Postępowanie administracyjne 12,19/05/05

Postępowanie przed organem II Instancji służy weryfikacji decyzji nieostatecznych i może być wszczęte tylko na wniosek strony.

Dwa systemy weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych:

1. System środków prawnych - postępowanie weryfikacyjne uruchamiane jest na wniosek.

2. System środków nadzoru - postępowanie weryfikacyjne uruchamiane jest z urzędu (ale nie jest to postępowanie odwoławcze!)

Środek prawny - instytucja procesowa (instrument), za pośrednictwem której legitymowane podmioty (strony i podmioty na prawach strony) inicjują mechanizm kontroli sprawowanej przez organy administracyjne i sąd administracyjny nad prawidłowością rozstrzygnięć administracyjnych.

Rodzaje środków prawnych inicjujących postępowanie odwoławcze:

1. Zwykłe środki prawne - inicjują kontrolę rozstrzygnięć nieostatecznych. Są to:

1. odwołanie od decyzji,

2. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy,

3. zażalenie na postanowienie.

2. Nadzwyczajne środki prawne - inicjują kontrolę rozstrzygnięć ostatecznych. Są to:

1) wniosek o wznowienie postępowania

2) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji,

3) sprzeciw prokuratorski,

Cechy postępowania odwoławczego:

1) legalności - zgodności z przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia,

2) celowości - słuszności rozstrzygnięcia tzn. czy w konkretnym przypadku można było wydać taką decyzję, czy organ działał przychylnie w stosunku do strony.

ZWYKŁE ŚRODKI PRAWNE

I. Odwołanie od decyzji (art. 127 § l).

A. Podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (legitymacja procesowa):

1. Strony postępowania, nawet jeśli nie brały udziału w toczącym się postępowaniu, mimo iż powinny były

2. Podmioty na prawach strony, ale muszą najpierw złożyć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu,

3. Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich- organy państwa mające zapewnić ochronę prawną obywateli. Prokurator gdy wykaże niezgodność decyzji z prawem może złożyć sprzeciw do decyzji ostatecznej.

B. Termin na wniesienie odwołania - 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji stronie albo jej ustnego ogłoszenia (art. 129 § 2).

Przepisy szczególne mogą ustalać inne terminy (art. 129 § 3) np. art. 9 ust.2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach - 3 dni na wniesienie odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego.

C. Tryb wniesienia odwołania - art. 129

Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu który wydał decyzje w I instancji.

Właściwym organem odwoławczym jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a.

D. Odwołanie jako środek prawny ma charakter:

a) dewolutywny - wniesienie go przesuwa sprawę do wyższej instancji w celu jej ponownego rozstrzygnięcia.

Wyjątek: art. 13 2-samokontrola decyzji

b) suspensywny - wniesienie go wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2).

E. Art. 128 - odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

F. Forma odwołania - winno spełniać jedynie wymogi jakim winno odpowiadać podanie.

II. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3)

A. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od decyzji wydanej przez organy nad którymi nie ma organów wyższej instancji tzn. wydane w I instancji przez centralne organy administracji rządowej lub kolegia odwoławcze (w sprawach należących do zadań własnych gmin, powiatów i województw samorządowych)

B. Do omawianego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji (art. 127 § 3).

Odpowiednie stosowanie odnosi się do: terminów, podmiotów uprawnionych, trybu itp.

C. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego środka prawnego - nie przesuwa sprawy do organu wyższej instancji.

III. Zażalenie na postanowienie.

A. Zażalenie jest środkiem prawnym przysługującym od postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego.

B. Zażalenie przysługuje jedynie, gdy z przepisu KPA wyraźnie wynika, że można na dane postanowienie złożyć zażalenie. Nie jest zatem generalnym środkiem prawnym.

Inne postanowienia - skarga w odwołaniu od decyzji.

C. Legitymacja procesowa przysługuje poza podmiotami uprawnionymi do wniesienia odwołania:

1) biegłym, świadkom,

2) innym podmiotom, jeżeli skierowano do nich dane postanowienie,

czyli ogólnie wszystkim adresatom postanowienia

D. Termin do wniesienia zażalenia - 7 dni od dnia doręczenie postanowienia adresatowi albo jego ustnego ogłoszenia (art. 141 § 2).

Postanowienie, od których przysługuje zażalenie, doręcza się na piśmie.

E. Zażalenie jest niesuspensywnym środkiem prawnym - nie powoduje wstrzymania wykonywania zaskarżonego postanowienia

Wyjątek: art. 143

F. Forma i tryb wnoszenia zażalenia - stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu od decyzji (art. 144)

POSTĘPOWANIE ODWOŁAWCZE

- nie jest możliwe wszczęcie postępowania odwoławczego z urzędu !

- istotą postępowania odwoławczego jest ponowne, powtórne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wydanie odpowiedniej decyzji.

NSA w wyroku z 9.10.1992 r. (V SA 137/92) uznał, że

"Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym

rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. "

I. Przed organem pierwszej instancji.

Wniosek środka odwoławczego składamy do organu, który wydał decyzję (w sensie fizycznym):

1. przyspiesz to postępowanie odwoławcze, gdyż organ ten wniosek wraz z aktami wysyła do organu odwoławczego (zmniejsza to ilość korespondencji między organami)

2. zabezpiecza to składającego przed złożeniem wniosku do niewłaściwego organu

3. istnieje możliwość samokontroli decyzji przez organ I instancji, który ją wydal, gdy spełnione są łącznie dwa warunki:

- odwołanie wniosły wszystkie strony, albo jeżeli wniosła je jedna ze stron a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji,

- odwołanie zdaniem organu I instancji, zasługuje w całości na uwzględnienie.

Samokontrola nie oznacza, że należy dokonać zmiany całości decyzji, gdyż strona może również żądać zmiany tylko jej części. Organ musi jednak przychylić się do całego wniosku.

Decyzja wydana w ramach samokontroli uznawana jest jako decyzja I instancji, od której przysługuje odwołanie.

UWAGA: Jeżeli organ I instancji ustali, że odwołanie jest uzasadnione tylko częściowo, to nie może wzruszyć swojej decyzji w ramach samokontroli!

Gdy organ I instancji nie dokonuje samokontroli, to akta oraz informacja o fakcie złożenia odwołania zostaje wysłana do organu II instancji. Organ umieszcza również notatkę iż odwołanie zostało złożone w terminie bądź nie, oraz że nie znalazł podstaw na podjęcie samokontroli. Odpisy tego pisma wysyłane są do stron. Organ I instancji ma na to wszystko 7 dni.

II. Przed organem drugiej instancji.

A. Czynności wstępne - badanie kwestii formalnych

Organ II instancji w ramach czynności wstępnych bada:

1) dopuszczalność odwołania.

- Czy wyczerpano tok instancji?

- Czy decyzja nie jest ostateczna z mocy przepisu szczególnego ?

- Czy odwołanie wniósł podmiot mający legitymację procesową ? Jeżeli wniosek został złożony przez osobę, która uważa się za stronę pominiętą w toku postępowania, to nie jest to przedmiotem czynności wstępnych.

Jeżeli organ ustali, że któryś z tych warunków jest nie spełniony, to wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania, które jest ostateczne z mocy prawa (art. 134). Przysługuje na nie skarga do NSA.

2) dochowanie terminu do wniesienia odwołania

a) Wniesienie odwołania po upływie terminu, ale łącznie z wnioskiem o jego przywrócenie. Organ II instancji rozpatruje powyższy wniosek (art. 58). Gdy wyda postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, to przysługuje za nie zażalenie.

b) Wniesienie odwołania po upływie terminu bez jednoczesnej prośby o jego przywrócenie - przywrócić terminu z urzędu nie można

Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne, przysługuje na nie skarga do NSA

3) Możliwość wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji (art. 135).

Samo odwołanie nie wstrzymuje rygoru natychmiastowej wykonalności, organ rozpatruje powyższą możliwość jedynie na żądanie strony

Organ II instancji nie ma prawa wstrzymać wykonania decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu z mocy przepisu szczególnego, to jest innego niż zawarty w kodeksie postępowania administracyjnego.

B. Postępowanie wyjaśniające - merytoryczne rozpatrzenia

Postępowanie wyjaśniające przed organem II instancji opiera się na tych samych zasadach co przed organem I instancji.

Jeżeli okaże się że postępowanie dowodowe trzeba przeprowadzić w znacznej części/ całości, to organ odwoławczy musi uchylić decyzję i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2).

Jeżeli postępowanie wyjaśniające przed organem I Instancji wymaga uzupełnienia - było niepełne, organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

C. Cofnięcie odwołania

Art. 137 - prawo do cofnięcie odwołania w każdej chwili przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy nie uwzględnia cofnięcia odwołania, jeżeli uzna, że decyzja jest niezgodna z prawem. Celem tego jest aby w obiegu prawnym nie było złych decyzji. Organ wydaje postanowienie o nie odstąpieniu od postępowania. Jest ono ostateczne, nie przysługuje na nie odwołanie.

RODZAJE ROZSTRZYGNIĘĆ ORGANU II INSTANCJI -zamknięty katalog

1. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § l pkt l).

Organ II instancji uznaje, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i nie obciążona żadną wadą.

2. Decyzja reformatoryjna (art. 138 § l pkt 2).

W przypadku gdy organ odwoławczy rozpoznał sprawę powtórnie i doszedł do

wniosku, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem lub nieprawidłowa z punktu widzenia celowości, to organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy, czyli wyda nową decyzję merytoryczną (reformatoryjna).

Wyrok NSA z 22.09.1987 r. (II SA 400/81) ONSA 1981, z.2, póz. 88:

Jeżeli organ administracji państwowej, działający w trybie odwoławczym, kwestionuje rozstrzygniecie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 KPA, to ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucie reformacji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § l pkt 2 KPA) zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, przesądzając przy tym o treści przyszłego rozstrzygnięcia. "

3. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji (art. 138 § l pkt 2).

Organ II instancji umorzy postępowanie przed organem I instancji tylko wówczas, jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe.

Przesłanki bezprzedmiotowości:

1) śmierć strony w toku postępowania odwoławczego,

2) uchylenie przepisów prawnych, które poprzednio uzależniały prawną dopuszczalność wykonywania pewnej działalności od uprzedniego uzyskania pozwolenia,

3) skuteczne cofnięcie odwołania przez stronę.

4. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji bez dalszych rozstrzygnięć (art. j.w.)

Istotą tej decyzji jest uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji nie rozstrzygając sprawy merytorycznie.

Rodzaj co do którego występują spory w doktrynie.

5. Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § l pkt 3)

Organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, jeżeli postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe na etapie postępowania przed organem II instancji.

6. Decyzja kasacyjna (art. 138 § 2)

Decyzja ta powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy winien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję I instancji w całości, nie wolno mu uchylić jej tylko w części. Postępowanie ponownie toczy się przed organem I instancji.

Z art. 138 § 2 wynika, że przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jeżeli jakaś strona przy postępowaniu dowodowym nie była uwzględniona, to postępowanie jest wadliwe i następuje decyzja kasacyjna.

REFORMATIONIS IN PEIUS (ART. 139)

Zakaz reformationis in peius polega na tym, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji na niekorzyść strony, która się odwołała.

Jeśli jedna strona wniosła odwołanie na niekorzyść drugiej, to wtedy można zmienić rozstrzygnięcia na niekorzyść tej drugiej strony - zgodnie z wnioskiem strony odwołującej się.

Cel prawny powyższego przepisu:

Strona nie powinna mieć obaw i oporów, że na skutek złożenia środków prawnych i rozpoznania ponownego sprawy oraz uzyskania nowej decyzji, pogorszy się jej status prawny.

Dwa wyjątki od zasady reformationis in peius:

1. Wolno wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się -jeżeli zaskarżona decyzja "rażąco narusza prawo",

2. Wolno wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się - jeżeli zaskarżona decyzja "rażąco" narusza interes społeczny.

6

Wniosek strony

Decyzja organu I instancji

odwołanie

Organ II instancji nie uwzględnia cofnięcia odwołania

Cofnięcie odwołania

Decyzja organu II instancji

Skarga do WSA

Orzeczenie podtrzymujące decyzję II instancji

Orzeczenie o wadliwej decyzji organu II instancji, oraz jej uchylenie

Strona może żądać odszkodowania za poniesione straty

---