dla niższych organów [...] zwłaszcza tam, gdzie zaniedbanie chwili właściwej byłoby niebezpieczeństwem zagrażającym publicznemu porządkowi. [...] Niepodobna bowiem więzić i pętać paragrafowi ustawy zmiennych potrzeb i okoliczności służby publicznego bezpieczeństwa".
W 1938 r. J. S. Langrod pisał zaś: „[...] administracji nie można w teorii ani w praktyce ograniczyć do wykonywania ustaw, gdyż jest twórcza, a więc ogromna sfera działań administracji wymyka się z konieczności z pod ścisłej
kontroli ustawy, tak jak mutatis mutandis działalność człowieka w pełni ustawą ograniczyć się nie da".
Współcześnie zaś (1999 r.) H. Izdebski i M. Kulesza stwierdzają, że „[...] na pierwszy rzut oka, głównym zadaniem administracji winno być wyko- | nywanie prawa, a w szczególności wykonywanie ustaw pochodzących od l władzy ustawodawczej [...] wiemy, że administracja to nie tylko działalność l reglamentacyjna, która jest właśnie wykonywaniem prawa [...] w rezultacie l administracji nie da się sprowadzić do funkcji wykonywania ustaw - tak jak |
nie da się jej całkowicie sprowadzić do prostego wykonywania polityki, którą l by kształtowano całkowicie poza nią".
Nie ulega wątpliwości, że interpretacja działań administracji publicznej mających charakter ściśle wykonawczy wobec prawa powszechnie obowiązującego, budzi spore wątpliwości przede wszystkim z dwóch powodów:
Po pierwsze, działania administracji publicznej podejmowane są w obliczu faktów niejednokrotnie całkowicie nieprzewidywalnych, nie znanych prawodawcy w momencie, gdy stanowi prawo. Zachodzi realna obawa, że administracja publiczna stanie w obliczu faktów, o których prawo się w ogóle nie wypowiada albo wypowiada się jedynie ogólnie. Albo więc będziemy mieli do czynienia z sytuacją, że z powodu braku prawa nie będzie wykonywania prawa albo też możliwa będzie sytuacja, że z powodu ogólnego charakteru regulacji
prawnej dominować będzie dopełnianie czy też uzupełnianie prawa, a nie jego wykonywanie.
Wysuwane są także inne powody, dla których ściśle wykonawczy charakter działań administracji rodzi obawy, a nawet pod znakiem zapytania stawia sens tej sztywnej konstrukcji. Czy możliwe jest zamknięcie działań administracji publicznej w formule wykonywania prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji - gdy, jak pisał obrazowo Władysław Leopold Jaworski (1924 r.), „życie z swoją niestrudzoną zmiennością wielkie stawia temu przeszkody"1.
Wydaje się, że w obliczu nieprzerwanie zmieniającej się rzeczywistości społecznej działania administracji publicznej powinny nosić charakter twórczy, a nie jedynie wykonawczy w stosunku do prawa.
1 W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego - zagadnienia ogólne. Warszawa 1924,s. 10.
216
właśnie w pierwszym rzędzie w odniesieniu do zmieniających się w odniesieniu do zmieniających się potrzeb i oczekiwań społecznych powinno się odnosić działania administracji publicznej ze względu na te potrzeby oczekiwania społeczne powinno się kształtować działania administracji, nie zaś krępować je prawem i narzucać rolę wykonawcy prawa. Tak sądziło wielu teoretyków administracji i prawa administracyjnego. Działania administracji publicznej - pisano - to coś więcej niż tylko wykonywanie prawa, to twórcza odpowiedź na potrzeby społeczeństwa, to aktywny zarząd dobrami, nie tylko z tendencją do ich utrzymywania, ale do ich pomnożenia.
J. S. Langrod podnosił, że „samo wykonywanie ustaw nie wyczerpuje całokształtu administrowania, gdyż jego cechą jest twórczość i jako takie przekracza ono exdefinitione zakres samego tylko wykonywania ustaw, obejmując regulowanie całego szeregu stanów faktycznych, które expressis verbis nie są przewidziane w obowiązującym ustawodawstwie"2.
Podobne poglądy były wypowiadane w dyskusji, jaka toczyła się w nauce prawa administracyjnego na początku XX wieku nad problemem zasady swobodnej oceny administracji publicznej, czyli, mówiąc prościej, problemem prawnie dopuszczalnej swobody działania administracji publicznej.
.Według T. Hilarowicza „administracja społeczeństwu życzliwa, odczuwająca jego istotne potrzeby, może dla tego społeczeństwa niejednokrotnie zrobić daleko więcej dobrego właśnie dzięki możliwości postępowania według swobodnego oceniania, niż przez proste i nieskrępowane wykonywanie ustawowych przepisów"3.
Podobny pogląd reprezentował S. Wachholz, który stwierdzał że „interpretacja pojęcia państwa prawnego jako postulatu politycznego, wyrażającego całkowite skrępowanie władzy administracyjnej, jest błędna. Zasada swobodnej oceny pojęta jako konieczny wynik indywidualizacji normy generalnej zniesieniu ulec nie może"4.
Prezentowano także poglądy odmienne. B. Wasiutyński pisał (1923), że „ze stanowiska prawnego administracja publiczna jest wykonywaniem ustaw. Wprawdzie prawnicy niemieccy zazwyczaj określają pojęcie administracji jako swobodną i celową działalność państwa w granicach prawnych i przyrównują tę działalność do działalności jednostek, ale taka analogia jest tylko pozornie uzasadniona". Zdaniem tego autora należy odrzucić koncepcje, które osłabiają pojmowanie administracji publicznej jako wykonywanie ustaw. Dotyczy to zwłaszcza koncepcji niemieckich. Istotą administracji publicznej jest
2 J. S. Langrod, Zagadnienia wybrane z praktyki administracyjnej, Kraków 1938, s. 92.
3 T. Hilarowicz, Zasada swobodnego oceniania w nauce administracji i w prawie administracyjnym austriackim. Lwów 1917, s. 43.
4 W. S. Wachholz, Zasada swobodnej oceny władzy administracyjnej w państwie prawnem, Warszawa 1927, s. 58
217