W Polsce BUDŻET jest planem finansowym państwa, zestawiającym dochody i wydatki w ciągu roku kalendarzowego, które odzwierciedlają kierunki polityki społeczno - gospodarczej rządu, uchwalonym
w formie ustawy określającej źródła dochodów i rodzaje wydatków, opracowywanym przez Radę Ministrów w terminach określonych w ustawie i wykonywanym pod jej kierunkiem za pośrednictwem Ministra Finansów.

ZASADY BUDŻETOWE

to grupa reguł, przy zastosowaniu których procedura tworzenia i wykonywania budżetu stać się
ma z założenia bardziej efektywna i zyska na racjonalności w gospodarowaniu publicznym pieniądzem.

Tabela 1. Specyfikacja zasad budżetowych

Nazwa zasady	Opis
Zasada równowagi budżetowej	postuluje zachowanie równowagi pomiędzy poziomem dochodów i wydatków budżetowych (dochody budżetowe = wydatki budżetowe).
Zasada zupełności (powszechności)	wymaga ujęcia w budżecie wszystkich dochodów i wydatków państwa.
Zasada realności	postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków budżetowych.
Zasada jedności formalnej	zakłada ujmowanie całości dochodów i wydatków budżetowych w jednym akcie prawnym (postulat jednostki formalnej) w jednym scentralizowanym funduszu (aspekt jedności w sensie merytorycznym)
Zasada szczegółowości (specjalizacji)	ma charakter złożony, gdyż według niej: - dochody i wydatki powinny być ujmowane z dokładnym określeniem źródeł dochodów i przeznaczeniem wydatków, - środki budżetowe powinny być wydatkowane tylko do wysokości ustalonej w budżecie, - środki budżetowe powinny być wydatkowane w określonym czasie. Przejawem funkcjonowania tej zasady w praktyce jest obowiązująca klasyfikacja budżetowa posługująca się przy planowaniu i wykonywaniu dochodów i wydatków budżetowych częściami, działami, rozdziałami i paragrafami.
Zasada jawności	postuluje jawność zapisów ustawy budżetowej. Wnioskuje, aby informacje oraz założenia towarzyszące procesowi uchwalania i wykonywania budżetu były jawne i dostępne dla ogółu społeczeństwa. W praktyce założenia tej zasady są realizowane poprzez upublicznienie prac nad budżetem za pośrednictwem mediów, publikowanie uchwały budżetowej w wersji elektronicznej (Internet) oraz tradycyjnej (papierowej).
Zasada przejrzystości	budżet powinien cechować się przejrzystością zapisów co powinno przejawiać się w jego czytelnym układzie oraz jednoznacznych zapisach zrozumiałych dla ogółu odbiorców (parlament, dysponenci części budżetowych, społeczeństwo).
Zasada jednoroczności	postuluje uchwalenie przez Sejm budżetu przed rozpoczęciem roku w jakim ma on być wykonany. Budżet powinien być ustalony w połowie listopada /na początku grudnia. Później można wprowadzać ewentualne zmiany do tego budżetu.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie S. Owsiak: Finanse publiczne, Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 123-126

PROCEDURA BUDŻETOWA

jest to ogół działań, czynności i zadań związanych z pracą nad projektem budżetu państwa, a docelowo prowadzących do jego uchwalenia.

Zatem procedura uchwalania ustawy budżetowej obejmuje opracowanie projektu budżetu, uchwalenie budżetu, jego wykonanie, sprawozdawczość i kontrolę jego wykonania.

WYDATKI BUDŻETU PAŃSTWA

dzieli się zgodnie z art. 124 ustawy o finansach publicznych w następujący sposób:

1) dotacje i subwencje;

2) świadczenia na rzecz osób fizycznych;

3) wydatki bieżące jednostek budżetowych;

4) wydatki majątkowe;

5) wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa;

6) wydatki na realizację programów finansowych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 2 (tj. środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu - EFTA) , w tym wydatki budżetu środków europejskich;

7) środki własne Unii Europejskiej

Dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie Ustawy
o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie
lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Świadczenia na rzecz osób fizycznych zgodnie z Ustawą o finansach publicznych obejmują wydatki budżetu państwa kierowane na podstawie odrębnych przepisów, bezpośrednio lub pośrednio do osób fizycznych, a niebędące wynagrodzeniem za świadczoną pracę.

Wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują:

• wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych
  oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń;

• zakupy towarów i usług;

• koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych
  i realizacją ich statutowych zadań;

• koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych.

Wydatki majątkowe obejmują:

• wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;

• wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz dotacje celowe na finansowanie
  lub dofinansowanie kosztów inwestycji realizowanych przez inne jednostki.

Wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa obejmują w szczególności wydatki budżetu państwa z tytułu oprocentowania i dyskonta od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowania zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz wypłat związanych z udzielonymi przez Skarb Państwa poręczeniami
i gwarancjami, a także koszty związane z emisją skarbowych papierów wartościowych.

Środki własne Unii Europejskiej ujmuje się w ustawie budżetowej w wysokości ustalonej w toku procedury budżetowej Unii Europejskiej.

Do środków własnych UE zalicza się:

• udział we wpływach z ceł, opłat rolnych i cukrowych;

• środki obliczone na podstawie podatku od towaru i usług, zgodnie z metodologią wynikającą
  z przepisów UE;

• środki obliczone na podstawie wartości rocznego dochodu narodowego brutto;

• odsetki i kary za nieterminowe lub nieprawidłowo naliczone płatności.

Wydatki budżetu państwa zgodnie z art. 112 ustawy o finansach publicznych są przeznaczone
w szczególności na:

1) funkcjonowanie organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów;

2) zadania wykonywane przez administrację rządową;

3) subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego;

4) dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego;

5) wpłaty do budżetu Unii Europejskiej zwane „środkami własnymi Unii Europejskiej”;

6) subwencje dla partii politycznych;

7) dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami;

8) obsługę długu publicznego;

9) wkład krajowy na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich lub środków
o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt. 3, 5 i 6

(tj. ad. 3 - środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych oraz Programu Środki Przejściowe; ad. 5 - środki przeznaczone na realizację:

a) programów w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna, o których mowa w rozdziale III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999;
b) programów o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006
z dnia 24 października 2006 r. określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa;

c) Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004-2009;

d) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004-2009;

ad. 6 - inne środki).

Ponadto z budżetu państwa są finansowane zadania określone w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych.

Różnica między dochodami a wydatkami budżetu państwa stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu państwa albo deficyt budżetu państwa, z zastrzeżeniem art. 118 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych (gdzie deficyt budżetu środków europejskich albo nadwyżka środków europejskich nie są wliczane do, odpowiednio, deficytu lub nadwyżki budżetu państwa).

Wydatki publiczne są finansowym odzwierciedleniem zadań publicznych realizowanych przez władzę publiczną na szczeblu państwowym i samorządowym.

DOCHODY PODATKOWE i NIEPODATKOWE BUDŻETU PAŃSTWA:

1) podatki i opłaty w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;

2) cła;

3) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa;

4) wpłaty z tytułu dywidendy;

5) wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego;

6) wpłaty nadwyżki środków finansowych agencji wykonawczych;

7) dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

8) dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

9) odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych lub organów władzy publicznej, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

10) odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa;

11) odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych;

12) grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

13) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa;

14) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 4 lit. a i b, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

15) inne dochody określone w odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych;

16) środki europejskie i środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt. 5 lit. a i b, na realizację projektów pomocy technicznej oraz środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt. 5 lit. c i d oraz pkt. 6, po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa;

17) odsetki wykupywane przez nabywców obligacji skarbowych lub nadwyżka wynikająca z różnicy pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną zbywalnych obligacji skarbowych.

RÓWNOWAGA BUDŻETOWA

Stan równowagi jest najbardziej pożądanym, idealnym stanem postulowanym w przypadku budżetu (zasada równowagi budżetowej).

Równowaga budżetowa to taki stan budżetu, w którym wydatki znajdują pokrycie w dochodach, czyli wydatki budżetu równają się jego dochodom.

Praktyka gospodarcza wskazuje, iż spełnienie postulatu zrównoważonego budżetu napotyka wiele trudności. W gospodarce rynkowej równowaga budżetowa osiągana jest niezmiernie rzadko. Stan budżetu, w tym stan równowagi budżetowej nie ma charakteru stałego, co oznacza, że jest zjawiskiem dynamicznym podlegającym oddziaływaniu szeregu kształtujących go czynników.

NIERÓWNOWAGA BUDŻETOWA

może mieć charakter nadwyżki budżetowej, gdy dochody są większe od wydatków (wówczas budżet państwa traktuje się jako zrównoważony) lub deficytu budżetowego, gdy dochody są mniejsze
od wydatków (wówczas mamy do czynienie z budżetem niezrównoważonym).

Nadwyżka budżetowa, zwłaszcza jeśli jest stała i wysoka ocenia się negatywnie, podobnie jak wysoki deficyt.

Nadwyżka budżetowa może:

• świadczyć o zbyt wysokiej presji podatkowej i niegospodarności polegającej na niezrealizowaniu planów zadań rzeczowych;

• pojawić się w wyniku złego oszacowania wielkości makroekonomicznych na etapie planowania budżetowego, a zwłaszcza zbyt niskiego oszacowania tempa wzrostu gospodarczego i inflacji.

Zazwyczaj nadwyżka budżetowa wykorzystywana jest do pokrycia niedoboru w następnym roku budżetowym, zachęca do obniżenia opodatkowania lub wzrostu wydatków.

Deficyt budżetowy jest znacznie częstszym zjawiskiem, wywołującym destabilizację ogólnogospodarczą. Wysokość deficytu budżetu jest miarą nieefektywności finansowej państwa. W literaturze przedmiotu wyodrębnia się kilka rodzajów deficytu budżetowego.

Tabela 3. Rodzaje deficytów budżetowych

Rodzaj deficytu	Definicja
Deficyt rzeczywisty	jest to faktyczna różnica pomiędzy wydatkami i dochodami w danym okresie (roku budżetowym).
Deficyt strukturalny	jest wielkością symulowaną, powstającą w warunkach, gdy dochody i wydatki są realizowane przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych gospodarki (potencjalny PKB oraz pełne zatrudnienie).
Deficyt cykliczny	jest rezultatem cyklu koniunkturalnego (ożywienia lub recesji), wpływającego na dochody i wydatki budżetowe. Występuje w warunkach, gdy gospodarka nie funkcjonuje przy pełnym wykorzystaniu zdolności wytwórczych.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie S. Owsiak: Finanse publiczne, Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 315-316

Przyczyny powstawania deficytu budżetowego:

• wzrost wielkości wydatków publicznych,

• spadek dochodów publicznych,

• rodzaj realizowanej polityki społeczno - gospodarczej państwa (np. państwo opiekuńcze) i oczekiwań społecznych

DEFICYT BUDŻETU PAŃSTWA oraz INNE POŻYCZKOWE POTRZEBY PAŃSTWA mogą być sfinansowane przychodami pochodzącymi z:

1) sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym;

2) kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych;

3) pożyczek;

4) prywatyzacji majątku Skarbu Państwa;

5) kwot pochodzących ze spłat udzielonych kredytów i pożyczek;

6) nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych;

7) nadwyżki budżetu środków europejskich, z zastrzeżeniem art. 118 ust. 4 (gdzie nadwyżka budżetu środków europejskich jest źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich);

8) innych operacji finansowych.

DŁUG PUBLICZNY

• jest finansowym zobowiązaniem państwa i jednostek samorządu terytorialnego z tytułu zaciągniętych pożyczek i kredytów oraz innych działań podmiotów publicznych powodujących wzrost
  ich zobowiązań;

• nierozerwalnie łączy się z deficytem budżetowym, gdyż służy m.in. jego finansowaniu;

• zgodnie z art. 72 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;

2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;

3) przyjętych depozytów;

4) wymagalnych zobowiązań:

1. wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych,

2. uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, że państwowy dług publiczny nie może przekraczać 60% wartości rocznego produktu krajowego brutto.

Główne przyczyny powstawania długu publicznego:

• finansowanie deficytu budżetowego (utrzymując się w długim okresie deficyt budżetowy);

• rosnące w wyniku zdarzeń zewnętrznych wydatki publiczne np. usuwanie skutków kataklizmów, wojen, kryzysów gospodarczych, itp.;

• cele polityczno - gospodarcze elit rządzących;

• realizowana przez rządzących doktryna ekonomiczna zakładająca interwencjonizm państwowy;

• rolowanie długu z uwagi na brak środków na jego spłatę.

Tabela 5. Rodzaje długu publicznego

Rodzaj długu	Opis
Dług publiczny wewnętrzny (krajowy)	W przypadku pozyskiwania środków w kraju dochody z tytułu odsetek zasilają podmioty krajowe, tj. banki komercyjne, inwestorów instytucjonalnych (fundusze inwestycyjne, emerytalne), gospodarstwa domowe, które zdecydowały się zakupić obligacje państwowe i samorządowe. Wzrost dochodów podmiotów krajowych sprzyja wzrostowi gospodarczemu, tworząc popyt w gospodarce.
Dług publiczny zewnętrzny (zagraniczny)	W przypadku pozyskiwania środków za granicą następuję przepływ środków odsetkowych poza kraj, dodatkowo poziom obciążeń odsetkowych jest niestabilny (pożycza się w walucie obcej), uzależniony od bieżącego kursu walutowego. Czynnikami zachęcającymi lub wymuszającymi na rządzie sięgnięcie do źródeł zewnętrznych mogą być: korzystniejsza stopa procentowa w przypadku pożyczek zagranicznych lub brak możliwości uzyskania odpowiednich środków na krajowym rynku finansowym.
Dług centralny (państwowy)	Dług publiczny jest skutkiem pożyczek rządowych.
Dług lokalny (samorządowy)	Dług publiczny jest skutkiem pożyczek samorządowych.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie S. Owsiak: Finanse publiczne, Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 331-335

Dług publiczny służący finansowaniu deficytu budżetowego powstaje w wyniku wykorzystywania przez państwo tzw. instrumentów zaciągania długu publicznego.

Tabela 6. Instrumenty zaciągania długu publicznego

Rodzaj instrumentu	Opis
Kredyty i pożyczki	instrumenty te oferowane są zarówno przez bank centralny, banki komercyjne oraz międzynarodowe instytucje finansowe. Okres ich obowiązywania może być zróżnicowany w zależności od celu finansowania (kredyty krótko-, średnio- i długoterminowe)
Bony skarbowe	są to papiery wartościowe na okaziciela emitowane przez Skarb Państwa. Stanowią instrument o charakterze krótkoterminowym (na przetargach oferowane są np. 13, 26 czy 52 - tygodniowe bony skarbowe). Instrument ten służy finansowaniu bieżących potrzeb budżetu państwa. Wartość nominalna jednego bonu wynosi 10.000 złotych.
Obligacje skarbowe	Obligacja jest papierem wartościowym emitowanym w serii, w którym emitent stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela obligacji (obligatoriusza) i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia (wykupu obligacji). Świadczenie to może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny. Świadczenie pieniężne polega na zapłacie należności głównej lub należności ubocznych (odsetek) w sposób i w terminach określonych w warunkach emisji. Za należności uboczne uważa się również różnicę między ceną nominalną a ceną emisyjną obligacji. Świadczenie o charakterze niepieniężnym dotyczyć może m.in. prawa zamiany obligacji na akcje, prawa do udziału w przyszłych zyskach emitenta. Obligacje są papierami wartościowymi o charakterze średnio- i długoterminowym (głównie wyróżnia się obligacje 2, 3, 4, 5 i 10 letnie). Obligacje mogą różnić się także sposobem naliczania odsetek np. obligacje o stałym i zmiennym oprocentowaniu, obligacje zero kuponowe. Wartość nominalna pojedynczej obligacji wynosi 100 złotych.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie S. Owsiak: Finanse publiczne, Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 342-346

Powstawanie długu publicznego pociąga za sobą konieczność jego obsługi. Na obsługę długu publicznego składa się bieżąca spłata odsetek od pożyczek oraz wykup papierów dłużnych, na podstawie których pożyczki zaciągnięto.

Jeśli dług publiczny będzie wzrastał, jego obsługa może wymagać w przyszłości zwiększenia opodatkowania lub ograniczenia wydatków budżetowych. Utrzymywanie się wysokiego długu publicznego pociąga za sobą poważne koszty jego obsługi, co utrudnia obniżenie bieżącego deficytu budżetowego, brak równowagi bieżącego budżetu powoduje natomiast dalszy wzrost długu publicznego.

B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak: System Finansowy w Polsce 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s.96

Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240)

art. 113 ust. 1 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240)

art. 111 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240)

S. Owsiak: Finanse publiczne, Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 295

Zgodnie z art. 7 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240) pkt.1 dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi ustalona dla okresu rozliczeniowego stanowi nadwyżkę sektora finansów publicznych, zaś ujemna różnica jest deficytem sektora finansów publicznych.

Pkt.2 dochody publiczne i wydatki publiczne oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicznych ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych między jednostki tego sektora.

Por. M. Myszkowska: Finanse publiczne w E. Bogacka - Kisiel, M. Łyszczak: Finanse i bankowość. Zarys problematyki, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. O. Langego, Wrocław 1999, s. 273-274

por. art. 113 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240)

art. 74 Ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240)

B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak: System Finansowy w Polsce 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008,
s. 367-368

art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. Nr 83, poz. 420)

---