny - system celów powinien być przejrzysty, aby uniknąć konieczności interpretacji

• Zastosowalny - musi charakteryzować się odpowiednim stopniem konkretności, umożliwiający określenie wartości poszczególnych alternatyw dla realizacji poszczególnych celów.

Formułowanie środków realizacji celów może następować równolegle lub też po określeniu systemu celów.

Jeżeli decyzja oznacza wybór pomiędzy alternatywami, to należy założyć, że chodzi także o wybór między różnymi środkami osiągania celów.

Należy dążyć do sformułowania w maksymalnym stopniu kompetentnego zestawu możliwych środków realizacji celów, a także dokonać selekcji środków, które nie mają praktycznego zastosowania. W sytuacji gdy alternatywą objęto wiele sytuacji decyzyjnych, należy brać pod uwagę tylko te, które są do dyspozycji w określonym czasie, a możliwości ich realizacji zapewniają realne dostępne środki. Należy wyeliminować alternatywy, które są nie realne.

Istotnym elementem wyboru środków realizacji celów jest ocena przyszłych skutków, a w szczególności w jakim stopniu przyczynią się do zrealizowania celu. Konieczne jest także przewidywanie skutków ubocznych zastosowania określonych środków. Może zdarzyć się sytuacja, że uboczne skutki negatywne przeważają nad skutkami pozytywnymi.

Ocena poszczególnych środków powinna być dokonywana w kontekście celów, które zrealizować ma decydent. Najpierw należy ustalić minimum realizacyjne dla poszczególnych celów. W większych systemach decyzyjnych, które składają się z dużej ilości celów jest możliwe postępowanie uwzględniające kategorie ilościowe.

Poszczególnym celom przypisuje się wartości liczbowe. Następnie określa się w kategoriach liczbowych stopień, w jakim poszczególne środki przyczyniają się do osiągnięcia celów. Wartości cząstkowe, których suma wyraża wartość danego środka do osiągnięcia systemu celów. Wyniki nie zawsze muszą być miarodajne dla wszystkich decyzji podejmowanych przez administrację publiczną. Metody ilościowe w podejmowaniu decyzji administracji publicznej mogą mieć jedynie charakter pomocniczy lub uzupełniający.

Dokonywanie wyboru alternatywy decyzyjnej podlega często różnym ograniczeniom, które mogą mieć charakter prawny, finansowy, polityczny itd. Bardzo zróżnicowany charakter mają ograniczenia decyzji wynikające z braku niezbędnych środków. W tym zakresie występują dwa zagadnienia:

- albo alternatywy decyzyjnej nie można zrealizować z powodu braku środków i należy je odrzucić

- albo do decyzji należy „wmontować” mechanizm, który umożliwi uzyskanie brakujących środków.

Pieniądze stanowią najistotniejszy środek, gdyż na pieniądze mogą być przeliczane inne środki tj. personalne i rzeczowe. Podjęcie realizacji nowego zadania często wymaga dodatkowych środków personalnych. W administracji z reguły istnieją rezerwy kadrowe, które są mobilizowane wówczas, gdy administracji stawiane są wyższe wymagania lub nowe zadania.

Realizacja przedsięwzięć wymaga środków rzeczowych (budynki, urządzenia łączności, wyposażenie biur). Środki rzeczowe są naturalnie ściśle związane z restrykcjami finansowymi.

Norma prawna w procesie decyzyjnym może być ujmowana jako instrument wyznaczania celu. Może być też traktowana jako ograniczenie decyzyjne. W państwie prawa norma prawna określa normy działania administracji.

Czas spełnia rolę ograniczenia decyzyjnego, decydent - czy odpowiednio wcześnie określono przeszkody utrudniające realizację zaplanowanego przedsięwzięcia.

Proces decyzyjny ma charakter etapowy, natomiast zasada sprzężenia zwrotnego obrazuje jego integrację. Zasada ta akceptuje dynamiczny charakter procesów podejmowania decyzji. Poszczególne etapy procesy etapu decyzyjnego nie muszą występować w kolejności (problem decyzyjny, system celów, system alternatyw decyzyjnych, ograniczenia decyzyjne). Decydent stoi przed trudnością, która polega na tym, że nie kończąc realizacji jednego etapu (np. opracowania systemu celów) musi przejść do kolejnego (np. określenie alternatyw), by znowu wrócić do etapu wcześniejszego. Powrót do etapów wcześniejszych wynika z tego, że popełniono we wcześniejszych fazach błędy lub też z innych powodów wcześniejsze fazy procesu decyzyjnego wymagają modyfikacji. W ramach procesu decyzyjnego funkcjonuje mechanizm sprzężenia zwrotnego.

ROZDZIAŁ IX

PLANOWANIE

34. Pojęcie i rodzaje planowania

Plany stanowią szczególną postać decyzji. Planowanie jest procesem decyzyjnym, zaś plan jest efektem tego procesu. Plan w odróżnieniu od decyzji jednostkowych ma charakter kompleksowy, jest instrumentem integracji decyzji indywidualnych.

Elementy konstrukcji prawnej planu:

• Odmienny od innych norm sposób wyrażania postanowień planu

• Wzajemne powiązanie postanowień planowych w obrębie poszczególnych planów

• Specyficzne powiązanie między postanowieniami z jednej strony, a normami generalnymi i aktami indywidualnymi z drugiej strony

• Możliwość rozszczepienia adresata od wykonawcy planu, znacznie elastyczniejszy niż w przypadku innych aktów sposób wiązania adresatów przez postanowienia planów

Plany możemy sklasyfikować:

• Z punktu widzenia ich zakresu rzeczowego - plany zagospodarowania przestrzennego, plany finansowe, gospodarcze, itd.

• Podejście systemowe

• Planowanie o charakterze wewnętrznym

• Planowanie o charakterze zewnętrznym

• Planowanie organizacji i procedur (systemów)

Planowanie wewnętrzne - w organizacji obejmuje planowanie zasobów, do których zaliczamy: planowanie kadr oraz planowanie finansowe (przygotowanie budżetu).

Planowanie zewnętrzne - administracja jest systemem decyzyjnym, którego efektami działania są decyzje. Najczęściej są to decyzje skierowane na zewnątrz aparatu administracyjnego i tam wywołujące skutki.

Plan jest instrumentem rozwiązywania konfliktów w administracji publicznej . Współczesna administracja musi posiadać zdolność do formułowania prognoz rozwoju społeczeństwa.

Przedmiotem planowania jest organizacja i procedury aparatu decyzyjnego. Organizacja systemu decyzyjnego powinna wyznaczać proceduralne zasady rozwiązywania konfliktów pojawiających się w procesie decyzyjnym.

Planowanie zintegrowane polega na tym, że obejmuje planowanie wewnętrzne (środki finansowe i personalne), planowanie zewnętrzne (cele, zadania) oraz planowanie systemu (organizacji i procedur). System planowania zintegrowanego najpełniej rozwinął się w obrębie gospodarki przestrzennej.

35. System ustrojowy a planowanie

Wzrost znaczenia planowania we współczesnej administracji jest wynikiem rozszerzenia jej zadań. Planowanie powoduje, że działania państwa stają się przewidywalne i obliczalne. Zapoczątkowane w naszym kraju zmiany na początku lat 90 dotyczyły w dużej mierze ustroju gospodarczego. Zgodnie z art. 20 Konstytucji podstawę ustroju gospodarczego stanowi społeczna gospodarka rynkowa. Podstawowymi filarami gospodarki rynkowej są: wolność gospodarcza, własność prywatna, solidarność partnerów społecznych. Konstytucja dopuszcza możliwość interwencji państwowej w dziedzinie polityki gospodarczej, działań w sferze stabilizacji, równowagi gospodarczej, ale wyłącznie na podstawach ustawowych.

W sferze planowania istnieją ścisłe powiązania między administracją a polityką.

Źródłem władzy administracyjnej są przez nią zgromadzone informacje, prawo formułowania i przedstawiania alternatyw decyzyjnych. Istotne fazy procesu decyzyjnego, którego efektem jest plan, realizowane są przez administrację. Często zatem polityk postawiony jest przed faktem dokonanym, a jego praktyczne pole działania ograniczone.

Sytuacja odwrotna - w procesie planowania czynnik planowania może uzyskać wpływ na decyzję indywidualne (polityk uzyskuje kwalifikacje fachowe lub urzędnicy różnych szczebli administracji wybierani są do parlamentu).

We współczesnym państwie organizacje społeczne spełniają istotne funkcje doradcze w państwie planującym, przedstawiając swoje wnioski i opinie w kwestii interesów grup społecznych, których są reprezentantami.

Parlament w znacznym stopniu jest pozbawiany wpływu na działania planistyczne w państwie, co nie oznacza, że władza ustawodawcza nie ma żadnego wpływu na procesy planowania. Parlament często uchwala ustawy określające cele administracji, a także wysokość środków (uchwala budżet państwa). Władza ustawodawcza pełni funkcje kontrolne - komisje resortowe czy podległe sejmowi, NIK.

Aparat centralny zorganizowany o zasadę resortowości - w takim systemie ministrowie ponoszą odpowiedzialność konstytucyjną za działanie podległych im resortów. Kluczowym organem koordynacyjnym na szczeblu centralnym jest prezes RM.

36. Procedura planistyczna

Planowanie jest procesem decyzyjnym złożonym z wielu faz. Procedura planistyczna jest szczególnego rodzaju procedurą decyzyjną.

Planowanie jest procesem kompleksowym - fazy procesu planowania nakładają się.

Jest też procesem interaktywnym - poszczególne etapy procesu planowania wzajemnie na siebie oddziaływają.

Gdy plany mają charakter kompleksowy, nie zawsze można je bezpośrednio przekształcić w rozstrzygnięcia indywidualne. Planowanie powinno charakteryzować się odpowiednią elastycznością - jeżeli plan nie jest optymalny może wymagać korekty.

Planowanie często wymaga przygotowania planów szczegółowych. Aby planowanie stanowiło integralną całość, konieczne jest logiczne określenie poszczególnych jego faz:

• Planowanie planowania (zaplanowanie odpowiedniej struktury organizacyjnej, środków realizacji planu, procedury planistycznej itd.)

• Planowanie właściwe

• Planowanie wykonania

W procedurze opracowywania planu można wyodrębnić kilka etapów. Wybór problemów i wyznaczenie pola planowania. Problemy planistyczne są w części określone przez polityków, w części przez administrację, a w części przez społeczeństwo (zorganizowane grupy społeczne).

Określenie problemów planistycznych - należy ustalić jakie problemy występują w ramach określonego pola planistycznego, następnie wyjaśnić relacje pojęciowe (miejsce problemu w hierarchii), jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy.

System celów- kompleksowy charakter planu wynika z faktu, iż sformułowane w nim cele mają wpływ na dużą liczbę różnych, niejednokrotnie sprzecznych ze sobą interesów (np. planowanie budżetu państwa). System celów determinuje horyzont czasowy planowania. W planowaniu krótkookresowym można osiągnąć inne rezultaty niż ma to miejsce w planowaniu średnio lub długookresowym (np. zwalczanie bezrobocia, restrukturyzacja gospodarki, zmiany w oświacie).

Poszukiwanie środków realizacji celów (planowanie alternatyw) - poszukując optymalnych alternatyw realizacji celów można wykorzystać metody oparte na: zasadzie indukcji lub dedukcji, która polega na przyjęciu zasady stanowiącej podstawę formułowania środków służących jej realizacji.

Plan stanowi zbiór różnych środków wzajemnie od siebie zależnych. Zespala środki, które powinny się wzajemnie uzupełniać i nie są ze sobą sprzeczne.

W przypadku rozstrzygnięć planistycznych, w których występuje bardzo duża liczba alternatyw (np. reforma administracji publicznej) celowe jest sporządzenie modeli generalnych.

W planowaniu bardzo istotnym czynnikiem jest planowanie gromadzenia informacji, istotne znaczenie maja informacje statystyczne. Proces gromadzenia informacji występuje zarówno na etapie formułowania celów jak i określania środków ich realizacji.

Konieczność prognozowania - ma to miejsce w podejmowaniu rozstrzygnięć planistycznych. W tym zakresie została sformułowana zasada generalna, nakładająca na administrację publiczną obowiązek przewidywanie skutków decyzji

Istnieją trzy grupy metod programowania:

• Metoda intuicyjna

• Metoda ekstrapolacji terenów rozwojowych

• Metoda stymulacji przyszłych stanów

37. Organizacja aparatu planistycznego

Organy kierujące z reguły realizują funkcje planistyczne. Wyróżniamy dwa podstawowe układy:

• Szef władzy publicznej ma obowiązek sporządzania planów, które stanowią instrument sterowania działalnością podległego mu urzędu

• W administracji publicznej organy kierujące wykonują taki funkcje planistyczne (Prezes RM, ministrowie)

W pewny stopniu system polityczno-administracyjny przewiduje bezpośredni udział społeczeństwa w procesie planowania (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym lub za pośrednictwem organów gminy. Planowanie ma charakter stopniowy, co wyraża się w tym, że plan ogólny jest dzielony na plany pośrednie, te zaś na plany szczegółowe. W ten sposób instancje wyższe uzyskują informacje o trudnościach, które występują na niższych szczeblach.

W administracji centralnej Prezes RM w zakresie planowania posiada funkcje koordynacyjne. Poszczególni ministrowie resortowi wykonują zadania planistyczne, które są koordynowane przez kancelarie Prezesa RM. Zgodnie z Konstytucją RM określa kierunki działania, natomiast Prezes RM ustala środki realizacji tych celów. Ministerstwa sprawują nadzór oraz kierownictwo wobec podległych struktur.

W jednostkach samorządu terytorialnego funkcje planistyczne wykonywane są w różnym stopniu przez wyspecjalizowane jednostki organizacji (np. referat kadr zajmuje się planowaniem personalnym, finansowy - finansowym). Szczególną rolę mogą odgrywać komisje o mieszanym składzie, powołane do rozpatrzenia i oceny poszczególnych projektów planistycznych. Partycypacja w planowaniu przejawia się poprzez udział w tym procesie różnego rodzaju rad, zespołów ekspertów. Ważną rolę spełniają inicjatywy, wnioski obywatelskie.

Kompetencje planistyczne mogą zostać powierzone specjalnym zespołom zadaniowym dla przygotowania projektów konkretnych planów.

Integracja funkcji planowania ze strukturami kierowania prowadzi do tego, że w ramach aparatu kierowania powołuje się specjalne planistyczne jednostki organizacyjne tzw. sztaby planistyczne.

Sztaby te mają własne struktury kierownicze, a wypełniane przez nie intensywne współdziałanie z decydentami planistycznymi polegające na wspomaganiu koncepcyjnym wymaga dużej ilości informacji. W oparciu o zgromadzone informacje sztaby opracowują alternatywne projekty, spośród których ostatecznego wyboru dokonuje decydent planistyczny. W/w czynniki prowadzą do znacznej autonomii sztabów. Planowanie niekoniecznie musi być realizowane bezpośrednio przez organizacje administracyjne. Administracja może korzystać z instytucji zewnętrznych (np. biura projektów - studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy).

ROZDZIAŁ X

WYKONANIE

38. Zagadnienia wprowadzające

Proces administracyjny jest procesem decyzyjnym składającym się z trzech zasadniczych cech: planowania, wykonania i kontroli. Decyzje podejmowane w administracji są w mniejszym lub większym stopniu zaprogramowane (np. decyzje podatkowe służą bezpośrednio wykonywaniu ustaw podatkowych a pośrednio wykonywaniu budżetu państwa).

Decyzje powinny być wykonalne. KPA przewiduje, że decyzja niewykonalna dotknięta jest wadą nieważności. Wykonanie decyzji wykonuje określone skutki w sferze społecznej i gospodarczej.

Warunki wykonania decyzji:

• Decydent zawsze powinien postawić sobie pytanie: w jaki sposób decyzja powinna być wykonana, jakie środki pozostają do dyspozycji

• Decydent musi mieć jasność, jakie czynniki będą miały wpływ na realizację decyzji

• Decyzja ma najczęściej formę pisemną, problemem podstawowym jest właściwe zrozumienie informacji przez wykonawcę (odbiorcę) tzn. aby wykonawca tak zrozumiał informację, jak to sobie wyobraża nadawca (decydent).

39. Czynniki warunkujące wykonanie decyzji

Jednym z istotniejszych źródeł trudności w wykonaniu decyzji są ograniczenia w zakresie dostępnych środków, często bowiem ustanawiane programy (plany), normy prawne, czy też są podejmowane inne rozstrzygnięcia, w przypadku których decydent nie ma pewności czy będą do dyspozycji niezbędne środki.

Jeśli zaś przyjmiemy, że wszystkie niezbędne środki uzależnione są od ilości pieniędzy przyznanych w budżecie, to polityk musi liczyć się z tym, że organ uchwalający budżet (nowej kadencji) na lata przyszłe będzie środki budżetu przeznaczał na programy i ewentualne ustawy przez siebie ustanowione (sprzeczność planowania).

Do realizacji programów o szerokim zasięgu oraz ustaw o kompleksowym charakterze, często konieczne są jednorazowe inwestycje, jak też zapewnienie źródeł permanentnego finansowania.

Każdą decyzję wykonują ludzie, dlatego też środki personalne często przesądzają o wykonaniu decyzji.

Decydent powinien postawić sobie pytanie, jakie przeszkody w realizacji decyzji mogą się znajdować w ramach samego aparatu administracyjnego. Decyzja niezależnie od tego czy ma formę planu czy też normy prawnej wymaga w trakcie realizacji wykładni. Wykładni tej dokonuje wykonawca według swojego systemu wartości, który nie zawsze jest zgodny z systemem wartości decydenta. Dlatego też, aby intencje decydenta były zrealizowane, konieczne jest zapewnienie jawności działań wykonawczych oraz zapewnienie decydentowi wpływu na wykładnię decyzji poprzez prawo udzielania wytycznych.

Cechą aparatu biurokratycznego jest także pewna ociężałość, która wynika z dużej specjalizacji, stosowania sformalizowanych procedur i często innych norm. Biurokracja jest jednak najtrwalszą i najbardziej uniwersalną strukturą współczesnej administracji i należy zmierzać do doskonalenia tej struktury.

Adresaci decyzji z reguły znajdują się poza aparatem administracji publicznej . Wiele decyzji może wywołać opór adresatów. Decyzje należy realizować za pomocą środków, które ułatwiają ich społeczną akceptacje. W wielu wypadkach możliwe i celowe jest racjonalne uzasadnianie decyzji nakładających dodatkowe obowiązki. Realizacja decyzji nie może opierać się wyłącznie na systemie sankcji.

ROZDZIAŁ XI

KONTROLA

40. Istota i podstawowe zasady kontroli

1. Istota kontroli

Celem kontroli jest nie tylko krytyczna ocena stanu zastanego (etap wykonania), ale także stanu postulowanego, który został nieprawidłowo określony i także wymaga korekty.

Kontrola służy jako:

• Informator zwrotny - meldując planiście oraz wykonawcy o koniecznych modyfikacjach programu, bądź jego wykonania.

• Mechanizm informacyjny - powinien być tak skonstruowany by zapewniał dopływ informacji, które umożliwiają porównanie stanu istniejącego ze stanem postulowanym

• Doradcza funkcja - decyzje instytucji kontrolujących (np. sądów administracyjnych) stanowią ważną wskazówkę dla organów kontrolnych.

Kontrola dla administracji jest nieodzowna, ponieważ działalność każdej organizacji, w tym administracji nie jest wolna od błędów. Dobra jakość wykształconych pracowników powoduje oszczędności w funkcjonowaniu kosztownego aparatu kontrolującego.

1. Podstawowe zasady kontroli

Kontroler powinien dysponować:

• Prawem do żądania koniecznych informacji na temat przedmiotu kontroli

• Obciąża go obowiązek starannego i sumiennego działania

• Powinien zachować bezstronność personalną i rzeczową

3. Typowe postępowanie kontrolne:

• Ustalenie stanu rzeczywistego

• Ustalenie stanu postulowanego

• Ustalenie rozbieżności pomiędzy stanem rzeczywistym a postulowanym

• Określenie zakresu tych rozbieżności

41. Rodzaje i intensywność kontroli

Rodzaje kontroli:

• Kontrola tradycyjna - opiera się na badaniach relacji między tym co jest, a tym co być powinno.

• Kontrola nowoczesna - to kontrola ocenna, czyli ewoluacyjna (następcza)

• Kontrola ex post (następcza) - pozwala ustalić wszystkie istotne czynniki, oraz obiektywnie ocenić efekt. Nie powoduje zacierania odpowiedzialności za podjęte decyzje.

• Kontrola ex ante (towarzysząca) - umożliwia wykrywanie błędów w trakcie toczącego się postępowania oraz pozwala podejmować ingerencje korygujące. Zaciera odpowiedzialność. Aby efekt był w pełni wiarygodny powinny występować obie kontrole (ex post i ex ante)

• Kontrola zewnętrzna - sprawowana jest przez podmioty znajdujące się poza strukturą organizacji administracji publicznej. Sprawują ją sądy oraz środki masowego przekazu.

• Kontrola wewnętrzna - sprawowana jest przez podmioty znajdujące się w strukturach organizacji administracji publicznej.

• Kontrola ewaluacyjna (szacunkowa) - stała się konieczna w momencie rozwoju różnych form planowania i programowania w administracji. Pod pojęciem ewaluacji rozumiemy kontrolę programu wykonaną ex post, której zadaniem jest dokonanie oceny stopnia osiągnięcia założonych celów. Zasadniczym celem ewaluacji jest udoskonalanie (skorygowanie realizowanego programu). Uzyskane dzięki temu doświadczenia można wykorzystać następnie w przygotowywaniu przyszłych programów.

Aby kontynuować kompleksowe programy konieczne jest dysponowanie rozbudowaną bazą danych. Generalnie należy podkreślić, że wyżej analizowana forma kontroli jest wartościowym, a nawet niezbędnym instrumentem racjonalizacji działania współczesnej, bardzo skomplikowanej administracji publicznej.

Intensywność kontroli - zbyt intensywna kontrola może być przyczyną zakłóceń motywacyjnych decydenta do podejmowania optymalnych decyzji, a w konsekwencji mniej odpowiedzialnego traktowania swoich działań.

42. Kryteria kontroli

Generalnym kryterium jest porównanie tego, co powinno być ze stanem faktycznym, osiągniętym w wyniku rozstrzygnięcia. Sfera powinności dotyczy zatem także celów decyzji. Jeżeli są porównywalne środki, to również można porównywać efekty.

Kryteria, wedle których definiuje się skutki decyzji to: cele, efekty oraz środki., które mogą występować w następujących relacjach:

Cel Cel Efekt

Efekt Środki Środki

Większość świadczeń administracji publicznej trudno jest wymierzyć w kategoriach pieniężnych.

43. Sankcje w systemie kontroli

Od skuteczniejszych sankcji zależy efektywność kontroli.

44. Kontrola wewnętrzna

Funkcje jej ogranicza się do gromadzenia informacji i dokonywania na ich podstawie ocen podjętych decyzji oraz wypowiadania się co do ich niedostatków.

Kontrola finansowa w administracji publicznej jest najbardziej intensywna i rozbudowana.

45. Procedura kontrolna

Zewnętrzne struktury kontroli (np. NIK, Sąd administracyjny) mają określone procedury w ustawach regulujących ich status prawny.

Fundamentalne założenia proceduralne są podobne zarówno jeżeli chodzi o kontrolę zewnętrzną jak i wewnętrzną.

Dekoncentracja procesu decyzyjnego - prawem podpisywania dokumentów dysponuje ten, kto dokumenty te sporządził lub też jego przełożony.

46. Kontrola a obywatel

Niesformalizowane środki kontroli - uruchomieniem kontroli wewnętrznej jest skarga lub wniosek. Celem postępowania skargowego jest zwrócenie uwagi urzędom publicznym na nienależyte wykonywanie zadań przez podległe im organy lub konkretnych pracowników.

Skargi pieniacze - powinny być merytorycznie rozpatrzone.

Skargi anonimowe - jest to czynnik demoralizujący społeczeństwo.

Sformalizowane środki kontroli - są to takie instytucje prawne jak: odwołanie, wniosek o wznowienie postępowania, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Podstawowe znaczenie ma odwołanie, którego celem jest weryfikacja decyzji z punktu widzenia legalności i celowości. Odwołanie jest jednocześnie wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji.

ROZDZIAŁ I

NAUKA ADMINISTRACJI JAKO DYSCYPLINA NAUKOWA

1. Przedmiot nauki administracji ....................................................................................................... 1

2. Metody badawcze w nauce administracji ...................................................................................... 2

3. Historia nauki administracji ........................................................................................................... 3

ROZDZIAŁ II

ADMINISTRACJA JAKO CZĘŚĆ SYSTEMU SPOŁECZNO - POLITYCZNEGO

4. Administracja jako część aparatu państwa ................................................................................... 3

5. Administracja a obywatel ................................................................................................................ 5

6. Zadania administracji ...................................................................................................................... 6

ROZDZIAŁ III

ORGANIZACJA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ - ZAGADNIENIA PODSTAWOWE

7. Pojęcie i elementy organizacji ......................................................................................................... 8

8. Hierarchia i kooperacja ................................................................................................................... 8

9. Jedność i różnorodność .................................................................................................................... 9

10. Informacja i komunikacja ............................................................................................................... 9

ROZDZIAŁ IV

ORGANIZACJA TERYTORIALNA PAŃSTWA

11. Zarys problemów (geografia administracyjna .............................................................................. 9

12. Wielkość struktur terytorialnych ................................................................................................... 10

13. Przesłanki kształtowania jednostek terytorialnych ...................................................................... 10

14. Problemy organizacyjne aglomeracji jako struktury przestrzennej .......................................... 11

15. Siedziba władz administracyjnych ................................................................................................. 11

ROZDZIAŁ V

ADMINISTRACJA RZĄDOWA

16. Uwagi wprowadzające ...................................................................................................................... 12

17. Resort i ministerstwo ....................................................................................................................... 12

18. Wyodrębnione podmioty wykonujące funkcje administracyjne .................................................. 13

19. Lokalna administracja rządowa ...................................................................................................... 13

ROZDZIAŁ VI

ADMINISTRACJA SAMORZĄDOWA

20. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ................................................... 14

21. Wewnętrzna struktura gminy .......................................................................................................... 14

22. Współdziałanie międzygminne jako forma wzmocnienia zdolności małych gmin do wykonywania zadań publicznych ................................................................................................... 15

23. Powiat ................................................................................................................................................. 15

24. Województwo .................................................................................................................................... 16

25. Płaszczyzny współdziałania samorządu i państwa ........................................................................ 16

ROZDZIAŁ VII

ORGANIZACJA URZĘDU ADMINISTRACYJNEGO

26. Struktura wewnętrzna urzędu ......................................................................................................... 17

27. Kierowanie urzędem ......................................................................................................................... 18

ROZDZIAŁ VIII

DECYZJA JAKO RACJONALNE DZIAŁANIE ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

28. Ogólna charakterystyka działań administracji publicznej ........................................................... 18

29. Pojęcia podstawowe .......................................................................................................................... 18

30. Decyzja jako instrument rozwiązywania konfliktów .................................................................... 19

31. Typy i modele decyzji ....................................................................................................................... 20

32. Decyzje kolektywne .......................................................................................................................... 21

33. Proces decyzyjny ............................................................................................................................... 22

ROZDZIAŁ IX

PLANOWANIE

34. Pojęcie i rodzaje planowania ............................................................................................................ 23

35. System ustrojowy a planowanie ...................................................................................................... 24

36. Procedura planistyczna .................................................................................................................... 24

37. Organizacja aparatu planistycznego ............................................................................................... 25

ROZDZIAŁ X

WYKONANIE

38. Zagadnienia wprowadzające ............................................................................................................ 26

39. Czynniki warunkujące wykonanie decyzji ..................................................................................... 26

ROZDZIAŁ XI

KONTROLA

40. Istota i podstawowe zasady kontroli ................................................................................................ 27

41. Rodzaje i intensywność kontroli ...................................................................................................... 27

42. Kryteria kontroli ............................................................................................................................... 27

43. Sankcje w systemie kontroli ............................................................................................................. 28

44. Kontrola wewnętrzna ........................................................................................................................ 28

45. Procedura kontrolna ......................................................................................................................... 28

46. Kontrola a obywatel .......................................................................................................................... 28

Opracowanie : Anna Bugała, Krystyna Pohl

Przepisał : Marek Wyrwał

1

---