Maja Krzyżanowska

Polityka regionalna Unii Europejskiej

Powstaniu Wspólnot Europejskich w latach pięćdziesiątych przyświecały przede wszystkim cele polityczne oraz gospodarcze. Od powstania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) na mocy Traktatu Paryskiego 18 kwietnia 1951 roku, oraz Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (EURATOM) ustanowionych na mocy Traktatów Rzymskich z dnia 25 marca 1957 roku, zdefiniowane zostały ważniejsze polityki Unii i metody ich realizacji.

Artykuł 130 A, pierwszy akapit

Wspólnota dąży do zmniejszenia dysproporcji w poziomie rozwoju poszczególnych regionów i zmniejszenia zacofania regionów o najbardziej niekorzystnych warunkach, w tym obszarów wiejskich.

Artykuł 130 C

Celem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest przyczynianie się do wyrównywania głównych dysproporcji między regionami Wspólnoty poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu pod względem strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształcaniu podupadających regionów przemysłowych.

Z biegiem czasu coraz wyraźniejsza stawała się konieczność stworzenia odpowiednich procedur w celu wyrównywania poziomów życia w przestrzeni europejskiej, tak w odniesieniu do krajów Unii jak i poszczególnych rejonów. Zbyt duże dysproporcje stanowiłyby poważne zagrożenie dla europejskiej jedności i spójności wspólnych polityk.

Wszechstronny i harmonijny rozwój krajów Unii Europejskiej zależy od wzmocnienia spójności ekonomiczno - społecznej. Zadanie to jest realizowane za pomocą środków finansowych dostępnych w ramach Funduszu Spójności, który współfinansuje inwestycje transportowe na europejską skalę, w zakresie ochrony środowiska oraz funduszy strukturalnych:

• Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - współfinansuje działania zmierzające do zmniejszenia różnic w poziomie rozwoju gospodarczego pomiędzy regionami;

• Europejskiego Funduszu Socjalnego - wspiera działania związane z polityką zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich;

• Sekcji orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej - współfinansuje działania związane z rozwojem rolnictwa i obszarów wiejskich;

• Finansowego Instrumentu Orientacji Rybołówstwa - wspiera realizację wspólnej polityki rybołówstwa.

Na scenie międzynarodowej, Unia Europejska przedstawia się jako wyspa dobrobytu i bogactwa. Przeszkadza w tym stereotypie fakt, iż występują w niej poważne dysproporcje. Dla przykładu PKB na mieszkańca Luksemburga jest dwa razy wyższy niż PKB Grecji. Hamburg - najbogatszy region w Europie wykazuje wzrost na jednego mieszkańca czterokrotnie wyższy od wzrostu Alentejo.

W celu przeciwdziałania istniejącym już dysproporcjom i zapobieżenia ich pogłębianiu, sformułowane zostały zasady polityki strukturalnej Unii.

Zasady Polityki Regionalnej Unii Europejskiej

Koncentracja

Charakteryzuje się wyborem pięciu wiodących celów i koncentracji ok. 70% funduszy na cel 1, czyli obszary opóźnione w rozwoju, których PKB na jednego mieszkańca nie przekracza 75% średniej Unii.
Pozostałe cele to:

• Cel 2 - stare i schyłkowe obszary przemysłowe dotknięte kryzysem industrialnym

• Cel 3 - walka z długotrwałym bezrobociem, dokształcanie zawodowe młodzieży i integracja osób skazanych na wykluczenie z rynku pracy. Promocja równości szans dla mężczyzn i dla kobiet na rynku pracy

• Cel 4 - adaptacja pracowników do zmian przemysłowych i ewolucji systemów produkcji

• Cel 5 - rozwój obszarów wiejskich, w tym:

• Cel 5a - adaptacja struktur rolniczych w ramach reformy Wspólnej Polityki Rolnej, modernizacja i restrukturyzacja rybołówstwa

• Cel 5b - dostosowanie strukturalne i rozwój obszarów wiejskich

• Cel 6 - obszary o małej gęstości zaludnienia tj. poniżej 8 osób na km kwadratowy

Wykorzystanie funduszy wspólnotowych rozkłada się na okresy pięcioletnie (np. program na lata 1994 - 1999), odbywa się przy współudziale Komisji, władz państwowych i regionalnych. Po zakończeniu każdego pięcioletniego programu dokonuje się oceny przeprowadzonych działań.

Rozdział środków między poszczególne cele w % (1994-1999)

Dodawalność środków

Działania Komisji Europejskiej polegają na dodawaniu jej środków do środków krajowych w ściśle określonych proporcjach. Zgodnie z tą zasadą pomoc Unii ma charakter wspierający a nie zastępujący działania na szczeblu krajowym. Polega to również na prowadzeniu weryfikacji, badając poziom krajowych wydatków publicznych na poszczególne cele po otrzymaniu pomocy Unii.

Subsydiarność

Najkrócej mówiąc, zasada subsydiarności zakłada, iż wszystkie działania powinny być podejmowane na możliwie najniższym szczeblu, który jest w stanie je realizować bez uszczerbku na skuteczności i jakości wykonania zadania.

Programowanie

Podstawą otrzymania wsparcia jest planowanie (programy i plany rozwojowe) w pewnym przyjętym przez Wspólnotę horyzoncie. Polityka regionalna Unii prowadzona jest w oparciu o plany rozwoju regionalnego sporządzane przez rządy poszczególnych krajów i omawiane z Komisją osobno dla regionów każdego celu. W praktyce zasada programowania wzmacnia rolę władz regionalnych i lokalnych w polityce regionalnej Unii. Wydaje się być wręcz niemożliwe by rząd mógł sporządzić plany konwersji, plany rozwoju regionalnego oraz plany rozwoju obszarów wiejskich bez ścisłego współdziałania ze szczeblem lokalnym i regionalnym.

Partnerstwo

Zasada ta zakłada współpracę Komisji z władzami krajowymi, lokalnymi i regionalnymi oraz innymi kompetentnymi ciałami. Opiera się również na kilku innych, nie wymienionych wyraźnie w dokumentach Unii ale stosowanych w praktyce zasadach, jak:

• spójność - wewnętrzna spójność projektów oraz ich spójność z innymi działaniami na szczeblu regionu, kraju i UE,

• elastyczność - reakcja na specyficzne potrzeby regionalne,

• koordynacja instytucjonalna - formalne procedury uzgodnień i wcielania regionalnych strategii rozwoju,

• koordynacja pionowa i pozioma - wewnątrz regionu oraz na linii Komisja - Kraj - Region,

• ocena i monitoring

• PPP -partnerstwo prywatno-publiczne

Rola partnerów społecznych jest istotna aczkolwiek w głównej mierze opiniodawcza. Do takich instytucji zalicza się Komitet Regionów.

Stanowisko Polski

Polska 31 grudnia 2002 r. dostosuje porządek prawny do prawa europejskiego w obszarze „Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych” i nie będzie domagała się okresów przejściowych w tym obszarze.

Rząd Polski stoi na stanowisku, że od momentu uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej Polska będzie w pełni korzystać z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności na zasadach dostępnych dla innych państw członkowskich.

W ramach tej polityki Unia Europejska współfinansuje trzy podstawowe typy przedsięwzięć:

1. programy narodowe, na których realizację w latach 2000 - 2006 przeznaczy 94% funduszy strukturalnych,

2. tzw. Inicjatywy Wspólnotowe (własne inicjatywy Komisji Europejskiej) - 5,35% funduszy strukturalnych,

3. działania innowacyjne i pomoc techniczną - 0,65% funduszy strukturalnych.

W omawianym okresie uruchomione zostaną cztery Inicjatywy Wspólnotowe:

• INTERREG - dotyczy współpracy przygranicznej międzynarodowej i międzyregionalnej,

• EQUAL - dotyczy międzynarodowej współpracy w dziedzinie przeciwdziałania wszelkim formom dyskryminacji na rynku pracy,

• LEADER - dotyczy rozwoju obszarów wiejskich,

• URBAN - dotyczy gospodarczych i społecznych przemian w miastach i na obszarach wiejskich.

Działania dostosowawcze Polski

Prawodawstwo Wspólnoty dotyczące obszaru „Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych” nie wymaga włączenia do polskiego porządku prawnego - rozporządzenia wyznaczają głownie ramy funkcjonowania polityki spójności ekonomiczno - społecznej UE bez wskazania, jak mają one być wdrażane w krajach członkowskich, przyjmują je zgodnie z własnymi systemami instytucjonalnymi, prawnymi i finansowymi.

Z powodu braku spójnej polityki regionalnej w latach 90-tych oraz nowych uwarunkowań związanych z reformą samorządową w Polsce powinien zostać wypracowany system, który w pełni uwzględniałby wymogi w zakresie programowania, zarządzania, monitorowania, kontroli i oceny wykorzystywania unijnych środków pomocowych przeznaczonych na cele polityki spójności ekonomiczno-społecznej.

Polska, pragnąc uczestniczyć na zasadach państwa członkowskiego Unii Europejskiej w polityce spójności, podjęła działania dostosowawcze w następujących kluczowych obszarach:

1. Podstawy prawne polityki spójności

2. Zasięg geograficzny działania funduszy unijnych

3. Koordynacja polityki spójności

4. Finansowanie działań w zakresie polityki spójności

5. Zatwierdzanie, monitorowanie i ocena polityki spójności.

Podstawy prawne polityki spójności

Obowiązujące w Polsce akty prawne stanowią podstawę do udziału kraju w polityce spójności ekonomiczno-społecznej Unii Europejskiej. Nie precyzują one jednak mechanizmów koordynacji i współpracy pomiędzy różnymi podmiotami, które będą uczestniczyć w realizacji programów i projektów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych. Ponadto, przygotowywana jest ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorstw, które określi warunki dopuszczalnej pomocy publicznej dla przedsiębiorców.

Zasięg geograficzny działania funduszy unijnych

W celu określenia obszarów, które będą się kwalifikowały do wsparcia finansowego przez Unię Europejską, a następnie sporządzenia dokumentów programujących działania na tych obszarach, należy dokonać podziału terytorialnego Polski na jednostki statystyczne, zgodnie z klasyfikacją Jednostek Terytorialnych dla Celów Statystycznych (NUTS) stosowaną w Unii Europejskiej.

Koordynacja polityki spójności

Rolę koordynatora w zakresie polityki regionalnej sprawuje minister właściwy ds. rozwoju regionalnego, który zostanie wskazany przez Prezesa Rady Ministrów. Będzie jednocześnie sprawował koordynację programowania i wykorzystywania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

Po przedstawieniu stanowiska negocjacyjnego w obszarze „Polityka regionalna” Unii Europejskiej, Prezes Rady Ministrów wskazał, że powyższe funkcje będzie pełnił Minister Gospodarki.

W drugiej połowie 1999 r. w Ministerstwie Gospodarki przygotowany został projekt dokumentu o nazwie Wstępny Narodowy Plan Rozwoju, którego celem jest zaprogramowanie na lata 2000 - 2002 wykorzystania środków na cele strukturalne, dostępnych dla Polski w ramach programu PHARE i funduszy przedakcesyjnych (ISPA, SAPARD). Dokument ten zidentyfikował 6 zadań odnoszących się do rozwoju kraju:

• poprawa konkurencyjności gospodarki poprzez modernizację i strukturalne dopasowanie sektora przemysłu i usług,

• przekształcenia strukturalne w rolnictwie i rybołówstwie, rozwój obszarów wiejskich,

• integracja gospodarki polskiej poprzez modernizację i rozbudowę sieci transportowych,

• tworzenie warunków trwałego zrównoważonego rozwoju poprzez modernizację i rozwój infrastruktury ochrony środowiska,

• rozwój zasobów ludzkich i zatrudnienia,

• wzmocnienie potencjału rozwojowego regionów i przeciwdziałanie marginalizacji niektórych obszarów.

Wstępny Narodowy Plan Rozwoju został przedłożony do akceptacji przez Komitet Integracji Europejskiej.

Do końca 2001 roku zostanie opracowany dokument o nazwie Narodowy Plan Rozwoju, będzie on zawierał propozycje działań oraz wykorzystania pomocy Wspólnoty do roku 2006 ukierunkowanej na zmniejszenie nierówności społeczno-gospodarczych między Polską a krajami Unii Europejskiej.

Narodowy Plan Rozwoju powstanie m. in. na podstawie 6 cząstkowych strategii narodowych przygotowanych przez poszczególne resorty:

1. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego - Ministerstwo Gospodarki

2. Narodowa Strategia Zatrudnienia i Rozwoju Zasobów Ludzkich - Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej

3. Spójna Polityka Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich - Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

4. Narodowa Strategia dla Sektora Transportu - Ministerstwo Transportu i Gospodarki Morskiej,

5. Narodowa Strategia Rybołówstwa - Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

6. Narodowa Strategia Ochrony Środowiska - Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa

oraz na podstawie 16 strategii rozwoju regionalnego, przygotowywanych przez województwa w konsultacji z władzami lokalnymi i partnerami społeczno-gospodarczymi.

Narodowy plan Rozwoju będzie punktem wyjścia w ustalaniu kierunków wykorzystania środków strukturalnych po przyjęciu Polski do Unii Europejskiej. Na jego podstawie wypracowany zostanie dokument o nazwie Podstawy Wsparcia Wspólnoty. Dokument ten z kolei zawierać będzie priorytetowe działania podejmowane w ramach polityki spójności w Polsce, wielkość środków finansowych przeznaczanych na realizację tych działań oraz wskaże obszary, które z takiego wsparcia będą korzystać. Cząstkowe strategie narodowe i wojewódzkie strategie rozwoju staną się w zakresie potwierdzonym Podstawami Wsparcia Wspólnoty, podstawą do opracowania programów operacyjnych przewidzianych regulacjami funduszy strukturalnych.

1 stycznia 1999 r. została wprowadzona reforma administracyjna, w której wyniku Polska przyjęła trzystopniowy system administracyjny. Na poziomie regionalnym istnieje 16 województw o charakterze samorządowo-rządowym, na poziomie lokalnym istnieją 373 powiaty i 2489 gmin. Głównym założeniem reformy jest decentralizacja władzy i finansów publicznych, zwiększenie zakresu podmiotowości społeczności regionalnych i lokalnych oraz wzmocnienie procesów rozwojowych poszczególnych województw. Na szczeblu wojewódzkim reforma uczyniła samorząd wojewódzki odpowiedzialnym za prowadzenie polityki rozwoju oraz wyposażyła wojewodę w funkcje nadzoru i kontroli wydatkowania środków publicznych, dając tym samym podstawę do koncentracji funkcji związanych z programowaniem, monitorowaniem i realizacją polityki regionalnej.

Finansowanie działań w zakresie polityki spójności

Środki na finansowanie ze strony Polski programów polityki spójności UE będą pochodziły zarówno z budżetu centralnego, budżetów regionalnych i lokalnych, jak też podmiotów prywatnych. Resortem odpowiedzialnym za zarządzanie bezzwrotną pomocą zagraniczną jest Ministerstwo Finansów. Od 2000 roku środki pochodzące z bezzwrotnej pomocy zagranicznej będą podlegały takim samym zasadom zarządzania i kontroli, jak krajowe środki publiczne.

Udział polskich środków publicznych we współfinansowaniu działań strukturalnych w kraju będzie wynosił co najmniej 25% kosztu przedsięwzięć w przypadku funduszy strukturalnych oraz co najmniej 15% w przypadku Funduszu Spójności. Łączna kwota udziału Polski i dokładna wartość współfinansowania zostanie określona w toku prac nad Narodowym Planem Rozwoju.

Zatwierdzanie, monitorowanie i ocena polityki spójności

Polska będzie rozwijać procedury i instytucje zatwierdzania, monitorowania i oceny działań opierając się na doświadczeniach zdobytych podczas realizacji programów współfinansowych ze środków pomocowych (PHARE, SAPARD, ISPA) w okresie przedakcesyjnym. System taki zostanie ostatecznie wypracowany przed wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej.

Wzorem doświadczeń najbiedniejszych państw członkowskich Unii Europejskiej, Polska spodziewa się pozytywnych skutków udziału w polityce spójności ekonomiczno-społecznej Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę kluczowe dziedziny oddziaływania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz kierunki polityki społeczno-gospodarczej państwa do roku 2010, można spodziewać się ich największego wpływu na budowę sieci infrastruktury transportowej w korytarzach europejskich, infrastrukturę transportową o znaczeniu regionalnym, infrastrukturę ochrony środowiska w dużych miastach i na obszarach przemysłowych, restrukturyzację przemysłu, powstawanie i rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, rozbudowę infrastruktury lokalnej na terenach wiejskich i w małych miastach, działania na rynku pracy zorientowane na przekwalifikowanie oraz edukację ustawiczną pracowników oraz osób wstępujących na rynek pracy.

Wymierne efekty związane z działaniem funduszy strukturalnych będą określane m. in. liczbą nowych oraz zachowanych miejsc pracy, poprawą jakości środowiska przyrodniczego, liczbą wybudowanych i zmodernizowanych obiektów, długością zbudowanych lub zmodernizowanych dróg. Procesy te wspierane z funduszy unijnych będą miały pozytywny wpływ na przyspieszenie modernizacji i rozwój polskich regionów.

Ponadto spodziewane są korzystne zmiany w sferze administrowania i zarządzania środkami publicznymi, wypracowanie spójnego systemu programowania wydatków oraz monitorowania środków publicznych, poprawa zarządzania publicznymi środkami finansowymi, poprawa efektywności ich wykorzystania, zwiększenie możliwości kontroli i oceny skutków stosowania pomocy.

Opracowano na podstawie:

1. „Unia Europejska miesięcznik informacyjny”, nr. 1 (01), styczeń 2000

2. „Program szkolenia sędziów i prokuratorów z zakresu prawa europejskiego”,
   arkusz XII „Polityki wspólnotowe”
   

Źródło: L'Europe au service du developpement regional, Commission Europeenne, Luksemburg 1996, s.14.

1

---