Po trzecie, akty polityki mogą być również kwalifikowane jako akty kierownictwa wewnętrznego, a więc akty nie zawierające norm powszechnie obowiązujących. Kwalifikacja ta uwydatnia element szeroko rozumianej pod­ległości organizacyjnej (kierowanie podległymi organami)⁷⁶, która z uwagi na wskazaane funkcje aktów planowania, ich zasięg w determinowaniu koncepcji działań, bezpośrednie i pośrednie metody realizacji i wreszcie konsekwencje gospodarcze i społeczne ma, z punktu widzenia istoty aktu, charakter wtórny. Ma natomiast znaczenie w dyskusji o miejscu aktów planistycznych w syste­mie prawa -jako przedmiocie kontroli legalności lub podstawie działań pod­legających kontroli legalności⁷⁷.

Wszystkie omówione cechy łącznie wyróżniają akty polityki wśród in­nych aktów administracji publicznej.

^ Zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z l grudnia 1998 r. (K. 21/ 98) wraz ze zdaniem odrębnym sędziego L. Garlickiego. Omówienie J. Oniszczuk, Konstytucje Rze­czypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 566 i n.

⁷⁷ Kwestie te w szerokiej perspektywie poznawczej podejmował J. Łętowski, op. cit., a także m.in. w pracy Administracja. Prawo. Orzecznictwo sądowe, Ossolineum 1985, ukazując trudności w kwalifikowaniu planowania za pomocą tradycyjnych ujęć teoretycz­nych i konstrukcji prawa pozytywnego, s. 163 i n.

326

Rozdział IX

KONTROLA ADMINISTRACJI

l. Pojęcie kontroli

Brak kontroli kieruje wykonawcę na drogę działania pogorszonego i nie­możności utrzymania się w zamierzonych rygorach. Kontrola jest procesem przynależnym do wszystkich dziedzin życia człowieka. Jest zatem właściwa również wszelkim przejawom działań zorganizowanych bez względu na to, czy organizatorem objętych kontrolą stosunków społecznych, gospodarczych i politycznych jest podmiot samorządowy, podmiot państwowy, podmiot spo­łeczny czy obywatel jako człowiek prywatny. Tę część kontroli, która jest regulowana prawem nazywamy kontrolą prawną.

Nie całość funkcjonującej w państwie kontroli regulowana jest prawem. Kontroli prawnej poddani są w różnej formie, zasięgu i intensywności wszyscy obywatele i wszystkie jednostki organizacyjne w państwie, w tym także admi­nistracja publiczna, zarówno w sensie podmiotowym jak i przedmiotowym. Administracja odgrywa tu zresztą dwie role: raz jest podmiotem kontrolowa­nym, drugi raz kontrolującym. W pewnym zaś zasięgu sytuacji jest jednocześ­nie i kontrolowana, i kontrolująca. Z kolei kontrolę sprawowaną nad admini­stracją przez podmioty spoza jej struktury nazywamy kontrolą zewnętrzną. Pojęcie kontroli, chociaż różnie ujmowane, nie jest kontrowersyjne.

Najogólniej przez kontrolę rozumiemy:

1) badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowa­nym,

2) ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności,

3) przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak

podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu.

327

---