kwalifikowane są jako organy władzy wykonawczej. Trójpodział władz pub­licznych zakłada odrębność, rozdzielenie każdej z władz, wzajemne powścią­ganie się, równowagę, ale zarazem prymat władzy ustawodawczej. Władze ustawodawcza, wykonawcza, sądownicza nie konkurują, nie przeszkadzają sobie wzajemnie, nie hamują nawzajem swej działalności, przeciwnie - ideą podziału jest równowaga. Ale nie można tak pojmowanego trójpodziału władz publicznych rozpatrywać w oderwaniu od prymatu władzy ustawodawczej. To wszakże władza ustawodawcza tworzy prawo powszechnie obowiązujące, przede wszystkim zaś uchwala konstytucję, wedle której tworzone są i funk­cjonują władza wykonawcza i władza sądownicza. Błędne są interpretacje, w myśl których na przykład władza wykonawcza nie jest autonomiczna ani względem innych władz, ani względem prawa powszechnie obowiązującego. Głównym wszakże założeniem państwa prawa jest podporządkowanie pań­stwa i jego władz prawu. Zasadnicze zaś prerogatywy do stanowienia prawa posiada władza ustawodawcza. Władza wykonawcza, ucieleśniona w złożo­nym zwykle systemie organów wykonawczych, organów administracji pub­licznej, ogranicza swe funkcje jedynie do wykonywania prawa stanowionego przez władzę ustawodawczą. Ściślej zaś, idzie tu zawsze o wykonywanie zadań publicznych, które w państwie prawa określa władza ustawodawcza.

Współcześnie ten wykonawczy charakter działań administracji przypomi­na już bardziej modelowy wzorzec. Tak bowiem dalece zreinterpretowano miejsce administracji w trójpodziale władz publicznych i tak bardzo zrein­terpretowano tradycyjnie przyjęte, klasyczne funkcje władzy wykonawczej. Przypomnijmy w tym miejscu, że klasyczną funkcją administracji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych, określonych w konstytucji oraz w aktach prawnych stanowionych przez ustawodawcę. Nie ma innych funkcji admini­stracja publiczna, jak wykonywanie zadań publicznych, przypisanych jej pra­wem powszechnie obowiązującym, stanowionym w sposób niesprzeczny z konstytucją przez władzę ustawodawczą.

Wykonawczy charakter administracji publicznej oznacza, że organy tej administracji ograniczają swe działania jedynie do konkretyzowania prawa

powszechnie obowiązującego, do wykonywania tego prawa. Nic więcej i nic ponad to.

Charakteryzując tę zasadę, pragniemy wyraźnie stwierdzić, że nie doko­nujemy w tym miejscu jej ocen, nie komentujemy, nie wyrażamy opinii co do jej na przykład realizmu, przydatności lub nieprzydatności, nie oceniamy jej wartości w warunkach społecznych.

Poddanie kontroli sądowej

Trzecią zasadą administracji publicznej w państwie prawa jest poddanie całej działalności administracji publicznej kontroli niezawisłych, niezależnych,

36

bezstronnych sądów. Zasada ta oceniana jest słusznie jako największa zdobycz państw demokratycznych. Sądowa kontrola działalności administracyjnej poj­mowana była bowiem już dawniej i taką pojmowana jest współcześnie - jako skuteczny środek ochrony praw i wolności obywatela. Środek ochronny przed pozbawieniem tych praw i wolności, zawężaniem w imię niekonstytucyjnych przesłanek, ograniczaniem i naruszaniem owych praw i wolności w każdy inny, niekonstytucyjny sposób. Sądowa kontrola całej działalności administra­cyjnej ma na celu także ochronę przed nakładaniem na obywateli niekonstytu­cyjnych obowiązków, ma także chronić przed niekonstytucyjną ingerencją administracji w prawa i wolności obywatela. Znaczenie sądowej kontroli rośnie, gdy rozszerzane są dyskrecjonalne uprawnienia władz administracyj­nych, gdy wykonawczy charakter działań administracji interpretowany jest rozszerzające, gdy administracja publiczna uwalnia się w rozmaity sposób od związania prawnego.

Współcześnie obserwujemy nasilenie się takich właśnie symptomów w

administracji publicznej. Prawo powszechnie obowiązujące stanowione przez ustawodawcę zawiera wiele norm o charakterze blankietowym, te zaś są źródłem dyskrecjonalnych uprawnień. Wykonawczy charakter administracji publicznej odrzucany jest na rzecz koncepcji administracji twórczej, która nie tylko tworzy nowe fakty, nową politykę, ale także ma wpływ znaczący na tworzenie prawa powszechnie obowiązującego (wykorzystując inicjatywę ustawodawczą), a następnie prawo w ten sposób tworzone wykonuje. Współ­cześnie obserwujemy, nie bez obaw, że administracja wykorzystuje wszystkie urządzenia ustrój owoprawne także polityczne i ekonomiczne, aby rozszerzyć swe dyskrecjonalne uprawnienia, aby rozszerzyć swe miejsce w trójpodziale władz publicznych, aby zautonomizować swe funkcje i struktury organizacyj­ne, zdobyć przewagę nad władzą ustawodawczą i sądowniczą- i co najbardziej niepokojące - zdobyć przewagę nad obywatelem (zrzeszeniami obywateli), zdominować jednostkę. Dlatego rośnie znaczenie sądów, które mają kognicję do oceny zgodności wszystkich działań administracji z prawem, z konstytucją.

Odpowiedzialność prawna Czwartą zasadą administracji publicznej w państwie prawa jest zasada odpowiedzialności prawnej organów i osób piastujących funkcje w organach administracji publicznej za podejmowane działania. Zdobyczą państwa prawa jest bowiem nie tylko poddanie działań administracji sądowej kontroli, ale także i przede wszystkim ponoszenie odpowiedzialności prawnej (karnej, cy­wilnej, dyscyplinarnej) przez urzędników za działania niezgodne z prawem, naruszające prawo oraz za szkody wyrządzone takimi działaniami. Dopiero państwo prawa personifikuje organy i ich urzędy, aby było możliwe ustalenie osobistej odpowiedzialności osoby, piastującej funkcję organu, sprawującej

37

---